Magistrado ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bucaramanga, tres (03) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Radicado número: 11001-03-15-000-2023-01887-01 Accionante: Administradora Colombiana de pensiones (Colpensiones) Accionado: Tribunal Administrativo de Arauca Referencia: Acción de tutela Tema: tutela contra providencia judicial.
Subtema 1: requisito de inmediatez, subsidiariedad y relevancia. Subtema 2: Proceso ejecutivo. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala Dual decide la impugnación que presentó la parte accionante en contra de la sentencia del 4 de julio de 2023, que fue proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de tutela Colpensiones formuló solicitud de amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la seguridad jurídica, en conexidad con el principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional, que consideró vulnerados por el Tribunal Administrativo de Arauca, con ocasión de las decisiones del 23 de agosto de 2019, 17 de agosto, 22 de septiembre y 10 de diciembre de 2021, 13 de junio de 2022 y 3 de marzo de 2023, emitidas al interior del proceso ejecutivo iniciado en su contra por Marina Isabel García de León, con radicado núm. 81001-23-39-000-2018-00093-00. 1.2.
Hechos probados 1.2.1. Marina Isabel García de León presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en contra de Colpensiones, con la pretensión de que su pensión de jubilación fuera reliquidada con su último salario más alto devengado, correspondiente al 80% de lo que por todo concepto percibe un magistrado de alta corte.
El proceso fue radicado con el núm. 81001-23-33-003-2014-00082-00. El asunto correspondió a la Sala de Decisión Oral del Tribunal Administrativo de Arauca, que luego de agotado el debido proceso, emitió sentencia del 20 de agosto de 2015, accedió a las pretensiones de la demanda y condenó a Colpensiones a reliquidar la mesada pensional de la señora García de León, en cuantía del 75% de su asignación más alta devengada en el último año de servicios, con la inclusión de todas las sumas que periódica y habitualmente devengó durante ese tiempo, y, en relación con la bonificación por servicios, dispuso que fuera tenida en cuenta en una doceava parte; además, ordenó pagar las diferencias resultantes entre lo que ha reconocido y lo que debió reconocer, a partir del 26 de agosto de 2011.
Esta decisión no fue apelada por las partes. 1.2.2. En cumplimiento de lo anterior, Colpensiones expidió las Resoluciones SUB 277730 del 30 de noviembre de 2017, SUB39099 de 13 de agosto de 2018 y SUB 129474 del 24 de mayo de 2019. No obstante, en este último acto administrativo indicó que, de acuerdo con lo previsto en el Acto Legislativo 01 de 2005, las mesadas pensionales con cargo a recursos públicos no podían superar 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes (smlmv), tope que aplicó al caso concreto. 1.2.3.
Posteriormente, Marina Isabel García de León inició proceso ejecutivo para obtener el cumplimiento de la sentencia del 20 de agosto de 2015, radicado bajo el núm. 81001-23-39-000-2018-00093-00 ante el Tribunal Administrativo de Arauca, autoridad que: i) en auto del 23 de agosto de 2019 libró mandamiento de pago por la suma de COP277.498.88, decisión que no fue recurrida; ii) en auto del 17 de agosto de 2021 decretó el embargo de dineros por valor de COP416.234.824; y, iii) en sentencia del 22 de septiembre de 2021, declaró no probada la excepción de pago total de la obligación y ordenó seguir adelante con la ejecución del crédito, fallo que fue apelado por Colpensiones, sin embargo, el recurso fue declarado desierto en providencia del 10 de diciembre de 2021.
Esta última providencia también fue apelada por Colpensiones, Al respecto, en auto del 13 de junio de 2022, el Tribunal Administrativo de Arauca adecuó el recurso al de reposición y decidió confirmar la decisión del 10 de diciembre de 2021. Continuado el trámite, el apoderado de la parte ejecutante informó que la señora García de León falleció el 9 de marzo de 2022, y en auto del 1 de febrero de 2023 se reconoció a Frank José Pastrana García como sucesor procesal.
La demandante presentó la liquidación del crédito y Colpensiones no la objetó una vez se le corrió traslado para tal fin. Finalmente, en providencia del 3 de marzo de 2023, el Tribunal Administrativo de Arauca decidió modificar el crédito aportado por la parte ejecutante y lo tasó en la suma de COP817.749.833 por concepto de capital e intereses. 1.2.4.
De otra parte, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público inició recurso extraordinario de revisión de conformidad con las facultades establecidas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con la pretensión de que se revoque la sentencia del 20 de agosto de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo de Arauca, asunto que fue admitido por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado en auto del 19 de julio de 2021, dentro del expediente radicado núm. 11001-03-25-000-2020-00845-00. 1.2.5.
Por último, Colpensiones radicó escrito en ejercicio de la acción de tutela, en contra del Tribunal Administrativo de Arauca, con la pretensión de dejar sin efecto la sentencia del 20 de agosto de 2015, que fue radicado bajo el núm. 11001-03-15-000-2019-03971-00. En sentencias de primera y segunda instancia del 25 de octubre y 5 de diciembre de 2019, respectivamente, la Subsección A de la Sección Tercera y Sección Quinta del Consejo de Estado declararon la improcedencia de la solicitud de amparo, toda vez que no superó los requisitos de inmediatez y subsidiariedad. 1.3.
Pretensiones y argumentos de la acción de tutela Colpensiones presentó escrito en el que solicitó al juez constitucional que ampare sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la seguridad jurídica, en conexidad con el principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional; y que deje sin efectos las providencias del 23 de agosto de 2019, 17 de agosto, 22 de septiembre y 10 de diciembre de 2021, 13 de junio de 2022 y 3 de marzo de 2023 emitidas en el proceso con radicado núm. 81001-23-39-000-2018-00093-00.
En consecuencia, que ordene al Tribunal Administrativo de Arauca que emita una decisión que subsane los defectos aducidos en el escrito de tutela. De manera subsidiaria, pidió dejar sin efecto transitoriamente las mencionadas providencias, hasta tanto sea resuelto el recurso extraordinario de revisión, y como medida provisional, requirió la suspensión de la ejecución de la liquidación del crédito.
La parte accionante fundamentó sus pretensiones, en que, en su concepto, el Tribunal Administrativo de Arauca incurrió en los defectos de violación directa de la constitución, de desconocimiento del precedente jurisprudencial y sustantivo en las providencias objeto de tutela. Explicó que la pensión de la señora García de León, en los términos del fallo del 20 de agosto de 2015, equivaldría a COP20.902.785., y que la misma, pero con los topes definidos por la Corte Constitucional sobre la materia, asciende a COP17.653.924, no obstante que dicha prestación, en derecho, esto es, calculado el IBL con base en el promedio de los factores salariales cotizados durante los últimos 10 años de servicio, es de COP8.274.924.
Argumentó que el Tribunal Administrativo de Arauca inobservó el Acto Legislativo 01 de 2005 que dispone que no puede causarse pensiones superiores a 25 smlmv; desconoció el precedente fijado por la Corte Constitucional en las sentencias C-258 de 2013, T-320 de 2015, T-392 de 2015, T-615 de 2015, SU-210 de 2015, T-039 de 2018, T-360 de 2018, T-073 de 2019, SU-575 de 2019 y SU 050 de 2022, según las cuales, independientemente del régimen pensional y de la fecha de causación, ninguna mesada pensional puede superar el precitado tope; y violó la Constitución, pues quebrantó el principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional. 1.4.
Trámite en primera instancia 1.4.1. En primera instancia, la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado profirió auto, el 21 de abril de 2023, en el que admitió la acción, vinculó a Frank José Pastrana García, y decretó, como medida provisional, la suspensión del auto del 3 de marzo de 2023 que aprobó la suma de COP817’749.833 como valor liquidado del crédito en el trámite del proceso ejecutivo con radicado núm. 2018-00093-00. 1.4.2.
El Tribunal Administrativo de Arauca contestó que el caso de la señora García de León no estaba sujeto al límite de los 25 smlmv porque su situación quedó definida antes de que la Corte Constitucional emitiera la sentencia C-258 de 2013, sin embargo, que a partir del año 2013 sí aplicó el referido tope, motivo por el que las actuaciones del proceso ejecutivo no quebrantaron derechos fundamentales.
De otra parte, adujo que el recurso extraordinario de revisión no suspende el proceso ejecutivo, de conformidad con lo previsto en el artículo 253 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA). 1.4.3. Frank José Pastrana García sostuvo que el Tribunal Administrativo de Arauca no incurrió en error, puesto que a Marina Isabel García de León se le reconoció su mesada pensional de acuerdo con el Decreto 546 de 1971.
También sintetizó las actuaciones administrativas y judiciales que dieron lugar a la sentencia del 20 de agosto de 2015, fallo que no fue apelado por Colpensiones, motivo por el que la tutela resultaba improcedente. Expuso que en el trámite ejecutivo la entidad tutelante tuvo todas las garantías para el ejercicio de su derecho de defensa, y que en ese tipo de procesos no procede la suspensión del mismo con ocasión del recurso extraordinario de revisión. Por último, arguyó temeridad en la solicitud de amparo, porque Colpensiones presentó una tutela en el 2019 por los mismos hechos que en esta. 1.4.4.
La magistrada María Adriana Marín, integrante de la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, manifestó su impedimento para conocer del asunto de la referencia, por encontrarse inmersa en la causal prevista en el numeral 5 del artículo 56 del Código de Procedimiento Penal. Al respecto, la magistrada ponente lo declaró fundado mediante auto del 7 de junio de 2023. 1.5.
Sentencia de tutela de primera instancia La Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado profirió sentencia de primera instancia, el 4 de julio de 2023, en la que declaró improcedente la solicitud de amparo. En primera medida, el juez constitucional explicó que la tutela no resultaba temeraria, porque la anterior acción que interpuso Colpensiones estuvo dirigida en contra de la sentencia del 20 de agosto de 2015 emitida por el Tribunal Administrativo de Arauca en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado núm. 2014-00082-00, y en esta oportunidad, son controvertidas providencias expedidas al interior del expediente ejecutivo con radicado núm. 2018-00093-00.
En relación con las providencias del 23 de agosto de 2019, del 17 de agosto, del 22 de septiembre y del 10 de diciembre de 2021 y del 13 de junio de 2022, indicó que la solicitud de amparo no superó el requisito de inmediatez, dado que fue interpuesta el 13 de abril de 2023, por lo que superó el plazo de 6 meses que ha sido definido por la jurisprudencia de esta Corporación como razonable.
Además, denotó que la parte actora no adujo, ni acreditó, alguna circunstancia que permita flexibilizar el mencionado requisito. En cuanto al auto del 3 de marzo de 2023, el juez de primera instancia denotó que los reparos que expuso Colpensiones consistentes en la inobservancia del Acto Legislativo 01 de 2005 y la vulneración del principio de sostenibilidad financiera, no están dirigidos en contra de dicha decisión, puesto que esta se limitó a modificar la liquidación del crédito en la suma de COP817.749.833., motivo por el que no superó el requisito de relevancia constitucional.
En todo caso, precisó que, en contra de la providencia del 3 de marzo de 2023, el tutelante puede presentar recurso de apelación en virtud de lo previsto en el artículo 446 del CGP, para exponer su inconformidad con los valores establecidos en la liquidación modificada del crédito. Consideró que la pretensión subsidiaria no estaba llamada a prosperar, en la medida en que el escrito de amparo no superó los requisitos generales de procedibilidad de la tutela contra providencia judicial. 1.6.
Impugnación La parte accionante presentó escrito en el que manifestó que la procedencia del recurso extraordinario de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 contra decisiones judiciales que de manera irregular reconozcan pensiones, permite advertir con claridad que el legislador dio a estos asuntos un tratamiento especial, diferenciado y privilegiado que puede ser extendido a todos los mecanismos judiciales que provea el ordenamiento jurídico para evitar un perjuicio económico en los recursos de la seguridad social.
Afirmó que el requisito de inmediatez de 6 meses no es un término fijo y que ha sido flexibilizado en eventos en que el perjuicio se mantenga actual y continuo en el tiempo, como las mesadas pensionales periódicas, por lo que exige un análisis más profundo y ponderado, más aún, si un caso se subsume en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que es oponible al principio de seguridad jurídica y cosa juzgada.
En concreto, citó, entre otras sentencias, la T-519 de 2020 de la Corte Constitucional que flexibilizó el requisito de inmediatez en una tutela interpuesta por la UGPP, por cuanto el pago continuo de pensiones con abuso del derecho representa una grave afectación de recursos públicos. Sustentó que en el caso concreto existe un incremento desproporcionado de la mesada pensional, pues sin atender al tope máximo de 25 smlmv, esta asciende a COP20.902.785, y el valor calculado con sujeción al mencionado tope correspondería a COP17.653924, aunado a que, si la prestación fuera liquidada con el IBL correcto y no el del último año de servicios, equivaldría a COP8.274.924 Finalmente, adujo que en el proceso ejecutivo se va a materializar la ejecución del crédito, por lo que es inminente la configuración de un perjuicio irremediable que hace imposible que el juez constitucional pueda invocar la falta del requisito de inmediatez, y aclaró que la tutela busca la suspensión del proceso ejecutivo hasta que se emita sentencia en el recurso extraordinario de revisión. 1.7.
El despacho del magistrado ponente registró proyecto de fallo para ser discutido en la Sala del 8 de septiembre de 2023, oportunidad en la que el magistrado José Roberto Sáchica Méndez manifestó su impedimento para conocer del asunto, en razón a que integró el juez colegiado que profirió la sentencia de primera instancia dentro del trámite de la referencia, y con fundamento en la causal 6 del artículo 56 de Código de Procedimiento Penal.
Posteriormente, verificado el supuesto de hecho de la norma invocada, en auto del 29 de septiembre de 2023, se declaró fundado el referido impedimento. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia La Sala es competente para conocer de la impugnación presentada, en virtud de lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política de Colombia y en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991. 2.2.
Legitimación en la causa La legitimación en la causa por activa de Colpensiones se encuentra acreditada, puesto que es la parte ejecutada en el proceso con radicado núm. 2018-00093-00, en el que fueron emitidas las providencias objeto de tutela y, por lo tanto, es titular de los derechos fundamentales cuyo amparo pretende. También está probada la legitimación en la causa por pasiva del Tribunal Administrativo de Arauca, en la medida en que fue la autoridad judicial que emitió las providencias que, según el tutelante, vulneraron sus derechos fundamentales. 2.3.
Procedibilidad de la acción En los casos en que la solicitud de amparo ataca una providencia judicial, la doctrina constitucional ha indicado que el juez de tutela debe, en forma preliminar, realizar un examen de procedibilidad general de la acción; pues, solo una vez verificada la observancia de los requisitos que la determinan, procede el pronunciamiento de fondo sobre la problemática jurídica que el actor plantea en función de los defectos que reprocha a la actuación acusada y conforme a las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. 2.3.1.
Requisito de inmediatez En relación con el requisito de inmediatez, es preciso resaltar que, si bien la acción de tutela puede ser presentada en cualquier momento y lugar, su finalidad es la protección inmediata de los derechos fundamentales, de manera que se debe ejercer dentro de un plazo razonable, según las condiciones de tiempo, modo y lugar del caso concreto, para asegurar la protección oportuna del derecho vulnerado.
De lo contrario, la urgencia y la necesidad de intervención del juez de tutela quedarían desvirtuadas. Ahora, cuando la solicitud de amparo se presenta en contra de una providencia judicial, el requisito de inmediatez también se traduce en una garantía de seguridad jurídica y de los intereses de terceros, pues la sentencia o auto que se cuestione, previamente ha definido un litigio y una situación jurídica en particular.
Por esta razón, este tipo de solicitudes exige una mayor rigurosidad, al punto que la doctrina constitucional ha definido la razonabilidad, prima facie, en un lapso de seis meses. 2.3.2. Subsidiariedad Uno de los requisitos de procedibilidad es la subsidiariedad, que impide que la acción de tutela se use como un mecanismo principal, alternativo o supletorio de los mecanismos ordinarios que el legislador tiene previsto para controvertir las decisiones judiciales, con el fin de: (i) prevenir la intromisión indebida de una autoridad distinta a la que adelanta el proceso ordinario;
(ii) que no se alteren o sustituyan de manera fraudulenta los mecanismos de defensa diseñados por el Legislador; y (iii) que los ciudadanos observen un mínimo de diligencia en la gestión de sus asuntos, pues no es esta la forma de enmendar deficiencias, errores o descuidos, ni de recuperar oportunidades vencidas al interior de un proceso judicial.
En la sentencia T-396 del 2014, la Corte Constitucional delimitó los siguientes tres eventos que hacen improcedente la tutela contra providencia judicial por no superar el requisito de subsidiariedad: “(i) cuando el asunto está en trámite; (ii) en el evento en que no se han agotado los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios; y (iii) si se usa para revivir etapas procesales en donde se dejaron de emplear los recursos previstos en el ordenamiento jurídico”.
Así, un riguroso estudio de este requisito evita que la tutela sea utilizada para controvertir situaciones jurídicas consolidadas que tuvieron su oportunidad de ser discutidas ante el juez natural. 2.3.3. Relevancia constitucional En las acciones de tutela contra providencias judiciales, “la función del juez de tutela no es la de fungir como una instancia adicional del procedimiento judicial que se cuestiona pues ello desconocería la competencia y finalidad de administración de justicia por parte de los jueces naturales, así como su autonomía funcional”.
Quien solicita el amparo debe cumplir con la carga de exponer las razones por las que el reproche a una providencia que ha hecho tránsito a cosa juzgada, trasciende de la controversia litigiosa propia de la causa ordinaria, a una cuestión con relevancia constitucional, en términos de los defectos definidos por la jurisprudencia como únicas causales que habilitan el control constitucional concreto.
En particular, cabe denotar que la Corte Constitucional, en la sentencia SU-215 de 2022, indicó que “[…] la acción de tutela dirigida contra decisiones de las altas cortes debe ser estricto, lo que implica verificar que en efecto se haya presentado una actuación judicial claramente arbitraria o violatoria de los derechos fundamentales. Así, la tutela contra providencias judiciales no debe representar una instancia adicional de los litigios ordinarios, ni es un escenario para definir controversias doctrinarias o interpretativas de corrección legal”. 2.4.
Caso concreto En el asunto bajo estudio, Colpensiones presentó escrito de tutela en contra del Tribunal Administrativo de Arauca, con ocasión de las providencias del 23 de agosto de 2019, del 17 de agosto, 22 de septiembre y 10 de diciembre de 2021, del 13 de junio de 2022 y del 3 de marzo de 2023, que dicha autoridad emitió al interior del proceso ejecutivo iniciado en su contra por Marina Isabel García de León con radicado núm. 81001-23-39-000-2018-00093-00.
La Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado profirió sentencia de primera instancia el 4 de julio de 2023, en la que aclaró que no había una actuación temeraria por parte del accionante, y declaró la improcedencia de la solicitud de amparo. Frente al auto del 3 de marzo de 2023, consideró que no fue superado el requisito de relevancia constitucional por ausencia de argumentos, y en cuanto a las demás providencias objeto de tutela, estimó que no fue superado el requisito de inmediatez. 2.4.1.
En primera medida, pese a que no fue discutido en el recurso de impugnación, es preciso indicar que esta Sala considera que, en efecto, el escrito que dio inicio al trámite de tutela de la referencia no configura una actuación temeraria por parte de Colpensiones, dado que, como se explicó en la sentencia del 4 de julio de 2023, la acción con radicado núm. 2019-03971-00 tuvo por objeto dejar sin efecto el fallo del 20 de agosto de 2015, y, en esta oportunidad, el amparo busca dejar sin efectos providencias emitidas en el proceso ejecutivo con radicado núm. 2018-00093-00, al margen de que en ambas oportunidades se hayan presentado argumentos relacionados con los topes previstos por la Corte Constitucional en prestaciones pensionales. 2.4.2.
En relación con las decisiones del 23 de agosto de 2019, del 17 de agosto, 22 de septiembre y 10 de diciembre de 2021 y del 13 de junio de 2022, esta Subsección encuentra que no existe discusión alguna en que el escrito de tutela fue interpuesto superado el plazo que la jurisprudencia de esta Corporación ha establecido como razonable en 6 meses.
Cuestión distinta es que Colpensiones haya sustentado en el escrito de impugnación razones con el propósito de que el juez constitucional flexibilice en el caso concreto el requisito de inmediatez característico de la naturaleza del mecanismo de defensa judicial de tutela. En particular, el recurrente denotó la importancia del asunto en discusión, pues está inmerso el principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional, que es de interés superior.
Pues bien, es necesario indicar que la Subsección no desconoce la posible afectación a los recursos financieros del sistema pensional que se podría generar en caso de que haya razón en los argumentos de índole legal y constitucional para que la sentencia del 20 de agosto de 2015 no sea ejecutada en los términos establecidos en el proceso ejecutivo con radicado núm. 2018-00093-00.
Sin embargo, la flexibilización del parámetro de inmediatez no implica, ipso facto, un pronunciamiento de fondo a favor de los intereses del tutelante. Cabe recordar que el medio de control constitucional de amparo iniciado en contra de providencias judiciales, exige un riguroso examen de procedibilidad, dado que sus efectos contienden con los principios de cosa juzgada y de seguridad jurídica que hacen parte de la estructura fundamental de la administración de justicia en un Estado Social de Derecho.
Al respecto, la Corte Constitucional indicó desde sus principios en la sentencia C-543 de 1992: “La cosa juzgada, que confiere a las providencias la fuerza de verdad legal dentro del ámbito individualizado del asunto litigioso resuelto, se funda en el principio de la seguridad jurídica, la cual, para estos efectos, reside en la certeza por parte de la colectividad y sus asociados en relación con la definición de los conflictos que se llevan al conocimiento de los jueces. […] El principio de la cosa juzgada hace parte indiscutible de las reglas del debido proceso aunque no se halle mencionado de manera expresa en el artículo 29 de la Constitución. Todo juicio, desde su comienzo, está llamado a culminar, ya que sobre las partes no puede cernirse indefinidamente la expectativa en torno al sentido de la solución judicial a su conflicto.
En consecuencia, hay un verdadero derecho constitucional fundamental a la sentencia firme y, por tanto, a la autoridad de la cosa juzgada”. Lo expuesto, adquiere relevancia al tener en cuenta que la flexibilización del requisito de inmediatez está sujeto, a su vez, en asuntos como el que es objeto de estudio, al cumplimiento del requisito de subsidiariedad.
Precisamente, en la sentencia en que Colpensiones fundó sus cargos del recurso de impugnación, T-519 de 2020, la Corte Constitucional explicó: “En ese orden de ideas, la Corte ha flexibilizado el estudio del requisito de inmediatez respecto de ciertas acciones de tutela presentadas por la UGPP. En efecto, la Sala Plena ha señalado que esto procede únicamente cuando el juez constitucional (i) encuentra que dicha entidad no ha podido ejercer su defensa de manera oportuna, por los bloqueos institucionales de CAJANAL o por haber tenido que asumir un gran número de entidades liquidadas; o (ii) cuando por el carácter continuo del pago de mesadas pensionales se presenta una “grave afectación de recursos públicos”, con impacto directo en el detrimento del sistema pensional, a partir de casos en los que se evidencia claramente la ilegalidad en la prestación reconocida o alguna hipótesis de corrupción”.
La citada providencia permite afirmar que aun en asuntos como el que es objeto de discusión, el requisito de subsidiariedad no deja de ser exigible, pues la inmediatez solo es posible flexibilizarla si está probada alguna circunstancia que imposibilitara a la entidad pensional el ejercicio de su derecho de defensa de manera oportuna. No obstante, la Corte Constitucional también estudió el requisito de subsidiariedad bajo las condiciones descritas y consideró que la afectación al erario con una prestación que es acusada de haber sido obtenida con abuso palmario del derecho, permite su flexibilización. En particular, indicó en sentencia T-619 de 2019: “En el caso concreto, la Sala encuentra acreditado el requisito de subsidiariedad, pues si bien Colpensiones tiene la posibilidad de recurrir al recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, lo cierto es que, por la afectación al interés general y al erario, causado con la consolidación de una prestación económica que se alega haber sido obtenida a partir de un abuso palmario del derecho, la entidad está ante un perjuicio irremediable y su afectación repercute en las finanzas públicas”.
Por su parte, en sentencia T-360 de 2018, el Alto Tribunal Constitucional expuso: “En el caso bajo estudio se considera que si bien en principio la acción de tutela resulta improcedente por la existencia de otro medio de defensa judicial, lo cierto es que, en caso de que esta Sala constate que por medio de las disposiciones demandadas se incurrió en la vulneración del derecho fundamental al debido proceso alegada, se debe tener en cuenta que: (i) el daño alude a hechos ciertos, pues no acceder al amparo transitorio implica que la UGPP en cumplimiento de las sentencias demandadas, debería realizar el pago de la pensión hasta tanto se resuelva el recurso y con la obligación de devolución de las sumas que superan dicho tope y que se han dejado de cancelar, a pesar de que son recursos del Sistema de Seguridad Social que difícilmente podrán ser recuperados, por cancelarse en cumplimiento de una orden judicial y, en consecuencia, habrían sido percibidos de buena fe.
(ii) Es grave, puesto que involucra recursos públicos pertenecientes al Sistema y tiene la potencialidad de afectar la sostenibilidad financiera del mismo, dado que se trata de una pensión con una cuantía considerablemente elevada e inequitativa puesto que la mayoría de las pensiones en Colombia son de cuantía ostensiblemente menor, situación que contradice la solidaridad, universalidad y eficiencia del Sistema.
Por consiguiente, (iii) eventualmente se requerirían medidas urgentes e impostergables que no podrían esperar a que se resuelva el recurso de revisión, habida cuenta que ello implicaría, se reitera, obligar a esta entidad a sufragar una pensión que excede los topes pensionales del Sistema, lo cual afecta los escasos recursos destinados al mismo”.
Por lo tanto, de acuerdo a la jurisprudencia constitucional, los requisitos de inmediatez y de subsidiariedad deben ser analizados de manera ponderada en cada caso concreto, especialmente, en tutelas iniciadas por entidades pensionales que buscan evitar un detrimento a su sistema financiero con prestaciones reconocidas de manera irregular y contrarias a derecho.
En el presente asunto, si bien Colpensiones aduce que el monto de la pensión reconocida a la señora García de León tuvo sustento en el abuso palmario del derecho, lo que podría enervar la rigidez de los requisitos de inmediatez y de subsidiariedad, lo cierto es que en esta oportunidad el cargo está ubicado en un escenario que tiene por objeto la ejecución de una decisión judicial, y no dentro del medio de control declarativo en el que esta última se profirió, como ha ocurrido en los casos estudiados por la Corte Constitucional.
En ese orden, la Sala no puede pasar por alto que la tutela no está dirigida en contra de la sentencia del 20 de agosto de 2015 que sirvió de título, sino que controvierte providencias emitidas para ejecutar aquella al interior de un proceso creado por el legislador para garantizar la fuerza vinculante y el cumplimiento que tienen las decisiones judiciales, contexto que les imprime y blinda a estas últimas con mayor valor de cosa juzgada y de seguridad jurídica.
Así, cabe denotar que Colpensiones no apeló el fallo del 20 de agosto de 2015, y no presentó recurso de reposición en contra del auto del 23 de agosto de 2019 que libró mandamiento de pago, en virtud del artículo 430 del CGP que dispone: “los requisitos formales del título ejecutivo sólo podrán discutirse mediante recurso de reposición contra el mandamiento ejecutivo”.
Tampoco formuló recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia del 22 de septiembre de 2021, no radicó objeciones a la liquidación del crédito que allegó la parte ejecutante, y no se observa que haya presentado apelación en contra del auto del 3 de marzo de 2023 que modificó el crédito y lo tasó en la suma de COP817.749.833 por concepto de capital e intereses.
Por último, Colpensiones no explicó en el escrito de tutela por qué motivo no ha realizado una correcta defensa judicial de los intereses de la Nación. Pues bien, en el presente caso no existen elementos que permitan flexibilizar los requisitos de inmediatez, y, a su vez, de subsidiariedad, en la medida en que, de las pruebas aportadas al expediente de tutela, la Sala encuentra que los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica se verían gravemente afectados en el evento de un pronunciamiento de fondo, dada la desidia de Colpensiones en el ejercicio de los mecanismos que el legislador ha diseñado para garantizar los derechos fundamentales al interior de los procesos ordinarios, de manera tal que sean los jueces naturales quienes, en ejercicio de sus facultades, decidan lo que corresponda en derecho.
De lo contrario, el medio de control de tutela en el caso concreto perdería su naturaleza excepcionalísima contra providencia judicial y asignaría al juez constitucional la realización de juicios de corrección, como si se tratara de un verdadero juez de instancia, asunto que escapa de sus competencias. Ahora bien, pese a que la tutela interpuesta en contra del auto del 3 de marzo de 2023 supera el requisito de inmediatez, y si en gracia de discusión se flexibiliza el requisito de subsidiariedad, los cargos de amparo no tienen relevancia constitucional, por cuanto controvierten los alcances del titulo ejecutivo y no la liquidación del crédito que presentó la parte tutelante.
En conclusión, la Sala confirmará la sentencia del 4 de julio de 2023 proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en la medida en que la acción de tutela no superó los requisitos de inmediatez, subsidiariedad y relevancia constitucional. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del del 4 de julio de 2023 proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado que declaró improcedente la solicitud de tutela, por los motivos presentados en esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes y a los interesados, por el medio más expedito.
TERCERO: REMITIR la presente providencia a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de Sala JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Magistrado (E) Impedido DACJ