CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C CONSEJERO PONENTE: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., catorce (14) de diciembre de dos mil veintidós (2022) Referencia: REPARACIÓN DIRECTA Radicación: 25000233600020150217201 (61119) Demandante: ORGANIZACIÓN CLÍNICA GENERAL DEL NORTE S.A. Demandado: NACIÓN – RAMA JUDICIAL Tema: Proceso Ejecutivo.

No se configura el error judicial. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 11 de diciembre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó a las pretensiones de la demanda. I. SÍNTESIS DEL CASO El 23 de octubre de 1996, el Fondo de Pasivo Social de la Empresa “Puertos de Colombia” y el Consorcio Medinorte, constituido por la Organización Clínica General del Norte Ltda. y Médicos Asociados S.A., suscribieron el Contrato No. 211.

El 27 de junio de 1997, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 1689 ” “por el cual se suprime el Fondo de Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia y se ordena su liquidación” y el 8 de agosto de 1997 expidió el Decreto 1982 ” por el cual se establece la reglamentación para la liquidación del Fondo de Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia”.

El 29 de junio de 2001, mediante Resolución número 5505, confirmada el 18 de septiembre de 2001 mediante la Resolución número 7713, el Ministerio de Transporte liquidó unilateralmente el Contrato No. 211 de 1996, reportando a su favor y a cargo del Consorcio Medinorte un saldo al 31 de octubre de 1998 por la suma de $883.904.674 y al 31 de mayo de 2001 por la suma de $1.125.752.184.El 13 de septiembre del 2002, el Ministerio de Transporte presentó demanda ejecutiva contra el Consorcio Medinorte, integrado por la Organización Clínica General del Norte Ltda. y Médicos Asociados S.A., para que se librara mandamiento de pago por las sumas contenidas en la Resolución número 5505 del 29 de junio de 2001.

El 4 de julio de 2003, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca libró mandamiento de pago, el cual fue notificado al Consorcio Medinorte y a las sociedades que lo conformaban. Las sociedades integrantes del Consorcio ejecutado interpusieron recurso de reposición contra el auto que libró el mandamiento de pago, recurso que fue denegado, adquiriendo ejecutoria la providencia recurrida.

El 4 de noviembre de 2005, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca profirió sentencia de primera instancia declarando infundadas las excepciones propuestas por las sociedades ejecutadas, así como ordenando seguir adelante con la ejecución y practicar la liquidación del crédito. Contra la decisión de primera instancia se interpuso recurso de apelación, el cual fue desatado el 12 de marzo de 2015 por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, que confirmó la providencia apelada y condenó en costas a la Organización Clínica General del Norte Ltda y a Médicos Asociados S.A., en su calidad de integrantes del Consorcio Medinorte.

La demandante considera que “el mandamiento de pago […] el embargo de los inmuebles, sumas de dinero y vehículos de propiedad de la Clínica General del Norte S.A., la sentencia que desestima las excepciones de las ejecutadas y ordena llevar adelante la ejecución y la sentencia de segunda instancia que confirma la de primera instancia y condena en costas a las sociedades integrantes del consorcio, estos actos producen daños y perjuicios materiales a la demandante [e incurren] en flagrante error jurisdiccional”.

II.

ANTECEDENTES 1. Demanda El 18 de septiembre de 2015, la Organización Clínica General del Norte S.A. (antes Organización Clínica General del Norte Ltda), mediante apoderado judicial y en ejercicio de la acción de reparación directa, presentó demanda en contra de la Nación – Rama Judicial, por los perjuicios causados por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca por el error judicial contenido en las providencias de 4 de julio de 2003, por medio de las cuales se libró mandamiento de pago y se ordenó el embargo de los inmuebles, sumas de dinero y vehículos de propiedad de la demandante, así como por el error judicial contenido en la sentencia de primera instancia proferida el 4 de noviembre de 2005 dentro del proceso ejecutivo radicado bajo los números 2002-5156.

Igualmente, demanda por los perjuicios causados por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado por el error judicial contenido en la sentencia de segunda instancia proferida el 12 de marzo de 2015, dentro del proceso ejecutivo radicado con el número interno 32799. Como pretensiones de su demanda, el extremo activo solicita condenar a la Nación – Rama Judicial a pagar, por perjuicios materiales en la modalidad de daño emergente y lucro cesante, presentes y futuros, la suma de $1.786.515.264,65; y que se libre mandamiento de pago por las sumas de $317.710.688,85 y $534.899.901,80, correspondientes a los intereses moratorios y las agencias en derecho pagadas como consecuencia de las providencias proferidas en primera y segunda instancia por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, según corresponda.

En apoyo de las pretensiones, el demandante afirma que el 23 de octubre de 1996, el Fondo de Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia en Liquidación y el Consorcio Medinorte, conformado por la Organización Clínica General del Norte S.A. y la sociedad Médicos Asociados S.A., celebraron el Contrato No. 211, cuyo objeto era “la prestación integral de los servicios médicos y asistenciales contenidos en los anexos 1 y 2 […] a la población cubierta por el Fondo […] compuesta por los afiliados forzosos y adscritos de Foncolpuertos en la ciudad de Buenaventura, Tumaco y Cali, de acuerdo al listado anexo de ese contrato”.

Sostiene que el 29 de junio de 2001, en razón a la finalización del proceso de liquidación del Fondo de Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia en Liquidación, mediante la Resolución No. 5505, el Ministerio de Transporte liquidó unilateralmente el Contrato No. 211 de 1996, reportando a su favor un saldo al 31 de octubre de 1998 por la suma de $883.904.674 y al 31 de mayo de 2001 por la suma de $1.125.752.184.

Indica que el 13 de septiembre del 2002, en el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, la Nación - Ministerio de Transporte presentó demanda ejecutiva contra el Consorcio Medinorte, para que se librara mandamiento de pago a su favor y en contra de las sociedades que conformaban dicho consorcio, por la suma de 883.904.674, correspondiente a la ejecución de la Resolución No. 5505 de 29 de junio de 2001.

Informa que el 4 de julio de 2003, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, bajo el radicado No. 2002-5156, libró mandamiento de pago a favor de la Nación - Ministerio de Transporte y en contra del Consorcio Medinorte, por el valor de 883.904.674, más los intereses correspondientes, de conformidad con la Resolución número 5505 de 29 de junio de 2001, por medio de la cual se liquidó el Contrato No. 211 de 1996.

Asevera que, en la misma fecha, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca decretó el embargo de los inmuebles y de los vehículos automotores de propiedad de la Organización Clínica General del Norte S.A., en su calidad de miembro del Consorcio Medinorte – Ejecutado-, así como la retención de las sumas de dinero depositadas en las cuentas corrientes y que figuraban a nombre de la Organización Clínica General del Norte S.A. Asegura que en fecha indeterminada el Consorcio Medinorte contestó la demanda excepcionando inexistencia del título ejecutivo; nulidad de los actos administrativos base del recaudo ejecutivo, falta de competencia del Ministerio de Transporte para liquidar el Contrato No. 211 de 1996; y las genéricas por caducidad de las facultades del Ministerio para liquidar unilateralmente el Contrato No. 211 de 1996, toda vez que habían transcurrido más de los 6 meses legalmente establecidos para el efecto.

Manifiesta que en fecha indeterminada la Organización Clínica General del Norte S.A. propuso las excepciones de inexistencia de título ejecutivo, inexistencia de la obligación ejecutada, falta de legitimación en la causa por activa en el Ministerio de Transporte, nulidad de los actos administrativos contractuales y nulidad de la Resolución No. 5505 de 29 de junio de 2001.

Declara que en fecha indeterminada el Consorcio Medinorte allegó al proceso ejecutivo la póliza de seguros del Estado S.A. No. 020123 con un valor asegurado de $1.400.000.000, para garantizar el pago del crédito y las costas dentro de los 3 días siguientes a la ejecutoria de la sentencia que desestimara las excepciones, o la sentencia que ordenara llevar adelante la ejecución. Expresa que el 4 de noviembre de 2005, dentro del proceso ejecutivo radicado No. 2002-5156, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca profirió sentencia mediante la cual declaró infundadas las excepciones propuestas por las demandadas, ordenó seguir adelante con la ejecución y publicar la liquidación del crédito.

Enuncia que el 12 de marzo de 2015, la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, bajo el radicado 32.799, confirmó la sentencia proferida el 4 de noviembre de 2005 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y condenó en costas a las sociedades que conforman el Consorcio Medinorte. La demandante considera que: “el mandamiento de pago […] el embargo de los inmuebles, sumas de dinero y vehículos de propiedad de la Clínica General del Norte S.A., la sentencia que desestima las excepciones de las ejecutadas y ordena llevar adelante la ejecución y la sentencia de segunda instancia que confirma la de primera instancia y condena en costas a las sociedades integrantes del consorcio, estos actos producen daños y perjuicios materiales a la demandante [e incurren] en flagrante error jurisdiccional”, pues los documentos allegados con la demanda ejecutiva para integrar el titulo ejecutivo complejo no reúnen los requisitos legales, la cesión del Contrato No. 211 de 1996 al Ministerio de Transporte no se surtió en debida forma y, por tanto, el Ministerio no tenía competencia para liquidar dicho contrato y, menos aún, para fungir como acreedor ejecutante del Consorcio Medinorte, frente a lo cual reiteró las excepciones expuestas en sede ejecutiva como vicios de nulidad de los actos administrativos que sirvieron de sustento a la ejecución judicial. 2.

Contestación El 2 de diciembre de 2015, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitió la demanda y ordenó su notificación a la demandada y al Ministerio Público. 2.1. La Nación - Rama Judicial manifestó que la demanda carecía de causa petendi, por inexistencia del error judicial alegado. 3. Alegatos de conclusión en primera instancia El 11 de diciembre de 2017 se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente. 3.1.

La parte actora reiteró lo dicho en la demanda. 3.2. La Nación - Rama Judicial alegó que la demandante acudió a la acción de reparación directa convirtiéndola en una tercera instancia ante su inconformidad frente a las sentencias proferidas por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y la Subsección A, de la Sección Tercera del Consejo de Estado. 3.3.

El Ministerio Público conceptuó que no se configuró el error judicial alegado en la demanda, en razón a que las providencias acusadas contenían fundamentaciones claras. 4. Sentencia de primera instancia Mediante sentencia del 11 de diciembre de 2017 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones de la demanda, en cuyo efecto enfocó el análisis del caso en la sentencia proferida el 12 de marzo de 2015 por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, frente a la cual encontró que no estaba demostrado el error judicial alegado en la demanda.

El a quo resaltó que la decisión proferida el 12 de marzo de 2015 por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado se encontraba acorde con la naturaleza jurídica de la entidad contratante y en especial a la interpretación de los decretos de liquidación de FONCOLPUERTOS, pese a la inconformidad de la demandante que ejerció la acción de reparación directa como si se tratara de una tercera instancia del proceso ejecutivo.

Al efecto refirió: “el análisis del presunto error judicial solamente es procedente frente a la providencia de segunda instancia, por cuanto el actor contaba con el ejercicio de los recursos ordinarios, y el Consejo de Estado realizó el control judicial de la decisión de primera instancia. Así las cosas, el análisis de la Sala se centrará en la providencia de 12 de marzo de 2015 del Consejo de Estado, Sección Tercera, en virtud de la cual se confirmó la providencia que ordenó continuar con la ejecución. […] el proceso de reparación directa no es una tercera instancia de un proceso ejecutivo, habida cuenta que la competencia está limitada a determinar si la providencia incurrió en un presunto error judicial de conformidad con los parámetros anteriormente enunciados.

Significa entonces, que en el presente asunto a la Sala no le corresponde verificar si están demostradas las excepciones propuestas por la parte ejecutada, relacionadas entre otras con la falta de requisitos del título ejecutivo y la falta de competencia para expedir el acto administrativo de liquidación del contrato, sino con verificar (sic) si la decisión de segunda instancia desconoció la ley o incurrió en un defecto fáctico o probatorio.

Lo anterior, por cuanto la parte actora en estricto sentido en sede de reparación directa reitera los argumentos jurídicos que fueron expuestos en el proceso ejecutivo como fundamento de sus excepciones. Así las cosas, el presunto error judicial se reduce a una inconformidad con la providencia del Consejo de Estado, circunstancia que per se no implica un error judicial de acuerdo con los parámetros establecidos por la jurisprudencia; así mismo, se advierte que dado que este proceso no es una tercera instancia no es de recibo que se deban analizar nuevamente dichas inconformidades.

Las anteriores consideraciones son suficientes para negar las pretensiones de la demanda; No obstante, y en gracia de discusión si aceptará que los argumentos de la parte actora son imputaciones de error judicial, de igual manera se negarían las súplicas de la demanda por[que] […] en casos como el presente el acto administrativo, en virtud del cual la NACIÓN - MINISTERIO DE TRANSPORTE, liquidó el Contrato No. 211 de 26 de octubre de 1996; es un título ejecutivo simple.

En relación con el desconocimiento de las normas del Código Civil y del Código de Comercio, en armonía entre otras con el artículo 13 de la Ley 80 de 1993, referidas a las reglas de la cesión de contratos; la parte actora no demuestra o indica cuál es la norma o precedente jurisprudencial que ha establecido: i) que ante la liquidación de una entidad estatal se debe surtir la cesión del contrato de conformidad con las normas de derecho privado o ii) que en la liquidación de la entidad debe estar expresamente contenida la cesión del contrato.

Por el contrario, se observa que en la decisión cuestionada, el juez de segunda instancia realizó una interpretación del decreto 1689 de 27 de junio de 1997, que ordenó la liquidación de FONCOLPUERTOS así como también del decreto reglamentario 1982 de 1997, que determinó las competencias para liquidar los contratos terminados. Incluso el juez de instancia a efectos de dejar el asunto zanjado explicó y sustentó la diferencia que existe entre el contrato de cesión y la transmisión de competencias de una entidad liquidada.

Bajo esos argumentos, es claro que la decisión del juez de segunda instancia en ningún caso desconoce un precepto normativo y jurisprudencial; por el contrario, su decisión se encuentra acorde con la naturaleza jurídica de la entidad contratante y en especial a la interpretación de los decretos de liquidación de FONCOLPUERTOS. La misma circunstancia ocurre con los argumentos relacionados con la competencia del juez del ejecutivo para realizar el control de legalidad del acto administrativo fundamento de la ejecución; por cuanto el juez en alzada relacionó cada uno de los pronunciamientos jurisprudenciales que estableció la improcedencia de las excepciones y en ningún caso desconoció el actual precedente jurisprudencial que está desde el año 2005.”. 5.

Recurso de apelación El 18 de enero de 2012, la parte demandante interpuso recurso de apelación, el cual fue concedido el 6 de febrero de 2018 y admitido el 21 de mayo de 2018. 5.1. La parte actora reiteró los argumentos expuestos en la demanda de reparación directa, en cuanto a que los documentos allegados con la demanda ejecutiva para integrar el titulo ejecutivo complejo no reunían los requisitos legales, que la cesión del Contrato No. 211 de 1996 al Ministerio de Transporte no se surtió en debida forma y, por tanto, el Ministerio no tenía competencia para liquidar dicho contrato y, menos aún, para fungir como acreedor ejecutante del Consorcio Medinorte. 6.

Alegatos de conclusión en segunda instancia El 27 de junio de 2008 se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente. 6.1. La parte actora reiteró lo señalado por el recurso de apelación 6.2. La Nación - Rama Judicial y el Ministerio Público guardaron silencio. III. CONSIDERACIONES Competencia El Consejo de Estado es competente para desatar el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del 11 de diciembre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 73 de la Ley 270 de 1996. 2.

Acción procedente La acción de reparación directa es el medio de control idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado cuando el daño invocado proviene de un hecho, omisión, operación administrativa o cualquier otra actuación estatal distinta a un contrato estatal o un acto administrativo, según lo dispone el artículo 140 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

En este caso la acción procedente es la de reparación directa, porque se reclama la reparación de un daño por hechos imputables a la administración de justicia. 3. Vigencia de la acción Con el propósito de otorgar seguridad jurídica, de evitar la parálisis del tráfico jurídico dejando situaciones indefinidas en el tiempo, el legislador, apuntando a la protección del interés general, estableció unos plazos para poder ejercer oportunamente cada uno de los medios de control judicial.

Estos plazos resultan ser razonables, perentorios, preclusivos, improrrogables, irrenunciables y de orden público, por lo que su vencimiento, sin que el interesado hubiese elevado la solicitud judicial, implica la extinción del derecho de accionar, así como la consolidación de las situaciones que se encontraban pendientes de solución. El establecimiento de dichas oportunidades legales pretende, además, la racionalización de la utilización del aparato judicial, lograr mayor eficiencia procesal, controlar la libertad del ejercicio del derecho de acción, ofrecer estabilidad del derecho de manera que las situaciones controversiales que requieran solución por los órganos judiciales adquieran firmeza, estabilidad y con ello seguridad, solidificando y concretando el concepto de derechos adquiridos.

Este fenómeno procesal, de carácter bifronte, en tanto se entiende como límite y garantía a la vez, se constituye en un valioso instrumento que busca la salvaguarda y estabilidad de las relaciones jurídicas, en la medida en que su ocurrencia impide que estas puedan ser discutidas indefinidamente. La caducidad, en la primera de sus manifestaciones, es un mecanismo de certidumbre y seguridad jurídica, pues con su advenimiento de pleno derecho y mediante su reconocimiento judicial obligatorio cuando el operador la halle configurada, se consolidan los derechos de los actores jurídicos que discuten alguna situación; sin embargo, en el anverso, la caducidad se entiende también como una limitación de carácter irrenunciable al ejercicio del derecho de acción, resultando como una sanción ipso iure que opera por la falta de actividad oportuna en la puesta en marcha del aparato judicial para hacer algún reclamo o requerir algún reconocimiento o protección de la justicia, cuya consecuencia, por demandar más allá del tiempo concedido por la ley procesal, significa la pérdida de la facultad potestativa de accionar.

El artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, señala que la acción de reparación directa caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años, contados a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquiera otra causa.

Adicionalmente, tratándose de la declaración de responsabilidad del Estado por error jurisdiccional, la Sección Tercera de esta Corporación ha indicado, de manera reiterada, que cuando el daño alegado proviene de un error judicial el término de caducidad empieza a contabilizarse a partir del día siguiente al de la ejecutoria de la providencia judicial que contiene el aludido yerro.

En el caso sub examine el error jurisdiccional se alega frente a las providencias proferidas el 4 de julio de 2003 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, dentro del proceso ejecutivo radicado bajo el No. 2002-5156, por medio de las cuales se libró mandamiento de pago en contra de las sociedades que forman parte del Consorcio Medinorte y se ordenó el embargo de los inmuebles, sumas de dinero y vehículos de propiedad de la demandante.

No obstante, frente a las providencias proferidas el 4 de julio de 2003 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca se estima que el derecho de accionar no se ejerció en tiempo, es decir, dentro del término de dos (2) años para el vencimiento de la acción, teniendo en cuenta: i) que estas providencias, cuyo error se alega, datan del 4 de julio de 2003, y con ellas se libró mandamiento de pago en contra de las sociedades que forman parte del Consorcio Medinorte y se ordenó el embargo de los inmuebles, sumas de dinero y vehículos de propiedad de la demandante; ii) que contra el mandamiento de pago se interpuso recurso de reposición que fue denegado mediante auto del 21 de noviembre de 2003, de donde se infiere que la providencia adquirió ejecutoria el 26 de noviembre de 2003 (hecho probado 7.1.15.); iii) que el auto que ordena el embargo, cuyo error se aduce, no fue allegado al plenario, pero, para establecer su ejecutoria se tomará la fecha de la sentencia de primera instancia, es decir, el 4 de noviembre de 2005, en la que se presume que la providencia de embargo había adquirido firmeza; iv) que los demandantes presentaron solicitud de conciliación extrajudicial el 4 de agosto de 2015, la cual se declaró fallida el 16 de septiembre de 2015; y v) que la demanda de reparación directa se interpuso el 18 de septiembre de 2015.

Por otra parte, respecto a las sentencias de 4 de noviembre de 2005 y 12 de marzo de 2015 proferidas por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, respectivamente, se estima que el derecho de accionar se ejerció en tiempo, es decir, dentro del término de dos (2) años para el vencimiento de la acción, teniendo en cuenta: i) que las sentencias de 4 de noviembre de 2005 y 12 de marzo de 2015 proferidas por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado que se acusan de contener un yerro judicial, quedaron ejecutoriadas el 27 de marzo de 2015 (hecho probado 7.1.30.); ii) que los demandantes presentaron solicitud de conciliación extrajudicial el 4 de agosto de 2015, la cual se declaró fallida el 16 de septiembre de 2015 y iii) que la demanda de reparación directa se interpuso el 18 de septiembre de 2015. 4.

Legitimación en la causa 4.1. La Organización Clínica General del Norte S.A. es la persona sobre la que recae el interés jurídico que se debate en este proceso y está legitimada en la causa por activa, ya que obró como demandada dentro del proceso ejecutivo en el que se profirieron las sentencias de 4 de noviembre de 2005 y 12 de marzo de 2015 del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y de la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, cuyo error judicial se alega. 4.2.

La Nación se encuentra legitimada en la causa por pasiva y está debidamente representada por la Rama Judicial de conformidad con los criterios señalados por la jurisprudencia de esta Sección, pues el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en su orden, profirieron las sentencias de 4 de noviembre de 2005 y 12 de marzo de 2015, cuyo error judicial se demanda. 5.

Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y de la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en su orden, incurrieron en error judicial en las sentencias de 4 de noviembre de 2005 y 12 de marzo de 2015. 6. Solución del problema jurídico Antes de resolver el problema jurídico es menester hacer unas consideraciones generales sobre la responsabilidad del Estado y el régimen de responsabilidad del Estado por error jurisdiccional. 6.1.

Consideraciones generales sobre la responsabilidad del Estado El artículo 90 de la Constitución Política de 1991 consagró dos condiciones para declarar la responsabilidad extracontractual del Estado: i) la existencia de un daño antijurídico y ii) la imputación de éste al Estado. El daño antijurídico es la lesión injustificada a un interés protegido por el ordenamiento.

En otras palabras, es toda afectación que no está amparada por la ley o el derecho, que contraría el orden legal o que está desprovista de una causa que la justifique, resultando que se produce sin derecho al contrastar con las normas del ordenamiento y, contra derecho, al lesionar una situación reconocida o protegida, violando de manera directa el principio alterum non laedere, en tanto resulta contrario al ordenamiento jurídico dañar a otro sin repararlo por el desvalor patrimonial que sufre.

La imputación no es otra cosa que la atribución fáctica y jurídica que del daño antijurídico se hace al Estado, de acuerdo con los criterios que se elaboren para ello, como por ejemplo la falla del servicio, el desequilibrio de las cargas públicas, la concreción de un riesgo excepcional, o cualquiera otro que permita hacer la atribución en el caso concreto.

Es decir, verificada la ocurrencia de un daño antijurídico y su imputación al Estado, surge el deber de indemnizarlo plenamente, con el fin de hacer efectivo el principio neminem laedere. 6.2. Régimen de responsabilidad del Estado por error jurisdiccional En desarrollo del artículo 90 constitucional, el legislador instituyó la responsabilidad del Estado por la actuación o funcionamiento de sus órganos jurisdiccionales o de sus funcionarios mediante la Ley 270 de 1996, regulación que en su artículo 65 dispuso lo siguiente: “Artículo 65.

De la responsabilidad del Estado. El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de sus agentes judiciales.” La mencionada normatividad estableció que el Estado sería patrimonialmente responsable por razón o con ocasión de la actuación judicial en los siguientes eventos: i) defectuoso funcionamiento de la administración de justicia; ii) error jurisdiccional y iii) privación injusta de la libertad.

En cuanto a la modalidad de responsabilidad por la actuación judicial, derivada del error judicial, el artículo 66 de la Ley 270 de 1996 lo definió como aquel “cometido por una autoridad investida de facultad jurisdiccional, en su carácter de tal, en el curso de un proceso, materializado a través de una providencia contraria a la ley.” En otras palabras, esta fuente de responsabilidad se refiere a aquellos yerros emanados de una autoridad jurisdiccional o de particulares investidos transitoriamente de la función de impartir justicia en un proceso determinado, que se materializan en una providencia judicial contraria a derecho, mediante la cual se interpreta, se declara o se hace efectivo un interés o derecho subjetivo y que causa un daño antijurídico al destinatario de la decisión, pues de haberse dictado conforme al ordenamiento jurídico, el resultado hubiera sido adecuado y no habría causado la afectación patrimonial que se pretende resarcir en el juicio de responsabilidad.

El error judicial entonces, puede entenderse como “todo acto judicial ejecutado por el juez en el proceso, que resulta objetivamente contradictorio con los hechos de la causa o con el derecho y la equidad, desviando la solución del resultado justo al que naturalmente debió llegar.”. Es por ello que la decisión que se reputa errada puede considerarse como un verdadero “acto ilícito contrario a la ley, sea por acción u omisión, en el curso del proceso sometido a su jurisdicción.” Por otra parte, el legislador en el artículo 67 de la ley 270 de 1996 dispuso una serie de requisitos para la procedencia de esta fuente de responsabilidad, a saber: (i) que el afectado haya interpuesto los recursos de ley contra la providencia que se reputa contener el error y;

(ii) que dicha decisión judicial haya cobrado firmeza. Lo anterior se traduce en que la persona que persiga la responsabilidad del Estado con fundamento en ese título de atribución, para poder reclamar la responsabilidad producto de una decisión judicial errónea, debe haber presentado oportunamente los recursos ordinarios procedentes para controvertir la providencia a la que se le atribuye el error y debe haber certeza de que la manifestación judicial acusada es inmodificable por haber cobrado firmeza, pues, en caso de no haberse controvertido aquella, el daño se entenderá como debido a la culpa exclusiva de la propia víctima que ahora busca el resarcimiento de los efectos patrimoniales nocivos que la disposición del juez le pudo haber causado o, podría considerarse que el daño que pudo haber producido es apenas eventual.

Así las cosas, la ley prevé que cuando tales decisiones implican resultados sin razón legalmente válida, la misma no esté soportada en pruebas debidamente recaudadas, se aleje de los cánones procesales, sea el resultado o se dicte bajo el amparo de una violación al debido proceso o signifique una vía de hecho y que aquella no pueda además ser corregida por los medios y recursos ordinarios idóneos en el proceso, se califiquen de error judicial y se ordene la indemnización de los perjuicios que tal equívoco causó, cuando adicionalmente se encuentren acreditados en el proceso todos los demás elementos de la responsabilidad patrimonial del Estado.

Empero, tal error no se refiere a cualquier desacierto contenido en una providencia judicial, pues este debe surgir de una conducta carente de fundamento objetivo, debe significar la vulneración de derechos o intereses subjetivos y ser contraria al ordenamiento jurídico. Es por ello que el error jurisdiccional contenido en la providencia debe ser determinante para el proceso y para los intereses de las partes y nunca podrá convertirse en una instancia adicional del proceso, por lo que el juez deberá verificar si la decisión controvertida se encuentra jurídicamente motivada y probatoriamente sustentada, para luego, en virtud de lo preceptuado en el artículo 90 constitucional y en la Ley 270 de 1996, determinar si el Estado está obligado a responder patrimonialmente por el daño antijurídico que la decisión de uno de sus jueces causó, previa comprobación de los demás elementos estructurales de la responsabilidad patrimonial del Estado.

No se trata pues, el juicio que busca declarar la existencia de responsabilidad de los administradores de justicia por las decisiones erróneas que estos dicten en desarrollo de sus atribuciones judiciales, de una tercera instancia del juicio en el cual se dictó la decisión lesiva ni de evitar que la misma cobre firmeza, ni destruir su fuerza obligatoria para sus destinatarios, así como tampoco de levantar el estado de cosa juzgada sobre el proceso en la cual se produjo, ni de sustituir la decisión errónea por una más acertada, pues en el sistema legal colombiano para ello existen otros mecanismos judiciales apropiados.

En cambio, se trata, como se deduce del texto legal que define la figura, de verificar si la providencia reputada de contener el error produjo consecuencias patrimoniales adversas para los destinatarios de esa decisión judicial y que no les corresponde asumir, así como hacer la imputación de tales daños a la administración de justicia bajo cuyo amparo y en ejercicio de las potestades estatales se dictó la decisión errada.

De igual manera, y de conformidad con la jurisprudencia de esta Corporación, este error puede ser de carácter fáctico o sustantivo, esto es, puede enmarcarse en una equivocación entre la realidad procesal y la decisión judicial, o residir en la aplicación distorsionada del derecho. Es así que se puede presentar, entre otros casos, cuando la autoridad, en ejercicio de funciones jurisdiccionales: i) no valoró un hecho debidamente probado, que era fundamental para adoptar una decisión de fondo; ii) consideró que un hecho era fundamental, cuando realmente no lo era; iii) no decretó una prueba conducente para determinar un hecho relevante y solucionar el caso concreto; iv) adoptó la decisión judicial con fundamento en un hecho que era falso; v) aplicó una norma que no era aplicable al caso concreto; vi) dejo de aplicar una norma que era necesaria para solucionar la litis; vii) aplicó una norma inexistente o derogada o; viii) actuó sin competencia. Asimismo, y en punto del régimen de responsabilidad aplicable a los casos de error jurisdiccional, es dable aclarar que este es un título de atribución de responsabilidad de carácter subjetivo que impone la carga a la parte demandante de indicar en que consiste el aludido yerro y demostrar, además del error jurisdiccional, el daño y la imputación fáctica y jurídica frente al Estado, ante lo cual, la parte demandada, para eximir su responsabilidad, podrá demostrar la inexistencia del error jurisdiccional, una causa extraña que rompa la imputación o la ausencia de cualquiera de los elementos que componen el juicio de responsabilidad patrimonial. 7.

El caso concreto En el recurso de apelación presentado contra la sentencia del 11 de diciembre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó las pretensiones de la demanda, la parte actora reiteró los argumentos expuestos en la demanda de reparación directa, en cuanto a que los documentos allegados con la demanda ejecutiva para integrar el título ejecutivo complejo no reúnen los requisitos legales, que la cesión del Contrato No. 211 de 1996 al Ministerio de Transporte no se surtió en debida forma y, por tanto, el Ministerio no tenía competencia para liquidar dicho contrato y, menos aún, para fungir como acreedor ejecutante del Consorcio Medinorte, reiterando las excepciones expuestas en sede ejecutiva como vicios de nulidad de los actos administrativos que sirvieron de sustento a la ejecución judicial.

En este sentido, y comoquiera que sólo la parte actora presentó recurso de apelación contra la sentencia proferida el 11 de diciembre de 2017 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 320 del C.G.P., exclusivamente se resolverá el asunto sub lite en aquello que se reprocha como desfavorable en el recurso.

Por ello, a continuación, se analizará si el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y de la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en su orden, incurrieron en error judicial en las sentencias de 4 de noviembre de 2005 y 12 de marzo de 2015. Bajo esta óptica, la Sala establecerá cuáles son los hechos probados, para posteriormente analizar si se encuentran acreditados los elementos que estructuran la responsabilidad del Estado. 7.1.

Hechos Probados Antes de enunciar cuáles son los hechos que se encuentran probados en el proceso, es necesario precisar que, de conformidad con el artículo 246 del Código General del Proceso las pruebas documentales presentadas en copia simple, tienen el mismo valor probatorio del original, salvo lo dispuesto en normas especiales. En este orden de ideas, se evidencia que, de conformidad con los medios probatorios allegados oportuna y válidamente al proceso, se demostraron los siguientes hechos: 7.1.1.

Está demostrado que el 23 de octubre de 1996, el Fondo de Pasivo Social de la Empresa “Puertos de Colombia” y el consorcio constituido por la Organización Clínica General del Norte Ltda. y Médicos Asociados S.A., suscribieron el Contrato No. 211, cuyo objeto era la prestación integral de los servicios médico – asistenciales previstos en el “[…] reglamento de servicios médicos y términos de referencia”.

De lo anterior da cuenta la copia simple de las sentencias proferidas el 4 de noviembre de 2005 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y el 12 de marzo de 2015 por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado. 7.1.2. Está probado que el 27 de junio de 1997, mediante el Decreto 1689, el Gobierno Nacional ordenó suprimir y liquidar “el Fondo de Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia, Establecimiento Público del Orden Nacional, adscrito al Ministerio de Transporte, creado por el Decreto 0036 de 1992”.

Al respecto, se destaca que el inciso final del artículo 5º del Decreto de supresión y liquidación dispuso que “Una vez concluida la liquidación de la Entidad, los bienes no enajenados, derechos, obligaciones y archivos pasarán a la Nación-Ministerio de Transporte” y, por su parte, el artículo 8 previó que “la prestación de los servicios de Salud a cargo del Fondo, será asumida por el Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, respetando los derechos adquiridos”.

De lo anterior da cuenta la copia simple de las sentencias proferidas el 4 de noviembre de 2005 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y el 12 de marzo de 2015 por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado. 7.1.3. Está acreditado que el 8 de agosto de 1997, mediante el Decreto 1982, el Gobierno Nacional reglamentó la liquidación del Fondo de Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia.

De lo anterior da cuenta la copia simple de las sentencias proferidas el 4 de noviembre de 2005 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y el 12 de marzo de 2015 por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado. 7.1.4. Está establecido que, en fecha indeterminada, el Fondo de Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia -en liquidación- cedió el Contrato No. 211 de 1996 al Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia.

De lo anterior da cuenta la copia simple de las sentencias proferidas el 4 de noviembre de 2005 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y el 12 de marzo de 2015 por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado. 7.1.5. Quedó probado que el 30 de octubre de 1998, la Directora General (e) del Fondo de Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia –en liquidación- y el Director General del Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia suscribieron el “acta de traspaso de responsabilidades relacionadas con la prestación de los servicios de salud y bienestar social a los pensionados de la extinta Empresa Puertos de Colombia y sus beneficiarios”.

De lo anterior da cuenta la copia simple de la sentencia proferida el 12 de marzo de 2015 por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado. 7.1.6. Quedó establecido que el 29 de junio de 2001, mediante Resolución número 5505, el Ministro de Transporte liquidó unilateralmente el Contrato No. 211 de 1996. De lo anterior da cuenta la copia simple de las sentencias proferidas el 4 de noviembre de 2005 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y el 12 de marzo de 2015 por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado. 7.1.7.

Quedó probado que, en fecha indeterminada, el Consorcio Medinorte interpuso recurso de reposición contra la Resolución número 5505 de 29 de junio de 2001. De lo anterior da cuenta la copia simple de la sentencia proferida el 12 de marzo de 2015 por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado. 7.1.8. Quedó acreditado que el 18 de septiembre de 2001, mediante Resolución número 7713, el Ministerio de Transporte resolvió de manera desfavorable el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución número 5505 del 29 de junio de 2001.

De lo anterior da cuenta la copia simple de la sentencia proferida el 12 de marzo de 2015 por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado. 7.1.9. Quedó demostrado que el 13 de septiembre de 2002, ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y con fundamento en la Resolución número 5505 del 29 de junio de 2001, la Nación – Ministerio de Transporte, actuando por conducto de apoderado, formuló demanda ejecutiva contra el Consorcio Medinorte, integrado por la Organización Clínica General del Norte Ltda. y Médicos Asociados S.A., para que fuera librado mandamiento de pago a su favor y en contra de las ejecutadas, por las sumas de: i) $883,904,674.00, por concepto de capital; ii) $317,710,688.85, por ajuste de acuerdo con el IPC desde septiembre de 1996 hasta julio de 2002; iii) $534,899,901.80, por concepto de intereses moratorios, iv) por el valor de las costas y agencias en derecho a cargo del consorcio ejecutado.

De lo anterior da cuenta la copia simple de la sentencia proferida el 12 de marzo de 2015 por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado. 7.1.10. Se estableció que el 31 de octubre de 2002, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca remitió el proceso ejecutivo al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, donde fue radicado con el No. 2002-5156, en consideración a que las prestaciones emanadas del Contrato No. 211 de 1996, constitutivo del título base de recaudo ejecutivo, habían sido ejecutadas en dicho departamento.

De lo anterior da cuenta la copia simple de la sentencia proferida el 12 de marzo de 2015 por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado. 7.1.11. Consta que el 30 de abril de 2003 la Sociedad Médicos Asociados S.A y la Organización Clínica General del Norte Ltda, integrantes del Consorcio Medinorte, presentaron demanda de controversias contractuales contra la Nación- Ministerio de Transporte, solicitando que se declarara la nulidad de las Resoluciones número. 5505 del 29 de junio de 2001 y número 7713 del 18 de septiembre de 2001 mediante las cuales, respectivamente, se liquidó unilateralmente el Contrato No. 211 de 1996 y se resolvió el correspondiente recurso de reposición. De lo anterior da cuenta la copia simple de la sentencia proferida el 28 de mayo de 2015 por la Subsección C, de la Sección Tercera del Consejo de Estado, dentro del radicado No. 36.695. 7.1.12.

Se probó que el 4 de julio de 2003, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca libró mandamiento de pago a favor de la Nación – Ministerio de Transporte y en contra del Consorcio Medinorte, integrado por la Organización Clínica General del Norte Ltda. y Médicos Asociados S.A., por las siguientes sumas y conceptos: i) por $883.904.674.oo por concepto de capital; ii) por el incremento en los precios al consumidor de la obligación anterior, que se liquidaría con aplicación a la fórmula – Capital Actualizado = IPC Final/IPC Inicial; y iii) por los intereses de mora causados desde el 8 de octubre de 2001, fecha en que se hizo exigible la obligación, hasta que se verificara el pago.

De lo anterior da cuenta la copia simple de la sentencia proferida el 12 de marzo de 2015 por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado. 7.1.13. Se demostró que, en fecha indeterminada, el apoderado del Consorcio Medinorte fue notificado del mandamiento de pago proferido el 4 de julio de 2003. De lo anterior da cuenta la copia simple de la sentencia proferida el 12 de marzo de 2015 por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado. 7.1.14.

Se acreditó que, en fecha indeterminada, el apoderado del Consorcio Medinorte interpuso recurso de reposición contra el auto que libró mandamiento de pago, para que fuera revocado por cuanto existía pleito pendiente entre las mismas partes, respecto de la legalidad de los actos administrativos que sirvieron de base de recaudo ejecutivo en el proceso No. 2002-5156.

De lo anterior da cuenta la copia simple de la sentencia proferida el 12 de marzo de 2015 por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado. 7.1.15. Está probado que el 21 de noviembre de 2003, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca confirmó la decisión de librar mandamiento de pago. De lo anterior da cuenta la copia simple de la sentencia proferida el 12 de marzo de 2015 por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado. 7.1.16.

Está demostrado que el 1º de diciembre de 2003, el apoderado del Consorcio Medinorte interpuso recurso de apelación contra el auto de 21 de noviembre de 2003 que confirmó el mandamiento de pago. De lo anterior da cuenta la copia simple de la sentencia proferida el 12 de marzo de 2015 por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado. 7.1.17.

Está establecido que el 10 de diciembre de 2003, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca rechazó por improcedente el recurso de apelación interpuesto contra el auto de 21 de noviembre de 2003 que confirmó el mandamiento de pago. De lo anterior da cuenta la copia simple de la sentencia proferida el 12 de marzo de 2015 por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado. 7.1.18.

Está acreditado que el 11 de diciembre de 2003, el apoderado del Consorcio Medinorte solicitó la suspensión del proceso ejecutivo por prejudicialidad. De lo anterior da cuenta la copia simple de la sentencia proferida el 12 de marzo de 2015 por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado. 7.1.19. Se verificó que el 30 de enero de 2004, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca denegó la petición de suspensión del proceso ejecutivo.

De lo anterior da cuenta la copia simple de la sentencia proferida el 12 de marzo de 2015 por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado. 7.1.20. Se determinó que el 6 de agosto de 2004, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca ordenó vincular al proceso ejecutivo 2002-5156 a la sociedad Médicos Asociados S.A., en su calidad de integrante del Consorcio Medinorte, para integrar debidamente el contradictorio.

De lo anterior da cuenta la copia simple de la sentencia proferida el 12 de marzo de 2015 por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado. 7.1.21. Se comprobó que el 9 de septiembre de 2004, Médicos Asociados S.A., por conducto de apoderado judicial, se dio por notificado del mandamiento de pago e interpuso recurso de reposición argumentando: i) inexistencia del título ejecutivo; ii) falta de legitimación en la causa por pasiva, pues la demanda fue dirigida contra el consorcio, el cual no tenía la capacidad para ser parte del proceso y; iii) la existencia de pleito pendiente entre las mismas partes y sobre el mismo asunto.

De lo anterior da cuenta la copia simple de la sentencia proferida el 12 de marzo de 2015 por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado. 7.1.22. Se probó que el 15 de octubre de 2004, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca denegó la reposición interpuesta por Médicos Asociados S.A., confirmando la orden de pago.

De lo anterior da cuenta la copia simple de la sentencia proferida el 12 de marzo de 2015 por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado. 7.1.23. Quedó establecido que el 4 de noviembre de 2005, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca profirió sentencia dentro del proceso ejecutivo No. 2002-5156, instaurado por la Nación - Ministerio de Transporte contra las sociedades que integran el Consorcio Medinorte.

La decisión resolvió “declarar infundadas las excepciones propuestas por las entidades ejecutadas”, ordenó seguir adelante con la ejecución contra el Consorcio Medinorte integrado por la Organización Clínica General del Norte Ltda. y por Médicos Asociados S.A., así como que se practicara la liquidación del crédito en los términos del artículo 521 del Código De Procedimiento Civil.

Para el efecto, el Tribunal de la ejecución organizó las excepciones propuestas por las ejecutadas en tres grupos. El primero, conformado por las de cobro de lo no debido y la de compensación integral a favor del contratista; el segundo, integrado por las relacionadas con la legalidad de los actos administrativos que conforman el título de recaudo ejecutivo y; el tercero, atinente a las excepciones de falta de título ejecutivo, por no acreditarse la calidad de acreedor, la falta de notificación al contratista de la cesión del contrato, la inexistencia del título ejecutivo, la inexistencia de la obligación y la falta de legitimación en la causa por activa.

Asimismo, explicó que el Decreto Extraordinario 1689 de 1997 ordenó que los bienes no enajenados, los derechos, las obligaciones y sus archivos pasaran a la Nación – Ministerio de Transporte y que los servicios de salud a cargo del establecimiento suprimido fueran prestados por el Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia; por tal razón, Foncolpuertos –en liquidación- le cedió el Contrato No. 211 de 1996, la cual operó por ministerio de la ley y surtió plenos efectos, con este fundamento estimó imprósperas las excepciones fundamentadas en la falta de cesión del Contrato No. 211 de 1996.

De todo lo anterior da cuenta la copia simple de la mencionada providencia. 7.1.24. Quedó acreditado que el 4 de noviembre de 2005, el magistrado Franklin Pérez Camargo manifestó su salvamento de voto ante la decisión adoptada por la mayoría de la Sala del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, dentro del proceso ejecutivo 2002-5156, al considerar que la cesión del contrato no operó por ministerio de la ley y que, por ende, se requería de la suscripción y de la notificación del documento de cesión al contratista, tal como lo prevén las normas del Código Civil.

De lo anterior da cuenta la copia simple del mencionado salvamento. 7.1.25. Quedó demostrado que el 22, 23 y 24 de febrero de 2006 el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca fijó el edicto que notificó la sentencia proferida el 4 de noviembre de 2005 dentro del proceso ejecutivo 2002- 5156. De lo anterior da cuenta la copia simple del mencionado edicto. 7.1.26.

Quedó probado que entre el 27 de febrero y el 1º de marzo de 2006 transcurrió el término de ejecutoria de la sentencia proferida el 4 de noviembre de 2005, término dentro del cual la Organización Clínica General del Norte Ltda. y el Consorcio Medinorte interpusieron sendos recursos de apelación contra la mencionada decisión. La Organización Clínica General del Norte Ltda. insistió en que el Contrato No. 211 de 1996 no fue cedido al Ministerio de Transporte, de modo que esta entidad no tenía legitimación en la causa por activa para expedir el acto de liquidación unilateral del Contrato No. 211 de 1996 ni para demandar su ejecución judicial, defendió la posición del magistrado del Tribunal que salvó su voto y sostuvo que el título ejecutivo complejo para demandar no estaba debidamente integrado, pues el contrato fue aportado en copia simple y no aparece en el expediente constancia de ejecutoria de los actos administrativos que sirven de base para la ejecución. El Consorcio Medinorte sostuvo que el Tribunal no se pronunció en relación con todas las excepciones propuestas por los ejecutados y que se limitó a resolver, únicamente, las relacionadas con la ocurrencia del silencio administrativo positivo y la legalidad de los actos administrativos que sirven de base de recaudo ejecutivo.

Reiteró que la cesión del contrato no se cumplió con los requisitos que contempla el ordenamiento jurídico y, asimismo, señaló que el título ejecutivo complejo no se presentó en legal forma. De lo anterior da cuenta la constancia secretarial de 2 de marzo de 2006 y la copia simple de la sentencia de 12 de marzo de 2015. 7.1.27. Se probó que el 3 de octubre de 2008, la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado ordenó la suspensión del proceso ejecutivo No. 32.799 hasta por tres (3) años, en consideración a la existencia de la acción de controversias contractuales adelantada por la Sociedad Médicos Asociados S.A y la Organización Clínica General del Norte Ltda, integrantes del Consorcio Medinorte, contra la Nación - Ministerio de Transporte, para que se declarara la nulidad de las Resoluciones número 5505 del 29 de junio de 2001 y número 7713 del 18 de septiembre de 2001, que conformaban el título ejecutivo fundamento de la ejecución judicial.

Lo anterior consta en la copia simple de la sentencia de 12 de marzo de 2015. 7.1.28. Se acreditó que el 13 de noviembre de 2014, la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado ordenó la reanudación del proceso ejecutivo No. 32.799, en razón a que el término de 3 años había expirado sin que la parte ejecutada allegara copia de la providencia que pusiera fin al proceso ordinario.

De lo anterior da cuenta la copia simple de la sentencia de 12 de marzo de 2015.. 7.1.29. Consta que el 12 de marzo de 2015, la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, dentro del proceso ejecutivo de segunda instancia Rad. No. 32799, adelantado por la Nación - Ministerio de Transporte contra el Consorcio Medinorte, profirió la sentencia que confirmó la providencia emitida el 4 de noviembre de 2005 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, y condenó en costas a la Organización Clínica General del Norte Ltda y a Médicos Asociados S.A., en su calidad de integrantes del Consorcio Medinorte.

Lo anterior consta en la copia simple de la sentencia de 12 de marzo de 2015. 7.1.30. Se estableció que el 27 de marzo de 2015 quedó ejecutoriada la sentencia proferida el el 12 de marzo de 2015, la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado. De lo anterior da cuenta la correspondiente constancia secretarial 7.1.31. Está acreditado que el 28 de mayo de 2015, dentro del radicado No. 36.695, la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado declaró la caducidad de la acción de controversias contractuales instaurada por la sociedad Médicos Asociados S.A y la Organización Clínica General del Norte Ltda, integrantes del Consorcio Medinorte, contra la Nación - Ministerio de Transporte, para que se declarara la nulidad de las Resoluciones número 5505 del 29 de junio de 2001 y la número 7713 del 18 de septiembre de 2001 mediante las cuales, respectivamente, se liquidó unilateralmente el Contrato No. 211 de 1996 y se resolvió el correspondiente recurso de reposición. De lo anterior da cuenta la copia simple de la mencionada sentencia. 7.2.

Ausencia de error judicial    En el caso sub examine se tiene que el daño deviene de la afectación patrimonial que sufrieron los demandantes con ocasión de la ejecución judicial decretada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en su orden, mediante las sentencias de 4 de noviembre de 2005 y 12 de marzo de 2015, frente a las cuales se endilga el error jurisdiccional porque los documentos allegados con la demanda ejecutiva para integrar el titulo ejecutivo complejo no reunían los requisitos legales, la cesión del Contrato No. 211 de 1996 al Ministerio de Transporte no se surtió en debida forma y, por tanto, el Ministerio no tenía competencia para liquidar dicho contrato y, menos aún, para fungir como acreedor ejecutante del Consorcio Medinorte, frente a lo cual reiteró las excepciones expuestas en sede ejecutiva como vicios de nulidad de los actos administrativos que sirvieron de sustento a la ejecución judicial, tales como la falta de capacidad, competencia e interés jurídico del Ministerio de Transporte para liquidar el Contrato No. 211 de 1996 y, consecuencialmente, para exigir su ejecución por vía judicial, dada la inexistencia de cesión del negocio jurídico a favor de esta entidad pública; la ilegalidad o nulidad de la resolución allegada como título ejecutivo de la obligación exigida judicialmente; y la falta de integración del título ejecutivo complejo.

Así pues, de los medios probatorios aportados al proceso se encuentra acreditado lo siguiente: i) la existencia de la relación contractual entre el Fondo de Pasivo Social de la Empresa “Puertos de Colombia” y el Consorcio Medinorte, constituido por la Organización Clínica General del Norte Ltda. y Médicos Asociados S.A., surgida del Contrato No. 211 de 1996 (hecho probado 7.1.1.); ii) la supresión y liquidación del Fondo de Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia, mediante el Decreto 1689 de 1997, reglamentado por el Decreto 1982 de 1997 (hecho probado 7.1.2. y 7.1.3.); iii) la cesión del Contrato No. 211 de 1996 al Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, para “la prestación de los servicios de salud y bienestar social a los pensionados de la extinta Empresa Puertos de Colombia y sus beneficiarios” (hecho pronado 7.1.4. y 7.1.5.); iv) la liquidación del Contrato No. 211 de 1996 mediante la Resolución número 5505 de 29 de junio de 2001 del Ministro de Transporte, confirmada mediante la Resolución número 7713 del 18 de septiembre de 2001 (hecho probado 7.1.6., 7.1.7. y 7.1.8.); v) que ante el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca se adelantó el proceso ejecutivo No. 2002-5156, interpuesto por la Nación – Ministerio de Transporte contra el Consorcio Medinorte, integrado por la Organización Clínica General del Norte Ltda. y Médicos Asociados S.A., para que se librara mandamiento de pago por las sumas contenidas en la Resolución número 5505 del 29 de junio de 2001 (hecho probado 7.1.9., 7.1.10.); vi) que dentro del proceso ejecutivo se profirió el respectivo mandamiento de pago, notificado al Consorcio Medinorte y a las sociedades que lo conformaban, quienes interpusieron recurso de reposición por existir pleito pendiente entre las mismas partes, respecto de la legalidad de los actos administrativos que sirvieron de base de recaudo ejecutivo en el proceso No. 2002-5156, recurso que fue denegado adquiriendo ejecutoria la providencia recurrida (hechos probados 7.1.11., 7.1.12., 7.1.13., 7.1.14., 7.1.15., 7.1.16., 7.1.17., 7.1.20., 7.1.21. y 7.1.22.); vii) que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca profirió sentencia dentro del proceso ejecutivo 2002-5156, declarando infundadas las excepciones propuestas por las sociedades ejecutadas que conforman el Consorcio Medinorte y ordenando seguir adelante con la ejecución y practicar la liquidación del crédito (hechos probados 7.1.23., 7.1.24., 7.1.25.); viii) la sentencia presentó salvamento de voto del Magistrado Franklin Pérez Camargo; ix) la decisión de primera instancia fue objeto del recurso de apelación que fue desatado por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado mediante sentencia del 12 de marzo de 2015, que confirmó la providencia apelada y condenó en costas a la Organización Clínica General del Norte Ltda. y a Médicos Asociados S.A., en su calidad de integrantes del Consorcio Medinorte (hechos probados 7.1.25. y 7.1.26.); y x) que la sociedad Médicos Asociados S.A y la Organización Clínica General del Norte Ltda., integrantes del Consorcio Medinorte, demandaron en acción de controversias contractuales impetrada contra la Nación - Ministerio de Transporte, la nulidad de las Resolucionesnúmero 5505 de 29 de junio de 2001 y número 7713 de 18 de septiembre de 2001, que fue denegada por caducidad de la acción. (hechos probados 7.1.11. y 7.1.31.).

Ahora bien, es menester destacar que el artículo 67 de la Ley 270 de 1996 señala que para que sea procedente reclamar una indemnización de perjuicios por un error jurisdiccional, el afectado debe haber interpuesto los recursos de ley contra la providencia a la cual se acusa de contener el yerro y que tal providencia se encuentre en firme.

Bajo el anterior contexto, se evidencia que se cumplen los presupuestos para estudiar la eventual configuración de un error jurisdiccional frente a la sentencia del 12 de marzo de 2015 proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, pues ella fue proferida en segunda instancia y en su contra no procedía recurso alguno. De otro lado, se advierte que el estudio del yerro judicial alegado frente a la sentencia del 4 de noviembre de 2005 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca no es procedente, toda vez que contra dicho proveído procedían los recursos de ley y esta no se encontraba en firme, al tratarse de una providencia de primera instancia. Así las cosas, se observa entonces, que la providencia del 12 de marzo de 2015, proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, confirmó la sentencia emitida el 4 de noviembre de 2005 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, y condenó en costas a la Organización Clínica General del Norte Ltda. y a Médicos Asociados S.A., en su calidad de integrantes del Consorcio Medinorte, en consideración a que “ninguna de las excepciones de mérito propuestas por las ejecutadas prosperó” y a lo dispuesto por el artículo 510 (literal c) del Código de Procedimiento Civil, aplicable a los procesos ejecutivos que se tramitan en esta jurisdicción al amparo de la legislación anterior al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011).

No obstante lo anterior, los demandantes consideran que a través de la decisión proferida el 12 de marzo de 2015 se incurrió en un error judicial, porque ella confirmó que las excepciones propuestas por la demandante y por el Consorcio Medinorte en sede ejecutiva eran imprósperas y en este sentido, por vía de reparación directa insiste en que debió declararse la falta de capacidad, competencia e interés jurídico del Ministerio de Transporte para liquidar el Contrato No. 211 de 1996 y, consecuencialmente, para exigir su ejecución por vía judicial, dada la inexistencia de cesión del negocio jurídico a favor de esta entidad pública; la ilegalidad o nulidad de las resoluciones allegadas como título ejecutivo de la obligación exigida judicialmente y la falta de integración del título ejecutivo complejo.

Sin embargo, tal como lo señaló el a quo, se advierte que la demandante acude a la acción de reparación directa como si se tratara de agotar una instancia adicional del proceso ejecutivo, reiterando como fundamento del error judicial aducido, exactamente, los mismos argumentos en que sustentó las excepciones propuestas en las distintas instancias de la ejecución judicial, resueltas por el juez natural de la causa, aunque de manera desfavorable a los intereses de la demandante.

En este sentido, cabe resaltar que la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado dio respuesta a cada uno de los cargos invocados en los recursos de apelación presentados contra la sentencia del 4 de noviembre de 2005, que a su vez se correspondían con las excepciones presentadas contra el mandamiento de pago y que hoy se reiteran en sede de reparación directa.

Así, el juez de segunda instancia del proceso ejecutivo encontró que la Organización Clínica General del Norte Ltda. insistió en que los documentos que integran el título ejecutivo complejo no reunían los requisitos legales. Sin embargo, la Subsección A precisó que tales documentos fueron aportados en copia auténtica y, en esa medida, resultaban idóneos para solicitar el pago de las obligaciones allí contenidas.

Así, estableció que con la demanda ejecutiva fueron aportados en copia auténtica el Contrato No. 211 del 23 de octubre de 1996 y el “otro sí” de dicho contrato, la Resolución número 5505 del 29 de junio de 2001 del Ministerio de Transporte, por medio de la cual se liquidó unilateralmente el Contrato No. 211 de 1996 y la Resolución número 7713 del 18 de septiembre de 2001, “por la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto por el apoderado del […] Organización Clínica General del Norte S.A.;

(sic) Médicos Asociados S.A. y del Consorcio […] ‘Medinorte’ contra la Resolución número 5505[…] de 2001 […] en el sentido de confirmarla en todas sus partes. En igual sentido, la providencia acusada encontró que “al respaldo de la última página de la resolución [número 7713 de 18 de septiembre de 2001] […] el apoderado del consorcio integrado por la Organización Clínica General del Norte Ltda. y Médicos Asociados S.A. fue notificado personalmente de su contenido el 18 de septiembre de 2001 y también quedó constancia de que la vía gubernativa había sido agotada”, con lo que consideró acreditada la ejecutoria del título ejecutivo.

Frente a lo anterior, la Subsección A consideró: “Los anteriores documentos, en conjunto, conforman el título que sirve de base o de fundamento a la ejecución, pues al apreciarlos de manera integral se puede extraer la extensión de la acción ejecutiva y la legitimación de las partes por activa y por pasiva. Desde el punto de vista formal, los documentos que constituyen el título de recaudo ejecutivo complejo cumplen las exigencias que consagra el artículo 488 del C. de P.C., en armonía con los artículos 253 y 254 ibídem, en la medida en que se trata de documentos públicos que fueron aportados al proceso en copia auténtica y que, por ende, su valor probatorio es el mismo que el del original.

Es de anotar que, cuando el título ejecutivo está contenido en contratos estatales y actos administrativos (como acá sucede) o en pólizas de seguros de cumplimiento (que amparan varios riesgos), no es necesario aportar el original de dichos documentos para promover la acción ejecutiva; en el caso de los contratos y de los actos administrativos, porque los originales, como fuente primaria de información, deben reposar en los archivos públicos para los fines que contempla la Ley 594 de 2000 (artículo 4º), entre ellos, institucionalizar las decisiones administrativas, servir como antecedente para la adopción de futuras medidas, garantizar el adecuado control de las decisiones administrativas (de tutela, fiscal, judicial, político, etc.) y contribuir de manera eficiente a la gestión administrativa, económica, política y social del Estado, todo lo cual está encaminado a la realización de sus fines (artículo 2 de la Constitución Política).

En el caso de las pólizas de seguros de cumplimiento que amparan las obligaciones emanadas de los contratos del Estado, se permite que, cuando ellas sirvan de fundamento a la ejecución, puedan ser aportadas al proceso en copia auténtica, porque, tal como lo dispone el artículo 25 (numeral 19) de la Ley 80 de 1993, en una póliza se amparan varios riesgos (póliza única) y la ejecución puede darse por la exigibilidad de uno sólo de los amparos garantizados y, en esa medida, el original del título debe reposar en manos del asegurado, para que, en caso de hacerse exigible otro de los riesgos amparados, pueda servir de base para la nueva ejecución. Por otra parte, se debe anotar que, contrario a lo que adujo el recurrente, los actos administrativos que integran el título ejecutivo complejo quedaron en firme cuando se notificó la resolución que resolvió el recurso de reposición interpuesto contra el acto administrativo que liquidó unilateralmente el contrato (artículo 62, numeral 2, del C.C.A.).

El contenido de la citada resolución fue notificado personalmente al representante del consorcio integrado por las sociedades acá ejecutadas, el 18 de septiembre de 2001 (fl. 108 vto), con lo cual quedó agotada la vía gubernativa y ejecutoriada la decisión. Cabe señalar que el hecho de que en el expediente no aparezca la constancia de ejecutoria de la Resolución 7713 del 18 de septiembre de 2001 no significa que el acto administrativo de liquidación unilateral del contrato y el que resolvió el recurso de reposición interpuesto contra aquél no hayan quedado en firme, pues la ejecutoria de los actos administrativos no la produce la constancia que expida el servidor público en tal sentido, sino la ocurrencia de alguno de los supuestos contemplados en el artículo 62 del C.C.A.” Del mismo modo, la Subsección consideró que los documentos aportados al proceso integraban el título ejecutivo complejo, por cuanto contenían una obligación clara, expresa y exigible a cargo del consorcio integrado por la Organización Clínica General del Norte Ltda. y Médicos Asociados S.A. y a favor de la Nación Ministerio de Transporte.

Al efecto, explicó que la obligación era clara, en la medida en que de los documentos que integraban el título base del recaudo se deducía “sin el menor asomo de duda, que el Consorcio Medinorte, integrado por la Organización Clínica General del Norte Ltda. y Médicos Asociados S.A., debe al Ministerio de Transporte $1.125’752.184.oo […], suma que resultó del cruce de cuentas efectuado al liquidar unilateralmente el contrato de prestación de servicios médico – asistenciales 211 de 1996.”.

Igualmente, la decisión del 12 de marzo de 2005 consideró que “el título es explícito e inteligible, pues del mismo se colige que, con ocasión del citado contrato, Foncolpuertos –en liquidación- pagó al Consorcio Medinorte $20.588’406.139.30, de los cuales $19.704’501.465.30 correspondieron al valor de los servicios prestados, calculados con base en las tarifas y los incrementos acordados en el contrato, de modo que la diferencia entre estas dos sumas, es decir, $883’904.674.oo corresponde al mayor valor pagado al contratista que no tiene respaldo en facturas u órdenes de pago y el cual coincide, precisamente, con el capital cuyo reintegro se ordenó a través de los actos administrativos que integran el título ejecutivo complejo.

Así, pues, no se requiere acudir a razonamientos adicionales o realizar complejas inferencias, para deducir la obligación a cargo de los integrantes del Consorcio Medinorte y a favor de la Nación - Ministerio de Transporte. En ese sentido, el título complejo es claro, inteligible y preciso.”. A la par, la segunda instancia del ejecutivo determinó que “la obligación es expresa, por cuanto en los documentos que integran el título ejecutivo está determinada la suma cuyo pago solicita la entidad ejecutada y es exigible, porque los actos administrativos que contienen la obligación se hallan en firme –reitera la Sala- y porque el término de treinta (30) días otorgado al Consorcio Medinorte, conformado por Organización Clínica General del Norte Ltda. y Médicos Asociados S.A., para que hiciera el pago venció sin que se haya verificado su realización o cumplimiento, de tal suerte que la entidad está en posibilidad de demandar la satisfacción de la obligación insoluta.”.

Por otro lado, la Subsección A observó que la demandante insistió en señalar que el Contrato No. 211 de 1996 no fue cedido al Ministerio de Transporte y que, por tal razón, este último no estaba legitimado en la causa por activa, con relación a lo cual encontró que “de los documentos que integran el título ejecutivo complejo se deprende la existencia de una obligación pecuniaria a favor de la Nación - Ministerio de Transporte y a cargo de los integrantes del Consorcio Medinorte, es decir, de Organización Clínica General del Norte Ltda. y Médicos Asociados S.A., de donde se deduce que las partes del proceso están legitimadas por activa y por pasiva, en relación con las pretensiones ejecutivas.”.

Ahora, frente a la legitimación en la causa por activa del Ministerio de Transporte para solicitar el pago indicado en la demanda ejecutiva, la decisión acusada advirtió que la Organización Clínica General del Norte Ltda. alegaba que el Fondo de Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia no le cedió el Contrato No. 211 de 1996 al Ministerio de Transporte, que de haberse efectuado tal cesión ella no cumplió con los requisitos legales y que tampoco operó por ministerio de la ley.

Sin embargo, la Subsección A indicó que tal planteamiento configura un vicio que, de hallarse acreditado, conduciría a la invalidación de los actos administrativos que sirven de base al recaudo ejecutivo. A la sazón, advirtió que, de una parte, el derecho del Ministerio de Transporte para liquidar y exigir el pago de la obligación ejecutada no emanaba de la cesión del contrato, sino de la transmisión de los derechos y obligaciones del Fondo objeto de la liquidación, sucedida por la extinción definitiva de la persona jurídica de derecho público conforme artículo 5, inciso final y el artículo 8 del decreto 1689 de 1997.

De otra parte, la sentencia cuestionada sostuvo que el juez del ejecutivo no tiene competencia para revisar la legalidad de los actos administrativos aportados como fundamento de la ejecución judicial. En este sentido se resaltan in extenso los argumentos expuestos por la decisión acusada de error judicial: “[…] durante todo el proceso, la parte ejecutada adujo que el Contrato No. 211 de 1996 fue cedido por el Fondo de Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia al Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales y que, por lo mismo, el Ministerio de Transporte no tenía la facultad de liquidar unilateralmente el contrato.

A este respecto, es importante realizar algunas precisiones. Como quedó dicho párrafos atrás (ver literal a, numeral 1 de estas consideraciones), el 23 de octubre de 1996 se celebró el Contrato No. 211[…] cuando el contrato se hallaba en ejecución, el Presidente de la República, […] suprimió el Fondo de Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia y ordenó su liquidación, a través del Decreto-ley 1689 del 27 de junio de 1997.

También dispuso que la liquidación de la entidad debía finalizar, a más tardar, el 31 de diciembre de 1998 […] el artículo 8º del mencionado Decreto-ley dispuso que la prestación de los servicios de salud a cargo de la entidad suprimida fuera asumida por el Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, respetando los derechos adquiridos; por tal razón, Foncolpuertos –en liquidación- cedió a este último el Contrato No. 211 de 1996, a partir del 1º de noviembre de 1998.

El mismo Decreto-ley 1689 estableció que, una vez concluida la liquidación de Foncolpuertos, los bienes no enajenados, los derechos, las obligaciones y los archivos pasarían a la Nación-Ministerio de Transporte, a excepción de la atención de procesos judiciales y demás reclamaciones de carácter laboral, que serían asumidas por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, y las obligaciones pensionales que, en adelante, estarían a cargo del Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional –FOPEP- (artículo 5º, inciso final, Decreto-ley 1689 de 1997).

Por su parte, el artículo 11 del Decreto 1982 de 1997 (reglamentario del Decreto-ley 1689 en cita) señaló que, a más tardar al finalizar la liquidación de Foncolpuertos, los contratos que se hubieran terminado, cedido o traspasado, con ocasión de la supresión de la entidad debían liquidarse, de conformidad con lo previsto en la Ley 80 de 1993.

En opinión de la Sala, la interpretación armónica de los precitados artículos 8 del Decreto-ley 1689 de 1997 y 11 del Decreto Reglamentario 1982 de 1997 apunta a que Foncolpuertos -en liquidación- sólo podía ceder las obligaciones contractuales y legales derivadas de los contratos que se hallaban en ejecución al momento de ser suprimida la entidad, con el único fin de garantizar la continuidad de los servicios que se hallaban a su cargo (en este caso, la prestación de los servicios integrales médico asistenciales); sin embargo, por expresa disposición normativa -artículo 11 del Decreto Reglamentario 1982 de 1997-, se mantuvo en cabeza de Foncolpuertos –en liquidación- la obligación de liquidar los contratos que, con ocasión de la supresión de la entidad, hubieran terminado, cedido o sido objeto de traspaso, obligación que se debía cumplir, a más tardar, a la finalización del término señalado para culminar la liquidación de la entidad.[…] Lo anterior permite evidenciar que el Ministerio de Transporte liquidó unilateralmente el contrato, no porque hubiera sido parte de éste o porque, en virtud de una cesión del mismo, hubiera asumido la posición contractual que detentaba Foncolpuertos antes de su supresión, sino porque la misma ley radicó en cabeza suya la titularidad de todos los bienes no enajenados, los derechos, las obligaciones y los archivos de la entidad suprimida, una vez finalizado el proceso de liquidación de esta última entidad.

A estas alturas, resulta importante aclarar que la parte ejecutada pretende hacer ver que la cesión del contrato era la única figura que le permitía al Ministerio de Transporte asumir competencia para liquidar unilateralmente el contrato; pero, en sentir de la Sala, no es así, pues una cosa es la cesión del contrato, como modo de transmisión de las relaciones contractuales entre vivos y otra bien distinta la sucesión o transmisión de los derechos y obligaciones que se siguen de la extinción o supresión de una persona jurídica de derecho público, que fue, precisamente, lo que sucedió en este caso.

La cesión del contrato o la sustitución contractual en los negocios de ejecución sucesiva consiste, fundamentalmente, en la transferencia subjetiva de la posición contractual que una persona ocupa en un determinado contrato. Se trata de un negocio jurídico que implica el traspaso total o parcial de las relaciones derivadas del contrato objeto de cesión o, dicho de otra forma, del conjunto de efectos contractuales que emanan del mismo (derechos y obligaciones), con lo cual, un tercero asume la condición que dentro de la relación negocial ocupaba el cedente, quien queda liberado del cumplimiento de las obligaciones contractuales cedidas, salvo que el contratante cedido (en este caso el consorcio integrado por las acá ejecutadas) manifieste en el acto de aceptación o notificación que se reserva la posibilidad de exigir al cedente el cumplimiento de las obligaciones contractuales, tal como lo dispone el artículo 893 del C. de Co. […] En este caso, como se ha venido diciendo, Foncolpuertos – en liquidación-, antes de que se produjera su extinción total, cedió el Contrato No. 211 de 1996 al Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, para que éste continuara prestando los servicios médico - asistenciales que se hallaban a cargo de la entidad en proceso de liquidación; pero, como ya se vio, el artículo 11 del decreto reglamentario de dicho proceso mantuvo en cabeza de Foncolpuertos –en liquidación- la obligación de liquidar, entre otros, los contratos que hubieran sido objeto de cesión con ocasión de la supresión de esta entidad, antes de que finalizara ese mismo proceso, de tal suerte que la ejecución de las obligaciones contractuales derivadas del Contrato No. 211 de 1996 quedaron radicadas en cabeza del cesionario (Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales) y las obligaciones legales que seguían luego de la finalización del contrato, entre ellas, la de liquidarlo, en caso de no hacerlo de forma bilateral, siguieron en cabeza de Foncolpuertos –en liquidación. Al finalizar la liquidación de Foncolpuertos se produjo, por virtud de la ley y por la extinción de la persona jurídica de derecho público, la transmisión de los bienes, derechos y obligaciones de la entidad liquidada a favor del Ministerio de Transporte, en la forma explicada párrafos atrás y ello, desde luego, incluía la obligación de resolver los recursos interpuestos contra el acto de liquidación unilateral.

Lo anterior significa que, contrario a lo que adujo el recurrente, no era necesario que Foncolpuertos –en liquidación- ni el Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales transfiriera a través de un acto jurídico contractual (cesión del contrato), los bienes, derechos y obligaciones remanentes de la liquidación al Ministerio de Transporte, pues la misma ley, en el acto de supresión, se encargó de regular lo referente a la transmisión, a título universal, del patrimonio de la entidad extinguida.

Cabe precisar que, así como la ley dice quiénes están llamados a suceder a las personas naturales cuando fallecen, la misma ley de supresión de las entidades públicas (que equivale a la muerte de las personas jurídicas) dice a quiénes se trasmiten los derechos y obligaciones de la persona moral que se extingue y eso fue, precisamente, lo que sucedió en este caso, conforme a lo dispuesto además, en el parágrafo 1º del artículo 52 de la Ley 489 de 1998 y en el artículo 2º del Decreto-ley 254 de 2000.

Ahora, sin perjuicio de todo lo que se ha dicho hasta el momento, los argumentos del ejecutante en torno a la falta de cesión del contrato al Ministerio de Transporte están abiertamente dirigidos a cuestionar la competencia funcional de dicha entidad para liquidar unilateralmente el contrato y tal supuesto podría constituir una causal de nulidad que conduciría a la invalidación de los actos administrativos que sirven de base de recaudo ejecutivo en el presente proceso (artículo 84 del C.C.A.: acto administrativo expedido por organismo incompetente); sin embargo, a la luz de la actual jurisprudencia de la Sección Tercera de esta Corporación, dentro de los procesos ejecutivos no es procedente discutir la legalidad de aquéllos, es decir, de los actos administrativos que integran el título que fundamenta la ejecución. En efecto, la posibilidad de cuestionar la legalidad de los actos administrativos que fundamentan la ejecución dentro del proceso ejecutivo ha tenido un destino variable en la jurisprudencia de la Corporación. Inicialmente, la Sección Tercera señaló que tal aspecto no era procedente analizarlo al momento de resolver el recurso de reposición interpuesto contra del mandamiento de pago, sino en la sentencia, con lo cual se insinuó que la discusión debía plantearse a través de la proposición de excepciones de mérito.

Posteriormente, en providencia del 13 de septiembre de 2001, la Sala de la Sección se refirió con claridad a la posibilidad de discutir, dentro de los procesos ejecutivos tramitados en esta jurisdicción, la legalidad del acto administrativo presentado como título de recaudo ejecutivo, fundamentalmente, porque el juez competente para conocer de la legalidad del acto lo es también para conocer del proceso de ejecución, de modo que nada impedía que dentro de este último se pudiera analizar dicha legalidad, con el fin de purificar el título ejecutivo.

El único requisito era, por entonces, que no hubiera caducado la acción ordinaria contencioso administrativa tendiente a conseguir la nulidad del acto de carácter particular. La mencionada tesis fue reiterada en varias oportunidades y ello condujo a que la Sala se abstuviera de decretar la suspensión de los procesos ejecutivos, por prejudicialidad, cuando la legalidad de los actos que servían de fundamento a la ejecución era discutida en el proceso ordinario contencioso administrativo, como sucedió, precisamente, en este asunto.

Posteriormente, en sentencia del 27 de julio de 2005, la Sala de la Sección Tercera modificó su jurisprudencia para señalar que, cuando “… el título de recaudo ejecutivo esté constituido por un acto administrativo, sólo es posible proponer como excepciones, las de pago, compensación, confusión, novación, remisión, prescripción o transacción, siempre que se basen en hechos ocurridos con posterioridad a la expedición del acto administrativo; la de indebida representación de las partes o por falta de notificación en legal forma de personas determinadas, o por falta de emplazamiento en legal forma de las personas indeterminadas que deban ser citadas como partes y la de pérdida de la cosa debida, con la advertencia de que tampoco procede la proposición de excepciones previas, conforme a la modificación que al inciso 2° del artículo 509 del C. P. Civil, introdujo la Ley 794 de 2003 ”.

Para llegar a lo anterior, la Sala de la Sección Tercera consideró que, cuando el acto administrativo cobra firmeza, tiene la calidad de “providencia” que conlleva “ejecución”, pues ese es el carácter que le otorga el artículo 64 del C.C.A. y, por consiguiente, resulta ser uno de aquellos actos jurídicos a los que se refiere el numeral 2 del artículo 509 del C. de P.C., respecto de los cuales sólo es procedente alegar las excepciones referidas en el párrafo anterior.

Por lo anterior, se dijo entonces, cuando se tienen reparos en relación con la legalidad de los actos administrativos que sirven de fundamento a la ejecución, se debe acudir a las acciones contencioso administrativas previstas en los artículos 85 y 87 del C.C.A., cuyo cauce procesal idóneo es el proceso ordinario contencioso administrativo, tal como lo manda el artículo 206 ibídem.” En el mismo sentido, y en concordancia con lo anterior, la Subsección A se pronunció frente a todas aquellas excepciones de mérito dirigidas a cuestionar la legalidad de los actos administrativos que sirvieron de base al recaudo ejecutivo, evidenciando su improcedencia, en razón a que la legalidad y validez de los actos administrativos solo puede ser controvertida mediante la correspondiente acción contenciosa.

Así las cosas, las excepciones que las ejecutadas denominaron “AUSENCIA DE CAUSA PETENDI”, “COBRO DE LO NO DEBIDO Y ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA”, “INEXISTENCIA DE TÍTULO EJECUTIVO”, “INEXISTENCIA DE LA OBLIGACIÓN”, “FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA” y “NULIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS CONTRACTUALES” no podían analizarse en el marco del procedimiento de cobro ejecutivo judicial, en razón a que todas ellas tenían como fundamento la alegada inexistencia de la cesión del Contrato No. 211 de 1996 a favor del Ministerio de Transporte y, en consecuencia, la falta de competencia de esta entidad para liquidar el contrato, establecer el valor debido y ejecutar la obligación, frente a lo cual se aducía y hoy se aduce el desconocimiento de preceptos normativos civiles, comerciales y del régimen de contratación estatal, afirmando la ilegalidad de los actos administrativos, pero que debieron debatirse mediante la correspondiente acción de controversias contractuales que, en efecto fue instaurada por las sociedades que conformaban el Consorcio Medinorte, pese a que este medio de control judicial también fue resuelto desfavorablemente frente a las pretensiones de la demandante.

A la sazón, se probó que el 30 de abril de 2003 la Sociedad Médicos Asociados S.A y la Organización Clínica General del Norte Ltda., integrantes del Consorcio Medinorte, presentaron demanda de controversias contractuales contra la Nación- Ministerio de Transporte solicitando que se declarara la nulidad de las Resolucionesnúmero 5505 del 29 de junio de 2001 y número 7713 del 18 de septiembre de 2001 mediante las cuales, respectivamente, se liquidó unilateralmente el Contrato No. 211 de 1996 y se resolvió el correspondiente recurso de reposición (hecho probado 7.1.11.).

Como fundamento de la petición de nulidad las demandantes adujeron que el Ministerio de Transporte no tenía la competencia temporal para expedir las resoluciones impugnadas, pues desde la fecha en que se terminó el contrato, esto es, 1º de enero de 1999 hasta la fecha en que se expidió la última Resolución ya habían transcurrido 2 años, 8 meses y 18 días (hecho probado 7.1.11.).

Ahora bien, se estableció que, en consideración a la existencia de la citada acción de controversias contractuales, el 3 de octubre de 2008, la Subseccion A de la Sección Tercera del Consejo de Estado ordenó la suspensión del proceso ejecutivo No. 32.799 hasta por 3 años, luego de los cuales, el 13 de noviembre de 2014 la ejecución fue reanudada, en razón a que el término de suspensión expiró sin que se conociera una decisión judicial frente a la legalidad de los actos administrativos que conformaban el titulo ejecutivo (hechos probados 7.1.27. y 7.1.28.).

Seguido de lo anterior, el 28 de mayo de 2015, la Subsección C, de la Sección Tercera del Consejo de Estado resolvió la acción de controversias contractuales en el sentido de declarar la caducidad de la acción (hecho probado 7.1.30.) en consideración a que el fenómeno extintivo operó entre el 30 de junio de 1999 y el 30 de junio de 2001, y la demanda interpuesta para que se anularan las Resoluciones mediante las cuales se liquidó unilateralmente el Contrato No. 211 de 1996 y se resolvió el correspondiente recurso de reposición, se presentó el 30 de abril de 2003.

Dicho lo anterior, es evidente que la demandante tuvo la oportunidad legal de controvertir la validez de los actos administrativos que sirvieron de fundamento a la ejecución judicial impetrada por el Ministerio de Transporte en contra de las sociedades que conforman el Consorcio Medinorte. Sin embargo la acción de controversias contractuales se ejerció de manera extemporánea y, en consecuencia, la presunción de legalidad de las Resoluciones número 5505 de 29 de junio de 2001 y número 7713 de 18 de septiembre de 2001 que liquidaron el Contrato No. 211 de 1996 permanece incólume y, en tal sentido, no es dable que la demandante acuda a la acción ejecutiva o a la de reparación directa por vía del error judicial para alegar los vicios de nulidad que no acreditó en la oportunidad y mediante el mecanismo procesal legalmente dispuesto, incluso, argumentando vicios adicionales a los expuestos ante el juez del contrato.

Por otra parte, se tiene que en sede de ejecución de la obligación contenida en las Resoluciones número 5505 de 29 de junio de 2001 y número 7713 de 18 de septiembre de 2001 se excepcionó la “COMPENSACIÓN INTEGRAL”, en cuyo efecto se dijo que en desarrollo del Contrato No. 211 de 1996, el Consorcio Medinorte presentó un escrito al Fondo de Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia en el cual solicitaba, entre otras cosas, que se continuara “[…] cancelando el per capita (sic) de 1998 pero redistribuido de acuerdo con la estructura de costo (sic) del ACUERDO 84 DE 1998 … por que (sic) ello representa mantener los Valores (sic) que reflejan los valores por edades […]”.

El Fondo de Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia no respondió la solicitud y, por ende, en opinión de la ejecutada, operó el silencio administrativo positivo consagrado en el artículo 25 (numeral 16) de la Ley 80 de 1993, de tal modo que la diferencia entre los pagos realizados por la entidad contratante y los que debieron hacerse al consorcio ejecutado, conforme a la estructura de costos prevista en el Acuerdo 84 de 1998, compensan los valores adeudados a la ejecutante.

Al respecto, la Subsección A consideró evidente que el objeto de la petición formulada por el contratista era obtener la modificación de la tarifa establecida en la cláusula segunda del Contrato No. 211 de 1996 (ver numeral 1 de estas consideraciones), para que se calculara el pago mensual de los servicios prestados aplicando una tarifa más favorable a sus intereses económicos, en cuyo efecto juzgó que “el contratista no puede valerse de los efectos del silencio de la administración (artículo 25, numeral 16, Ley 80 de 1993), para pretender la modificación de las estipulaciones contractuales o de las obligaciones emanadas del contrato, pues la misma Ley 80 prevé que las modificaciones a este último deben producirse de mutuo acuerdo (artículo 16 inciso primero) o unilateralmente por parte de la administración a través de acto administrativo, en este caso cuando no haya acuerdo entre las partes y se cumplan las demás exigencias contempladas por la norma (ibídem).”.

A lo anterior, el juez de la ejecución agregó que: “aún en el supuesto de que existiera compensación, ésta tendría origen previo a la producción de los actos administrativos que integran el título ejecutivo, pues el aludido silencio de la administración se produjo, según el ejecutado, antes de que se expidiera el acto de liquidación unilateral del contrato, de tal suerte que carecería de la virtualidad de enervar la obligación contenida en el título de recaudo ejecutivo, pues, según lo dispone el artículo 509 (numeral 2) del C. de P.C., para que la excepción de compensación se abra paso debe fundamentarse “… en hechos posteriores a la respectiva providencia …” (numeral 2, artículo 509, C. de P.C.).”.

De esta manera se concreta que la sentencia proferida el 12 de marzo de 2015 por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado resolvió en todas las excepciones propuestas por la demandante, garantizando sus derechos sustanciales y materiales, sin que se evidencie yerro alguno en su decisión. Por el contrario, lo que se observa en el presente caso es que la actora pretende utilizar como tercera instancia el medio de control de reparación directa sin el debido uso que se le debe dar cuando se demanda al Estado por error jurisdiccional, pues busca controvertir nuevamente la decisión del 12 de marzo de 2015, proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, que fue adversa a sus intereses.

A propósito, esta Subsección ha señalado que el proceso judicial que se tramita ante el juez de lo contencioso administrativo no tiene –ni puede tener- la vocación de constituirse en una instancia adicional a las tramitadas dentro del cauce procesal en el cual se aduce la configuración del error jurisdiccional, pues el juicio al que conduce el ejercicio de la acción de reparación directa tiene como presupuesto la intangibilidad de la cosa juzgada que reviste las providencias judiciales a las cuales se les endilga la producción del daño antijurídico60.

En conclusión, una lectura detenida de los argumentos expuestos en la sentencia objeto de reproche permite auscultar criterios razonables y concretos que permitieron sustentar su decisión, pues sus motivaciones fueron congruentes con los medios probatorios, la ley vigente para el momento de los hechos y el precedente jurisprudencial, sin que se observe la comisión de un error jurisdiccional que demuestre sin ningún asomo de duda una actuación subjetiva, caprichosa y arbitraria por parte del operador de justicia. En consecuencia, la Sala confirmará la sentencia del 11 de diciembre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó a las pretensiones de la demanda, al constatar que no se configura el error jurisdiccional alegado en la demanda. 8.

Condena en costas El artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 establece que, “[…] salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”. Al punto, el artículo 365 del C.G.P. establece las siguientes reglas para proceder a la condena en costas: “1.

Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. Además, en los casos especiales previstos en este código. […] 2. La condena se hará en sentencia o auto que resuelva la actuación que dio lugar a aquella. 3.

En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda. 4. Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias. […] 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”.

Bajo este entendido, se condenará en costas a la parte demandante, que interpuso el recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia, debido a que no prosperó el recurso que formuló, y su liquidación la hará de manera concentrada el a quo, en los términos del artículo 366 del C.G.P., tomando en consideración lo dispuesto por el artículo 365.8 ejusdem, es decir, teniendo en cuenta para dicha liquidación las costas que aparezcan efectivamente probadas en el proceso.

En relación con la agencias en derecho en segunda instancia, que se entienden causadas en razón de la naturaleza, calidad, cuantía del proceso y actuación desplegada por la parte vencedora, de conformidad con lo establecido en los numerales 3 y 4 del artículo 366 del C.G.P., la Sala no estima procedente su fijación en esta instancia, comoquiera que en el caso concreto no se encuentra acreditada su causación, pues la parte demandada no ejerció actuación alguna ante esta Corporación durante el trámite de la segunda instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 11 de diciembre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de este proveído.

SEGUNDO: CONDENAR en costas en segunda instancia a la parte demandante, las cuales serán liquidadas de manera concentrada por el Tribunal de primera instancia, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia y tomando en consideración lo dispuesto en los artículos 366 y 365.8 del Código General del Proceso. No hay lugar a la fijación de agencias en derecho en segunda instancia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: En firme esta providencia ENVÍESE el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE, CÚMPLASE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de la Sala EX7