CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCION A Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., diecinueve (19) de mayode dos mil veinticinco (2025) Radicación número: 25000-23-36-000-2018-00946 (69763) Actor: JOSÉ GABRIEL BOHÓRQUEZ MOGOLLÓN Y OTROS Demandado: NACIÓN-MINISTERIO DE TRANSPORTE Y OTROS Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA Temas: RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / DAÑO ANTIJURÍDICO – Lesiones y pérdida de bienes de transportistas, en el marco del “paro camionero” de 2016 / FALLA EN EL SERVICIO POR OMISIÓN EN EL DEBER DE PROTECCIÓN – Se acredita cuando se formula una petición en tal sentido o sea evidente el riesgo / TEORÍA DE LA RELATIVIDAD DEL SERVICIO - El Estado debe disponer de los medios que razonablemente estén a su alcance.
Procede la Sala a resolver los recursos de apelación presentados por la Policía Nacional y el Ejército Nacional, en contra de la sentencia del 21 de octubre de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. SÍNTESIS DEL CASO Se pretende la responsabilidad de las entidades accionadas por una supuesta omisión en el deber de protección, que habría facilitado el ataque sufrido por los señores Yuver Albercio Acosta Cárdenas y José Gabriel Bohórquez Mogollón durante su tránsito por una vía nacional, el 14 de julio de 2016, en el marco del paro camionero.
ANTECEDENTES 1. La demanda 1.1. Mediante escrito presentado el 11 de octubre de 20181, los señores José Gabriel Bohórquez Mogollón2 y Yuver Albercio Acosta Cárdenas3, presentaron 1 Demanda visible a folios 4-20 del cuaderno principal. 2 Junto con este demandante acudió su cónyuge, la señora Marly Yaneth Vásquez Galeano, y sus hijos, Samuel Bohórquez Vásquez y José Luis Bohórquez López.
Poder folio 1 y 2. 3 Junto con este demandante acudió su cónyuge, la señora Rosa Milena Amado Uribe, y sus hijos, los menores Julieth Cristina Acosta Amado y Ángel David Acosta Amado. Poder folio 3. 2 Radicación número: 25000-23-36-000-2018-00946 (69763) Actor: JOSÉ GABRIEL BOHÓRQUEZ MOGOLLÓN Y OTROS Demandado: NACIÓN-MINISTERIO DE TRASPORTE Y OTROS Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA demanda de reparación directa en contra de La Nación-Ministerio de Transporte, Ministerio de Defensa-Ejército Nacional-Policía Nacional y el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República (DAPRE), con el fin de que se les declarara patrimonialmente responsables por las lesiones personales y los perjuicios materiales sufridos por los referidos señores el 14 de julio de 2016, cuando fueron atacados en el municipio de Villapinzón, Cundinamarca, mientras se desplazaban desde Paipa, Boyacá, hacia Bogotá, en medio de una protesta nacional conocida como “el paro camionero”4. 1.2.
Los hechos que motivaron la demanda fueron los siguientes: A partir del 4 de junio de 2016, y durante ese mes y el siguiente, el gremio de transportadores adelantó un paro nacional que generó bloqueos en varias vías del país. En ese contexto, la Presidencia de la República y los Ministerios de Defensa, Transporte, Comercio, Industria y Turismo, y Agricultura y Desarrollo Rural, emitieron comunicados públicos sobre el curso de las negociaciones con los manifestantes.
Los bloqueos tuvieron especial intensidad en la vía que de Sogamoso (Boyacá) conduce a Bogotá. El 14 de julio de 2016, los señores José Gabriel Bohórquez Mogollón y Yuver Albercio Acosta Cárdenas, luego de consultar el estado de las carreteras a través de la línea #767 del Instituto Nacional de Vías, emprendieron un viaje desde el municipio de Sotaquirá, Boyacá, hacia Bogotá, con el propósito de transportar un cargamento de tomates de propiedad del primero de los mencionados, en el camión de placas TGS-126, perteneciente al segundo. Se afirmó que, aunque gozaron de acompañamiento de la fuerza pública hasta el peaje Albarracín5 y advirtieron presencia militar en las carreteras del 4 Como consecuencia de la declaratoria de responsabilidad, se solicitaron las siguientes indemnizaciones: (i) Para el señor Yuver Albercio Acosta Cárdenas, por concepto de perjuicios materiales en la modalidad de lucro cesante, con base en una pérdida de capacidad laboral superior al 50%, un total de $465’985.686, y, por daño emergente, $52’000.000 derivado de la pérdida total del vehículo con placas TGS-126, más $3’000.000 por gastos adicionales.
También se pidió el reconocimiento de perjuicios fisiológicos, morales y daño a la vida en relación, todos cuantificados en más de 100 SMLMV. Para cada uno de los integrantes de su grupo familiar, esto es, su cónyuge y sus dos hijos, el equivalente a 100 SMLMV por perjuicios morales. (ii) Al señor José Gabriel Bohórquez Mogollón, por concepto de perjuicios materiales en la modalidad de lucro cesante, con base en una pérdida de capacidad laboral del 40.72%, un total de $98’232.920, y, por daño emergente, $28’759.000 por la pérdida total de la mercancía transportada (tomates).
También se pidió el reconocimiento de perjuicios fisiológicos, morales y daño a la vida en relación, todos cuantificados en más de 100 SMLMV. Para cada uno de los integrantes de su grupo familiar, esto es, su cónyuge y sus dos hijos, el equivalente a 100 SMLMV por perjuicios morales. 5 Peaje ubicado en la carretera que une Cundinamarca y Boyacá, en los límites entre los dos departamentos. 3 Radicación número: 25000-23-36-000-2018-00946 (69763) Actor: JOSÉ GABRIEL BOHÓRQUEZ MOGOLLÓN Y OTROS Demandado: NACIÓN-MINISTERIO DE TRASPORTE Y OTROS Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA departamento de Boyacá, no ocurrió lo mismo en Cundinamarca.
Al llegar al municipio de Villapinzón, en horas de la noche, los demandantes fueron atacados con piedras por manifestantes, lo que produjo el volcamiento del vehículo en el que viajaban, accidente que les ocasionó graves lesiones físicas y psiquiátricas, así como la pérdida total del automotor y la carga. Según valoraciones médicas y conceptos periciales, el señor Yuver Albercio Acosta Cárdenas sufrió una pérdida de capacidad laboral del 60.31% y el señor José Gabriel Bohórquez Mogollón del 40.72%.
La parte actora sostuvo que las entidades demandadas debían responder patrimonialmente por una falla en el servicio, en tanto omitieron mantener la presencia militar en un tramo identificado como de riesgo, brindaron información inexacta sobre las condiciones de seguridad en la vía y promovieron el tránsito de carga bajo la promesa de una protección institucional que, a su juicio, nunca se materializó. 2.
La respuesta de las entidades accionadas6 2.1. La Policía Nacional7 se opuso a las pretensiones de la demanda y, como mecanismos de defensa, propuso las excepciones que denominó “inexistencia de una omisión, falta o falla en el servicio” y “hechos exclusivos y determinantes de terceras personas”. Frente a la primera, afirmó que el día de los hechos la seguridad en las vías fue garantizada mediante dispositivos de escolta, y que los demandantes decidieron “libremente movilizarse sin integrarse a una caravana”, pese a que los riesgos eran conocidos “por todos los habitantes del territorio nacional” y más por los demandantes, quienes hacían parte del gremio.
En relación con la segunda excepción, sostuvo que el ataque fue ejecutado por personas “totalmente ajenas a la entidad”, y que no era razonable exigir a la administración una protección absoluta, pues resultaba “imposible prever el sitio exacto de una vía [del orden nacional] en el que iban a salir vándalos” a atacar los vehículos. 2.2.
El DAPRE8 también se opuso a las pretensiones de la demanda. Manifestó que dentro de sus funciones no estaban las relacionadas con la prestación de servicios de seguridad ni con el mantenimiento del orden público, por lo que estimó que 6 El Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitió la demanda el 23 de octubre de 2018 (folios 24-26 c-principal), decisión que se notificó de manera electrónica a las entidades accionadas, el Ministerio Público y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 7 Folio 43-47 c-principal. 8 Folios 59-71 c-principal. 4 Radicación número: 25000-23-36-000-2018-00946 (69763) Actor: JOSÉ GABRIEL BOHÓRQUEZ MOGOLLÓN Y OTROS Demandado: NACIÓN-MINISTERIO DE TRASPORTE Y OTROS Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA carecía de legitimación en la causa por pasiva.
Afirmó que los hechos ocurrieron por la acción de terceros completamente ajenos a la entidad y que los demandantes, a pesar de conocer los riesgos derivados del paro camionero, decidieron movilizarse de forma independiente, sin integrarse a las caravanas escoltadas por la Fuerza Pública. Añadió que este acompañamiento formaba parte de una estrategia oficial de protección colectiva y que, según sus registros, no fueron objeto de ataques, a diferencia de quienes decidieron circular por su cuenta.
Concluyó que no podía exigirse al Estado una garantía absoluta de seguridad frente a eventos imprevisibles y fuera de su control operativo. 2.3. El Ejército Nacional9 alegó la excepción de “ausencia de una falla en el servicio”. Señaló que la vigilancia y protección de las carreteras no constituye parte esencial de su misionalidad, sino una función complementaria asignada únicamente en zonas con presencia de grupos armados organizados.
Afirmó que no era posible mantener cobertura militar constante a lo largo de todas las vías, menos aún frente a un paro nacional que se extendió por más de un mes. Resaltó, además, que los propios demandantes reconocieron haber contado con acompañamiento durante la mayor parte del trayecto, por lo que, si al llegar a un sector detectaron ausencia de presencia militar, debieron detenerse, solicitar apoyo e informar a las autoridades, atendiendo al contexto de alteración del orden público. 2.4.
El Ministerio de Transporte se opuso a las pretensiones de la demanda, al considerar que los daños alegados no le eran imputables, dado que no tiene funciones relacionadas con la vigilancia ni el mantenimiento del orden público en las vías del país. Manifestó que tampoco existía nexo de causalidad entre su actuación y los perjuicios que, se afirmó, fueron causados como consecuencia del paro camionero de 2016.
Como sustento normativo, señaló que el Decreto 87 de 2011 fija como función del Ministerio la formulación de políticas en materia de transporte y tránsito, más no la garantía del orden público o la seguridad en las vías nacionales, departamentales o municipales. En ese sentido, concluyó que tales atribuciones corresponden a otras entidades del Estado, dotadas de personería jurídica, autonomía administrativa y capacidad para responder directamente por sus actuaciones. 9 Folio 77-80 c-principal. 5 Radicación número: 25000-23-36-000-2018-00946 (69763) Actor: JOSÉ GABRIEL BOHÓRQUEZ MOGOLLÓN Y OTROS Demandado: NACIÓN-MINISTERIO DE TRASPORTE Y OTROS Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA 3.
La sentencia de primera instancia10 3.1. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante providencia del 21 de octubre de 2022, accedió a las pretensiones de la demanda11. La parte resolutiva es la siguiente: Primero: Declarar la prosperidad de la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por la Nación-Ministerio de Transporte y el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República.
Segundo: Declarar la responsabilidad extracontractual y solidaria de la Nación-Ministerio de Defensa Nacional-Policía Nacional y del Ejército Nacional por los daños derivados del accidente sufrido por los señores José Gabriel Bohórquez Mogollón y Yuver Albercio Acosta Cárdenas, el 14 de julio de 2016. Tercero: Como consecuencia de lo anterior, condenar a la Nación- Ministerio de Defensa-Armada Nacional (sic) a adoptar las siguientes medidas indemnizatorias a favor de la parte demandante: 3.1.
Por lucro cesante consolidado, pagar al señor Yuver Albercio Acosta Cárdenas la suma de noventa millones quinientos ochenta y seis mil doscientos treinta y nueve pesos con cincuenta centavos ($90’586.239,50) 3.2. Por lucro cesante futuro, pagar al señor Yuver Albercio Acosta Cárdenas la suma de ciento ochenta y cuatro millones seiscientos ochenta y nueve mil novecientos cuarenta y un pesos con tres centavos ($184.689.941,03) 3.3.
Por lucro cesante consolidado, pagar al señor José Gabriel Bohórquez Mogollón la suma de treinta y seis millones ochocientos ochenta y seis mil setecientos dieciséis pesos con setenta y dos centavos ($36.886.716,72) 3.4. Por lucro cesante futuro, pagar al señor José Gabriel Bohórquez Mogollón la suma de sesenta y cinco millones quinientos diecisiete mil quinientos sesenta pesos con doce ($65.517.560,12) 3.5.
Por el daño emergente, pagar al señor José Gabriel Bohórquez Mogollón la suma que eventualmente se obtenga mediante trámite incidental y conforme los parámetros fijados en la parte considerativa iniciativa del interesado, ya que por este rubro la condena se profiere en abstracto. 3.6. Por los perjuicios morales, pagar las siguientes sumas de dinero a los demandantes: 10 El 17 de septiembre de 2019, se celebró la audiencia inicial prevista en el artículo 180 del CPACA, oportunidad en la que se agotaron las etapas previstas en la norma en comento (f. 137-143 c- principal y Cd.
No. 3). El recaudo probatorio se llevó a cabo según se dejó constancia en audiencia de pruebas del 28 de enero de 2021, y una vez culminada la práctica de pruebas, en la misma diligencia se prescindió de la audiencia de alegaciones y juzgamiento y, en su lugar, se ordenó la presentación de alegatos de conclusión por escrito (f. 175-180 c-principal y Cd.
No. 4).. En esta oportunidad procesal, la parte actora reiteró los fundamentos de hecho y de derecho planteados en la demanda (f. 219-227 c-principal). Las entidades accionadas replicaron los argumentos de defensa expuestos en cada una de las contestaciones y pidieron que se negaran las pretensiones de la demanda (184-191, 194-199, 210-214 y 251-259 c-principal).
El Ministerio Público conceptuó fuera del lapso previsto por la ley procesal. 11 Folios 261-284 c-principal. 6 Radicación número: 25000-23-36-000-2018-00946 (69763) Actor: JOSÉ GABRIEL BOHÓRQUEZ MOGOLLÓN Y OTROS Demandado: NACIÓN-MINISTERIO DE TRASPORTE Y OTROS Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA Demandante Calidad acreditada Indemnización SMLV Yuver Albercio Acosta Cárdenas Víctima directa Cien (100) Rosa Milena Amado Cónyuge Cien (100) Julieth Cristina Acosta Amado Hijo Cien (100) Ángel David Acosta Amado Hijo Cien (100) José Gabriel Bohórquez Mogollón Víctima directa Ochenta (80) Marly Yaneth Vázquez Galeano Cónyuge Ochenta (80) Samuel Bohórquez Vázquez Hijo Ochenta (80) José Luis Bohórquez López Hijo Ochenta (80) 3.7.
Por daño a la salud, pagar al señor Yuver Albercio Acosta Cárdenas la suma de doscientos (200) smlmv. 3.8. Por daño a la salud, pagar al señor José Gabriel Bohórquez Mogollón la suma de ochenta (80) smlmv. Cuarto: Negar las demás pretensiones de la demanda. 3.2. El daño, como primer elemento de responsabilidad, se acreditó con lo consignado en las historias clínicas12, los informes periciales de lesiones no fatales proferidos por el Instituto Colombiano de Medicina Legal y Ciencias Forenses13, y los dictámenes de pérdida de capacidad laboral emitidos por la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Boyacá14 allegados al plenario.
Se estableció que los señores José Gabriel Bohórquez Mogollón y Yuver Albercio Acosta Cárdenas sufrieron múltiples lesiones a raíz del volcamiento del vehículo en el que se desplazaban, en hechos ocurridos en el municipio de Villapinzón, Cundinamarca, y que, como consecuencia, ambos vieron reducida su capacidad laboral de forma significativa, en un 40.72% y 60.31%, respectivamente.
En relación con la propiedad y destrucción de la carga de tomate del señor José Gabriel Bohórquez Mogollón, el tribunal explicó que en el expediente obra una orden de compra fechada el 14 de julio de 2016, identificada con el número 57, a nombre del mencionado actor y firmada por Fredy Naranjo, en la que se relacionan distintas variedades de tomate distribuidas en 447 canastillas15.
Además, los reportes noticiosos allegados al proceso registraron que el vehículo siniestrado trasladaba tomates16. Por último, en atención a la naturaleza perecedera de la mercancía, el a quo consideró razonable concluir que el volcamiento del camión ocasionó su pérdida total. 12 Historias clínicas obrantes a folios 128-370 c-pruebas no. 1 y 371-783 c-pruebas No. 2. 13 Informe pericial de clínica forense del señor José Gabriel Bohórquez Mogollón obrante a folio 30 c-pruebas No. 1, y el de Yuver Albercio Acosta Cárdenas obrante a folios 31 c-pruebas No. 1. 14 Dictamen de José Gabriel Bohórquez Mogollón obrante a folios 27-29 c-pruebas No. 1, y el de Yuver Albercio Acosta Cárdenas obrante a folios 33-35 c-pruebas No. 1. 15 Folios 14-15 c-pruebas No. 1. 16 Folios 7-13 y 18-21 c-pruebas No.1. 7 Radicación número: 25000-23-36-000-2018-00946 (69763) Actor: JOSÉ GABRIEL BOHÓRQUEZ MOGOLLÓN Y OTROS Demandado: NACIÓN-MINISTERIO DE TRASPORTE Y OTROS Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA En cuanto al camión de placas TGS-126, que el señor Yuver Albercio Acosta Cárdenas afirmó tener como propio, el a quo explicó que no se acreditó su titularidad con un documento idóneo, como lo exige la Ley 769 de 2002 para este tipo de bienes.
Aunque se allegó un contrato de compraventa suscrito el 6 de agosto de 201417 y algunas declaraciones extrajudiciales18 -las cuales carecen de valor probatorio al no haber sido ratificadas-, no se aportó la respectiva licencia de tránsito, por lo que no se probó la propiedad. Además, en cuanto a la supuesta destrucción del vehículo, la única prueba disponible era un informe policial manuscrito y parcialmente ilegible19, que reportó daños totales en la cabina y la carrocería a raíz del volcamiento; no obstante, dicho informe no tiene el valor probatorio para generar plena convicción sobre la pérdida total del automotor, por cuanto no provenía de un perito ni se acreditaron las competencias técnicas del agente que lo suscribió. Sumado a lo anterior, al verificar la información en el portal del Registro Único Nacional de Tránsito con el número de chasis CMB04475, se advirtió que el vehículo con placas TGS-126 contaba con seguro obligatorio de accidentes de tránsito vigente hasta 2023, identificado con la póliza número 15156700014230, y con revisión técnico-mecánica al día, respaldada por el certificado número 161430026; lo que refuerza la conclusión de que no fue acreditada la pérdida del bien. 3.2.
En cuanto al juicio de imputación, el a quo concluyó que el daño alegado por los demandantes le resultaba atribuible a la Policía Nacional y al Ejército Nacional, por ser los encargados del control del orden público en el lugar de los hechos. A partir del material probatorio, consideró demostrado que existía un contexto de perturbación grave del orden, frente al cual el Gobierno nacional había ordenado reforzar la presencia de la fuerza pública y adoptar medidas para proteger a los transportadores de carga, especialmente mediante caravanas escoltadas.
Sin embargo, a pesar de haberse dispuesto controles en la vía entre Boyacá y Bogotá, los demandantes transitaron sin acompañamiento oficial por un tramo considerado de alto riesgo. Según el Tribunal, esta omisión resultó determinante, pues se trataba de personas que, por su actividad de transportistas, estaban expuestas a ataques, y la estrategia de protección no se aplicó con la rigurosidad exigida.
Consideró que no se trataba de exigir una presencia militar constante a lo largo de toda la vía, sino de aplicar con rigor la estrategia de caravanas que las propias 17 Folio 34-35 pruebas No. 1. 18 Folio 49-58 c-pruebas No. 1. 19 Folios 23-25 pruebas No. 1 8 Radicación número: 25000-23-36-000-2018-00946 (69763) Actor: JOSÉ GABRIEL BOHÓRQUEZ MOGOLLÓN Y OTROS Demandado: NACIÓN-MINISTERIO DE TRASPORTE Y OTROS Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA autoridades habían anunciado como mecanismo de protección. Permitir que un vehículo de carga se desplazara de forma aislada, en un contexto de alteración del orden, configuró una falla del servicio por omisión en el deber de protección. 3.3.
En relación con el DAPRE y el Ministerio de Transporte, el a quo declaró la falta de legitimación en la causa por pasiva. Respecto de la primera entidad, indicó que no tenía funciones de protección o vigilancia en las vías, ni siquiera en contextos excepcionales como el paro camionero, y que la orden presidencial de militarizar las carreteras no implicaba obligaciones directas para esa entidad.
En cuanto a la segunda, señaló que la sola consulta a la línea #767 no permitía atribuirle responsabilidad ni derivar un deber funcional incumplido. 3.4. Finalmente, el a quo reconoció los perjuicios que se transcribieron al inicio de este acápite y se abstuvo de condenar en costas, al considerar que la prosperidad de la demanda fue parcial, tanto en relación con los sujetos responsables como respecto de los rubros indemnizatorios reconocidos, conforme a lo previsto en el numeral 5 del artículo 365 del CGP. 5.
Los recursos de apelación20 5.1. La Policía Nacional21 cuestionó la sentencia de primera instancia por considerar que incurrió en un error al atribuirle responsabilidad por omisión del deber de protección. Afirmó que se desplegaron todas las medidas posibles para garantizar la seguridad vial durante el paro camionero, entre ellas, la conformación de caravanas escoltadas por la Fuerza Pública, estrategia que permitió el tránsito seguro de más de 24.000 vehículos sin que se registraran ataques.
Sostuvo que los demandantes decidieron de forma libre y voluntaria movilizarse por fuera de esas caravanas, sin que mediara instrucción, permiso o recomendación de la entidad para hacerlo. Rechazó que existiera una obligación legal de impedir el tránsito independiente de los transportadores, o de incorporar individualmente a cada vehículo en una caravana, pues –según indicó– esa carga resultaría desproporcionada e imposible de cumplir.
En su criterio, los hechos obedecieron a un ataque aislado e imprevisible, ejecutado por terceros no identificados, lo que excluye la falla del servicio. Finalmente, se opuso al reconocimiento de los perjuicios, por considerar 20 Los recursos de apelación fueron admitidos por esta Corporación el 26 de mayo de 2023 (f. 314 c-principal).
No hubo lugar a dar traslado para alegar, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 247-5 del del CPACA -modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021-. 21 Folio 294-287 c-principal. 9 Radicación número: 25000-23-36-000-2018-00946 (69763) Actor: JOSÉ GABRIEL BOHÓRQUEZ MOGOLLÓN Y OTROS Demandado: NACIÓN-MINISTERIO DE TRASPORTE Y OTROS Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA que no fueron probados, que algunos montos fueron calculados erradamente y que la supuesta pérdida de la mercancía no fue acreditada con medios de prueba idóneos. 5.2.
El Ejército Nacional22 afirmó haber cumplido con la orden presidencial de militarizar las vías durante el paro camionero de 2016, mediante el despliegue de pelotones, la instalación de cinco puntos de control sobre la vía Bogotá-Villapinzón y la organización de más de 1600 caravanas que garantizaron la movilidad de cerca de 25.000 vehículos.
Insistió en que sus acciones estuvieron limitadas por la capacidad operativa disponible y que no era posible, ni exigible, una presencia militar constante en cada tramo del recorrido. Sostuvo que la responsabilidad no podía imputársele por un hecho aislado, imprevisible y ejecutado por terceros ajenos a la institución, y que los propios demandantes reconocieron haber contado con acompañamiento durante gran parte del trayecto.
A su juicio, si al llegar a un punto determinado no había presencia militar, debieron detenerse y solicitar apoyo, lo cual no hicieron. Añadió que no existe prueba de que los demandantes hubieran pedido escolta ni de que el Ejército se hubiera negado a brindarla. Finalmente, advirtió que no era jurídicamente admisible trasladar a la entidad la responsabilidad derivada de una decisión voluntaria y riesgosa de los afectados, por lo que solicitó la revocatoria del fallo y el rechazo total de las pretensiones.
CONSIDERACIONES 1. Competencia 1.1. En virtud del numeral 6 del artículo 152 de la Ley 1437 de 201123, los tribunales administrativos conocen en primera instancia de los procesos de reparación directa en los que la cuantía exceda de 500 SMMLV24, cuya apelación le corresponde tramitarla al Consejo de Estado, según el artículo 150 ejusdem25. 22 Folio 300-304 c-principal. 23 Régimen procesal aplicable a la demanda radicada el 6 de septiembre de 2016. 24 “Artículo 152.
Competencia de los tribunales administrativos en primera instancia. Los Tribunales Administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: (…) “6. De los de reparación directa, inclusive aquellos provenientes de la acción u omisión de los agentes judiciales, cuando la cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes”. 25“Artículo 150.
El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos (…)”. 10 Radicación número: 25000-23-36-000-2018-00946 (69763) Actor: JOSÉ GABRIEL BOHÓRQUEZ MOGOLLÓN Y OTROS Demandado: NACIÓN-MINISTERIO DE TRASPORTE Y OTROS Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA 1.2.
En el presente asunto la parte actora solicitó en favor del señor Yuver Albercio Acosta Cárdenas un total de $465’985.686 por concepto de lucro cesante, suma que supera26 la exigida por la norma para el efecto, de ahí que el conocimiento en primera instancia le correspondiera al a quo. 2. El objeto de la impugnación y el alcance del estudio de segunda instancia 2.1.
La competencia de la Sala se circunscribe a los cuestionamientos formulados por la Policía Nacional y el Ejército Nacional frente a la declaratoria de su responsabilidad patrimonial adoptada en la sentencia de primera instancia. Ambas entidades alegan la inexistencia de una falla en el servicio por omisión en el deber de protección, al considerar que desplegaron acciones razonables y proporcionadas para atender la situación de orden público derivada del paro camionero de 2016, entre ellas, la organización de caravanas escoltadas y la instalación de controles militares sobre la vía. Cuestionan, además, la supuesta voluntariedad del tránsito por parte de los demandantes, la ausencia de solicitud de escolta, la imprevisibilidad del ataque y la insuficiencia probatoria para acreditar los perjuicios reconocidos. 2.2.
Los demás aspectos que se resolvieron en primera instancia, tales como la acreditación del daño derivado de las lesiones, la propiedad y pérdida de la carga transportada, la falta de demostración sobre la destrucción del vehículo, así como la legitimación en la causa por pasiva del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y del Ministerio de Transporte, no fueron objeto de controversia en sede de apelación. 2.3.
Los demás aspectos que se resolvieron en primera instancia, tales como la acreditación del daño derivado de las lesiones, la titularidad y pérdida de la carga transportada, la falta de demostración sobre la destrucción y titularidad del vehículo del señor Yuver Albercio Acosta Cárdenas, así como la legitimación en la causa por pasiva del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y del Ministerio de Transporte, no fueron objeto de controversia en sede de apelación. Así, pues, como se trata de determinaciones que encontraron respaldo probatorio27 y no fueron objeto de cuestionamiento específico por las partes, bien por la ausencia de inconformidad de la actora o por la falta de censura en los escritos de apelación 26 Para el año 2018, fecha de presentación de la demanda, el SMLMV era de $781.242, suma que, al multiplicarse por 500, arroja un total de $390.621.000. 27 Pruebas relacionadas en los pies de página 12 a 19. 11 Radicación número: 25000-23-36-000-2018-00946 (69763) Actor: JOSÉ GABRIEL BOHÓRQUEZ MOGOLLÓN Y OTROS Demandado: NACIÓN-MINISTERIO DE TRASPORTE Y OTROS Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA de las entidades demandadas, la Subsección se estará a lo resuelto en primera instancia sobre estos puntos. 2.4.
En ese orden de ideas, para la Sala es claro que el problema jurídico se circunscribe en determinar si la Policía Nacional y el Ejército Nacional incurrieron en una falla del servicio por omisión en el deber de protección, al permitir que los señores José Gabriel Bohórquez Mogollón y Yuver Albercio Acosta Cárdenas transitaran por una vía nacional sin acompañamiento de la fuerza pública durante el paro camionero de 2016, situación en la que fueron atacados por manifestantes, lo que ocasionó el volcamiento del camión en el que se desplazaban y les generó lesiones y pérdidas materiales.
Para resolver el problema, será necesario examinar si, frente al contexto de alteración del orden público y a las medidas adoptadas por el Gobierno Nacional para garantizar la seguridad del transporte de carga, existía en cabeza de las entidades demandadas una obligación específica de protección que fue incumplida. También se deberán valorar los argumentos de apelación formulados por la Policía Nacional y el Ejército Nacional, centrados en la existencia de un hecho imprevisible ejecutado por terceros, la voluntariedad en la decisión de transitar sin escolta, y la suficiencia de los dispositivos de seguridad desplegados.
Finalmente, de mantenerse la declaratoria de responsabilidad, la Sala deberá pronunciarse sobre la procedencia de los perjuicios reconocidos en primera instancia, los cuales fueron cuestionados por la Policía Nacional. 2.5. Lo anterior, sin perjuicio de la verificación de los demás presupuestos esenciales para proferir decisión de mérito en el juicio de la referencia, como la caducidad y legitimación en la causa. 3.
Caducidad del medio de control de reparación directa 3.1. De conformidad con lo previsto en el literal i, del numeral 2°, del artículo 164 del CPACA, la demanda de reparación directa puede instaurarse dentro de los dos (2) años “contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia”. 3.2.
En el caso concreto, la responsabilidad patrimonial que se aduce en la demanda se originó en el daño que alega haber sufrido la parte actora como 12 Radicación número: 25000-23-36-000-2018-00946 (69763) Actor: JOSÉ GABRIEL BOHÓRQUEZ MOGOLLÓN Y OTROS Demandado: NACIÓN-MINISTERIO DE TRASPORTE Y OTROS Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA consecuencia del accidente de tránsito ocurrido el 14 de julio de 2016, en el municipio de Villapinzón, Cundinamarca.
En el caso sub examine, el derecho de accionar se ejerció en tiempo, teniendo en cuenta: i) que el plazo máximo para presentar la demanda vencía el 15 de julio de 2018; ii) que el 14 de junio de ese año se radicó la solicitud de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría28, esto es, cuando faltaban 31 días para que operara la caducidad, y iii) que la constancia de no conciliación se expidió el 11 de septiembre siguiente y, 30 días después, esto es, el 11 de octubre de 2018, se radicó el escrito29. 4.
Legitimación en la causa 4.1. Los señores José Gabriel Bohórquez Mogollón y Yuver Albercio Acosta Cárdenas están legitimados para demandar, pues de las pruebas allegadas al expediente se desprende que fueron víctimas directas de las lesiones cuya indemnización se reclama. En cuanto a los demás daños alegados, con la respectiva orden de compra, se demostró la existencia y titularidad de la carga de tomates transportada por parte del señor Bohórquez Mogollón. En relación con el camión de placas TGS-126, no es necesario hacer referencia adicional, ya que en primera instancia se estableció que no se acreditó su propiedad ni destrucción, y esa conclusión no fue apelada.
Lo anterior evidencia su legitimación de hecho; la material será objeto de análisis luego de un estudio de fondo y para efectos del reconocimiento de perjuicios, de ser el caso. 4.2. Los demás demandantes también se encuentran legitimados: En cuanto al grupo familiar del señor José Gabriel Bohórquez Mogollón, con los respectivos registros civiles de matrimonio30 y nacimiento31 allegados al plenario se probó que la señora Marly Yaneth Vásquez Galeano es su cónyuge, y que Samuel Bohórquez Vásquez y José Luis Bohórquez López son sus hijos. 28 Folios 3-8 c-pruebas No. 1. 29 Sello de radicado obrante a folio 4 c-principal. 30 Folio 62 c-pruebas No.1 31 Folios 46-63 c-pruebas No. 1. 13 Radicación número: 25000-23-36-000-2018-00946 (69763) Actor: JOSÉ GABRIEL BOHÓRQUEZ MOGOLLÓN Y OTROS Demandado: NACIÓN-MINISTERIO DE TRASPORTE Y OTROS Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA Por otra parte, con los mismas medios de prueba, se demostró que la señora Rosa Milena Amado Uribe es la cónyuge32 del señor Yuver Albercio Acosta Cárdenas, y que Julieth Cristina Acosta Amado y Ángel David Acosta Amado son sus hijos33. 4.3.
En cuanto a la legitimación en la causa por pasiva, se advierte que el daño alegado en la demanda se fundamenta en una omisión en el deber de protección atribuida al Ejército Nacional y a la Policía Nacional. Así, pues, se constata que frente a dichas entidades se formuló una imputación fáctica y jurídica concreta, razón por la cual les asiste legitimación en la causa por pasiva en sentido formal.
La legitimación material será objeto de análisis al abordar el estudio de fondo. 5. La responsabilidad de la Policía Nacional y el Ejército Nacional 5.1. En lo que aquí interesa, la atribución de responsabilidad no es otra cosa que la vinculación fáctica y jurídica del daño antijurídico al Estado. Desde el plano fáctico, lo que se analiza es el nexo causal, entendido como un concepto de naturaleza estrictamente naturalística que permite establecer el origen del resultado dañoso a partir de una conducta humana, ya sea por acción u omisión. Por su parte, la imputación jurídica exige determinar la causa normativa que justifica la obligación estatal de reparar el perjuicio, lo cual se hace con base en los distintos títulos de responsabilidad construidos por la jurisprudencia, tales como la falla del servicio, el riesgo excepcional o el daño especial34. 5.2.
En el caso sub examine, se pretende que se declare administrativa y patrimonialmente responsable a la Nación-Ministerio de Defensa-Ejército Nacional y Policía Nacional, por los perjuicios ocasionados a los señores Yuver Albercio Acosta Cárdenas y José Gabriel Bohórquez Mogollón, como consecuencia del ataque que sufrieron el 14 de julio de 2016, durante el paro camionero, en la vía que atraviesa el municipio de Villapinzón, Cundinamarca, en el cual resultaron lesionados tras el volcamiento del camión en el que se desplazaban.
La imputación formulada se sustenta en una supuesta omisión en el deber de protección a cargo de las entidades demandadas, al permitir que transitaran por una zona de alto riesgo sin el acompañamiento requerido de la fuerza pública. 32 Folio 31 c-pruebas No. 1. 33 Folios 56-57 c-pruebas No. 1. 34 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 22 de agosto de 2023, expediente 63.197. 14 Radicación número: 25000-23-36-000-2018-00946 (69763) Actor: JOSÉ GABRIEL BOHÓRQUEZ MOGOLLÓN Y OTROS Demandado: NACIÓN-MINISTERIO DE TRASPORTE Y OTROS Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA 5.3.
Así las cosas, para efectos de resolver el caso puesto a su consideración, la Sala procede a relacionar los siguientes hechos debidamente probados en el expediente: Según el “informe policial de accidente de tránsito”35 -manuscrito y parcialmente ilegible-, el 14 de julio de 2016, hacia las 20:00 horas, se presentó un siniestro vial en el kilómetro 72 de la vía Bogotá-Tunja, sentido norte-sur, jurisdicción del municipio de Villapinzón,Cundinamarca, en el que se vio involucrado un camión Chevrolet beige, modelo 1991, con placas TGS-126, identificado como propiedad del señor Fabián Yesid Garavito Beltrán. En el documento se consignó que el vehículo presentó "cabina y carrocería totalmente destruidas producto del volcamiento y choque sobre objeto fijo" (C. pruebas, arch. 01, f. 45 y s.).
El informe también indica que el conductor del automotor era el señor Yuver Albercio Acosta Cárdenas, quien resultó con "trauma craneoencefálico severo según dictamen médico", mientras que su acompañante, el señor José Gabriel Bohórquez Mogollón, presentó "trauma craneoencefálico severo y politraumatismo según dictamen médico". Como observaciones relevantes, el informe señala la presencia de "objetos en la vía" y refiere que, "según versiones suministradas por el tripulante del vehículo y el paramédico de la ambulancia manifestó que le arrojaron unas piedras y perdió el control del vehículo ocasionándose el accidente".
El croquis del accidente es el siguiente: 35 Folios 23-35 c-pruebas No. 1. 15 Radicación número: 25000-23-36-000-2018-00946 (69763) Actor: JOSÉ GABRIEL BOHÓRQUEZ MOGOLLÓN Y OTROS Demandado: NACIÓN-MINISTERIO DE TRASPORTE Y OTROS Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA De conformidad con lo informado por el comandante de Policía del municipio de Villapinzón, el accidente fue atendido por unidades adscritas a la Especialidad de Tránsito y Transporte (carreteras), encargadas de la vigilancia del tramo comprendido entre el peaje El Roble y el peaje Albarracín36.
En el libro de población de esa estación se dejó constancia de lo ocurrido en los siguientes términos37: 14-07-206 Hora: 20:30 A esta fecha y hora se registra caso de accidente de tránsito en el sector llamado 2 esquinas, sobre la autopista norte, en el kilómetro 72, vía que conduce Tunja-Bogotá, donde según por información de la ciudadanía residente del sector, algunos manifestantes le arrojaron piedra a un vehículo camión Chevrolet de placa TGS 126 el cual perdió el control haciendo volcamiento e impactando sobre una vivienda.
En el accidente quedaron atrapados 2 personas conductor y tripulante quienes en el lugar de los hechos fueron previamente atendidos y rescatados en la cabina del automotor y llevados en ambulancias, desconociéndose su estado de salud. El vehículo camión era conducido por el señor Yuver Albercio Acosta Cárdenas sin más datos. Se deja constancia que en el lugar de los hechos se encontraban las unidades policiales de tránsito de la jurisdicción y población civil la cual contribuyó al rescate de estas 2 personas.
Igualmente, se aportaron al expediente reportes noticiosos emitidos38 por los canales RCN y Caracol, así como por el portal Vanguardia.com, en los que se informó sobre el paro camionero y el accidente sufrido por los demandantes. En dichas notas se mencionan distintas versiones sobre las posibles causas del siniestro, entre ellas, un presunto exceso de velocidad o un ataque con piedras por parte de terceros.
Al respecto, cabe anotar que la información publicada en diarios o similares no pueden ser consideradas como medio de convicción testimonial porque carecen de los requisitos esenciales que identifican este medio probatorio, por lo cual, en principio, deben ser apreciadas como prueba documental de la existencia de la información y no de la veracidad de su contenido.
Como consecuencia de ello, las notas periodísticas que se allegaron sólo acreditan que allí apareció una noticia, pero no la autenticidad y veracidad de esta39. También obran en el expediente algunos apartes de la alocución presidencial del 14 de julio de 2016, pronunciada por el entonces Presidente de la República, Juan 36 Folio 21 c-pruebas No.1 37 Folio 22-23 c-pruebas No.1 38 Cds. 1 y 2, folios 7-13 y 18-21 c-pruebas No. 1. 39 Al respecto consultar, por ejemplo, Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencias del 25 de enero de 2001, exp. 11413 y del 1° de marzo del 2006, exp. 13764, ambas con ponencia del Consejero de Estado, Alier E. Hernández Henríquez, entre muchas otras. 16 Radicación número: 25000-23-36-000-2018-00946 (69763) Actor: JOSÉ GABRIEL BOHÓRQUEZ MOGOLLÓN Y OTROS Demandado: NACIÓN-MINISTERIO DE TRASPORTE Y OTROS Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA Manuel Santos Calderón. En ella se anunciaron medidas como el reforzamiento de la presencia de la fuerza pública en las vías nacionales y la implementación de caravanas escoltadas para garantizar el transporte de carga durante el paro camionero: He tomado, entre otras, las siguientes decisiones: inmovilizar e incautar los vehículos que se usen para bloquear las vías o impedir el servicio de transporte; cancelar la licencia a los conductores que participen en estos bloqueos ilegales; cancelar la licencia de operación a los propietarios y a las empresas e imponer multas hasta por 480 millones de pesos; cancelar las matrículas de los vehículos que se presten para vías de hecho; vamos también a habilitar temporalmente a los vehículos particulares para transportar carga; vamos a establecer un centro logístico para facilitar el movimiento de carga en coordinación con los empresarios y los transportadores que quieran trabajar.
La fuerza pública se ha hecho presente en las carreteras y ha protegido más de 1700 caravanas contra las agresiones ilegales de los violentos. He dado la orden de duplicar el número de efectivos de nuestra fuerza pública en las carreteras; serán ahora cincuenta mil hombres que garantizarán la seguridad de las vías y acompañarán las caravanas de las empresas que quieran trabajar.
El entonces jefe de Estado Mayor y Segundo Comandante de la Décima Tercera Brigada del Ejército Nacional, fue consultado sobre si recibió alguna instrucción para brindar seguridad en la carretera que conduce a Bogotá después del peaje de Albarracín. En respuesta, mediante oficio del 29 de octubre de 2019, señaló40: Al respecto, me permito informar que, revisado el archivo operacional del Grupo de Caballería Mecanizado No. 10 "Tequendama", esa Unidad halló la siguiente documentación: 1.
HR No. 4370 de fecha 14 de julio de 2016, por medio del cual el señor Mayor de Operaciones de la Unidad Táctica informa que, a partir del día 14 de julio, se inicia movimiento táctico motorizado en la ruta Puesto de Mando Atrasado - Zipaquirá - Tocancipá - Puesto de Mando Atrasado, con el fin de garantizar la movilidad de los ejes viales de la jurisdicción asignada.
Así mismo, revisado el archivo de la Unidad Operativa Menor, se halló en el libro operacional, segundo tomo, lo siguiente: Radicado No. 20196132146901 MDN-COGFM-COEJC-SECEJ-JEMOP- DIVO5-BR13-JEM-B11-1.2 1. A folio 8 del día 13 de julio de 2016, que el GMTEQ reporta: vía principal Bogotá - Villapinzón sin novedad, con cinco puntos de control en la jurisdicción. 2.
A folio 13 del día 14 de julio, 04:30 a. m., se encontró la siguiente anotación en el reporte: "GMTEQ 5 puntos críticos de control en la jurisdicción." 3. A folios 14 y 15, el día 14 de julio de 2016, en el reporte de las 7:00 a. m., se hace la siguiente anotación: "Información sobre la ubicación de los pelotones en las vías, en razón a la orden del presidente que es militarizar las vías y enviar las ayudas.
Sobre el mismo se desarrollan 112 concentraciones, cinco 40 Folios 145-150 c-principal. 17 Radicación número: 25000-23-36-000-2018-00946 (69763) Actor: JOSÉ GABRIEL BOHÓRQUEZ MOGOLLÓN Y OTROS Demandado: NACIÓN-MINISTERIO DE TRASPORTE Y OTROS Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA bloqueos ubicados en el departamento de Boyacá, prevenciones de bloqueo 88 y 77 capturados.
Se han realizado 1.640 caravanas con un total de 24.944 vehículos. La Asociación Nacional de Transportadores de Carga por Carretera (ASECARGA) informa que hasta el día 10 de julio de 2016 las pérdidas totales para el sector se presentaron en 1.110798 billones de pesos. Se mantienen bloqueos temporales sobre los ejes viales Duitama, Sogamoso, Nobsa.
La actividad académica está suspendida en las instituciones educativas oficiales y privadas. Se activó alerta amarilla para la red hospitalaria Nariño, Ipiales. Bloqueo temporal Norte de Santander, Putumayo y Villagarzón." Consultado sobre “las órdenes que se impartieron por parte del Departamento de Boyacá” en relación con el accidente mencionado, el jefe de Asuntos Jurídicos del Departamento de Policía de Cundinamarca aportó la comunicación oficial N° S- 2019-012283-DECUN, mediante la cual el Comandante Operativo de Seguridad Ciudadana de dicho comando informó que, tras la revisión de los archivos magnéticos y físicos, “no se encontró ningún tipo de orden”41. 5.2.
Caso concreto 5.2.1. El artículo 2° de la Constitución Política de 1991 establece que las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades. Ese deber, general y abstracto en principio, se particulariza cuando alguna persona invoque la protección de las autoridades competentes, por hallarse en especiales circunstancias de riesgo o cuando, aún sin mediar solicitud previa, la notoriedad pública del inminente peligro que corre el particular hace forzosa la intervención del Estado42.
En efecto, la jurisprudencia reiterada de esta Corporación, ha sostenido que la Administración responderá patrimonialmente, a título de falla en el servicio, por la omisión en el cumplimiento del deber de brindar seguridad y protección a las personas, al menos en dos eventos: “(i) cuando se solicita protección especial con indicación de las condiciones de riesgo en las cuales se encuentra la persona y (ii) cuando sin que medie solicitud de protección alguna, de todas maneras resulta evidente que la persona la necesitaba en consideración a que existían pruebas o indicios conocidos que permitieran asegurar que la persona se encontraba 41 Folio 92 c-principal. 42 Ver al respecto entre otras: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencias de julio 19 de 1997, Exp. 11875, C.P. Daniel Suárez; octubre 30 de 1997, Exp. 10958, C.P. Ricardo Hoyos; 14 de febrero de 2002, Exp. 13253 y marzo 10 de 2005, Exp. 14395, C.P. Ramiro Saavedra Becerra. 18 Radicación número: 25000-23-36-000-2018-00946 (69763) Actor: JOSÉ GABRIEL BOHÓRQUEZ MOGOLLÓN Y OTROS Demandado: NACIÓN-MINISTERIO DE TRASPORTE Y OTROS Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA amenazada o expuesta a sufrir graves riesgos contra su vida, en razón de sus funciones”43.
Ahora bien, más allá de los eventos en los que una persona concreta solicita medidas de protección, o de aquellos en los que el riesgo resulta evidente y notorio respecto de un individuo claramente identificado, cabría ampliar el espectro de análisis a situaciones en las que exista una amenaza generalizada y conocida sobre un grupo social determinado o determinable, aún sin que sus integrantes estén plenamente individualizados.
En estos escenarios, si la administración tiene conocimiento, por medios objetivos o por información pública y reiterada, de que un sector de la población -por su rol, actividad u oficio- se encuentra sometido a un riesgo latente, le asiste el deber de adoptar medidas de prevención razonables y proporcionales, orientadas a mitigar dicho riesgo.
Se trataría entonces de una imputación por omisión estructurada a partir de un deber de garantía reforzada frente a colectivos vulnerables o expuestos, no por su identidad personal, sino por las condiciones estructurales o contextuales que los ponen en situación de amenaza. Así, la falla en el servicio surgiría no por ignorar una petición o una amenaza evidente contra una persona específica, sino por omitir una respuesta institucional frente a un riesgo público, conocido y delimitable en función del grupo al que afecta.
En ese sentido, cuando la Administración tiene conocimiento acerca de una situación de vulnerabilidad44, el deber genérico de protección y seguridad se concreta y exige una conducta activa de su parte que, de omitirse, permite que se declare su responsabilidad por el daño derivado de la materialización del peligro. Lo anterior se evidencia en los eventos en los que se reclama del Estado la reparación de daños producidos por la actividad de terceros.
En tales oportunidades ha precisado esta Corporación45 que, para que surja el deber de indemnización a 43Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sala Plena, sentencia del 13 de mayo de 2014, exp. 76001-23-31-000-1996-05208-01(23128), CP: Mauricio Fajardo Gómez. 44 Bien porque aquella lo puso de presente y solicitó protección o, porque dicha situación era en tal grado ostensible, que demandaba el despliegue oficioso de actividades tendientes a conjurar o resistir el peligro que sobre ella se cernía. 45 Ver entre otras: Consejo de Estado, S.C.A., Sección Tercera, sentencias: febrero 3 de 2000, Exp. 14787, C.P. Alier Hernández; agosto 16 de 2000, Exp. 13131, C.P. Ricardo Hoyos; mayo 2 de 2002, Exp. 13251; marzo 18 de 2004, Exp. 13318, C.P. María Elena Giraldo; marzo 10 de 2005, Exp. 14395; abril 28 de 2005, Exp. 17300 y septiembre 20 de 2007, Exp. 15699, las tres últimas con ponencia del Consejero Ramiro Saavedra Becerra. 19 Radicación número: 25000-23-36-000-2018-00946 (69763) Actor: JOSÉ GABRIEL BOHÓRQUEZ MOGOLLÓN Y OTROS Demandado: NACIÓN-MINISTERIO DE TRASPORTE Y OTROS Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA cargo de la entidad accionada, se requiere que el hecho del tercero haya sido previsible y resistible para la Administración46. 5.2.3.
En el presente caso, se debate si el Ejército Nacional y Policía Nacional deben ser declarados patrimonialmente responsables por los perjuicios sufridos por los señores Yuver Albercio Acosta Cárdenas y José Gabriel Bohórquez Mogollón, quienes resultaron lesionados el 14 de julio de 2016 en un accidente ocurrido durante el paro camionero, en la vía que atraviesa el municipio de Villapinzón, Cundinamarca.
La parte actora sostiene que el daño se produjo como consecuencia de una omisión en el deber de protección, al permitirse que los demandantes circularan por una zona de alto riesgo sin escolta oficial. Por su parte, las entidades apelantes alegan que desplegaron todos los esfuerzos razonables para garantizar la seguridad vial, que el ataque fue un hecho aislado e imprevisible y que la decisión de transitar fuera de caravana fue voluntaria, por lo que solicitan la revocatoria de la decisión de primera instancia. En primer lugar, la Sala observa que no existe en el expediente una prueba directa que permita establecer, con certeza razonable, la forma en que ocurrieron los hechos.
El único documento oficial que da cuenta del siniestro es un informe policial manuscrito -y en partes ilegible- elaborado por unidades de la Policía de Tránsito, en el que se indica que el 14 de julio de 2016, hacia las 20:00 horas, se presentó un accidente de tránsito en el kilómetro 72 de la vía Bogotá-Tunja, a la altura del municipio de Villapinzón, en el que se vio involucrado el camión de placas TGS-126.
En dicho informe se consignó que el automotor presentó “cabina y carrocería totalmente destruidas producto del volcamiento y choque sobre objeto fijo” y se mencionó que el conductor, el señor Yuver Albercio Acosta Cárdenas, y su acompañante, el señor José Gabriel Bohórquez Mogollón, sufrieron traumas severos. No obstante, la causa del accidente no fue determinada con certeza.
El documento policial solo refiere, como observación adicional, que “según versiones suministradas por el tripulante del vehículo y el paramédico de la ambulancia”, unas personas habrían arrojado piedras al camión, lo que habría provocado la pérdida de control. Se trata, sin embargo, de una afirmación sin constatación directa por parte 46 Consejo de Estado, S.C.A., Sección Tercera, sentencias de 27 de marzo de 2008, Exp. 16234. 20 Radicación número: 25000-23-36-000-2018-00946 (69763) Actor: JOSÉ GABRIEL BOHÓRQUEZ MOGOLLÓN Y OTROS Demandado: NACIÓN-MINISTERIO DE TRASPORTE Y OTROS Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA de las autoridades.
De hecho, el propio informe deja constancia de “objetos en la vía”, lo que introduce nuevas hipótesis no desarrolladas ni aclaradas en el proceso. El croquis elaborado en el mismo informe policial carece de rigor técnico y no incluye elementos suficientes para determinar con claridad la dinámica del siniestro. El expediente no incorpora prueba que acredite, con el grado de precisión necesario, si el volcamiento obedeció efectivamente a una agresión externa, o si, por el contrario, fue consecuencia de otros factores concurrentes o independientes.
Sumado a lo anterior, en el libro de población de la estación de Policía de Villapinzón se anotó que el accidente fue reportado por “ciudadanía residente del sector”, quienes afirmaron que “algunos manifestantes le arrojaron piedras al camión”. Nuevamente, se trata de versiones indirectas, anónimas y no verificadas, que no permiten estructurar un relato unívoco de los hechos.
La simple referencia a dichos de terceros -sin respaldo en declaraciones formales, inspecciones o pruebas complementarias- no permiten tener por acreditada la forma como ocurrieron los hechos. Por otra parte, las notas periodísticas allegadas al expediente no contribuyen a esclarecer los hechos, pues reproducen versiones encontradas. En efecto, en los reportes emitidos se plantea que el accidente podría haberse originado por exceso de velocidad o por el supuesto ataque de terceros.
Con todo, estas noticias, por su propia naturaleza, no constituyen medios de prueba idóneos para establecer la veracidad de los hechos, dado que no cumplen con los requisitos de la prueba testimonial ni fueron corroboradas mediante otro elemento probatorio. A partir del panorama probatorio anteriormente descrito, no es posible afirmar con fundamento que el accidente haya obedecido a una omisión en el deber de protección por parte de las entidades demandadas, toda vez que las circunstancias exactas de lo ocurrido permanecen inciertas.
No obstante, se abordará el análisis desde la perspectiva de la imputación formulada en la demanda, a fin de establecer si, aun en ausencia de certeza sobre la causa del accidente, existían deberes específicos de prevención cuya inobservancia pueda generar responsabilidad patrimonial del Estado. Sobre el particular, obran en el expediente elementos que evidencian que el Ejército Nacional desplegó medidas concretas para enfrentar el contexto del paro camionero.
En primer lugar, en la alocución presidencial del 14 de julio de 2016, el entonces jefe de Estado anunció expresamente la militarización de las vías y el 21 Radicación número: 25000-23-36-000-2018-00946 (69763) Actor: JOSÉ GABRIEL BOHÓRQUEZ MOGOLLÓN Y OTROS Demandado: NACIÓN-MINISTERIO DE TRASPORTE Y OTROS Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA reforzamiento del pie de fuerza en las carreteras nacionales, con la implementación de caravanas escoltadas para garantizar el tránsito de carga.
Esta decisión fue ejecutada por el Ejército Nacional, como lo evidencia el oficio del jefe de Estado Mayor y Segundo Comandante de la Décima Tercera Brigada, en el que se reseñan movimientos tácticos motorizados en la jurisdicción Zipaquirá–Tocancipá, así como la instalación de cinco puntos de control sobre la vía Bogotá–Villapinzón, en desarrollo de la orden presidencial.
Asimismo, en el reporte operacional del día 14 de julio de 2016, se dejó constancia de que, para esa fecha, ya se habían organizado 1.640 caravanas, las cuales permitieron la movilidad segura de 24.944 vehículos. Estos datos reflejan una estrategia estatal estructurada y ejecutada, dirigida a mitigar los riesgos derivados de la coyuntura de orden público, en la que participaron de manera activa los organismos de seguridad.
Si bien la Oficina Jurídica de la Policía de Cundinamarca informó no contar con registros sobre el despliegue específico de esa institución en el marco del paro camionero, ello no permite inferir la inactividad de la entidad, ni desvirtúa el cumplimiento de la orden presidencial que dispuso reforzar la presencia de la fuerza pública en las vías.
Por el contrario, otras pruebas obrantes en el expediente, como los reportes de la Décima Tercera Brigada del Ejército Nacional y el registro del libro de población de la estación de Villapinzón, permiten concluir que existió articulación institucional para garantizar la movilidad en las carreteras. Con todo, tampoco se demostró que los señores Acosta Cárdenas y Bohórquez Mogollón hubieran solicitado escolta o acompañamiento especial de la Policía Nacional, ni que ésta se hubiera negado a prestarlo.
Inclusive, la propia demanda refleja que, el día de los hechos, los accionantes contaron con acompañamiento de la fuerza pública hasta el peaje de Albarracín, ubicado en la carretera que conecta a Cundinamarca con Boyacá, justo en los límites entre ambos departamentos. Además, reconocieron la presencia de personal militar en distintos puntos del recorrido por el departamento de Boyacá. Sin embargo, en horas de la noche, decidieron continuar su trayecto por las carreteras de Cundinamarca sin respaldo institucional, asumiendo voluntariamente los riesgos que dicha ruta implicaba en el contexto del paro.
A partir de los elementos analizados, no se configura una omisión imputable a las entidades demandadas bajo los estándares jurisprudenciales establecidos por esta Corporación para estructurar una falla por el deber de protección. En efecto, en el 22 Radicación número: 25000-23-36-000-2018-00946 (69763) Actor: JOSÉ GABRIEL BOHÓRQUEZ MOGOLLÓN Y OTROS Demandado: NACIÓN-MINISTERIO DE TRASPORTE Y OTROS Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA presente caso no se acreditó que los señores Acosta Cárdenas y Bohórquez Mogollón hubiesen solicitado escolta o acompañamiento a las autoridades, ni que existiera un conocimiento previo por parte del Estado sobre un riesgo específico, concreto y grave que recayera sobre ellos, derivado de su actividad de transporte o del trayecto que pretendían realizar.
Tampoco se probó que la Policía Nacional o el Ejército hubieran conocido con anterioridad una amenaza particular contra estos ciudadanos que les impusiera el deber de actuar de manera individualizada y específica. En el contexto en que se desarrollaron los hechos, no es posible exigir a las demandadas un deber adicional de protección y, por ello, cobra especial relevancia el concepto de la relatividad de la falla, que se relaciona con la imposibilidad de exigir de manera absoluta a la organización estatal prevenir cualquier tipo de daño o resultado antijurídico, toda vez que el Estado no se encuentra en capacidad de brindar una protección personalizada a cada individuo que integra el conglomerado social; al respecto, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha considerado que: Ahora, la obligación de seguridad que corresponda prestar al Estado en un evento determinado, conforme a la jurisprudencia que la Sala ha desarrollado desde vieja data, debe determinarse en consideración a su capacidad real de prestar ese servicio, atendidas las circunstancias concretas, bajo el criterio de que “nadie está obligado a lo imposible” ( ) Con el fin de precisar aún más el concepto, la Sala, en providencia dictada antes de la expedición de la actual Constitución, señaló que el cumplimiento de las obligaciones del Estado debía examinarse a la luz del nivel medio que se espera del servicio, según su misión, las circunstancias y los recursos de que disponía, de tal manera que se presentaría la falla cuando el servicio se prestaba por debajo de ese nivel medio47.
Finalmente, la Sala advierte que el esfuerzo probatorio desplegado por la parte actora se concentró en acreditar la ocurrencia del daño y la cuantía de los perjuicios reclamados, especialmente mediante la incorporación de dictámenes e informes médicos, constancias clínicas, documentos contractuales y otros soportes relacionados con la pérdida material alegada.
Sin embargo, dicho acervo resulta insuficiente para sustentar, con el rigor exigido, la atribución de responsabilidad a la Policía Nacional y al Ejército Nacional. Por las razones expuestas, esta Sala revocará la sentencia del 21 de octubre de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por considerar que no se demostró una omisión atribuible a las entidades apelantes en el cumplimiento 47 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 6 de marzo de 2008 (expediente 14.443), M.P. Ruth Stella Correa Palacio. 23 Radicación número: 25000-23-36-000-2018-00946 (69763) Actor: JOSÉ GABRIEL BOHÓRQUEZ MOGOLLÓN Y OTROS Demandado: NACIÓN-MINISTERIO DE TRASPORTE Y OTROS Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA del deber de protección que les asiste.
Como consecuencia, se modificará la sentencia de primera instancia, en el sentido de confirmar la falta de legitimación en la causa por pasiva respecto del DAPRE y el Ministerio de Transporte, y se negarán las pretensiones de la demanda en relación con el Ejército Nacional y la Policía Nacional. 7. Condena en costas De conformidad con el artículo 188 del CPACA48 y el artículo 365.4 del CGP, en el caso particular se condenará en costas a la parte demandante en ambas instancias, debido a la revocatoria de la sentencia de primera instancia. La liquidación de las costas la hará de manera concentrada el a quo, en los términos del artículo 366 del CGP.
Las costas incluyen las agencias en derecho49, que se fijan a partir de las tarifas establecidas por el Consejo Superior de la Judicatura, así como con observancia de la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el apoderado o por la parte que litigó personalmente50, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales51.
El Acuerdo PSAA16-10554 de 2016 del Consejo Superior de la Judicatura, vigente para la fecha en que se presentó la demanda, estableció las tarifas de agencias en derecho. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 5.1. del citado acuerdo, si el proceso es de menor cuantía, la fijación oscilará entre el 4% y el 10% de lo pedido en el escrito inicial, mientras que, si el proceso es de mayor cuantía, deberán entre el 3% y el 7.5% de lo solicitado en la demanda.
Por otra parte, el acuerdo dispone que las agencias en derecho en segunda instancia deben fijarse entre 1 y 6 SMLMV. 48 El inciso segundo adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021. 49 El artículo 361 del CGP señala que “[l]as costas están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho”. 50 A juicio de la Subsección, esta regla es aplicable a las entidades, al margen de que el apoderado fuese de planta, pues, si bien en tal escenario no incurren en gastos adicionales a los de nómina, no es menos cierto que sí tuvo que destinar alguno de sus funcionarios para atender el asunto, quien ejerce tales funciones de manera onerosa (Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 11 de mayo de 2022, expediente 67.700). 51 El numeral 4 del artículo 366 del CGP señala: “4.
Para la fijación de agencias en derecho deberán aplicarse las tarifas que establezca el Consejo Superior de la Judicatura. Si aquellas establecen solamente un mínimo, o este y un máximo, el juez tendrá en cuenta, además, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales, sin que pueda exceder el máximo de dichas tarifas”. 24 Radicación número: 25000-23-36-000-2018-00946 (69763) Actor: JOSÉ GABRIEL BOHÓRQUEZ MOGOLLÓN Y OTROS Demandado: NACIÓN-MINISTERIO DE TRASPORTE Y OTROS Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA La cuantía del presente asunto, determinada por la pretensión mayor, superó los 500 SMLMV al momento en que se presentó la demanda, por lo que el proceso debe ser clasificado como de mayor cuantía. En tal virtud, las agencias en derecho para la primera instancia se fijarán en la suma de $ 7’912.340,03, con base en la relación porcentual del 0.5%52 de las pretensiones formuladas en el litigio53.
Por la segunda instancia se fijarán en el equivalente a 1 SMLMV. Para efectos del pago, la Subsección aplicará lo previsto en el numeral 6° del artículo 366 del CGP, según el cual, “ante dos (2) o más litigantes que deban pagar las costas, el juez los condenará en proporción a su interés en el proceso (…). Por tanto, en este caso, la condena será reconocida en favor de las entidades demandadas en partes iguales y estará a cargo de los demandantes, según lo pretendido54 por cada uno, así: Demandante Porcentaje costas José Gabriel Bohórquez Mogollón 22.80% Marly Yaneth Vásquez Galeano 4.94% Samuel Bohórquez Vásquez 4.94% José Luis Bohórquez López 4.94% Yuver Albercio Acosta Cárdenas 47.49% Rosa Milena Amado Uribe 4.94% Julieth Cristina Acosta Amado 4.94% Ángel David Acosta Amado 4.94% En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: 1.
MODIFICAR la sentencia del 21 de octubre de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la cual quedará así: Primero: Declarar la prosperidad de la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por la Nación-Ministerio de Transporte y el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República. 52 Si bien el artículo 5 del Acuerdo PSAA16-10554 de 2016 fija como regla general una tarifa del 3 % para la estimación de agencias en derecho, el parágrafo 3° del artículo 3 faculta al juez para modular ese porcentaje dentro de los límites establecidos, teniendo en cuenta la cuantía del proceso y el esfuerzo procesal desplegado por las partes.
En el presente caso, dado que la controversia se resolvió con base en aspectos probatorios ya definidos en primera instancia y sin actividad adicional relevante por parte de las entidades apelantes, se justifica la fijación de agencias en derecho en un porcentaje reducido del 1 %. 53 La sumatoria de las pretensiones, teniendo en cuenta el SMLMV vigente a la fecha de la presentación de la demanda, es de 1.582.468.006.
Ver pie de Pag No. 4. 54 Ibidem. 25 Radicación número: 25000-23-36-000-2018-00946 (69763) Actor: JOSÉ GABRIEL BOHÓRQUEZ MOGOLLÓN Y OTROS Demandado: NACIÓN-MINISTERIO DE TRASPORTE Y OTROS Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA Segundo: Negar las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
2. CONDENAR EN COSTAS por ambas instancias a la parte demandante, según el interés de cada accionante en el monto de las pretensiones. La liquidación adelantará de manera concentrada el a quo, según lo previsto en el artículo 366 del Código General del Proceso, y se hará teniendo en cuenta los siguientes porcentajes: Demandante Porcentaje costas José Gabriel Bohórquez Mogollón 22.80% Marly Yaneth Vásquez Galeano 4.94% Samuel Bohórquez Vásquez 4.94% José Luis Bohórquez López 4.94% Yuver Albercio Acosta Cárdenas 47.49% Rosa Milena Amado Uribe 4.94% Julieth Cristina Acosta Amado 4.94% Ángel David Acosta Amado 4.94% 3.
TERCERO: Por intermedio de la Secretaría de la Sección Tercera de esta Corporación, ejecutoriada la presente providencia, DEVOLVER el expediente de este proceso al Tribunal de origen. Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF