Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA DIECINUEVE ESPECIAL DE DECISIÓN Bogotá D.C., veinticinco (25) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Radicación: 11001-03-15-000-2021-07312-00 Demandante: UGPP Demandada: Sandra Milena Cardona Piedrahita y otros SALVAMENTO DE VOTO Con todo respeto manifiesto mi desacuerdo con la sentencia emitida en el proceso de la referencia, específicamente al considerar inapropiado analizar el fondo del asunto debido a la configuración del fenómeno de la caducidad de la acción. A efectos metodológicos, el análisis de este asunto se llevará a cabo en el siguiente orden: i) los puntos definidos en la sentencia del 23 de septiembre de 2005; ii) el fallo de tutela del 18 de julio de 2015; iii) la caducidad del recurso extraordinario de revisión; y iv) la aplicabilidad del artículo 86 de la Ley 2381 de 2024. - La sentencia del 23 de septiembre de 2005 El Tribunal Administrativo de Risaralda, en sentencia del 23 de septiembre de 2005, anuló parcialmente los actos administrativos que habían liquidado la pensión del señor Vicente Rodríguez Feo.

En consecuencia, ordenó su reliquidación, fijando un 75% de la asignación mensual más alta percibida en el último año de servicio, e incluyendo las doceavas partes de las primas de vacaciones, servicios y navidad, así como el 100% de la prima especial de servicios y las bonificaciones por servicios prestados y por compensación. En el numeral tercero de la parte resolutiva de la sentencia (de interés para el análisis posterior), se estableció que, como restablecimiento del derecho, la Caja Nacional de Previsión Social (CAJANAL) debía reconocer y pagar al señor Vicente Rodríguez Feo la pensión vitalicia de vejez en la suma de $7.522.453, a partir del 1.º de junio de 2002, con efectos fiscales desde su retiro definitivo del servicio. - El fallo de tutela del 18 de julio de 2015 El 2 de febrero de 2015, la UGPP ejerció acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Risaralda a raíz de la providencia del 23 de septiembre de 2005, solicitando la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, por cuanto consideraba que la bonificación por servicios prestados no debió reconocerse en un 100% sino en una doceava parte, y que dicho reconocimiento generaba un detrimento patrimonial al erario.

El 18 de junio de 2015, la Sección Quinta del Consejo de Estado, al resolver la impugnación interpuesta por la UGPP contra el fallo del 9 de abril de 2015, dictado Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-15-000-2021-07312-00 por la Sección Cuarta, que negó por improcedente la petición de amparo constitucional, decidió dejar sin efectos el numeral 3.º de la sentencia del 23 de septiembre de 2015 proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda y, en consecuencia, le ordenó dictar un nuevo fallo que tuviera en cuenta los lineamientos allí expuestos.

El razonamiento del fallo se basó en que la bonificación por servicios es una prestación anual, pagada por cada año de servicio continuo en la misma entidad. Por lo tanto, su inclusión en la pensión debía calcularse por doceavas partes, y no en un 100%, como se había dispuesto en el fallo del 23 de septiembre de 2005. El Tribunal Administrativo de Risaralda profirió la sentencia del 22 de julio de 2015, por medio de la cual acató el fallo de tutela.

El señor Vicente Rodríguez Feo interpuso recurso de apelación en contra de la anterior decisión. El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, mediante sentencia del 24 de julio de 2020, objeto de la presente acción de revisión, confirmó la decisión del a quo contenida en el fallo del 22 de julio de 2015, habida cuenta que resultaba contrario a derecho computar la totalidad de tal bonificación en el ingreso base de liquidación de la prestación. La entidad demandante instauró la acción extraordinaria de revisión por cuanto considera que la pensión de vejez que se ordenó a favor del señor Rodríguez Feo, a través de la sentencia 24 de julio de 2020, y que sería la base para reconocer la sustitución pensional a los hoy demandados1, no debió liquidarse con base en el 75% de la asignación mensual más elevada percibida en el último año de servicio ni con la inclusión de conceptos como la bonificación por compensación, la prima especial de servicios, las primas de servicios, de vacaciones y de navidad.

De acuerdo con lo expuesto, se concluye que la inconformidad planteada por la UGPP no se desprendió de la sentencia del 24 de julio de 2020, sino de la providencia del 23 de septiembre de 2005, porque la acción de tutela sólo se refirió a la bonificación por servicios prestados y allí en ningún momento se analizaron los demás puntos que ahora pretende controvertir la entidad, esto es, el ingreso base de liquidación aplicable.

En otros términos, lo acontecido después de la protección constitucional no modificó en lo absoluto el 75% de la asignación mensual más elevada percibida en el último año de servicio ni la inclusión de conceptos como la bonificación por compensación, la prima especial de servicios, las primas de servicios, de vacaciones y de navidad, dado que lo único cambiante con el fallo de tutela fue el valor de la bonificación por servicios prestados de $1.385.710 a $166.285, producto de no seguirse reconociendo en un 100% sino en una doceava parte y que, originó la disminución del valor de la pensión de $7.522.453 a $ 6.607.884. 1 Debido al fallecimiento del señor Vicente Rodríguez Feo, la demanda se dirigió contra la señora Sandra Milena Cardona Piedrahita y los menores Valeria y Juan David Rodríguez Cardona, en calidad de beneficiarios de la sustitución pensional.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-15-000-2021-07312-00 Esclarecido que lo perseguido por la presente acción fue definido en la sentencia del 23 de septiembre de 2005 y no en el fallo del 24 de julio de 2020, a continuación, se expondrá la razón por la cual la acción fue interpuesta fuera del término. - La caducidad del recurso extraordinario de revisión El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), vigente para la presentación de la acción de revisión que se estudia, dispuso diversos términos de caducidad que se aplican según la naturaleza del del recurso extraordinario.

Tratándose de la revisión, el artículo 251 del CPACA estableció una regla general de caducidad de 1 año que se ve exceptuada por un término de 5 años aplicable a la revisión de reconocimientos de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública, en los términos de la Ley 797 de 2003. Al respecto, señaló la norma: «[…]

ARTÍCULO 251. En los casos previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el recurso deberá presentarse dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial o en los casos de que ella no se requiera, dentro del mismo término contado a partir del perfeccionamiento del acuerdo transaccional o conciliatorio […]» (Se subraya) Como antecedente de tal disposición conviene remitirse a lo señalado por el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, en cuanto dispone: «ARTÍCULO 20. […] La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.

La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.» Es importante destacar que la expresión contenida en la norma transcrita en cualquier tiempo fue declara inexequible por la Corte Constitucional, en la sentencia C-835 de 2003, por considerarla lesiva del debido proceso, debida justicia y del imperio del Estado Social de Derecho, puesto que desborda el campo de acción delimitado por el artículo 89 superior al Legislador, así lo consideró la Corte: «[…] Entonces, la expresión "en cualquier tiempo", ¿es constitucional? La respuesta es no. En efecto, a partir del principio según el cual no hay derecho sin acción, ni acción sin prescripción o caducidad, salta a la vista la inseguridad jurídica en que se desplomaría el universo de los derechos adquiridos, de las situaciones jurídicas subjetivas ya consolidadas en cabeza de una persona, de la confianza legítima, y por supuesto, de la inmutabilidad que toda sentencia ejecutoriada merece al cabo de un tiempo debidamente Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-15-000-2021-07312-00 determinado por la ley: la resolución de los conflictos de derecho no puede abandonarse a la suerte de un ad calendas graecas.

Paradójicamente, considerando que el recurso extraordinario de revisión se instituyó para el restablecimiento de la justicia material, con la indeterminación que la norma exhibe se allanaría el camino para el advenimiento de lo contrario, pues, ¿de qué justicia social podría hablarse en un país en el que todos los actos que reconocen sumas periódicas de dinero o pensiones se hallarían sin remedio bajo la férula de una perpetua inseguridad jurídica? […]» De forma posterior, la Corte Constitucional en Sentencia SU-427 de 2016, precisó que, en los eventos en que el recurrente sea la UGPP, el término de caducidad de cinco años para interponer la acción de revisión, prevista en la Ley 797 de 2003, no podrá contabilizarse desde antes del 12 de junio de 2013, comoquiera que fue tan solo en esta fecha que la mencionada entidad asumió la defensa judicial de los asuntos que tenía a cargo la extinta CAJANAL, en virtud de la Resolución 4911 del día 11 de junio de 2013.

En el presente caso, la sentencia del 23 de septiembre de 2005 quedó ejecutoriada el 18 de octubre de 2005, iniciando desde esa fecha el término para interponer la acción de revisión. Sin embargo, el plazo de cinco años para interponer la acción de revisión solo podía contarse a partir del 12 de junio de 2013, cuando la UGPP asumió la defensa de los asuntos de CAJANAL.

Por lo tanto, el plazo para presentar la acción venció el 11 de junio de 2018, y la demanda fue radicada el 27 de octubre de 2021, es decir, para la fecha en que se interpuso la acción de revisión ya había caducado el derecho de acción de que era titular la UGPP. Ahora bien, no se desconoce que la demanda de revisión fue admitida mediante auto del 4 de enero de 20222; sin embargo, se considera que no es posible emitir un pronunciamiento sobre las pretensiones, porque no puede obviarse la caducidad como presupuesto del derecho de acción. Tal requisito se constituye en una garantía sustancial, teniendo en cuenta que el propósito de la acción de revisión y del recurso extraordinario de revisión es el de desvirtuar la cosa juzgada.

En ese orden de ideas, la UGPP pretendió revivir los términos de caducidad en relación con la sentencia emitida por el Tribunal Administrativo de Risaralda el 23 de septiembre de 2005, al discutir el fallo proferido por la Sección Segunda del Consejo de Estado del 24 de julio de 2020, pero que era producto del cumplimiento de la providencia de tutela del 18 de junio de 2015, la cual sólo se pronunció sobre el reconocimiento de la bonificación por servicios prestados en una doceava parte.

Además de lo señalado, debe considerarse que, conforme al artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, que se encuentra vigente y cuyos efectos jurídicos son aplicables y obligatorios desde su promulgación, tal como lo ha indicado la Corte Constitucional en la Sentencia C-957 de 1997, se refuerza la conclusión de que la acción de revisión fue interpuesta fuera del plazo establecido por la ley.

De acuerdo con dicha disposición, «[l]os procesos respecto a los cuales se hayan ejercido acciones administrativas y/o contenciosas, y sobre los cuales ya se haya 2 Según índice 00014 de la plataforma denominada SAMAI del Consejo de Estado. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-15-000-2021-07312-00 decidido, podrán ser susceptibles del recurso Extraordinario de Revisión, para lo cual se tendrá un término de cinco (5) años a partir de la vigencia de esta ley».

Así, al pretenderse revisar el contenido de la decisión del 23 de septiembre de 2005, la administración tenía plazo hasta el 11 de junio de 2018, como se explicó previamente, para presentar la demanda. Dado que la radicación de la acción ocurrió posteriormente, debe aplicarse lo dispuesto en la Ley 2381 de 2024. En estos términos dejo presentado mi salvamento de voto.

JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente