Radicado: 11001-03-15-000-2024-02630-01 Demandante: Henry Rodríguez López y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejera Ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá D.C., veintiséis (26) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2024-02630-01 Demandantes: HENRY RODRÍGUEZ LÓPEZ, MORELIA CANO, SILVA NORA GIRALDO GIRALDO, MARÍA LIBIA VEGA, MARÍA GILMA GÓMEZ DE LONDOÑO, PABLO ANDRÉS BONILLA CANO, LISETH GERALDINE GARAVITO VEGA, YULIET TATINA CARO CUERVO Y GONZALO REINOSO OLAYA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN CUARTA, SUBSECCIÓN “B” Y OTROS1 Temas: Tutela contra providencia judicial.
Acción popular en la que se ampararon los derechos e intereses colectivos al goce y disfrute del espacio público. Incumplimiento de los requisitos generales de relevancia constitucional y subsidiariedad SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la impugnación presentada por la parte accionante, quien actúa por intermedio de apoderado judicial, contra la sentencia de 12 de julio de 2024, dictada por la Sección Tercera, Subsección “A” del Consejo de Estado, en la que se declaró la improcedencia de la acción de tutela por no cumplir con los presupuestos de relevancia constitucional y subsidiariedad.
I.
ANTECEDENTES 1. Hechos Del expediente de tutela, se observan como relevantes, los siguientes: 1.1. Relacionados con las autoridades administrativas demandadas Los accionantes relataron que, en el mes de noviembre de 2004, la Secretaría de Gobierno de Bogotá y la Alcaldía Local de Santa Fe suscribieron un acuerdo con 398 vendedores ambulantes, denominado “Pacto de Santa Fe”, con el fin de regular el uso ordenado del espacio público de la localidad.
Sostuvieron que en el año 2005 reubicaron a los vendedores ambulantes en la manzana 22 de la localidad de Santa Fe, pero señaló que el lugar no cumplía con las condiciones mínimas de salubridad y que el distrito a través del Fondo de Ventas Populares hoy instituto para la Economía Social (IPES), “dejo totalmente abandonado el proyecto”. 1 Instituto para la Economía Social (IPES), Departamento Administrativo de la Defensoría de Espacio Público (DADEP), Empresa de Renovación y Desarrollo Urbano de Bogotá (RENOBO), Alcaldía Mayor de Bogotá y la Alcaldía Local de Santa Fe.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-02630-01 Demandante: Henry Rodríguez López y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Señalaron que hace más de 19 años, “se estableció ubicación y “formalización de comerciantes” dentro de un espacio comercial que esta entre la calle 10 con carrera 11 de la localidad de santa fe.
En la ciudad de Bogotá”, y que por medio del Convenio No. 1725 del 2007, las partes acordaron “trabajar de manera sistemática y concertada en el "Plan integral para la solución de la problemática de la venta ambulante o callejera en la localidad de Santa Fe”. No obstante, precisaron que el IPES no convoca a las reuniones del proyecto a los vendedores ambulantes y sus funcionarios no informan con certeza lo que sucederá con sus locales y las adecuaciones que han realizado.
Mencionaron que en varias ocasiones el IPES ha autorizado a realizar adecuaciones de mantenimiento y locativas en cada local, sin que la entidad haya participado con sumas de dinero, pues aseguraron que los costos han sido asumidos por cada comerciante. Indicaron que el Departamento Administrativo de la Defensoría de Espacio Público ha realizado varias visitas a la zona manzana 22, en las que les han manifestado que “pueden realizar acciones judiciales y administrativas necesarias para el cumplimiento de las funciones asignadas al Departamento.
Organizar, en coordinación con las autoridades competentes, actividades tendientes a evitar que se ubiquen en el espacio público construcciones que afecten la seguridad, la salubridad de los transeúntes o impidan su disfrute, con la anterior afirmación la realizan en forma despectiva, buscando que dejen sus comercios y sus locales”. Adujeron que la Empresa de Renovación y Desarrollo Urbano de Bogotá (RENOBO), realiza visitas regulares al sector indicando que es necesario la reubicación de los comerciantes en una zona parcial para que se pueda ejecutar el proyecto, sin embargo, expresaron que “la entidad desea que el plan distrital se cumpla si tener en cuenta cada comerciante y en especial los tutelantes”.
Explicaron que en el año 2017, la Alcaldía Local de Santa Fe realizó las primeras reuniones con la empresa E&JP S.A.S. con el fin de que se desarrollara el proyecto temporal asociado al mobiliario urbano tipo contenedor para “revitalizar la manzana 22 y su incidencia en el contexto inmediato, generando las condiciones propicias para el desarrollo digno de las actividades de comercio popular, sin que esta alternativa sustituya el desarrollo del Proyecto Inmobiliario aprobado por la norma que rige el proyecto (construcción de un centro comercial de economía popular), negociación que fue acompañada por el IPES, La Alcaldía Local y la Personería Local de Santa Fe”.
Por último, manifestaron que el 24 de abril de 2024, funcionarios de la Alcaldía Mayor de Bogotá les informaron que el sector de la manzana 22 debía ser intervenida conforme a los proyectos del POT, sin brindarles alguna alternativa a los comerciantes de la zona. 1.2. Relacionados con el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Mencionaron que instauraron acción popular contra la Secretaría de Gobierno del Distrito Capital, la Alcaldía Local de La Candelaria, la Policía Metropolitana de Bogotá y la Defensoría del Espacio Público, para reclamar la protección de los derechos e intereses colectivos al goce y disfrute del espacio público (radicado No. 250002315000-2003-02530-01), pero afirmaron que “jamás se han tenido en cuenta cada uno de los tutelantes, para reuniones o audiencias dentro del proceso”.
Por último, señalaron que “con ocasión al rumor que se presentó de desalojo por parte de orden impartida por la magistrada (…), las condiciones físicas, emocionales de los tutelantes, se han venido deteriorando, hasta el punto que una persona perteneciente a los módulos en estado de embarazo, ha presentado afectaciones de salud. Por medio de Radicado: 11001-03-15-000-2024-02630-01 Demandante: Henry Rodríguez López y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 una grabación fílmica de una reunión entre la magistrada y miembros del distrito, al hacer referencia de que si estaban todos los 66 de ustedes debían estar acá hacer oídos, y si no vinieron entonces” DEMALAS” siendo esta una expresión excluyente y sin fundamento jurídico por parte de la magistrada.
Argumentando que no importa cómo se desalojen si con policía o lo que sea. Hasta la fecha ninguno de los tutelantes conoce el fallo y las decisiones que han tomado en derecho por parte del tribunal de Cundinamarca y la magistrada ponente”. 2. Fundamentos de la acción Los accionantes presentaron acción de tutela con el objeto de que se amparen los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso, supuestamente vulnerados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta Subsección “B”, el Instituto para la Economía Social (IPES), el Departamento Administrativo de la Defensoría de Espacio Público (DADEP), la Empresa de Renovación y Desarrollo Urbano de Bogotá (RENOBO), la Alcaldía Mayor de Bogotá y la Alcaldía Local de Santa Fe.
Afirmaron que se vulneró el derecho fundamental al debido proceso porque no han hecho parte de las audiencias celebradas en la acción popular con radicado N° 250002315000-2003-02530. Finalmente, argumentaron que “se está institucionalizando una discriminación de quienes igualmente no estuvimos vinculados en todo el proceso, desconociéndose el interés general de los comerciantes y hoy tutelantes mediante un trato desigual en relación con los beneficios que se reconoce en favor de otros, del mismo sector y actividad.
Si la finalidad de la entidad fue el de compensar la pérdida de la capacidad adquisitiva de los salarios, la, exclusión para tal fin de los comerciantes que no estuvimos vinculados en la participación, carece de justificación objetiva y razonable, a menos que se trate de establecer privilegios arbitrarios, tratamiento diferenciado de casos iguales que resulta violatorio del principio de la igualdad”. 3.
Pretensiones En el escrito de tutela se formulan las siguientes: “1. Garantizar la estabilidad laboral de los comerciantes de la zona denominada “MANZANA 22”, documentos firmados por los hoy accionantes y el IPES, esto manteniéndoles los locales comerciales que actualmente tienen y ha reformado con autorización previa por el IPES. 2.
Solicitar el listado de los participantes y beneficiarios del proyecto que le correspondiente de la “MANZANA 22”. que le allegaron al tribunal de Cundinamarca en cabeza de la magistrada NELLY YOLANDA VILLAMIZAR DE PEÑARANDA, para determinar si concuerda con el adjuntado en esta tutela. 3. Se revoque el fallo emitido por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN CUARTA - SUBSECCIÓN B (MAGISTRADA PONENTE DRA. NELLY YOLANDA VILLAMIZAR DE PEÑARANDA) esto debido a la violación del debido proceso, ya que no se tuvo en cuenta todos y cada uno de los firmantes del pacto de santa fe, pertenecientes a la manzana 22, tampoco tuvieron una representación jurídica para el proceso. 4.
De igual manera obtener el fallo, links y actas de las audiencias realizadas por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN CUARTA - SUBSECCIÓN B (MAGISTRADA PONENTE DRA. NELLY YOLANDA VILLAMIZAR DE PEÑARANDA) para de allí identificar que jamás se convocaron a todas las personas interesadas en este proceso y tampoco a sus representantes jurídicos. 5.
Obtener de manera igualitaria una audiencia o reunión con representantes designados por las diferentes entidades como son: INSTITUTO PARA LA ECONOMÍA SOCIAL (IPES), DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA DEFENSORÍA DE ESPACIO PÚBLICO (DADEP), EMPRESA DE RENOVACIÓN Y DESARROLLO URBANO DE BOGOTÁ (RENOBO), ALCALDÍA LOCAL DE SANTA FÉ, ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ, TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN CUARTA - SUBSECCIÓN B (MAGISTRADA PONENTE DRA. NELLY YOLANDA VILLAMIZAR DE PEÑARANDA). entre los firmantes del PACTO DE SANTA Radicado: 11001-03-15-000-2024-02630-01 Demandante: Henry Rodríguez López y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 FE, también con el hoy tutelantes que tienen igual derecho, esto debido que no es clara todas las acciones que realizan frente a la manzana 22. 6.
Que se les garantice y se les mantenga los locales y/o módulos de comercio que ya están adecuados, buscando que ellos sigan ejerciendo su derecho al trabajo y comercio. 7. Llegar a un ADECUADO ACUERDO entre las entidades distritales y judiciales”. 4. Pruebas relevantes Se aportó el link que contiene las actuaciones digitales surtidas dentro de la acción popular con radicado No. 25000-23-15-000-2003-02530-01. 5.
Trámite procesal Por auto de 30 de mayo de 2024, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A”, inadmitió la demanda y, en consecuencia, ordenó a los demandantes: (i) precisar las acciones u omisiones vulneradoras de sus derechos fundamentales, en las que habrían incurrido las autoridades demandadas, (ii) especificar cuáles son las pretensiones respecto de cada una de las referidas autoridades y, (iii) identificar cuáles de los accionantes actúan en calidad de herederos, y precisar el nombre del respectivo causante.
Para ello, sostuvo deberán acreditar las calidades en que actúan. Los accionantes allegaron escrito en el que subsanaron la demanda de tutela y mediante providencia de 17 de junio de 2024, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A”, admitió la acción de tutela y ordenó notificar a la parte demandante y demandada. 6. Oposición 6.1.
Respuesta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección, Cuarta, Subsección “B” La magistrada ponente del proceso de la acción popular con radicado No. 5000- 23-15-000-2003-02530-01, rindió informe en los siguientes términos: Explicó que mediante el Acuerdo Interinstitucional No. 1725 de 27 de junio de 2007, la Empresa de Renovación y Desarrollo Urbano de Bogotá (ERU) y el Instituto para la Economía Social (IPES), establecieron un programa para abordar los desafíos asociados con la venta informal en las calles de la localidad Santa Fe, que tenía como objetivo principal establecer estrategias para la reubicación de los vendedores informales en propiedades estatales, adquiridas o alquiladas, así como implementar iniciativas de carácter social que contribuyan a la regularización y formalización de los comerciantes.
Relató que para desarrollar el programa se celebró el contrato de fiducia mercantil, con la Fiduciaria Bogotá – FIDUBOGOTÁ-, pero se modificaron los lugares en los cuales se pretendía inicialmente efectuar la reubicación, lo cual afectaba a la población protegida por la Corte Constitucional en la sentencia C-949 de 2001 y el Consejo de Estado en la acción popular con radicado No. 25000232600-2001- 00317-01.
Expuso que en la acción popular con radicado No. 2003-02530, el 10 de noviembre de 2008 profirió sentencia en la que amparó los derechos colectivos al goce y disfrute del espacio público, a la seguridad y salubridad públicas de los demandantes y, en consecuencia, ordenó “a las entidades demandadas que sigan todas las directrices trazadas en la parte motiva de esta sentencia, como también las órdenes que se dan a continuación, las cuales serán objeto de un COMITÉ DE VERIFICACIÓN, que se reunirá el primer día hábil de cada tercer mes después de la Radicado: 11001-03-15-000-2024-02630-01 Demandante: Henry Rodríguez López y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 notificación del fallo y que estará compuesto por un miembro del Ministerio Público, del IPES, de la Policía Nacional, el Alcalde Mayor del Distrito Capital y la Magistrada Sustanciadora” (…).
Agregó que la Sección Primera del Consejo de Estado en fallo de 2 de febrero de 2012, resolvió la impugnación en el sentido de revocar el numeral 10 de la decisión de primera instancia y modificar los numerales 1, 2, 3, 4, 5, 7, 12 y 14; en lo demás fue confirmada. Puso de presente que, en calidad de magistrada verificadora de cumplimiento del fallo popular ha celebrado audiencias y diligencias de inspección judicial con el fin de evidenciar “si a estas personas se les está dando un trato digno tal y como lo ha ordenado recientemente la H. Corte Constitucional respecto a los vendedores ambulantes, en las que se abordan dos cuestiones importantes.
Primero, el principio de confianza legítima que defiende a los ciudadanos de acciones repentinas y drásticas por parte de las autoridades, incluso cuando no existe un derecho formalmente establecido, pero hay motivos suficientes para creer que su situación no cambiará de manera inesperada por parte del Estado. Segundo, en cuanto a la recuperación del espacio público, la Constitución otorga a las entidades municipales la responsabilidad de regular los aspectos fundamentales y proteger el espacio público.
De esta manera, los consejos municipales tienen la autoridad para determinar los usos del suelo mientras que los alcaldes deben asegurar y ejecutar la ley, lo que incluye las regulaciones sobre la protección y el acceso al espacio público”. Mencionó que en audiencia de 3 de noviembre de 2023, citó a la Alcaldía Mayor de Bogotá, a la Secretaría de Gobierno Distrital, al Instituto para la Economía Social -IPES, a la Empresa de Renovación y Desarrollo Urbano de Bogotá -ERU, a la Policía Nacional, a la Fiduciaria Bogotá - FIDUBOGOTÁ, a los Alcaldes de las 20 localidades del Distrito Capital, al Ministerio Público y a los representantes de los vendedores ambulantes, con el fin de hacer seguimiento a lo dispuesto por el la Sección Primera del Consejo de Estado en sentencia de 2 de febrero de 2012 y las órdenes proferidas en audiencia de 11 de diciembre de 2019, y señaló que en auto de 6 de mayo de 2024 se fijó la diligencia de Inspección Judicial para el 17 de mayo del mismo año en la manzana 22, en la cual se “escucharon a todas las partes tanto a las entidades como a los representantes de los vendedores ambulantes incluidos en el Pacto de Santa Fe, como los que también han ido llegando a fin de ser incluidos, en atención a lo ordenado por la Corte Constitucional en la reciente sentencia T-083 de 2024”.
Aclaró que en la inspección judicial realizada el 17 de mayo de 2024, observó que las autoridades implicadas están organizando un terreno para los comerciantes signatarios del Pacto de Santa Fe, los cuales serán trasladados temporalmente “a carpas equipadas con servicios sanitarios y otras instalaciones necesarias para que puedan ejercer sus actividades comerciales dignamente.
El abogado del Distrito, durante la diligencia, indicó que esta reubicación es provisional mientras se desarrolla el proyecto definitivo. Además, señaló que es necesario evacuar y demoler las estructuras de tres individuos que, buscando su propio beneficio, están afectando al resto de la comunidad”. Puso a disposición el link en el cual se prueba que los representantes de los vendedores se quejan de las personas que interpusieron la presente solicitud de amparo, pues “a capricho invadieron un espacio que no les pertenece, espacio que bien distribuido como lo dispone el fallo del H. Consejo de Estado se puede definir para más de 20 personas, por tal razón y respetando el derecho al trabajo en la mentada diligencia ordené: «(…) por lo tanto a partir del lunes que van a comenzar a hacer la restauración de ese predio me hacen el favor y permiten el ingreso de los ingenieros a hacer la restauración si ustedes no ayudan ni colaboran a que esto sea una realidad para ustedes los perjudicados son ustedes y ustedes tienen que hacer cumplir las órdenes de la sentencia porque si quieren que los jueces los protejamos entonces cumplan la sentencia, la otra orden que he dado es que el señor que se subió no sé cuántos pisos hay que demoler esto para que ustedes puedan tener derecho a que se les restaure todo ese predio, si el señor no deja demoler por la alcaldía local y la policía el predio vendré yo así Radicado: 11001-03-15-000-2024-02630-01 Demandante: Henry Rodríguez López y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 tenga que venir con ejército, pero la orden la deben cumplir porque eso esta desde la sentencia y ustedes son los que me van a ayudar hacer cumplir la sentencia”.
Refirió que la Corte Constitucional en la sentencia T-083 de 2024 señaló dos presupuestos, a saber: “i) Existencia de la necesidad perentoria de preservar el interés público y ii) que el vendedor informal ha desplegado su conducta conforme al principio de buena fe”, para indicar que los accionantes no cumplen con el segundo, pues advirtió que los mismos han propiciado la invasión del espacio público violando el derecho a la igualdad de los demás vendedores al punto que “no solamente levantó una estructura sobre la acera del espacio público sino que sobre el mismo construyó un segundo piso o bodega con materiales removibles, con lo cual, en todo caso, prueba que no se trata de un simple vendedor informal en condiciones de pobreza sino que ya se trata de un comerciante de mayor envergadura”.
Por otra parte, afirmó que no se configuran las causales de procedencia de la acción de tutela comoquiera que los demandantes pretenden es reabrir una discusión de un asunto que fue resuelto en sus dos instancias por el juez natural, motivo por el cual sostuvo que la solicitud no puede ser utilizada como una tercera instancia. Agregó que está en curso de verificación la sentencia de la acción popular de segunda instancia proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, Aclaró que la decisión adoptada en la diligencia del 17 de mayo de 2024, responde a la protección de derechos colectivos sin que transgreda disposiciones constitucionales o legales, pues insistió que tomó la decisión con base en las órdenes impartidas por el Consejo de Estado, en consonancia con los lineamientos trazados por la Corte Constitucional.
Por último, reiteró que el amparo constitucional es improcedente por carecer del requisito de subsidiariedad porque el proceso judicial aún se encuentra en trámite y, en ese orden, los actores cuentan con la posibilidad de intervenir en el mismo solicitando la protección que se pretende a través de este mecanismo. Así mismo, agregó que no se configura un perjuicio irremediable que habilite al juez constitucional para su intervención 6.2.
Respuesta del Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público – DADEP El apoderado de la entidad rindió informe en el que explicó que conforme con el Acuerdo 18 de 26 de agosto de 1999, sus funciones son la defensa, inspección, vigilancia, regulación y control del espacio público del Distrito Capital, la administración de los bienes inmuebles y la conformación del inventario general del patrimonio inmobiliario Distrital.
Hizo referencia a los requisitos de procedencia de la acción de tutela para indicar que los accionantes cuentan con otros mecanismos policivos, judiciales y constitucionales para solicitar la protección de los derechos fundamentales afectados, a lo que agregó que no se configura un perjuicio irremediable. Por último, afirmó que los demandantes cuentan con la posibilidad de hacerse parte procesal dentro de la acción popular para solicitar su vinculación a las mesas de trabajo y añadió que no vulneró el derecho fundamental de petición alegado porque no fue el causante directo de la afectación de las garantías invocadas.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-02630-01 Demandante: Henry Rodríguez López y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 6.3. Respuesta del Instituto para la Economía Social – IPES La subdirectora de la Subdirección Jurídica y de Contratación en encargo de la entidad rindió informe en el solicitó negar las pretensiones de los demandantes porque no ha vulnerado los derechos fundamentales invocados, puesto que ha cumplido con su deber de informar oportunamente sobre el desarrollo y ejecución del proyecto de cielos abiertos (convenio No. 1725 de 2007) y ha otorgado respuestas de fondo, claras y concisas sobre cada requerimiento presentado.
Puso de presente que el proyecto inició en el año 2004 con el pacto de cumplimiento suscrito entre los vendedores informales de las localidades de Santa Fe y Candelaria y la administración distrital, “después que el Fondo de Ventas Populares presentó diversas alternativas de reubicación, pero las mismas no fueron suficientes y eficaces, para dar cumplimiento a lo ordenado en la sentencia de la tutela 2003 – 00772”.
Explicó que se suscribió el Convenio No. 1725 de 2007, con la Empresa de Renovación Urbana y Desarrollo Urbano de Bogotá, con el fin de reubicar a los vendedores ambulantes en espacios análogos en las manzanas 10 y 22 del parque Tercer Milenio, teniendo en cuenta que en esa zona se construiría un centro comercial de cielos abiertos. Por último, aclaró que los comerciantes fueron reubicados temporalmente en la franja paralela a las mencionadas manzanas como solución temporal y los recursos de la entidad siguen invertidos en el “Encargo Fiduciario con destinación específica, administrado hoy en día por Alianza Fiduciaria como vocera del Patrimonio Autónomo San Victorino Centro Internacional de Comercio Mayorista.
Lo que garantiza a la fecha la existencia de los mismos”. 6.4. Respuesta de la Alcaldía Mayor de Bogotá La directora distrital de Gestión Judicial de la Secretaría Jurídica Distrital, en encargo, rindió informe en el que pidió que se declare la improcedencia de la acción de tutela, por cuanto no se vulneraron los derechos fundamentales de los demandantes.
Expuso que en cumplimiento de la sentencia de la acción popular 2003-02530, el 17 de mayo de 2024 se realizó la inspección judicial en la manzana 22 del sector San Victorino de la Localidad de Santa Fe, por parte del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “B”, en la cual se citaron y escucharon a todas las partes, tanto a las entidades distritales como a los representantes de los vendedores ambulantes incluidos en el denominado Pacto de Santa Fe.
Agregó que ese mismo día procedió a fijar aviso de notificación sobre la decisión tomada por la autoridad judicial y del término perentorio establecido en los módulos del predio a recuperar, sin embargo, los ocupantes “NO desmontaron la estructura, no removieron enseres ni mercancía, ni hacen entrega del lote, motivo por el cual, se debe proceder a tomar decisiones por parte de las entidades distritales para cumplir con lo ordenado en la inspección judicial”.
Relató que el 22 de mayo del 2024 se llevó a cabo una reunión en las instalaciones de la Alcaldía Local de Santa Fe, con participación de las entidades distritales, con el fin de adelantar la logística que corresponde para la diligencia de desalojo en el predio ubicado en la manzana 22, “donde se establecen las necesidades para el operativo, se dividen funciones y obligaciones y se requiere con fines de dejar constancia y seguridad jurídica para proceder el Acta de la inspección judicial por parte del despacho”.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-02630-01 Demandante: Henry Rodríguez López y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Por último, afirmó que todas las acciones realizadas por el Distrito Capital tienen su origen en garantizar los derechos no solo fundamentales sino sociales y colectivos de la ciudadanía, en este caso, a los integrantes del Pacto de Santa Fe. 6.5.
Respuesta de la Alcaldía Local de Santa Fe El alcalde en encargo solicitó que se desvinculara a la entidad por falta de legitimación en la causa por pasiva, en tanto no ha vulnerado los derechos fundamentales de los accionantes y las pretensiones están dirigidas contra el Instituto para la Economía Social -IPES. Para terminar, mencionó que en la diligencia de Inspección Judicial de 17 de mayo de 2024, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “B”, ordenó a los comerciantes que ocupaban el área destinada para la reubicación de los vendedores informales que firmaron el Pacto de Santa Fe, a retirar las casetas y enseres que se encontraban en esa zona por considerar que tal ocupación “entorpece el desarrollo de la obra para la reubicación de los firmantes”.
Agregó que también ordenó a la Alcaldía Local de Santa Fe, llevar a cabo la diligencia de desalojo con el fin de dar cumplimiento al fallo de la acción popular. 6.6. Respuesta de la Empresa de Renovación y Desarrollo Urbano de Bogotá La jefa de la Oficina Jurídica de la entidad indicó que la acción de tutela es improcedente por cuanto no cumple con los requisitos de subsidiariedad e inmediatez, puesto que las inconformidades planteadas en esta solicitud de amparo pueden ser propuestas en el marco de la acción popular, a lo que agregó que el asunto es de conocimiento de todos los ocupantes del sector de la localidad de Santa Fe.
Advirtió que el Pacto de Santa Fe no fue suscrito por la empresa ni tiene injerencia “en los eventuales compromisos que alguna entidad distrital pudiese haber constituido con los demandantes, siendo preciso resaltar que las decisiones que esta Empresa tome para el desarrollo de sus proyectos y en los predios de su propiedad, no requieren de autorización o intervención de terceros que no gozan de relación contractual alguna con la entidad”, por lo que indicó que carece de legitimación en la causa por pasiva. 7.
Sentencia de tutela impugnada La Sección Tercera, Subsección “A” del Consejo de Estado por sentencia 12 de julio de 2024, declaró la improcedencia del amparo constitucional por carecer del requisito de relevancia constitucional y subsidiariedad. Advirtió que la inconformidad de los demandantes radica en la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “B”, en la audiencia de inspección judicial realizada el 17 de mayo de 2024 en el marco del cumplimiento de la sentencia proferida en la acción popular con radicado No. 25000-23-15-000-2003-02530-01, consistente en la demolición de la estructura que se levantó sobre el espacio público y del segundo piso que se construyó con material removible de varios pisos.
No obstante, precisó que los accionantes no explicaron con suficiencia en qué consistió la vulneración de derechos alegada, ni identificaron los defectos en los que supuestamente se incurrió, como causal específica de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Afirmó que lo manifestado por los actores, por intermedio de apoderado judicial, no es suficiente para acreditar el presupuesto de relevancia constitucional puesto que, insistió, no se sustentó de manera razonable en qué consiste la supuesta Radicado: 11001-03-15-000-2024-02630-01 Demandante: Henry Rodríguez López y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 vulneración de derechos fundamentales.
Así mismo, sostuvo que pretenden convertir la solicitud de amparo en una instancia adicional a la verificación del cumplimiento de la sentencia proferida en la acción popular con radicado No. 2023-02530-01. Explicó que tanto en la audiencia celebrada el 8 de noviembre de 2023, como en la inspección judicial realizada el 17 de mayo de 2024, los vendedores ambulantes firmantes del Pacto de Santa Fe reubicados en la manzana 22, estuvieron representados activamente por personas de su comunidad que comparten sus intereses, quienes se opusieron a la decisión acogida por la magistrada verificadora, consistente en demoler las estructuras construidas por ellos para el desarrollo de su actividad económica.
Relató que en la misma diligencia se resolvió la oposición presentada, en la que se argumentó que era una ocupación ilegal del espacio público y que, además, era un obstáculo para el desarrollo del proyecto que adelantan las autoridades administrativas distritales implicadas para el cumplimiento de la sentencia de acción popular. Consideró que la decisión fue razonable y aclaró que el hecho de que los demandantes no la compartan, no significa que la autoridad judicial accionada haya incurrido en algún defecto, ni habilita al juez constitucional para reabrir un debate ya resuelto.
Por último, advirtió que las demás pretensiones de los actores relacionadas con peticiones, planteamientos, inconformidades e inquietudes referentes al cumplimiento de la sentencia proferida el 2 de febrero de 2012 por la Sección Primera del Consejo de Estado, deben ser resueltas por el juez natural de la causa, puesto que se encuentra en curso el trámite para la verificación del cumplimiento de la decisión y es la autoridad judicial competente para resolverlas, por lo que insistió en que la acción de tutela es improcedente. 8.
Escrito de impugnación Dentro del término previsto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, la parte accionante impugnó la sentencia de primera instancia, solicitó que se revocara y, en su lugar, se acceda amparo solicitado. Manifestó que “si bien es cierto que se enviaron algunas comunicaciones a integrantes que conforman la llamada zona “manzana 22”, no se verificó quienes hacían parte de esta y además se realizó un censo de todos, que verificara quienes hacen parte de la misma, se está desconociendo con esta actitud el principio de la buena fe consagrado en nuestra Constitución Nacional, pero en general las providencias relevantes emitidas por el tribunal administrativo de Cundinamarca subsección B, para el derecho de defensa y debido proceso se notificaron en direcciones o a personas no competentes en representación y que ostentaron esta calidad sin previamente verificar o en su defecto donde no habitaba o residía los interesados”.
Afirmó que dentro del expediente “reposan irregularidades de hecho, manifestaciones poco infundadas argumento procesales y sustanciales manera indirecta o directa que mis representados se defendiera y desvirtuar los argumentos que no son como se indicaron durante el proceso, y si, durante todo el tiempo del proceso varios miembros de las entidades se acercaban con promesas falsas o mal infundadas haciéndoles creer a todo los aquí tutelantes que tenían una protección del distrito, cuando no era así”.
Por último, señaló que juez constitucional de primera instancia hace “juicios de reproche al afirmar que pudo más la intención de mis representados de faltar a acatar una orden judicial, que indicar cuales son los motivos de no estar de acuerdo con el fallo de Radicado: 11001-03-15-000-2024-02630-01 Demandante: Henry Rodríguez López y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Acción Popular 25000231500020030253001, siendo la razón principal el desconocimiento de todo el proceso, dado que jamás fueron incluidos en las citaciones, posteriormente en audiencias y su fallo, su impugnación y demás, siendo un hecho fundamental de vulneración el DEBIDO PROCESO.
Dado que indica si hubo representación de los integrantes o tutelantes y jamás fue así, solo conocieron de estos hechos por medio de terceros”. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29 del Decreto 2591 de 1991 y 25 del Reglamento Interno (Acuerdo 080 de 2019), la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir la presente impugnación. 2.
Delimitación del debate y planteamiento del problema jurídico Le corresponde a la Sala determinar, en los términos del escrito de impugnación, si debe revocar la sentencia de 12 de julio de 2024, dictada por la Sección Tercera, Subsección “A” del Consejo de Estado que declaró la improcedencia de la acción de tutela por falta de los requisitos de relevancia constitucional y subsidiariedad, y de superarse los restantes requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, si el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “B”, vulneró los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso, en la diligencia de inspección judicial que se realiza en el trámite de verificación del cumplimiento del fallo popular que amparó los derechos colectivos al goce y disfrute del espacio público. 3.
Generalidades de la acción de tutela El artículo 86 de la Constitución Política señala que toda persona tendrá la acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, “cuando quiera que estos resulten vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”.
Destaca esa disposición que dicha solicitud de amparo, “solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.” Dada su naturaleza subsidiaria, esta acción sólo procede cuando no existen otros medios de defensa judicial para amparar los derechos fundamentales invocados o, en su defecto, siempre que ello sea necesario para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual procederá como mecanismo transitorio de protección. A su turno, el artículo 6° del Decreto 2591 de 1991 establece que la acción de tutela es improcedente cuando existen otros medios de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, en los siguientes términos: “(..) La acción de tutela no procederá: 1.
Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentre el solicitante”. Radicado: 11001-03-15-000-2024-02630-01 Demandante: Henry Rodríguez López y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Tanto la Constitución Política como el Decreto 2591 de 1991, dan la posibilidad al juez de tutela de valorar las circunstancias particulares de cada caso y determinar si la acción de tutela es procedente o, si por el contrario, existen otros medios jurídicos que permiten satisfacer los derechos fundamentales del actor.
Siguiendo estos parámetros, la jurisprudencia constitucional ha extendido los efectos del requisito de subsidiariedad, al considerar que el sólo hecho de que existan otros medios de defensa judicial, no hace que automáticamente la acción de tutela se torne improcedente, ya que bajo ciertas circunstancias el carácter subsidiario y residual de la misma puede llegar a tener algunas excepciones.
Así lo precisó la Sala Plena de la Corte Constitucional en sentencia SU- 263 de 20152: “(i) Cuando los medios ordinarios de defensa judicial no son lo suficientemente idóneos y eficaces para proteger los derechos presuntamente conculcados; (ii) Aun cuando tales medios de defensa judicial sean idóneos, de no concederse la tutela como mecanismo transitorio de protección, se produciría un perjuicio irremediable a los derechos fundamentales.
(iii) Cuando el accionante es un sujeto de especial protección constitucional (personas de la tercera edad, personas discapacitadas, mujeres cabeza de familia, población desplazada, niños y niñas, etc.), y por tanto su situación requiere de particular consideración por parte del juez de tutela."3 (Negrilla por fuera del texto) De esta forma, el carácter subsidiario y residual de la acción de tutela ha servido para restringir su procedencia, como quiera que el sistema judicial permite a las personas valerse de diversas acciones ordinarias y extraordinarias que pueden ser eficaces para la defensa de sus derechos4, ya que si bien, la regla de la subsidiariedad debe aplicarse de forma general para determinar la procedencia de la acción de tutela, el juez constitucional puede llegar a intervenir en algunos casos en los que se demuestre que no existe otro medio de defensa judicial o que a pesar de existir no es idóneo ni eficaz, cuando se pretenda evitar un perjuicio irremediable o cuando el accionante es un sujeto de especial protección constitucional, lo anterior, teniendo en cuenta que la finalidad de la acción de amparo es la protección de los derechos fundamentales.
En conclusión, para la procedencia de la acción de tutela cuando exista otro medio de defensa judicial, el juez constitucional debe tener en cuenta la eficacia e idoneidad del otro medio, o si se encuentra frente a un perjuicio irremediable, circunstancias que son determinantes a fin de valorar la procedencia formal del amparo constitucional. 4.
Estudio y solución del caso concreto 4.1. El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A”, en sentencia de 12 de julio de 2024, declaró la improcedencia de la acción de tutela por no cumplir con los requisitos de relevancia constitucional y subsidiariedad. Sostuvo que los accionantes no señalaron de manera razonable en qué consistió la vulneración alegada de sus derechos fundamentales, no identificaron algún defecto en el que pudo incurrir la autoridad judicial accionada y, además, pretenden utilizar la 2 Véase al respecto: Corte Constitucional, sentencia T-656 de 2006, M.P. María Victoria Calle Correa, sentencia T-435 de 2006 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, T-768 de 2005 M.P. Jaime Araújo Rentería, sentencia T-651 de 2004 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, y T-1012 de 2003 M.P. Eduardo Montealegre Lynett. 3Corte Constitucional, sentencia SU-263 de 2015, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 4Cfr. Corte Constitucional, sentencia T-301 de 2009, M.P. Mauricio González Cuervo.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-02630-01 Demandante: Henry Rodríguez López y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 solicitud de amparo como una tercera instancia para revivir la discusión planteada en la inspección judicial realizada el 17 de mayo de 2024.
Señaló que se encuentra en curso el trámite para la verificación del cumplimiento de la sentencia de 2 de febrero de 2012, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, en el marco de la acción popular, por lo que los demandantes pueden presentar sus inconformidades en dicho medio judicial teniendo en cuenta que es esta la autoridad competente para resolverlas.
Los demandantes impugnaron la anterior decisión, para lo cual, principalmente, indicaron que se vulneró su derecho fundamental al debido proceso porque no fueron notificados directamente de las decisiones proferidas en la acción popular con radicado 2003-02530-01, toda vez que las conocieron a través de terceros. Agregaron que no pudieron ejercer su derecho de defensa, toda vez que “durante todo el tiempo del proceso varios miembros de las entidades se acercaban con promesas falsas o mal infundadas haciéndoles creer a todo los aquí tutelantes que tenían una protección del distrito, cuando no era así”. 4.2.
La Sala anticipa que confirmará la sentencia impugnada que declaró la improcedencia de la acción de tutela, porque no cumple el requisito de la subsidiariedad, en razón a que se encuentra en curso el trámite de verificación de cumplimiento del fallo popular que amparó los derechos colectivos al goce y disfrute del espacio público y, además, tampoco se encuentra satisfecho el presupuesto de relevancia constitucional.
Con el fin de respaldar esa determinación, se realizará un breve recuento de algunas actuaciones que se surtieron en el curso de la acción popular, así: El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “B”, en sentencia de 10 de noviembre de 2008, resolvió:
PRIMERO: DECLARAR NO PROBADAS las excepciones propuestas en sus escritos de contestación, por los apoderados de las diferentes entidades públicas y privadas vinculadas al presente trámite constitucional. AMPÁRANSE LOS DERECHOS COLECTIVOS AL GOCE Y DISFRUTE DEL ESPACIO PÚBLICO, A LA SEGURIDAD Y SALUBRIDAD PÚBLICAS. En consecuencia, ORDÉNASE a las entidades demandadas que sigan todas las directrices trazadas en la parte motiva de esta sentencia, como también las órdenes que se dan a continuación, las cuales serán objeto de un COMITÉ DE VERIFICACIÓN, que se reunirá el primer día hábil de cada tercer mes después de la notificación del fallo y que estará compuesto por un miembro del Ministerio Público, del IPES, de la Policía Nacional, el Alcalde Mayor del Distrito Capital y la Magistrada Sustanciadora.
SEGUNDO: ORDÉNASE al INSTITUTO PARA LA ECONOMÍA SOCIAL – IPES – antes Fondo de Ventas Populares, que implemente un sistema al interior de sus dependencias, que le permita identificar plenamente a los beneficiarios actuales de sus programas, para lo cual los dotará de un carné de identificación especial.
TERCERO: ORDÉNASE al DISTRITO CAPITAL – ALCALDE MAYOR DE BOGOTÁ – para que, a través de cada una de las localidades de Bogotá, por conducto de sus ALCALDES LOCALES, realice un registro especial de vendedores informales que deberá contener el nombre, la identificación, el tipo de mercancía comercializada y el lugar donde cada vendedor puede ejercer su actividad, la que una vez recaudada será enviada al IPES.
Los Alcaldes Locales deberán exigir el uso de chalecos o uniformes que señale la localidad de tales vendedores, los cuales podrán donarse mediante apoyo de las empresas privadas que de manera indirecta expenden sus productos en las calles, a través de vendedores ambulantes.
CUARTO: ORDÉNASE al INSTITUTO PARA LA ECONOMÍA SOCIAL, que elabore un registro único de vendedores informales, para lo cual carnetizará a todos aquellos que hacen parte de las listas enviadas por los Alcaldes Locales.
QUINTO: ORDÉNASE al ALCALDE MAYOR DE BOGOTÁ, para que a través de los ALCALDES LOCALES, adelante una campaña de concientización local, en la que mediante diferentes medios de comunicación y el uso de volantes, pongan en conocimiento de los vendedores que aún ocupan el espacio público y de la comunidad en general, los programas que el INSTITUTO Radicado: 11001-03-15-000-2024-02630-01 Demandante: Henry Rodríguez López y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 PARA LA ECONOMÍA SOCIAL ofrece como alternativas económicas y de capacitación para dicha población, haciéndoles saber que el uso indebido del espacio público dará lugar a la incautación de las mercancías en el evento en que ya hayan sido reubicados en los diferentes centros comerciales o estén accediendo a las diferentes alternativas de solución socio- económica diseñadas para que salgan del espacio público.
Sin necesidad de procedimiento policivo cuando, se insiste, esté probada la asignación de una alternativa económica. Téngase en cuenta las directrices emitidas en este fallo.
SEXTO: ORDÉNASE al ALCALDE MAYOR DE BOGOTÁ la inmediata conformación del COMITÉ DE COORDINACIÓN INTERINSTITUCIONAL DEL SISTEMA DISTRITAL DE GESTIÓN DEL ESPACIO PÚBLICO de que trata el Plan Maestro de Espacio Público, el cual, una vez reunido, establecerá su reglamento y procederá como primera medida a poner en marcha el Programa de Creación del Marco Regulatorio del Aprovechamiento del Espacio Público y, del Programa de Renovación, Recuperación y Revalorización de Espacios Públicos del Sistema de la Red Pública para la Prestación de Servicios al Usuario del Espacio Público, de conformidad con las directrices trazadas en la parte motiva de esta sentencia.
SÉPTIMO: ORDÉNASE al INSTITUTO PARA LA ECONOMÍA SOCIAL para que mediante la colaboración del DISTRITO CAPITAL, adelante una campaña publicitaria con la que se busque comunicar a la comunidad de la existencia de los nuevos recintos comerciales populares, donde podrán realizar sus compras. De la misma manera, el INSTITUTO organizará al interior de tales centros comerciales, personal y comités cívicos de limpieza y de seguridad de los cuales harán parte la totalidad de los vendedores que allí se ubiquen, para mantener sus instalaciones en condiciones óptimas de salubridad.
OCTAVO: Para garantizar la seguridad de los centros comerciales populares, la POLICÍA NACIONAL deberá prestar el correspondiente apoyo, de tal manera que disponga de un número de agente de su personal, que puede ser bachiller, en cada una de las instalaciones que al efecto se hayan dispuesto para la relocalización de vendedores informales o en los sitios y parques donde se lleven a cabo las ferias, y desarrollará recorridos diarios con agentes efectivos.
De la misma manera, el IPES deberá coordinar con las asociaciones de vendedores ambulantes, para asegurar y garantizar, a través de contratos de vigilancia privada, la seguridad nocturna de los citados recintos (…).
DÉCIMO: ORDÉNASE al DISTRITO CAPITAL, a través del INSTITUTO PARA LA ECONOMÍA SOCIAL, que inicie las gestiones pertinentes, en orden a formar una alianza con todas las empresas cuyos productos se comercializan en el espacio público – como quedó probado en el transcurso de la providencia – para que éstas tengan en cuenta a los vendedores informales, a efectos de ser vinculados laboralmente con aquellas, generándose así, una nueva alternativa económica para éstos.
En todo caso, la administración distrital debe adelantar todas las acciones y recursos para remediar la invasión al espacio público de manera definitiva, en la forma dispuesta en el ordenamiento jurídico trascrito en este fallo y de acuerdo con los pactos convenidos con las asociaciones de vendedores informales y con estos mismos. Para tal efecto, CONCÉDASE el término de un año a partir de la notificación de esta sentencia, considerando esta orden como una medida cautelar que se adopta, según las razones expuestas en la parte motiva de este fallo (…)”.
El Consejo de Estado, Sección Primera, en sentencia de segunda instancia de 2 de febrero de 2012, dispuso: I. REVOCASE el numeral 10° de la sentencia apelada, en consideración a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. II. MODIFICANSE los numerales 1°, 2°, 3°, 4°, 5°, 7°, 12 y 14 de la sentencia apelada, los cuales quedarán así: 1° a) AMPARASE el derecho colectivo al goce y disfrute del espacio público, afectado por las ventas informales de vendedores estacionarios, semi-estacionarios y ambulantes, ubicados en las calles y andenes de i) la Calle 19, entre Carreras 3ª y 15; ii) la Calle 14, entre Carreras 5ª y 10ª; iii) la Carrera 10ª, entre Calles 10ª y 20; iv) las Calles 15 y 17, entre Carreras 5ª y 10ª; v) la Carrera 7ª, entre Calles 7ª y 34; vi) la Carrera 51, entre las Diagonales 44 y 47; vii) la Calle 6 D Sur, entre la Carrera 71 D y la Av.
Boyacá; viii) las Calles 7ª y 10ª, entre Carreras 19 y 24; ix) y la Calle 24, entre Carreras 6ª y 7ª; b) DECLARASE probada la falta de legitimación en la causa por pasiva alegada por Chicles Adams S.A., Colombina S.A., de Compañía Nacional de Chocolates, Comestibles Italo S.A., Fabrica de Chocolates El Triunfo S.A., Productos Alimenticios Elite Ltda, British American Tabacco Ltda, Coltabaco S.A., Philip Morris Colombia S.A., Protabaco S.A., Comestibles Ricos Ltda, Frito Lay Colombia Ltda, Productos Alimenticios Margarita S.A., Productos Andru Ltda, Productos Yupi S.A., Comcel S.A., Telefónica Móviles Colombia S.A., los periódicos El Espacio, El Espectador, El Nuevo Siglo, El País, El Tiempo, La República, Hoy y Portafolio, y las loterías Chance La Estrella Conapi, Cruz Roja, de Bogotá, de Cundinamarca, Nueve Millonaria y Sorteo Extraordinario de Colombia; c) CONFORMASE un Comité de Interinstitucional de Coordinación y Verificación, que asegure la eficaz implementación de las órdenes impartidas en este fallo, integrado por un delegado de la Alcaldía Mayor de Bogotá, de la Radicado: 11001-03-15-000-2024-02630-01 Demandante: Henry Rodríguez López y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Personería Distrital, del IPES, y de la Policía Metropolitana de Bogotá, quien deberá informar trimestralmente al Tribunal sobre las decisiones y acciones que se tomen y realicen al respecto. 2 ORDÉNASE al IPES que dentro de los dos (2) meses siguientes a la ejecutoria de esta sentencia, implemente un sistema al interior de su dependencia que le permita identificar plenamente a las personas que se encuentran beneficiadas por sus programas, a fin de adoptar medidas más efectivas que permitan crear alternativas concretas, eficaces y eficientes de trabajo formal para los vendedores informales estacionarios, semiestacionarios y ambulantes que ocupan irregularmente el espacio público que ocupa la atención del presente fallo. 3 ORDÉNASE a la Alcaldía Mayor de Bogotá, para que por conducto de las Alcaldías Locales competentes, realice un registro de vendedores informales, el cual deberá contener el nombre, identificación, tipo de mercancía comercializada y lugar donde cada vendedor puede ejercer su actividad, a fin de que dichas entidades tomen medidas más efectivas para recuperar el espacio público.
Lo anterior deberá realizarse en los lugares descritos en el numeral 1° de esta sentencia, y en un plazo que no exceda de seis (6) meses, contados a partir de la ejecutoria de esta providencia. 4 ORDÉNASE al IPES que dentro de los dos (2) meses siguientes a la ejecutoria de esta sentencia, elabore un registro único de vendedores informales, para lo deberá carnetizar a todos aquellos que hagan parte del registro adelantado por la Alcaldía en el numeral anterior.
ORDÉNASE a la Alcaldía Mayor de Bogotá que inmediatamente, y a más tardar dentro de los veinte (20) días siguientes a la ejecutoria esta sentencia, adelante, a través de las Alcaldías Locales correspondientes, una campaña de concientización local, en la que mediante distintos medios de comunicación ponga en conocimiento de los vendedores informales que ocupan irregularmente el espacio público descrito en el numeral 1°, los diferentes programas que el IPES ofrece como alternativas económicas y de capacitación, haciéndoles saber, a además, que el uso indebido del espacio público da lugar a la incautación de las mercancías en el evento en que hayan sido reubicados en los diferentes centros comerciales o estén accediendo a las diferentes alternativas de solución socio-económica diseñadas para que salgan del espacio público.
Sin necesidad de procedimiento policivo cuando, se insiste, esté probada la designación de una alternativa económica. 7 ORDÉNASE al IPES para que en coordinación con la Alcaldía Mayor de Bogotá, adelante inmediatamente, y a más tardar dentro de los veinte (20) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, una campaña publicitaria que informe a la comunidad sobre la existencia de los nuevos recintos comerciales populares, donde pueden realizar sus compras.
De la misma manera, el IPES organizará al interior de tales centros comerciales personal y Comités Cívicos de limpieza y seguridad, de los cuales harán parte la totalidad de los vendedores que allí se ubiquen, con el fin de mantener las instalaciones en óptimas condiciones de seguridad y salubridad. 12 ORDÉNASE al IPES, que dentro de los cinco (5) meses siguientes a la ejecutoria de esta providencia, y una vez haya identificado y registrado a las personas que se dedican a lustrar botas en el espacio público descrito en el numeral 1°, proceda a entregarles un carné para identificarlos plenamente y le sindique, posteriormente, los lugares en los que se les permitirá de manera organizada realizar su actividad. 14 ORDÉNASE a la Alcaldía Mayor de Bogotá, que en un término máximo de cuatro (4) meses, implemente una política especial para mitigar el impacto negativo que genera la venta de productos que violan los derechos de autor en el espacio público, y cuyas consideraciones tengan como finalidad encausar a los vendedores ambulantes a acogerse a los programas ofrecidos por el IPES.
III. CONFÍRMASE en todo lo demás la sentencia apelada.” El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “B”, en calidad de verificadora del cumplimiento del fallo popular ha realizado diferentes audiencias y diligencias de inspección judicial, en las que han intervenido los demandantes5, lo que se puede evidenciar en la realizada el 17 de mayo de 2024 en la manzana 22, en la que se ordenó: “(…) por lo tanto a partir del lunes que van a comenzar a hacer la restauración de ese predio me hacen el favor y permiten el ingreso de los ingenieros a hacer la restauración si ustedes no ayudan ni colaboran a que esto sea una realidad para ustedes los perjudicados son ustedes y ustedes tienen que hacer cumplir las órdenes de la sentencia porque si quieren que los jueces los protejamos entonces cumplan la sentencia, la otra orden que he dado es que el señor que se subió no sé cuántos pisos 5 Si bien en la diligencia no presentan sus nombres, lo cierto es que son las personas que cuestionan la orden de desalojo dictada a magistrada del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “B”, con los mismos argumentos presentados en esta acción de tutela.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-02630-01 Demandante: Henry Rodríguez López y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 hay que demoler esto para que ustedes puedan tener derecho a que se les restaure todo ese predio, si el señor no deja demoler por la alcaldía local y la policía el predio vendré yo así tenga que venir con ejército, pero la orden la deben cumplir porque eso esta desde la sentencia y ustedes son los que me van a ayudar hacer cumplir la sentencia”.
Contra la anterior decisión algunos de demandantes expresaron sus objeciones las cuales fueron resueltas por la magistrada ponente6. En efecto, como lo suscribió la magistrada del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “B”, en la contestación de la tutela “se puede constatar como los representantes de los vendedores se quejan de las personas que interponen esta solicitud de amparo, pues a capricho invadieron un espacio que no les pertenece, espacio que bien distribuido como lo dispone el fallo del H. Consejo de Estado se puede definir para más de 20 personas, por tal razón y respetando el derecho al trabajo en la mentada diligencia ordené (…)”.
De lo anterior, se observa que la autoridad judicial accionada en la inspección judicial le indicó a los comerciantes, entre los que se encontraban los accionantes, que estaban invadiendo el espacio público en la manzana 22 que, en cumplimiento de la orden judicial debían desalojar el lugar para ser reubicados, pues es su deber salvaguardar los derechos colectivos amparados por una sentencia que se encuentra en firme.
Además, los demandantes pudieron ejercer su derecho de defensa y contradicción, toda vez que manifestaron sus inconformidades con lo ordenado en la diligencia, las cuales fueron resueltas inmediatamente. 4.3. Descendiendo al caso concreto, la Sala advierte que teniendo en cuenta que la acción de tutela se encuentra dirigida a cuestionar la decisión adoptada en la diligencia de inspección judicial efectuada el 17 de mayo de 2024, la solicitud de amparo no cumple con el presupuesto de la subsidiariedad ya que en la actualidad se encuentra en curso el trámite de verificación de cumplimiento del fallo de 2 de febrero de 2012, dictado por la Sección Primera del Consejo de Estado que amparó los derechos colectivos al goce y disfrute del espacio público, a lo que se agrega que no demostró la configuración de un perjuicio irremediable que habilite la procedencia de este mecanismo excepcional y residual, de manera transitoria.
Cabe resaltar que en cuanto al perjuicio irremediable, se deben seguir los criterios jurisprudenciales fijados por la Corte Constitucional en la sentencia SU-695 de 2015, según la cual debe comprobarse que el perjuicio alegado sea (i) inminente, es decir, que amenaza o está por suceder prontamente, esto es, tiende a un resultado cierto derivado de una causa que está produciendo la inminencia;
(ii) que las medidas que se requieren para conjurar el perjuicio irremediable sean urgentes, en el sentido de que se debe precisar una medida o remedio de forma rápida que evite la configuración de la lesión; (ii) grave, pues el daño o menoscabo material o moral en el haber jurídico de la persona, debe ser de gran intensidad y, por último, que (iii) la urgencia y la gravedad hagan que la acción de tutela sea impostergable, ya que tiene que ser adecuada para restablecer el orden social justo en toda su integridad.
Así mismo, en la sentencia T-127 de 2014, la Corte Constitucional indicó que “quien afirma una vulneración de sus derechos fundamentales con estas características debe acompañar su afirmación de alguna prueba, al menos sumaria, pues la informalidad de la acción de tutela no exonera al actor de probar, aunque sea de manera sumaria, los hechos en los que basa sus pretensiones”. 6 Circunstancia que no objeto de reproche por parte de los accionantes.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-02630-01 Demandante: Henry Rodríguez López y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 En efecto, los accionantes derivan la vulneración de sus derechos con ocasión de las determinaciones adoptadas por la magistrada encargada de la verificación del cumplimiento de las ordenes contenidas en el fallo proferido en la acción popular, entre estas, la decisión de desalojar el espacio público que se encuentran invadiendo.
Dicha orden, a juicio de esta Sala, no comporta irregularidades sustanciales que permitan habilitar excepcionalmente la acción de tutela cuando el trámite de verificación sobre el que recae se encuentra en curso, máxime que, como lo ha expuesto el tribunal demandado, dichas actuaciones se han adelantado en cumplimiento de las órdenes judiciales impartidas dentro de la acción popular, con el fin de recuperar el espacio público y reubicar a los vendedores que firmaron el Pacto de Santa Fe.
Para la Sala, en el presente caso los alegatos presentados por los actores en el escrito de impugnación relativos al desconocimiento de sus derechos fundamentales con las órdenes de desalojo, no demuestran que el trámite de verificación del fallo popular que amparó los derechos al goce y disfrute del espacio público, que se encuentra en curso, no sea eficaz para precaver la eventual vulneración de las garantías que alegan con ocasión de las actuaciones procesales que ataca por vía de tutela, por lo que se confirmará la decisión que declaró la improcedencia de la solicitud por falta del requisito de subsidiariedad.
En ese sentido, como se indicó en las consideraciones jurídicas de esta decisión, el artículo 86 superior dispone que la procedencia de la acción de tutela está supeditada a que el interesado no disponga de otro medio de defensa judicial, lo que supone su existencia en abstracto, o que el mismo se haya puesto en marcha, lo que solo se puede omitir por el juez constitucional ante la existencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual el amparo constitucional se utilizaría como mecanismo transitorio.
La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha señalado que la acción de tutela no procede de manera directa cuando el asunto está en trámite, toda vez que se cuenta con la posibilidad de agotar los medios de defensa judicial previstos en el ordenamiento. En la sentencia T-103 de 2014, dicha Corporación sostuvo que el requisito de subsidiariedad cuando se objetan decisiones judiciales se puede presentar en dos escenarios i) cuando el proceso ha concluido, o ii) cuando se encuentra en curso, escenario en el que “la intervención del juez constitucional está vedada en principio, toda vez que la acción de tutela no constituye un mecanismo alternativo o paralelo para resolver problemas jurídicos que deben ser resueltos al interior del trámite ordinario” 7.
En ese sentido, como se mencionó con anterioridad, el fondo de las pretensiones de la acción de tutela formuladas por los demandantes están dirigidas a que se dejen sin efectos las actuaciones del trámite de verificación de cumplimiento de la acción popular, específicamente la orden de desalojar el espacio público que se encuentran invadiendo, frente a lo que la solicitud de amparo, se reitera, se torna improcedente toda vez que por su naturaleza subsidiaria no puede convertirse en un mecanismo paralelo para resolver problemas jurídicos que deben ser decididos al interior de dicho trámite.
De otra parte la Sala observa que, si bien los demandantes en el escrito de impugnación, alegan la indebida notificación de las decisiones proferidas en el marco de la acción popular, lo cierto es que, como quedó evidenciado, han intervenido activamente en las diligencias que se han llevado a cabo, específicamente en la inspección judicial de 17 de mayo de 2024, por lo que la Sala evidencia que lo que existe es un desacuerdo con las decisiones judiciales 7 Sentencia de 2 de marzo de 2023, exp. 2023-00138-00, M.P. Wilson Ramos Girón. Radicado: 11001-03-15-000-2024-02630-01 Demandante: Henry Rodríguez López y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 adoptadas, sin que ello configure la vulneración de sus derechos fundamentales, motivo por el cual, tampoco se encuentra acreditado el cumplimiento del presupuesto de relevancia constitucional y, en ese sentido, se insiste que la acción de tutela se torna improcedente.
Así las cosas, Sala confirmará la sentencia impugnada en la que se declaró la improcedencia de la acción de tutela, por no cumplir los presupuestos generales de la subsidiariedad y de relevancia constitucional. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
Primero.- CONFÍRMASE la sentencia de 12 de julio de 2024, proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A”. Segundo.-
NOTIFÍQUESE esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Tercero.- PUBLÍQUESE esta providencia en la página web del Consejo de Estado. Cuarto.- REMÍTASE el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política.
Notifíquese y cúmplase. Esta sentencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN