REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B Bogotá DC, dos (2) de septiembre de dos mil veinticinco (2025). Magistrado Ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 11001-03-15-000-2025-02078-01 Demandante: HIRLENA DE JESÚS CUEVAS CAMARGO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA Medio de control: ACCIÓN DE TUTELA Asunto: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL.

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL. Síntesis del caso: la actora cuestionó la sentencia que confirmó la decisión que negó el reconocimiento de la pensión gracia. Alegó la configuración de un defecto fáctico y un desconocimiento del precedente judicial. La Sala confirmará la decisión de improcedencia adoptada en primera instancia por constatar que los argumentos de la demandante constituyen una reiteración de lo ya debatido en el proceso ordinario y no satisfacen el presupuesto general de relevancia constitucional.

La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte demandante en contra de la sentencia del 23 de mayo de 2025 proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado en la que se decidió: “PRIMERO. DECLARAR IMPROCEDENTE la solicitud de tutela interpuesta por Hirlena de Jesús Cuevas Camargo en contra del Tribunal Administrativo de Antioquia, por no superar el requisito de relevancia constitucional, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. ( )”.

(negrillas del original – archivo disponible en medio magnético en el índice 00014 del expediente de primera instancia en el aplicativo SAMAI) I.

ANTECEDENTES Mediante escrito presentado el 8 de abril de 2025 (índice 00002 del aplicativo SAMAI), la parte actora promovió proceso de acción de tutela en contra de la sentencia del 24 de octubre de 2024 emitida por la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, para la protección de su derecho fundamental del debido proceso, consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política.

Expediente: 11001-03-15-000-2025-02078-01 Demandante: Hirlena de Jesús Cuevas Camargo Acción de tutela – Impugnación de fallo 2 1. Los hechos de la demanda Como fundamento fáctico de la acción la parte demandante señaló, en síntesis, lo siguiente: 1) Nació el 6 de diciembre de 1947 y cumplió 50 años de edad el 6 de diciembre de 1997; se vinculó como docente el 25 de abril de 1969 y durante toda su trayectoria en el magisterio mantuvo buena conducta. 2) Inicialmente fue nombrada por la autoridad territorial y acumuló tiempo de servicio en plazas municipales o nacionalizadas y, posteriormente, se vinculó a través del Decreto Municipal 081 del 27 de julio de 1995, expedido por el alcalde municipal de Nechí – Antioquia, mediante el cual fue nombrada como profesora de tiempo completo en la Escuela Centro Oficial de Adultos de dicho municipio. 2) El 19 de febrero de 2014, elevó una solicitud de reconocimiento y pago de la pensión gracia ante la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales (UGPP), la cual fue resuelta desfavorablemente mediante Resolución 11906 de 10 de abril de 2014, confirmada por la Resolución no. 20921 de 7 de julio del mismo año, en la que se reconoció un tiempo territorial de 19 años, 1 mes y 7 días, inferior al mínimo requerido para la pensión gracia. 3) El 5 de julio de 2016, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos mencionados y en sentencia del 26 de abril de 2021 el Juzgado 35 Administrativo del Circuito Judicial de Medellín negó las pretensiones por considerar que el período comprendido entre el 27 de julio de 1995 y el 31 de agosto de 2013 tenía la naturaleza de “nacional” por estar vinculado con el plan de cofinanciación 80/20, lo cual impedía su cómputo como servicio territorial o nacionalizado. 4) Interpuso recurso de apelación, en el cual sostuvo que el origen de los recursos no define la categoría de la plaza y que los actos de nombramiento y posesión son pruebas suficientes para acreditar la calidad territorial o nacionalizada del vínculo.

Expediente: 11001-03-15-000-2025-02078-01 Demandante: Hirlena de Jesús Cuevas Camargo Acción de tutela – Impugnación de fallo 3 5) Mediante sentencia del 24 de octubre de 2024, el Tribunal Administrativo de Antioquia confirmó la decisión de primera instancia con fundamento en que, si bien la jurisprudencia de unificación emitida el 21 de junio de 2018 por la Sección Segunda del Consejo de Estado estableció que la fuente de financiación no es un factor determinante para la naturaleza jurídica del vínculo docente, en el caso concreto no se allegó prueba idónea que acreditara, de manera inequívoca, la calidad territorial o nacionalizada del cargo ocupado por la demandante a partir de 1995, toda vez que las certificaciones obrantes en el expediente lo calificaban como de carácter nacional. 2.

Los fundamentos de la vulneración La actora afirmó que la decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia incurrió en un defecto fáctico y un desconocimiento del precedente judicial. En cuanto al defecto fáctico sostuvo que la autoridad judicial demandada no valoró adecuadamente piezas esenciales del expediente, en particular i) el Decreto Municipal 081 del 21 de julio de 1995, mediante el cual fue nombrada en una plaza descrita como “docente nacionalizado del plan 80-20” y ii) el acta de posesión del 27 de julio de 1995, que acreditó su incorporación efectiva en ese cargo.

Según la demandante, estos documentos permiten concluir que el vínculo 1995- 2013 no era nacional, sino territorial o nacionalizado y debió computarse para efectos de la pensión gracia; sin embargo, a su juicio, se apoyó en certificados de historia laboral que registraban ese tiempo como “nacional” y omitió confrontar directamente los actos de nombramiento y posesión, lo cual generó un vacío valorativo que incidió en la decisión final.

Respecto del desconocimiento del precedente judicial, indicó que el tribunal desconoció la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 de la Sección Segunda del Consejo de Estado, según la cual la fuente de financiación (recursos nacionales, situado fiscal o Sistema General de Participaciones) no define, por sí misma, la naturaleza de la plaza, sino que el carácter territorial o nacionalizado se determina por el ente nominador y los actos administrativos de vinculación. Expediente: 11001-03-15-000-2025-02078-01 Demandante: Hirlena de Jesús Cuevas Camargo Acción de tutela – Impugnación de fallo 4 Para la demandante, a falta de estos, debe admitirse como prueba la certificación inequívoca expedida por la autoridad nominadora. 3.

Pretensiones Con fundamento en lo anterior la demandante solicitó el amparo de las siguientes súplicas: “4.1. Se TUTELE el derecho constitucional fundamental del DEBIDO PROCESO o cualquier otro que se considere vulnerado. 4.2. Se deje sin efectos la sentencia de fecha 24 de octubre de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia y como consecuencia se ordene a dicho Tribunal se profiera un nuevo fallo de segunda instancia aplicando la Constitución, la Ley y la Jurisprudencia de Unificación del Consejo de Estado. 4.3.

Vincular al JUZGADO TREINTA Y CINCO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE MEDELLIN, a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTION PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCION SOCIAL - UGPP — y a la AGENCIA NACIONAL DE DEFENSA JURIDICA DEL ESTADO para que ejerzan el derecho de defensa.”. (negrillas y mayúsculas del original – archivo disponible en medio magnético en el índice 00002 del aplicativo SAMAI) 4.

Actuación en primer grado La Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado por auto del 11 de abril de 2025 admitió la acción de tutela, notificó a los magistrados del Tribunal Administrativo de Antioquia y vinculó al titular del Juzgado 35 Administrativo del Circuito Judicial de Medellín y a la UGPP, con el fin de que presentaran un informe sobre los hechos que dieron lugar a la presente acción. 5.

Sentencia de primera instancia El 23 de mayo de 2025, el a quo profirió sentencia que declaró improcedente el amparo solicitado por no cumplir con el requisito de relevancia constitucional. La Sala de primera instancia constató que el mismo debate planteado en la acción de tutela ya fue examinado por el juez natural de la causa sin que se advierta arbitrariedad; los cuestionamientos de la actora replantearon una discusión probatoria y de legalidad ya zanjada; no se demostró una afectación directa, Expediente: 11001-03-15-000-2025-02078-01 Demandante: Hirlena de Jesús Cuevas Camargo Acción de tutela – Impugnación de fallo 5 desproporcionada y arbitraria de derechos fundamentales que habilite el control constitucional excepcional, por lo cual estimó evidente que la actora pretendió utilizar este mecanismo como una tercera instancia. 7.

Impugnación La parte actora presentó impugnación (índice 00018 del aplicativo SAMAI) y le fue concedida con auto del 21 de julio de 2025 (índice 00020 del aplicativo SAMAI). Como fundamento de su inconformidad, sostuvo que el fallo de primera instancia incurrió en un yerro al declarar improcedente la acción de tutela por ausencia de relevancia constitucional por cuanto en el escrito inicial se explicó con suficiencia la existencia de un defecto fáctico y de un desconocimiento del precedente, lo cual demostraba la dimensión constitucional del debate.

Exigir una exposición más rigurosa de esa carga desconoce la naturaleza de la acción de tutela como mecanismo de protección directa y preferente, al cual debe poder acudir cualquier ciudadano sin someterse a formalismos excesivos. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: i) finalidad de la acción de tutela y ii) el caso concreto. 1.

Finalidad de la acción de tutela Según el artículo 86 de la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991, disposiciones que regulan la acción de tutela, tal mecanismo se ejerce mediante un procedimiento preferente y sumario cuyo objeto es proteger de manera inmediata y eficaz los derechos constitucionales fundamentales amenazados o vulnerados por una acción u omisión de una autoridad pública o de un particular.

Sin embargo, este mecanismo no puede ser utilizado válidamente para pretender sustituir los recursos idóneos previstos por el legislador y tampoco para desplazar Expediente: 11001-03-15-000-2025-02078-01 Demandante: Hirlena de Jesús Cuevas Camargo Acción de tutela – Impugnación de fallo 6 o variar los procedimientos de reclamo judicial preestablecidos o para revivir términos precluidos o acciones caducadas.

De igual forma, dichas normas establecen la improcedencia de esta acción cuando exista otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable sobre uno o varios derechos constitucionales fundamentales del demandante. 2. El caso concreto En el asunto que ocupa la atención de la Sala se demanda por esta vía constitucional al Tribunal Administrativo de Antioquia con el fin de que se proteja el derecho constitucional fundamental del debido proceso presuntamente vulnerado con ocasión de la sentencia proferida el 24 de octubre de 2024 dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación no. 05001-33-33-035- 2016-00591-01.

En los términos en que fue planteada la controversia, la Sala confirmará la decisión de primera instancia que declaró improcedente la acción de tutela por no cumplirse con el requisito de relevancia constitucional por las razones que pasan a exponerse: 1) Para determinar si una solicitud de amparo de tutela tiene o no relevancia constitucional, la Sala Plena del Consejo de Estado consideró necesario examinar varios elementos, siendo ellos que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional a las del proceso ordinario en que fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo especial constitucional fue diseñado para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial y que la parte actora motive con suficiencia argumentativa la relevancia constitucional, para lo cual no es suficiente mencionar la vulneración de derechos fundamentales1. 2) En el caso concreto, la actora afirmó que la providencia cuestionada incurrió en un defecto fáctico, derivado de la presunta omisión en la valoración del Decreto Municipal 081 del 21 de julio de 1995 y del acta de posesión correspondiente y un 1 Sentencia de 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado, expediente 11001-03-15-000-2012-02201-01, MP Jorge Octavio Ramírez Ramírez.

Expediente: 11001-03-15-000-2025-02078-01 Demandante: Hirlena de Jesús Cuevas Camargo Acción de tutela – Impugnación de fallo 7 desconocimiento del precedente judicial, pues, el tribunal no aplicó correctamente la jurisprudencia de unificación del Consejo de Estado de 21 de junio de 2018. 3) No obstante, tales argumentos ya habían sido expuestos y debatidos durante el trámite del proceso ordinario, en el cual la parte demandante los presentó expresamente en el recurso de apelación. 4) El Tribunal Administrativo de Antioquia los valoró de manera explícita, puesto que reconoció la regla de unificación según la cual la financiación no define la categoría del cargo, pero concluyó que las pruebas aportadas no acreditaban inequívocamente la naturaleza territorial del período 1995–2013; en su criterio, los certificados de historia laboral identificaban ese lapso como “nacional” y, en ausencia de una certificación clara o de un acto que expresamente señalara lo contrario, decidió excluirlo del cómputo para, en consecuencia, estimar que la actora no alcanzaba los veinte años mínimos de servicio territorial o nacionalizado exigidos por la Ley 114 de 1913 para acceder a la pensión gracia: “En relación con el origen de los recursos necesarios para sufragar las plazas según su categoría y la forma en que debe acreditarse la calidad del docente, el Consejo de Estado unificó su jurisprudencia [nota al pie de página: “Consejo de Estado, sentencia de unificación de 21 de junio de 2018 proferida dentro del proceso con radicado No. 25000-23-42-000- 2013-04683-01(3805-14) CE-SUJ2-011-18”] en el siguiente sentido: Lo anterior permite colegir que, el origen de los dineros con los cuales se financia el cargo no es un criterio para determinar la categoría de la plaza docente, porque los fondos educativos regionales administraban recursos provenientes de la nación y del ente territorial para sufragar erogaciones salariales de los docentes tanto nacionales, como nacionalizados y territoriales.

En igual sentido se concluye que, para acreditar la categoría de la plaza mediante los actos administrativos de nombramiento, se requiere que estos indiquen expresa y claramente el tipo de vínculo de la plaza a ocupar, porque de lo contrario, el documento no será prueba de tal circunstancia y en consecuencia habrá de demostrarse mediante la certificación de la autoridad nominadora en la cual conste el tipo de vínculo.

En el caso concreto, se encuentra acreditado que, la demandante prestó sus servicios en el cargo de docente de orden territorial en los periodos comprendidos entre el 25 de abril de 1969 al 28 de febrero de 1977, conforme a certificado expedido por la Fiduprevisora S.A.5; y entre el 27 de abril de 1984 al 27 de julio de 1995, conforme a certificado expedido por la Fiduprevisora S.A.6, para un total de 16 años y, 3 meses al servicio en un cargo nacionalizado o territorial.

Expediente: 11001-03-15-000-2025-02078-01 Demandante: Hirlena de Jesús Cuevas Camargo Acción de tutela – Impugnación de fallo 8 No obstante, al verificar los certificados de historia laboral aportados, del periodo transcurrido entre el 27 de julio de 1995 hasta el 11 de mayo de 2013, se concluye que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido la docente oficial es de carácter nacional, razón por la cual dicho término no podrá ser computado para completar los 20 años de servicio exigidos en el artículo 1º de la Ley 114 mencionada.

En este sentido, no se demostraron los 20 años de prestación de servicios en un cargo nacionalizado o territorial, como lo alegó la entidad demandada en las excepciones propuestas. Por lo expuesto, se confirmará la sentencia de primera instancia, mediante la cual se negaron las pretensiones.”. (archivo disponible en medio magnético en el índice 00003 del aplicativo SAMAI) 5) Así entonces, la discusión planteada en la acción de tutela constituyó una reiteración de las razones planteadas en el recurso de apelación presentado en el proceso ordinario, a saber: que el período 1995–2013 debía reconocerse como territorial o nacionalizado y que la jurisprudencia de unificación de 2018 obligaba a computarlo en ese sentido. 6) Tales aspectos fueron resueltos por el Tribunal Administrativo de Antioquia, quien consideró que, a falta de un acto de nombramiento que señalara de manera expresa la categoría de la plaza o de una certificación inequívoca, el material probatorio obrante, particularmente los certificados de historia laboral, permitían concluir que la naturaleza de ese vínculo era nacional. 7) La autoridad demandada concluyó, de manera razonada, que la accionante solo acreditaba 16 años y 3 meses de servicio territorial o nacionalizado, por lo cual no cumplía el requisito legal de 20 años exigido para acceder a la pensión gracia. 8) Esa decisión se sustentó en la totalidad del acervo probatorio arrimado al expediente por las partes y constituyó un claro ejercicio de la autonomía judicial. 9) En conclusión, para la Sala se debe confirmar la sentencia de primera instancia que declaró improcedente la acción de tutela por incumplimiento del requisito de relevancia constitucional.

En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA –SUBSECCIÓN B-, Expediente: 11001-03-15-000-2025-02078-01 Demandante: Hirlena de Jesús Cuevas Camargo Acción de tutela – Impugnación de fallo 9 administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: 1º) Confírmase la sentencia proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2º) Notifíquese esta decisión personalmente a las partes e intervinientes o por el medio que resulte más expedito y eficaz. 3º) Comuníquesele este fallo a la Sala que resolvió la controversia en primera instancia y remítasele copia del mismo. 4º) Ejecutoriada esta providencia remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, con las respectivas anotaciones secretariales previas.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FREDY IBARRA MARTÍNEZ ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado Magistrado (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) DIEGO ENRIQUE FRANCO VICTORIA Magistrado (Firmado electrónicamente) Constancia: la presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados de la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con los artículos 1 y 2 de la Ley 2213 de 2022.