Radicado: 11001-03-15-000-2022-001395-01 Demandante: ADPROTAC Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá D.C., catorce (14) de julio de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2022-01395-01 Demandante: ASOCIACIÓN DE ADMINISTRADORES Y PROPIETARIOS DE TAXIS DE CARTAGENA - ADPROTAC Demandados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR Y JUZGADO SÉPTIMO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE CARTAGENA Temas: Tutela contra providencia judicial.

Medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos. Defectos fáctico, decisión sin motivación y desconocimiento del precedente judicial. Requisito general de la relevancia constitucional cuando se acude como instancia adicional SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la impugnación presentada por la parte actora, quien actúa por intermedio de su representante legal, contra la sentencia de 1 de abril de 2022, dictada por la Sección Tercera, Subsección “A” del Consejo de Estado, en la que se declaró la improcedencia de la acción de tutela por no cumplir con el requisito de la relevancia constitucional.

I.

ANTECEDENTES 1. Hechos La Asociación de Administradores y Propietarios de Taxis de Cartagena, ADPROTAC, relató que en ejercicio del medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos presentó demanda contra el distrito de Cartagena de Indias, Departamento Administrativo de Tránsito y Transporte, DATT, con el fin de que se impusieran las respectivas sanciones a los conductores de vehículos particulares que prestaban servicio público, a partir del cumplimiento de las siguientes normas: • Literal D12 del artículo 131 de la Ley 769 de 2002. • Artículo 2.2.1.8.3.3. del Decreto 1079 de 2015. • Artículo 9 de la Ley 105 de 1993. • Artículos 44, 45, 46, 47, 48, 49, 50 y 51 de la Ley 336 de 1996. • Resoluciones Nos. 10800 de 12 de diciembre de 2003, 4247 de 12 de septiembre de 2019 y 20203040003785 de 26 de mayo de 2020, expedidas por el Ministerio de Transporte.

Afirmó que el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Cartagena en sentencia de 2 de noviembre de 2021, negó las pretensiones de la demanda, con Radicado: 11001-03-15-000-2022-001395-01 Demandante: ADPROTAC Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 sustento en que “las sanciones que se establecen en ese compendio normativo, no son aplicables a conductores de vehículos de servicio particular, pues solamente son aplicables a conductores y vehículos de servicio público”.

Finalmente, manifestó que contra la anterior decisión interpuso recurso de apelación. El Tribunal Administrativo de Bolívar por fallo de 23 de noviembre de 2021, la confirmó “aduciendo los mismos argumentos que el juzgado primigenio, e igualmente no hizo pronunciamiento respecto del incumplimiento deprecado sobre el ordinal D12 del artículo 131 de la ley 769 de 2002”. 2.

Fundamentos de la acción La parte actora presentó acción de tutela con el objeto de que se ampare el derecho fundamental al debido proceso supuestamente vulnerado por el Tribunal Administrativo de Bolívar y el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Cartagena, con las sentencias de 23 y 2 de noviembre de 2021, en su orden, por medio de las cuales se negaron las pretensiones tendientes al cumplimiento de varias normas de tránsito por parte del DATT.

En primer lugar, la asociación demandante afirmó que cumplió con los requisitos generales de procedencia y, en especial, respecto de la relevancia constitucional indicó que las providencias objetadas son contrarias al ordenamiento jurídico y la jurisprudencia del Consejo de Estado, toda vez que se afirmó de manera arbitraria que las normas que se alegaron como incumplidas, no son aplicables a conductores de vehículos de servicio particular, cuando los órganos administrativos y judiciales han dicho lo contrario.

Sostuvo que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en defecto fáctico, por cuanto “no motivó la decisión en las pruebas aportadas, toda vez que del material probatorio se evidencia que respecto de los artículos 44, 45, 46, 47, 48, 49, 50 y 51 de la Ley 336 de 1996, la accionada no ha impuesto una sola sanción a conductores de vehículos de servicio particular, no obstante, no dio por probado dicho hecho estándolo.

Además, no tuvo en cuenta todas las pruebas aportadas, pues en ningún momento hizo mención de las Estadísticas de la misma accionada”. De otro lado, indicó que se configuró la causal especial de procedencia denominada decisión sin motivación, como quiera que las providencias objetadas carecen de argumentos al indicar que los artículos 44, 45, 46, 47, 48, 49, 50 y 51 de la Ley 336 de 1996 y demás resoluciones, no son aplicables a conductores de vehículos de servicio particular, y que por lo tanto el DATT no incumple con dichos postulados, lo cual es contrario a lo indicado tanto por el Ministerio de Transporte en las Resoluciones Nos. 4247 de 12 de septiembre de 2019 y 20203040003785 de 26 de mayo de 2020 y por la Superintendencia de Transporte.

Agregó que las autoridades judiciales accionadas sustentaron su decisión en hechos y pretensiones que no fueron pedidos, toda vez que el incumplimiento por parte de la demandada respecto del literal D12 del artículo 131 de la Ley 769 de 2002, no se planteó por no realizar comparendos, sino por el cumplimiento total de la norma, es decir, que a cada conductor que se le imponga un comparendo bajo la codificación D12, le sea inmovilizado el vehículo, tal y como lo indica la disposición. Señaló que en las sentencias objetadas se incurrió en desconocimiento del precedente judicial, en razón a que se desconoció lo resuelto el 20 de abril de Radicado: 11001-03-15-000-2022-001395-01 Demandante: ADPROTAC Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 2021 por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado dentro de la consulta con radicado No. 11001-03-06-000-2020-00220-00.

Por último, manifestó que en oficio No. 20211000398741 de 10 de junio de 2021, la Superintendencia de Transporte solicitó al alcalde distrital de Cartagena de Indias que se impartieran instrucciones para imponer las sanciones correspondientes a las personas que sean sorprendidas realizando operaciones de transporte público en vehículos particulares y además, aportó copia del el concepto con radicado No. 20211340319451 de 7 de abril de 2021 del Ministerio de Transporte, con el fin de que se analizara por el juez de tutela. 3.

Pretensiones En el escrito de tutela se formularon las siguientes: “1. Se tutele el derecho fundamental al DEBIDO PROCESO de ASOCIACION DE ADMINISTRADORES Y PROPIETARIOS DE TAXIS DE CARTAGENA – ADPROTAC, vulnerado por el JUZGADO SÉPTIMO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE CARTAGENA y el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR. 2. Como consecuencia de lo anterior, se revoquen las sentencias de fecha 2 de noviembre de 2021 expedida por el JUZGADO SÉPTIMO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE CARTAGENA y del 23 de noviembre de 2021 expedida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLIVAR, donde se sustentó que las sanciones de transporte contenidas en la ley 336 de 1996 y otras normas de transporte, no se aplican a conductores y vehículos de servicio particular. 3.

A su vez, se concedan las pretensiones de la demanda de acción de cumplimiento presentada inicialmente por la accionante, esto es declarar como incumplidas las normas con fuerza de ley y actos administrativos por parte del DISTRITO DE CARTAGENA DE INDIAS – DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE TRÁNSITO Y TRANSPORTE que en esa demanda fueron solicitadas”. 4.

Pruebas relevantes En correo electrónico de 11 de marzo de 2022, el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Cartagena allegó el expediente digital No. 13001-33-33-007-2021- 00228-00, que contiene las actuaciones del medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos que presentó la Asociación de Administradores y Propietarios de Taxis de Cartagena, ADPROTAC, contra el distrito de Cartagena de Indias, Departamento Administrativo de Tránsito y Transporte, DATT. 5.

Trámite procesal Por auto de 7 de marzo de 2022, la Sección Tercera, Subsección “A” del Consejo de Estado admitió la acción de tutela y ordenó notificar a la parte demandante y a las autoridades judiciales accionadas, así como al Distrito de Cartagena de Indias y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 6. Oposición 6.1.

Respuesta del Tribunal Administrativo de Bolívar En escrito de 14 de marzo de 2022, el magistrado ponente pidió que se declarara la improcedencia de la acción de tutela, toda vez que no se cumple con los requisitos generales y especiales de procedencia. Afirmó que respecto al cargo del accionante relacionado con la falta de pronunciamiento de lo plasmado en el literal D12 del artículo 131 de la Ley 769 de 2002, modificado por el artículo 21 de la Ley 1383 de 2010, se advirtió que en la sentencia objetada se analizó el material probatorio obrante en el expediente del cual se evidenció que la entidad demandada no ha incumplido con la norma Radicado: 11001-03-15-000-2022-001395-01 Demandante: ADPROTAC Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 invocada por el actor, en tanto que, para inmovilizar un vehículo que se destine a un servicio diferente de aquel para el cual tiene licencia de tránsito sin la debida autorización, requiere de material probatorio a través del cual se demuestre el supuesto de hecho descrito en la norma, concretamente, lo relativo a la destinación diferente a la señalada en la licencia de tránsito.

Indicó que las demás normas invocadas por el actor como incumplidas, todas son concernientes al servicio de transporte público, por lo que esa normatividad no le es aplicable a los vehículos particulares que prestan un servicio distinto al consignado en la licencia de tránsito, toda vez que ellos no son transportadores, razón por la cual la entidad accionada no puede imponer sanciones.

Por último, sostuvo que, en relación con el supuesto incumplimiento de las resoluciones expedidas por el Ministerio de Transporte relacionadas por el accionante, aclaró que la no implementación del Informe Único de Infracciones al Transporte, IUIT, para imponer comparendos a servicio particular, se debe a que el artículo 2.2.1.8.2. del Decreto Único Reglamentario 1079 de 2015, que regula lo relativo a la infracción de transporte dispone que estas recaen únicamente sobre los conductores de vehículos de servicio público, por lo que resulta pertinente anotar que el IUIT es diligenciado por los agentes de control cuando encuentran una presunta vulneración a las normas de transporte, es decir, este informe solo puede ser implementado para sancionar a los conductores de servicio público. 6.2.

Respuesta de la Alcaldía Mayor de Cartagena de Indias En oficio de 15 de marzo de 2022, la abogada asesora solicitó que se desvincule a la entidad territorial por falta de legitimación en la causa por pasiva, la no existir nexo de causalidad entre lo solicitado en la solicitud de amparo y el actuar del distrito. Afirmó que los hechos y pruebas obrantes en el expediente de tutela se evidencia que en el caso bajo estudio no existe ninguna conducta concreta que afecte los derechos fundamentales alegados por la asociación accionante, y a partir del cual se puedan impartir órdenes al distrito de Cartagena de Indias.

Sostuvo que en el asunto de la demanda constitucional se observa que la posible vulneración del derecho fundamental al debido proceso se desprende de las decisiones proferida por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Cartagena en sentencia de 2 de noviembre de 2021, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda y que fue confirmada por el Tribunal Administrativo de Bolívar en providencia de 23 de noviembre del mismo año. Indicó que en el presente asunto se configuró la falta de legitimación en la causa por pasiva de esta entidad territorial, toda vez que las mismas van dirigidas a obtener que el juez ordinario se pronuncie y que los despachos accionados realicen actuaciones como directores del proceso, lo que escapa de la órbita de sus competencias.

Por último, manifestó que la acción de tutela no puede ser considerada como una tercera instancia o un mecanismo adicional al proceso judicial ordinario, que permita tutelar su derecho fundamental al debido proceso y, como consecuencia, revocar las sentencias de 23 y 2 de noviembre de 2021, proferidas por el Tribunal Administrativo de Bolívar y el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Cartagena, respectivamente, y por consiguiente se concedan las pretensiones de la demanda.

Radicado: 11001-03-15-000-2022-001395-01 Demandante: ADPROTAC Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 6.3. El Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Cartagena, guardó silencio a pesar de que se notificó en debida forma del auto admisorio de la acción de tutela. 7.

Sentencia de tutela impugnada La Sección Tercera, Subsección “A” del Consejo de Estado por sentencia de 1 de abril de 2022, declaró la improcedencia de la acción de tutela por no cumplir con el requisito de la relevancia constitucional. Señaló que los argumentos de las sentencias objetadas son razonables y no merecen reproche alguno desde el punto de vista constitucional, toda vez que, en efecto, en la providencia cuestionada el Tribunal Administrativo de Bolívar analizó con suficiencia y claridad cada una de las normas que la asociación demandante consideraba incumplidas por el distrito de Cartagena de Indias y explicó motivadamente las razones por las cuales no se incumplieron.

Indicó que el hecho de que la parte demandante no comparta los argumentos expuestos en la decisión atacada no habilita al juez de tutela para volver a estudiar un asunto que ya fue decidido por el Juzgado Séptimo Administrativo de Cartagena y el Tribunal Administrativo de Bolívar, con suficiente motivación. Afirmó que las diferencias con el juez natural del asunto, respecto de la forma en que decide el conflicto jurídico, son cuestiones propias del proceso ordinario, que es el escenario ideal para zanjarlas.

Pretender que la acción de tutela se convierta en la instancia adicional de todos los procesos judiciales no solo le resta vigor a la acción, sino que termina por desconocer los principios de autonomía judicial y del juez ordinario. Sostuvo que el descontento del accionante revela una mera inconformidad con el razonamiento de los jueces ordinarios para prolongar, en sede constitucional, el debate que ya se clausuró, hasta obtener a toda costa una alternativa de decisión en la que se resuelva favorablemente su visión del litigio.

Finalmente, manifestó que es claro que la presente solicitud de amparo no solo carece de la carga argumentativa mínima requerida para efectuar un análisis de fondo, sino que busca revivir la discusión planteada y decidida en el proceso ordinario. 8. Escrito de impugnación Dentro del término previsto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, el accionante impugnó la sentencia de primera instancia y solicitó que se revocara para que se accediera al amparo solicitado.

Afirmó que lo resuelto por las autoridades judiciales es contrario a lo decidido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado “mediante providencia del veinte (20) de abril de dos mil veintiuno (2021), Radicación número: 11001-03- 06-000-2020-00226-00(C)”, en la que se indicó que las sanciones que impone la Superintendencia de Transporte en ejercicio de sus funciones están dirigidas a todas las personas naturales y jurídicas que infrinjan y faciliten la infracción de las normas de transporte, es decir, no hace distinción si son personas jurídicas o naturales que prestan el servicio de transporte público, ya sea en vehículos públicos o particulares, inclusive, sin necesidad de prestar cualquiera de estos servicios, pero que faciliten la vulneración de las normas de transporte.

Radicado: 11001-03-15-000-2022-001395-01 Demandante: ADPROTAC Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Agregó que la Superintendencia de Transporte envió un comunicado al alcalde distrital de Cartagena de Indias, en cumplimiento de la Resolución No. 015 de 2020, emitida por este mismo órgano, donde le indicó textualmente que “las personas que sean sorprendidas realizando operaciones de transporte público en vehículos particulares debe ser investigados y sancionados (i) bajo la ley de tránsito terrestre, con la infracción D12 y las demás que consideren procedentes, y (ii) bajo la ley de transporte terrestre con la imposición de multas hasta 200 smlmv, por la infracción de los artículos 11, 16, 23, 31, 35, 38, entre otros, de la ley 336 de 1996”.

Indicó que el Ministerio de Transporte en concepto con radicado No. 20211340319451 de 7 de abril de 2021, establece que las sanciones dispuestas en la Ley 336 de 1996 están dirigidas a las personas que son sorprendidas prestando el servicio de transporte público con vehículos de servicio particular, sin la debida autorización u homologación para tales fines, y que bajo una misma conducta se puede imponer el comparendo D12 y por infracción a las normas de transporte con el informe IUIT sin que ello implique una violación al debido proceso, en especial, al principio de non bis in ídem.

Finalmente, manifestó que en la sentencia impugnada no se hizo mención alguna del defecto por desconocimiento del precedente judicial, más aún cuando se invocaron decisiones del Ministerio de Transporte, la Superintendencia de Transporte y del Consejo de Estado, las cuales establecen unas posturas diferentes por parte de las autoridades judiciales accionadas.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29 del Decreto 2591 de 1991 y 25 del Reglamento Interno (Acuerdo 080 de 2019), la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir la presente impugnación. 2. Planteamiento del problema jurídico Le corresponde a la Sala determinar, en los términos del escrito de impugnación, si debe revocar la sentencia de 1 de abril de 2022, dictada por la Sección Tercera, Subsección “A” del Consejo de Estado que declaró la improcedencia de la acción de tutela por falta de relevancia constitucional, y si verificado el cumplimiento de los restantes requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, el Tribunal Administrativo de Bolívar y el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Cartagena en los fallos de 23 y 2 de noviembre de 2021, en su orden, incurrieron en defecto por desconocimiento del precedente judicial, toda vez que se apartó del concepto de 20 de abril de 2021 proferido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, el comunicado de 10 de junio de 2021 de la Superintendencia de Transporte dirigido al alcalde distrital de Cartagena de Indias y el concepto No. 20211340319451 de 7 de abril de 2021 del Ministerio de Transporte. 3.

El presupuesto de la relevancia constitucional Esta condición de procedencia precisada en la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en el marco de las acciones de tutela contra providencias judiciales, tiene por finalidad “(i) proteger la autonomía e independencia judicial y Radicado: 11001-03-15-000-2022-001395-01 Demandante: ADPROTAC Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 (ii) evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones1.

Al respecto, la Corte Constitucional ha establecido un conjunto de reglas dirigidas a definir cuándo un asunto presenta relevancia constitucional, partiendo del hecho que de la actuación objeto de reproche constitucional se advierta una posible vulneración a los derechos y deberes constitucionales. Así, por ejemplo, en la sentencia T-310 de 20052, la Corte indicó que cuando se acuda al mecanismo de amparo constitucional para cuestionar la legalidad de un acto administrativo, sin que se encuentre de por medio la violación de derechos fundamentales se estaría frente a un asunto que carece de relevancia constitucional que conlleva la improcedencia de la tutela.

En el mismo sentido, la Sala Plena del Consejo de Estado partiendo de los lineamientos fijados por la Corte Constitucional en la Sentencia C-590 de 2005 sobre la procedencia excepcional de la tutela contra decisiones judiciales, fijó las condiciones que corresponde verificar al juez de tutela para determinar si la acción de tutela cumple o no con el requisito de relevancia constitucional3.

Al respecto, estableció que este requisito tiene una doble connotación, como criterio de selección en sede de revisión de la Corte Constitucional y como requisito de procedencia de la acción de tutela que busca evitar que el trámite de la acción de amparo se convierta en una instancia adicional. Esta Sala4, de conformidad con lo anterior ha precisado que este requisito de procedencia exige la verificación de los siguientes elementos: i. Que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales.

En principio, la acción de tutela no puede utilizarse para plantear situaciones inexistentes o para discutir asuntos eminentemente económicos o de mera legalidad, pues ese tipo de discusiones se alejan del objeto de la acción de tutela. ii. Que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales.

Debe tenerse en cuenta, para el efecto, que «no basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales». Es necesario que el interesado exponga de manera clara las razones por las que considera que la providencia judicial amenaza o vulnera los derechos fundamentales. iii.

Que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela. La discusión propuesta en la demanda de tutela debe referirse a las razones fundamentales de la decisión cuestionada, deben tener relación con la ratio decidendi. De modo que pueda abordarse el estudio con una expectativa de incidencia en el sentido de la propia decisión cuestionada. iv.

Que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario. La acción de tutela contra providencias judiciales no está concebida como un mecanismo que permita a las partes adicionar, 1 Sección Cuarta, sentencia del 8 de febrero de 2018. Expediente 2017-01745-01 M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 2 Corte Constitucional M.P. Jaime Córdoba Triviño. Reiterada en sentencia T-136 de 2015 M.P. María Victoria Calle Correa. 3 la Sala Plena del Consejo de Estado, sentencia del 5 de agosto de 2014.

Expediente 2012-02201-01. 4 Expediente 2020-05131-00, M. P. Julio Roberto Piza Rodríguez. Radicado: 11001-03-15-000-2022-001395-01 Demandante: ADPROTAC Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 completar o modificar los argumentos que dejaron de plantearse o proponerse ante el juez natural. v. Que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada.

Por más informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el interesado está en la obligación de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos para derribar las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad.

Es decir, no se trata de controvertir las decisiones de los jueces como si fuera una instancia adicional del proceso ordinario. Justamente por eso no se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes. Los referidos parámetros, se constituyen en una guía orientadora para verificar si en cada caso concreto se cumple esta condición de aplicación, condiciones que, en últimas, buscan preservar el valor de la cosa juzgada, la seguridad jurídica y la autonomía judicial. 4.

Estudio y solución del caso concreto 4.1. A juicio de la parte actora, las autoridades judiciales accionadas incurrieron en defecto fáctico, decisión sin motivación y desconocimiento del precedente judicial, toda vez que no valoraron las pruebas que demostraban que no se han impuesto sanciones a los conductores particulares que presten servicio público que infringen los artículos 44, 45, 46, 47, 48, 49, 50 y 51 de la Ley 336 de 1996 y demás resoluciones, y que por lo tanto el DATT incumple con dichos postulados, lo cual es contrario a lo indicado tanto por el Ministerio de Transporte, la Superintendencia de Puertos y Transporte y la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.

La Sección Tercera, Subsección “A” del Consejo de Estado en sentencia de 1 de abril de 2022, declaró la improcedencia de la acción de tutela por no cumplir el requisito de la relevancia constitucional, toda vez que no se cumplió con la carga mínima requerida y, además, porque se utilizó como una instancia adicional. En el escrito de impugnación el accionante insistió en que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en defecto por desconocimiento del precedente judicial, en tanto se apartó del concepto de 20 de abril de 2021 proferido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, el comunicado de 10 de junio de 2021 de la Superintendencia de Transporte dirigido al alcalde distrital de Cartagena de Indias y el concepto con radicado No. 20211340319451 de 7 de abril de 2021 del Ministerio de Transporte. 4.2.

Previo a cualquier análisis, la Sala coincide con la sentencia impugnada, en que en el presente asunto la acción de tutela se torna improcedente porque no cumple el requisito de la relevancia constitucional, en tanto se acude a ella como una tercera instancia, tal como se expone a continuación: 4.2.1. La Asociación de Administradores y Propietarios de Taxis de Cartagena, ADPROTAC, en ejercicio del medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos presentó demanda contra el distrito de Cartagena de Indias, Departamento Administrativo de Tránsito y Transporte, con el fin de obtener el cumplimiento de las siguientes normas: Radicado: 11001-03-15-000-2022-001395-01 Demandante: ADPROTAC Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 - Literal D12 del artículo 131 de la Ley 769 de 2002. - Artículo 2.2.1.8.3.3. del Decreto 1079 de 2015. - Artículo 9 de la Ley 105 de 1993. - Artículos 44, 45, 46, 47, 48, 49, 50 y 51 de la Ley 336 de 1996. - Resoluciones No. 10800 del 12 de diciembre de 2003, 4247 del 12 de septiembre de 2019 y 20203040003785 del 26 de mayo de 2020, expedidas por el Ministerio de Transporte.

Lo anterior, con sustento en que el DATT no ha impuesto sanciones a los conductores de vehículos particulares que se dedican a prestar el servicio público de transporte sin cumplir con los requisitos de ley, a pesar de que el Ministerio de Transporte, la Superintendencia de Transporte y el Consejo de Estado “han dejado claro que las sanciones por violación o incumplimiento a las normas de transporte, se aplican no solo a las empresas de transporte legalmente constituidas y habilitadas o que sean objeto de inspección y vigilancia de la Superintendencia, sino también a todas aquellas personas naturales o jurídicas que infrinjan las normas de transporte o faciliten su infracción”.

Adicionalmente, hace alusión al concepto con radicado No. 20211340319451 de 7 de abril de 2021 del Ministerio de Transporte. El Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Cartagena en sentencia de 2 de noviembre de 2021, negó las pretensiones de la demanda, con sustento en que el demandante no aportó pruebas de que el distrito de Cartagena de Indias incumplió con lo dispuesto en el literal D12 del artículo 131 de la Ley 769 de 2002 modificado por el artículo 21 de la Ley 1383 de 2010, es decir, el posible incumplimiento de la norma al no aplicar la sanción de inmovilización de vehículos destinados a un servicio diferente a aquel para el cual tiene licencia de tránsito, esto es, sin el lleno de requisitos y la debida autorización para la prestación del servicio de transporte público.

El juzgado sostuvo que del estudio del material probatorio aportado se constató que la parte demandante solo allegó una serie de directrices expedidas por el Ministerio de Transporte, en las cuales se conmina a las autoridades territoriales a realizar la implementación de un Plan Estratégico de Control para el Cumplimiento del Marco Normativo en Transporte, además, que allegó como prueba los requerimientos que le ha presentado al distrito de Cartagena de Indias, sin embargo, en relación con la demostración del incumplimiento efectivo de la norma por parte del DATT, no se contó con elemento de convicción alguno. La parte actora impugnó la anterior decisión en el que expuso, entre otros argumentos, el concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, el comunicado de la Superintendencia del Transporte y el concepto con radicado No. 20211340319451 de 7 de abril de 2021 del Ministerio de Transporte, en los que se indicó que “las sanciones a que se refieren los artículos 44 y subsiguientes de la Ley 336 de 1996, son aplicables no solo a las entidades vigiladas por la Superintendencia de Transporte, sino también a todas las personas naturales o jurídicas que violen la normativa del sector transporte, sean estas entidades vigiladas por dicha autoridad o no”.

Agregó que no se estudiaron en debida forma las pruebas que demostraban el incumplimiento de la entidad demandada, en tanto que “ha levantado 892 órdenes de comparendo por infracción D12, no obstante, en cumplimiento de dicha norma, la cual indica que además de la orden de comparendo también debe proceder con la inmovilización, también debía existir en ese mismo periodo un total de 892 inmovilizaciones, no obstante, solo se han efectuado 261, información que se itera, la obtuvo esta asociación a partir de un derecho de petición que elevó ante la Radicado: 11001-03-15-000-2022-001395-01 Demandante: ADPROTAC Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 accionada en fecha 29 de junio de 2021, que también fue anexado con la demanda, por lo cual no se entiende cómo puede argumentar el juzgado que la entidad accionada no ha incurrido en un incumplimiento en cuanto a sus obligaciones legales, o decir que esta asociación no aportó ninguna prueba que demuestre o evidencie el incumplimiento, si es que de las mismas estadísticas de la demandada, se observa claramente que no está cumpliendo en su totalidad con las inmovilizaciones que le indica la norma en cuestión”.

El Tribunal Administrativo de Bolívar en sentencia de 23 de noviembre de 2021, confirmó la decisión de primera instancia, bajo el argumento de que al verificar el presunto incumplimiento de las normas citadas en la demanda, se evidenció que existen impedimentos al momento de elaborar los comparendos, toda vez que los agentes de tránsito cuando abordan un vehículo particular le realizan preguntas a los pasajeros y al conductor, con el fin de determinar si se estaría configurando una posible infracción de tránsito, no obstante, en muchas ocasiones no se logra concluir el procedimiento sancionatorio, pues los ciudadanos se niegan a responder y los agentes de tránsito no pueden forzar al conductor y a los pasajeros para que proporcionen una respuesta positiva.

Sostuvo que los agentes de tránsito deben regirse por el formato establecido por el Ministerio de Transporte al momento de levantar infracciones a las normas de transporte, por lo que de conformidad con el artículo 2.2.1.8.2 del Decreto 1079 de 2015, aplican únicamente para la prestación del servicio público, es decir, no se puede sancionar al conductor del vehículo particular que haya sido sorprendido prestando un servicio diferente al autorizado con una infracción de transporte, pues se estaría reconociendo una calidad de transportador que ese conductor de vehículo particular no tiene.

Indicó que no existe incumplimiento por parte de la entidad accionada frente a la norma invocada, pues dicho mecanismo no puede ser utilizado en servicios particulares como lo pretende el actor, sino que, por el contrario, aplica exclusivamente para el servicio público. Finalmente, resaltó que el Informe Único de Infracciones al Transporte, IUIT, mencionado por el actor es el informe elaborado por los agentes de control cuando encuentran una presunta vulneración a las normas de transporte, en ese orden, el IUIT se lleva a cabo en los transportadores, razón por la cual la entidad accionada no incumple con las normas invocadas por el demandante, pues no puede ser implementado para sancionar a los conductores de vehículos de servicio particular, pues este solo procede frente a las sanciones dirigidas a los conductores de servicio público.

De lo anteriormente expuesto, se observa que las autoridades judiciales, luego de analizar las normas de las cuales la parte actora solicitaba su cumplimiento y de estudiar las pruebas allegadas al expediente constató que la asociación accionante no cumplió con la carga de la prueba para demostrar que la entidad demandada incumplió con los procedimientos y sanciones establecidas en las normas de transporte, toda vez que la inmovilización de vehículos era exclusiva para aquellos vehículos que prestan el servicio público de transporte. 4.2.2.

Descendiendo al caso concreto, la Sala encuentra que los alegatos relacionados con el desconocimiento del precedente judicial, por no acoger lo dispuesto por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, la Superintendencia de Transporte y el Ministerio de Transporte, lo que en realidad pretende es darle continuidad al debate relacionado con el supuesto incumplimiento de normas relacionadas con las sanciones a los conductores de Radicado: 11001-03-15-000-2022-001395-01 Demandante: ADPROTAC Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 vehículos particulares que presten servicio público de transporte y que fue propuesto en el medio de control y en el recurso de apelación. En efecto, se observa que en las dos instancias las autoridades judiciales estudiaron lo referente al literal D12 del artículo 131 de la Ley 769 de 2002, artículo 2.2.1.8.3.3. del Decreto 1079 de 2015, artículo 9 de la Ley 105 de 1993, artículos 44, 45, 46, 47, 48, 49, 50 y 51 de la Ley 336 de 1996 y las Resoluciones No. 10800 de 12 de diciembre de 2003, 4247 del 12 de septiembre de 2019 y 20203040003785 del 26 de mayo de 2020, expedidas por el Ministerio de Transporte, así como el concepto de 20 de abril de 2021 proferido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado y el comunicado de 10 de junio de 2021 de la Superintendencia de Transporte dirigido al alcalde distrital de Cartagena de Indias, de los cuales consideraron que no demostraban el supuesto incumplimiento por parte de la entidad demandada, en razón a que las sanciones que se desarrollaban en dichas normas eran exclusivas para transportadores que prestaban el servicio público de transporte, por lo que negaron las pretensiones del medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos.

Cuestión diferente es que la parte actora al no estar de acuerdo con las razones por las cuales se negaron las pretensiones de la demanda, presentara la acción de tutela a partir de valoraciones o consideraciones subjetivas relacionadas con el marco normativo del servicio público de transporte con el fin de que se dicte una providencia acorde a sus pretensiones, lo que conllevaría una incertidumbre inconveniente que comprometería la seguridad jurídica y el valor de la cosa juzgada de las decisiones judiciales y, a su vez, evidenciaría el hecho de que el mecanismo constitucional se está utilizando como una instancia adicional, lo que desconoce el requisito de la relevancia constitucional.

Lo expuesto permite evidenciar que los reproches relativos con el incumplimiento de normas relacionadas con sanciones por prestar servicio público en los escritos de tutela y en la impugnación, es un debate que se desarrolló en dos instancias en el proceso ordinario, lo que, adicionalmente, evidencia la intención del accionante de utilizar la solicitud de amparo como una instancia adicional.

Al respecto, es necesario recordar que la Corte Constitucional en sentencia SU- 573 de 20195, estableció que la relevancia constitucional tiene tres finales, a saber: “(i) preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad;

(ii) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales y, finalmente, (iii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces”6 (Negrilla y resalta de la Sala) Lo anterior, es razón suficiente para concluir que el demandante acudió a la acción de tutela con el fin de solicitar el amparo constitucional de su derecho fundamental al debido proceso, a la manera de una instancia adicional, es este caso, una tercera instancia, toda vez que insiste en el mismo debate relacionado con el incumplimiento de las normas de tránsito por parte del distrito de Cartagena de Indias al no sancionar a los conductores particulares que prestan el servicio público de transporte de manera ilegal. 5 M.P.: Carlos Bernal Pulido. 6 Postura reiterada en sentencia SU-128 de 2021, M.P: Cristina Pardo Schlesinger.

Radicado: 11001-03-15-000-2022-001395-01 Demandante: ADPROTAC Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Por las anteriores razones, la Sala confirmará la sentencia impugnada que declaró la improcedencia de la acción de tutela por no cumplir el requisito de relevancia constitucional.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE

Primero.- CONFÍRMASE la sentencia de 1 de abril de 2022, proferida por la Sección Tercera, Subsección “A” del Consejo de Estado. Segundo.-

NOTIFÍQUESE esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Tercero.- PUBLÍQUESE esta providencia en la página web del Consejo de Estado. Cuarto.- REMÍTASE el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política.

Notifíquese y cúmplase. Esta sentencia fue discutida y aprobada en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidente (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO