1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá, D.C., treinta (30) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Acción: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-04635-01 Accionante: FREDY MANUEL PÉREZ PÉREZ Accionado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A Tema: Confirma improcedencia de la acción por falta de relevancia constitucional.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Esta Sala es competente para asumir el conocimiento de la acción de tutela presentada por la parte actora en contra del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Lo anterior, de conformidad con lo establecido por el Decreto 2591 de 1991, en concordancia con el Decreto 1069 de 2015, modificado por los decretos 333 de 2021 y 799 de 2025, así como el Acuerdo 080 de 20191 de la Sala Plena del Consejo de Estado.
Por auto del 30 de julio de 20252, la Sección Primera del Consejo de Estado admitió la acción constitucional y, mediante la providencia del 22 de septiembre de 2025 concedió la impugnación. I.
ANTECEDENTES 1.1. Tutela 1. El señor Fredy Manuel Pérez Pérez, actuando por medio de apoderada judicial, presentó acción de tutela en contra del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Con la solicitud de amparo pretende la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, al trabajo y a la seguridad social. 2.
Las anteriores garantías constitucionales las estimó vulneradas con ocasión de la sentencia del 27 de marzo de 2025, por medio de la cual la autoridad judicial accionada revocó el fallo de primera instancia proferido por el 1 Modificado por el Acuerdo 434 de 2024. 2 Índice 4 de Samai. Mediante este auto se notificó como accionado al Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. A su vez, se ordenó vincular como terceros con interés al Tribunal Administrativo del Atlántico, al Departamento Nacional de Estadística (DANE), al Fondo Rotatorio del DANE y a la Asociación Colombiana para el avance de la ciencia. Accionante: Fredy Manuel Pérez Pérez Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2025-04635-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Tribunal Administrativo del Atlántico, en el que se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho3 que promovió el actor contra el Departamento Nacional de Estadística (en adelante, DANE), el Fondo Rotatorio del Departamento Administrativo Nacional de Estadística (en adelante, FONDANE) y la Asociación Colombiana para el Avance de la Ciencia (en adelante, ACAC).
En su lugar, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado negó lo solicitado. 3. La parte actora formuló las siguientes pretensiones: 4.1. Respetuosamente, solicito honorables consejeros que se AMPARE lo derechos fundamentales al debido proceso, trabajo y seguridad social del señor FREDY MANUEL PÉREZ PÉREZ y, en consecuencia, se REVOQUE la sentencia de segunda instancia, proferida el 27 de marzo de 2025, por la honorable Subsección A, Sección Segunda, Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, C.P. Dr. Juan Camilo Morales Trujillo, dentro del proceso radicado No. 08001-23-33- 000-2016-01137-01 (0225- 2019). 4.2.
Como consecuencia de lo anterior, se sirvan DEJAR SIN EFECTO la sentencia citada y se ordene proferir una nueva sentencia acatando y respetando la jurisprudencia de unificación del honorable Consejo de Estado y la jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre el contrato realidad, reconociendo su existencia desde el 30 de enero de 1995 al 31 de agosto de 2013. 1.2.
Hechos 4. Desde el 30 de enero de 1995, hasta el 31 de agosto de 2013, el señor Fredy Manuel Pérez Pérez suscribió múltiples contratos de prestación de servicios con el DANE, de forma directa y por medio de la ACAC, con el objeto de ejercer la labor de coordinador y/o asistente en dicha entidad. 5. El 17 de junio de 2016, el señor Pérez Pérez solicitó ante el DANE el reconocimiento de una relación laboral encubierta bajo contratos de prestación de servicios, así como el pago de las acreencias laborales y prestacionales a las que tiene derecho todo empleado público de la planta de personal de tal entidad.
Esto, durante el período comprendido entre el 30 de enero de 1995 y el 31 de agosto de 2013. Mediante Oficio 2016-313-006236-1 del 18 de julio de 2016, el DANE negó lo solicitado. 6. El actor promovió demanda de nulidad y restablecimiento de derecho contra el DANE, el FONDANE y la ACAC, con el fin de que se declarara la nulidad de dicho acto administrativo.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó el pago de las prestaciones sociales que devengan los empleados que desempeñan funciones similares en el DANE, de manera indexada, más los aportes que dicha entidad debió asumir por concepto de pensión, salud y riesgos laborales. 3 Proceso identificado con el radicado 08001-23-33-000-2016-01137-00/01.
Accionante: Fredy Manuel Pérez Pérez Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2025-04635-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7. Mediante sentencia del 20 de septiembre de 2018, el Tribunal Administrativo del Atlántico accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, al encontrar acreditada la existencia de una relación laboral encubierta.
Consideró que, si bien el señor Pérez Pérez no ejerció siempre las mismas funciones, estas correspondían a un proceso macro de recolección de la información que requería el DANE, en el que debía coordinar, supervisar, capacitar y brindar apoyo y asistencia técnica al personal, labores para las que fue capacitado por la entidad. Sostuvo que se había probado que las funciones eran permanentes y que el demandante estaba sometido a órdenes e instrucciones impartidas por funcionarios de la entidad. 8.
Inconforme con esta decisión, el DANE interpuso recurso de apelación. Mediante fallo del 27 de marzo de 2025, la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado revocó la providencia de primera instancia y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda. Consideró que el accionante no demostró una subordinación continuada durante el tiempo en el que suscribió los contratos de prestación de servicios, por las siguientes razones.
De conformidad con el examen de las pruebas obrantes en el expediente, tanto documentales (correos electrónicos, oficios suscritos por el actor, certificaciones, reportes y memorandos) como testimoniales, concluyó que, en el marco de la ejecución de dichos contratos, se acreditaron algunas situaciones de coordinación consistentes en el control de las tareas desarrolladas por el actor.
En tal sentido, consideró que estas labores son necesarias en este tipo de contratos y no implican una continuada subordinación, de conformidad con la sentencia de unificación del 9 de septiembre de 2021, proferida por la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado4. 9. En efecto, señaló que lo probado daba cuenta de las distintas orientaciones dadas al señor Pérez Pérez para el cumplimiento de sus deberes como contratista, sin que ello significara la existencia de alguna relación de subordinación. Lo anterior, puesto que no se probó alguna imposición de órdenes que trastornaran la autonomía del contratista, en la medida en que tales documentales daban cuenta de algunos lineamientos tendientes a la ejecución del contrato.
Agregó que los contratistas son colaboradores del Estado y coadyuvan con las entidades en el logro de sus fines, lo que implica cumplir con ciertas obligaciones. 10. Puso de presente que el actor celebró múltiples contratos de prestación de servicios con el DANE por un tiempo prolongado (de 1995 a 2013), lo cual podría generar dudas con respecto al carácter temporal de las tareas o funciones desempeñadas.
Agregó que, sin embargo, ello no constituye prueba suficiente 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 9 de septiembre de 2021. Radicado: 05001-23-33-000-2013-01143-01. M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. Accionante: Fredy Manuel Pérez Pérez Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2025-04635-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de continuada subordinación, aunado a que los compromisos adquiridos por el actor podían coincidir a veces, pero no fueron siempre los mismos. 11.
Por último, señaló que no era necesario comparar las funciones del empleo de profesional universitario, código 2044, grado 10 –cargo que, según la autoridad judicial, ocupó el actor en provisionalidad desde el 17 de septiembre de 2013–, con las actividades que realizó el demandante como contratista, debido a que no se logró comprobar la continuada subordinación. 1.3.
Sustento de la vulneración 12. La parte actora indicó que la autoridad judicial accionada incurrió en un defecto fáctico pues desestimó la totalidad de los medios probatorios obrantes en el expediente sin llevar a cabo una valoración integral, razonable y armónica de tales piezas procesales. A su juicio, en el fallo cuestionado se desconoció que existían circunstancias probadas que debían ser consideradas como indicios que daban cuenta de una relación de subordinación. 13.
Agregó que esto, a su vez, implicó un desconocimiento del precedente de la sentencia de unificación del 9 de septiembre de 2021, proferida por la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado5. Según el accionante, dicha providencia estableció las situaciones que deben ser consideradas por el juez como indicios de subordinación en su valoración probatoria. 14.
En tal sentido, identificó a detalle cada una de las pruebas que consideró desatendidas –tanto documentales como testimoniales– y relacionó cada una de las siguientes circunstancias que, a su juicio, debieron ser valoradas como indicios por la subsección accionada: i) lugar de trabajo, pues desempeñó su labor en la Dirección Territorial del Norte del DANE, con sede en Barranquilla; ii) el horario de las labores, pues los testimonios daban cuenta de una dedicación completa de tiempo a las funciones asignadas por la autoridad; iii) la dirección y el control efectivo de las actividades a ejecutar, pues se le impartían órdenes en los diferentes niveles de jerarquía que maneja la entidad; iv) las actividades ejecutadas correspondían a las asignadas a un servidor de planta, lo cual se habría planteado y demostrado desde el escrito inicial de la demanda. 15.
Con respecto a este último punto, el actor elaboró un cuadro comparativo entre las funciones que ejerció y aquellas llevadas a cabo por un profesional universitario, código 2044, grado 10 del DANE, el cual también fue presentado en el escrito inicial de la demanda de nulidad y restablecimiento de derecho. 16. Sostuvo que tales indicios acreditados mediante el cúmulo de piezas probatorias obrantes en el expediente satisfacen los cuatro elementos 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda.
Sentencia del 9 de septiembre de 2021. Radicado: 05001-23-33-000-2013-01143-01. M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. « Accionante: Fredy Manuel Pérez Pérez Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2025-04635-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co establecidos en la sentencia de unificación referenciada con antelación para estructurar la existencia de una relación laboral encubierta, esto es: i) lugar de trabajo; ii) horario; iii) subordinación y, iv) funciones misionales y permanentes.
Ello, mediante la referencia a cada una de las pruebas testimoniales, las cuales, a su juicio, daban cuenta del cumplimiento de tales requisitos. 17. Agregó que fueron precisamente tales pruebas testimoniales y documentales las que posibilitaron al Tribunal Administrativo del Atlántico dictar una sentencia favorable a sus intereses, la cual, fue revocada por la autoridad judicial accionada. 18.
Argumentó que se omitió la valoración del hecho de que el señor Pérez Pérez fue incorporado por el DANE a su planta de personal, mediante su nombramiento en el cargo de profesional universitario, código 2044, grado 10, desde el 17 de septiembre de 2013. Aseguró que dicho nombramiento correspondía a una «formalización institucional de las mismas funciones que (…) venía desarrollando durante más de 16 años en calidad de contratista».
Agregó que esta situación desvirtuaba la autonomía contractual con la que aseguró el DANE que contaba y, por el contrario, corroboraba que durante la etapa contractual previa «existía una inserción funcional en el aparato organizacional del Estado». Insistió en que este hecho fue valorado correctamente por el juez de la primera instancia. 19.
Dado que, según el accionante, quedó debidamente probada la relación de subordinación y los demás elementos estructurantes de una relación laboral encubierta, indicó que la autoridad judicial accionada incurrió en un desconocimiento de los principios de primacía de realidad sobre las formas, de igualdad de armas, de valoración integral de la prueba y de respeto al precedente judicial.
En tal sentido, referenció que esta postura ha sido reiterada por la Corte Constitucional en las sentencias SU-961 de 1999, SU-1184 de 2001, T-231 de 2019, T-063 de 2020, T-157 de 2022 y SU-960 de 2021. 1.4. Intervenciones 20. El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A señaló que en el asunto no se configuran los defectos alegados en la medida en que en el fallo cuestionado se indicaron las razones por las cuales no se acreditó la subordinación continuada, las cuales tuvieron como sustento un estudio integral del material probatorio.
De tal forma, reiteró los argumentos desarrollados en la sentencia objeto de esta acción constitucional. 21. El DANE solicitó que se negara el amparo pues, a su juicio, lo pretendido por el actor es reabrir un debate que ya fue resuelto por el juez natural y, con ello, usar el mecanismo constitucional como una instancia adicional al proceso ordinario.
Agregó que ello constituye una vulneración a la independencia y autonomía del juez de lo contencioso administrativo. Accionante: Fredy Manuel Pérez Pérez Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2025-04635-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.5.
Sentencia de primera instancia 22. Mediante sentencia del 28 de agosto de 2025, la Sección Primera del Consejo de Estado declaró la improcedencia de la acción de tutela al no superar el requisito de relevancia constitucional. Esto, debido a que el debate fue examinado por el juez competente y, a su vez, no se acreditó que la decisión hubiera sido arbitraria.
Agregó que lo pretendido por la actora era reabrir el debate surtido en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, debido a que reiteró argumentos de índole probatorio desarrollados en el marco del proceso ordinario. 23. En tal sentido, sostuvo que el objetivo del señor Pérez Pérez es que el juez de tutela lleve a cabo un nuevo examen integral de los argumentos expuestos en el medio de control, con la finalidad de que se haga una corrección del análisis implementado por la autoridad judicial accionada.
Agregó que, en tal sentido, su intención era que se acogiera la interpretación propuesta, lo que permite concluir que lo argumentado obedece simplemente a una divergencia con la decisión adoptada. 1.6. Impugnación 24. La parte actora solicitó que se revocara la decisión de primera instancia y, en su lugar, se accediera al amparo de sus derechos fundamentales.
Puso de presente que la Sección Primera del Consejo de Estado no realizó un estudio sustancial de los defectos formulados, los cuales afectan el núcleo esencial del derecho al debido proceso y que conlleva que el asunto tenga relevancia constitucional. Agregó que, de tal forma, se omitió que en la acción constitucional se hizo referencia al precedente unificado por el Consejo de Estado y a algunas sentencias de la Corte Constitucional las cuales habrían sido desconocidas en el fallo cuestionado.
Sostuvo que no se explicó en qué sentido dichas providencias no eran aplicables al caso en concreto. 25. Argumentó que el litigio constitucional se fundamenta en un «vicio constitucional cualificado» ante el desconocimiento del precedente unificado por la Sección Segunda del Consejo de Estado y la omisión en la valoración de pruebas determinantes que acreditaban una relación laboral encubierta durante más de 16 años de servicio continuo en el DANE.
En tal sentido, reiteró los argumentos sustentados en el escrito inicial e insistió en que su intención no es reabrir un debate interpretativo sobre las pruebas obrantes en el expediente ni usar este mecanismo como una instancia adicional al trámite ordinario. 26. Señaló que la discusión se limitó a «un tecnicismo sobre la procedencia de la tutela» y, con ello, omitió que el actor es una persona de 64 años que se encuentra en la etapa final de su vida laboral y que depende del reconocimiento de la relación laboral reclamada para acceder a una pensión digna.
Agregó que Accionante: Fredy Manuel Pérez Pérez Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2025-04635-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co reducir el asunto a una falta de relevancia constitucional implica un desconocimiento de una «precarización laboral encubierta a través de contratos sucesivos que esconden verdaderas relaciones laborales».
II. CONSIDERACIONES 27. La Sala confirmará el fallo proferido por la Sección Primera del Consejo de Estado que declaró la improcedencia de la acción de tutela presentada por el señor Fredy Manuel Pérez Pérez. En tal sentido, se demostrará que en el asunto no se supera el requisito general de relevancia constitucional. 2.1. Caso concreto 2.1.1.
La solicitud de amparo no cumple con los requisitos generales de procedencia de tutela contra providencias judiciales 28. El Consejo de Estado6 y la Corte Constitucional7, han condicionado la procedencia de las acciones de tutela contra providencias judiciales al cumplimiento de ciertos requisitos generales8 y a la configuración de algún defecto especial9 en el que puede incurrir una autoridad judicial. 29.
De no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara improcedente la solicitud de amparo, sin que se analice el fondo del asunto. Cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala estudiar si se configura uno o más de los defectos especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. 30.
En el caso estudiado, esta Sección considera que la solicitud de amparo no cumple con todos los requisitos de procedibilidad, como pasa a explicarse. 31. Legitimación en la causa. Este presupuesto consiste, de una parte, en que quien promueve la acción sea el titular del derecho o del interés que se invoca como fundamento de las pretensiones que se aducen (activa), y, de otra, en que el accionado sea el sujeto frente a quien deben reclamarse y controvertirse estas (pasiva). 6 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 31 de julio de 2012, M.P. María Elizabeth García González, Rad.
No. 11001-03-15-000-2009-01328-01; y, Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 05 de agosto de 2014, M.P. Jorge Octavio Ramírez, Rad. No. 11001-03-15-000-2012-02201-01. 7 Al respecto, ver las siguientes sentencias: SU-111 de 2025; SU-439 de 2024; SU-316 de 2023; SU-388 de 2021; T-461 de 2021; SU-379 de 2019;
T-511 de 2017 y C-590 de 2005. 8 (i) Legitimación en la causa; (ii) relevancia constitucional; (iii)subsidiariedad; (iv) inmediatez; (v) efecto decisivo de la irregularidad procesal; (vi) identificación razonable de los hechos vulneradores del derecho; y (vii) que la acción de tutela no se dirija contra un fallo de la misma naturaleza, una sentencia de control abstracto de constitucionalidad (v.gr., acción pública de inconstitucionalidad o nulidad por inconstitucionalidad) o una sentencia interpretativa proferida por la Sección de Apelación del Tribunal Especial para la Paz. 9 (i) Defecto orgánico;
(ii) defecto procedimental absoluto; (iii) defecto fáctico; (iv) defecto material o sustantivo; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente judicial; y (viii) violación directa de la Constitución. Accionante: Fredy Manuel Pérez Pérez Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2025-04635-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 32.
La Sala advierte que el señor Pérez Pérez está legitimado en la causa por activa, en la medida en que fungió como demandante en el proceso ordinario objeto de esta acción. A su vez, se evidencia que el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A está legitimado en la causa por activa al haber proferido la providencia controvertida en este proceso. 33.
Relevancia constitucional. De conformidad con lo establecido por la Corte Constitucional10, la acreditación de este requisito implica verificar: (i) que el actor cumpla con la carga argumentativa que vislumbre la vulneración de sus derechos fundamentales, ya que no basta con la enunciación de estos; (ii) que el debate propuesto no sea exclusivamente legal, pues este trámite no está dispuesto para resolver las inconformidades del actor frente a la decisión judicial; y, (iii) que no se trate de asuntos puramente económicos en los que no se evidencie tensión alguna entre la providencia reprochada y las garantías constitucionales.
Lo anterior, teniendo en cuenta que el presente mecanismo se desnaturaliza cuando se pretende reabrir los debates jurídicos zanjados por el juez ordinario de la causa, como si de una instancia adicional se tratase. 34. Con fundamento en lo expuesto, se advierte que la acción de tutela no cumple con el requisito de relevancia constitucional puesto que la parte actora presentó argumentos tendientes a buscar una instancia adicional del proceso y, con ello, reabrir discusiones en materia probatoria y jurisprudencial zanjadas y decididas por el juez natural de la causa que, a su vez, es el órgano de cierre en la materia objeto de esta acción de tutela. 35.
En primer lugar, las razones que sustentan el escrito de tutela son las relacionadas con la configuración de un defecto fáctico por la omisión en la valoración íntegra, razonable y armónica de la totalidad de los medios probatorios obrantes en el expediente los cuales, a juicio del actor, acreditan los elementos estructurantes de una relación laboral encubierta, entre estos, la subordinación. Al respecto, si bien en el escrito de tutela se identificó a detalle cada una de las pruebas, tanto documentales como testimoniales, que habrían sido desatendidas desde la perspectiva del tutelante, lo cierto es que lo expuesto simplemente da cuenta de una inconformidad con el proceder valorativo de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado. 36.
En el escrito inicial, el actor señaló cómo, en su criterio, debieron ser valoradas tales piezas procesales y, de tal forma, sostuvo que dicho proceder hubiera permitido a la autoridad judicial accionada acceder a las pretensiones de la demanda. Sin embargo, a diferencia de lo afirmado por el tutelante, las conclusiones adoptadas por la subsección demandada estuvieron sustentadas en un análisis de las pruebas allegadas al proceso ordinario, entre las que identificó correos electrónicos, oficios suscritos por el actor, certificaciones e informes, reportes, memorandos y testimonios rendidos en el trámite.
Con 10 Sentencia SU-215 de 2022. Accionante: Fredy Manuel Pérez Pérez Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2025-04635-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co fundamento en ello, tal como fue puesto de presente en los numerales 8 – 11 de esta sentencia, la autoridad censurada consideró que se habían logrado acreditar algunas situaciones de coordinación y control de las funciones desempeñadas por el señor Pérez Pérez en el marco de la ejecución del contrato.
En tal medida, insistió en que dicha coordinación entre la administración y el contratista es necesaria en el marco de este tipo de contratos y no implican, a diferencia de lo manifestado por el demandante, una relación de subordinación continuada. 37. Lo anterior da cuenta de la existencia de una diferencia de criterios en la interpretación de las pruebas entre el tutelante y la autoridad judicial accionada, lo que imposibilita la procedencia de este mecanismo constitucional para el estudio del defecto alegado.
Esto, en la medida en que la acción de tutela contra providencias judiciales no fue prevista como medio judicial para que el juez establezca un juicio de corrección de los asuntos definidos por la autoridad competente, pues ello implicaría un reemplazo de las instancias ordinarias previstas por el ordenamiento jurídico. Esto permite concluir que la intención del señor Pérez Pérez es que se lleve a cabo una reevaluación de cuestiones probatorias que ya tuvieron su curso en el proceso ordinario y que ya fueron zanjadas por el órgano de cierre en la materia, lo que evidencia la falta de relevancia constitucional del litigio propuesto. 38.
Por su parte, el tutelante consideró que en el fallo cuestionado se incurrió en desconocimiento de la sentencia de unificación del 9 de septiembre de 2021, proferida por la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado. A su juicio, se desatendió el criterio unificado relacionado con: i) las situaciones que deben ser consideradas como indicios de la existencia de subordinación y, ii) los elementos estructurantes de la existencia de una relación laboral encubierta.
A pesar de que en el escrito inicial se identificó la providencia y las razones por las que se consideró desatendida, los motivos que fundamentan el cargo corresponden a una simple diferencia de juicio con respecto a la aplicación de este precedente. 39. En efecto, tal como fue expuesto, la autoridad judicial fundamentó su decisión en dicha sentencia de unificación y esto le permitió concluir que las situaciones de coordinación y control que se probaron no implicaban una relación continuada de subordinación. Con sustento en este precedente sostuvo que lo probado daba cuenta de algunos lineamientos otorgados por la administración al señor Pérez Pérez, tendientes a la ejecución del contrato, los cuales hacen parte de su desarrollo natural, dado que los contratistas son colaboradores del Estado y coadyuvan con las entidades en el logro de sus objetivos. 40.
Lo expuesto permite concluir que los argumentos formulados en este cargo son una manifestación de la inconformidad del tutelante con el criterio adoptado por el juez competente en su aplicación del precedente unificado. Por tanto, no se cumplió con la carga de evidenciar alguna arbitrariedad en la que la subsección accionada hubiera incurrido y que transgrediera o amenazara alguna garantía constitucional o derecho fundamental del tutelante.
Accionante: Fredy Manuel Pérez Pérez Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2025-04635-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 41. La simple inconformidad del demandante con esta decisión que fue contraria a sus intereses se evidencia en los argumentos por medio de los cuales insistió en que el fallo de primera instancia –en el que se accedió parcialmente a sus pretensiones– era el que se ajustaba a una valoración probatoria razonable y acorde con el precedente que rige el asunto en concreto. 42.
Por último, se alegó el desconocimiento de la postura reiterada por la Corte Constitucional en las sentencias SU-961 de 1999, SU-1184 de 2001, T-231 de 2019, T-063 de 2020, T-157 de 2022 y SU-960 de 2021 y que, con ello, se desconocieron los principios de primacía de realidad sobre las formas, de igualdad de armas, de valoración integral de la prueba y de respeto al precedente judicial.
Sin embargo, el señor Pérez Pérez se limitó a mencionar tales providencias, sin hacer una mínima mención de sus presupuestos fácticos o de las reglas o subreglas de derecho que, a su juicio, habrían sido desatendidas. En tal sentido, dado que no se cumplió con la carga mínima argumentativa, no es posible llevar a cabo un estudio de fondo de este cargo, en la medida en que ello implicaría un análisis oficioso que no le corresponde al juez de tutela. 43.
Por último, se pone de presente que la Corte Constitucional ha reiterado11 que, respecto de las acciones de tutela contra providencias dictadas por altas cortes –como lo es el Consejo de Estado–, las razones presentadas deben cumplir con una carga argumentativa transversal, elemento que se concreta en un estudio más restrictivo y riguroso de los requisitos generales de procedencia, en especial, el de relevancia constitucional.
Esto tiene justificación en que tales corporaciones cumplen un rol especial en el sistema judicial, en la medida en que son los órganos de cierre de las respectivas jurisdicciones. Por tal motivo, la intervención del juez de tutela se justifica exclusivamente cuando la providencia judicial cuestionada sea abiertamente incompatible con el alcance y límite dado por la Corte Constitucional a los derechos fundamentales, o cuando se genere una anomalía en el sistema judicial de tal envergadura que posibilite la procedencia excepcional del mecanismo de amparo. 44.
Dado que, en el asunto en cuestión, se controvierte una providencia dictada por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en su calidad de órgano de cierre en la materia y no se cumplen con los presupuestos establecidos previamente, la acción de tutela se torna improcedente. 45. Así las cosas, la Sala confirmará la decisión de primera instancia que declaró la improcedencia de la acción de tutela de la referencia por no superar el requisito de relevancia constitucional.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso 11 Al respecto ver, entre otras sentencias: SU-917 de 2010, SU-050 de 2017, SU-573 de 2017, SU-050 de 2018, SU-167 de 2024, T-495 de 2024. Accionante: Fredy Manuel Pérez Pérez Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2025-04635-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.
FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 28 de agosto de 2025 proferida por el Consejo de Estado, Sección Primera, que DECLARÓ LA IMPROCEDENCIA de la acción de tutela interpuesta por el señor Fredy Manuel Pérez Pérez.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los terceros vinculados en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx