1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Veintiocho (28) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Acción: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-04616-00 Accionante: FEDERICO DE JESÚS BULA GUTIÉRREZ Accionados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN PRIMERA, SUBSECCIÓN C, Y OTRO Tema: Tutela contra providencia judicial — improcedencia por no superar el requisito general de relevancia constitucional.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Esta Sala es competente para asumir el conocimiento de la acción de tutela presentada por la parte actora en contra de la Subsección C de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y del Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá. Lo anterior, de conformidad con lo establecido por el Decreto 2591 de 1991, en concordancia con el Decreto 1069 de 2015, modificado por los decretos 333 de 2021 y 799 de 2025, así como el Acuerdo 080 de 20191 de la Sala Plena del Consejo de Estado.
Por auto del 29 de julio de 20252, se admitió la solicitud de amparo de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1.1. Tutela 1. El señor Federico de Jesús Bula Gutiérrez, actuando a través de apoderado judicial, interpuso acción de tutela en contra de la Subsección C de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y del Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá. Con la solicitud de amparo pretende que se le protejan sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. 1 Modificado por el Acuerdo 434 de 2024. 2 Índice 4 de Samai.
Al respecto, resulta oportuno precisar que se notificó como accionados a la Subsección C de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y al Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá. Asimismo, se dispuso la vinculación de: (i) la Contraloría de Bogotá D.C.; y (ii) la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, en los términos del artículo 610 del Código General del Proceso.
Accionante: Federico de Jesús Bula Gutiérrez Accionados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C, y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-04616-00 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2. Las anteriores garantías constitucionales las estimó vulneradas con ocasión de la sentencia del 22 de enero de 2025, dictada por el tribunal accionado.
Mediante esta decisión, confirmó la providencia de primera instancia, proferida el 21 de mayo de 2018 por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, en la que se consideró que se incumplió con el requisito de procedibilidad de haber agotado los recursos en la vía administrativa3. 3. En concreto, la parte actora formuló las siguientes pretensiones: 1.
TUTELAR los siguientes derechos fundamentales al Debido Proceso y Derecho de Defensa: DERECHO DE AUDIENCIA, DEFENSA Y CONTRADICCIÓN, DERECHO A UNA CORRECTA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, DERECHO A UNA DEFENSA TÉCNICA A PARTIR DEL AUTO DE IMPUTACIÓN, DERECHO AL DEBIDO PROCESO POR FALSA MOTIVACIÓN, consagrados en el Artículo 29 de la Constitución Política de Colombia. 2.
DECLARAR que la Sentencia de Primera Instancia del Juzgado Tercero Administrativo de Bogotá, proferida el 21 de mayo de 2018 dentro del Proceso de NRD con Rad: 11001333400320150045200, violó el artículo 29 de la Constitución Política de Colombia. 3. DECLARAR que la Sentencia de Segunda Instancia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, notificada el 28 de enero de 2025 dentro del Proceso con Rad: 11001333400320150045201-2, violó el artículo 29 de la Constitución Política de Colombia. 4.
ORDENA R dejar sin efectos la Sentencia de Primera Instancia del Juzgado Tercero Administrativo de Bogotá, proferida el 21 de mayo de 2018 dentro del Proceso de NRD con Rad: 11001333400320150045200 5. ORDENAR dejar sin efectos la Sentencia de Segunda Instancia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, notificada el 28 de enero de 2025 dentro del Proceso de NRD con Rad: 11001333400320150045201-2. 6.
ORDENA R las medidas que se consideren necesarias con miras a amparar los derechos fundamentales vulnerados 4. 1.2. Hechos 4. La Sala resume los supuestos fácticos relevantes de la tutela de la siguiente manera: 5. El 16 de diciembre de 2015, el señor Federico de Jesús Bula Gutiérrez interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la 3 Ello, al interior del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado 11001-33-34-003-2015-00452-00/01/02. 4 Transcrito literal del escrito de tutela, con posibles errores.
Accionante: Federico de Jesús Bula Gutiérrez Accionados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C, y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-04616-00 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Contraloría de Bogotá D.C., con el fin de que se dejara sin efectos el fallo de responsabilidad fiscal No. 16 del 26 de mayo de 20155. 6.
El medio de control fue repartido al Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y se le asignó el número radicado 11001-33-34-003- 2015-00452-00. Dicha autoridad judicial, mediante la sentencia del 21 de mayo de 2018, declaró probada de oficio la excepción de inepta demanda por indebido agotamiento de la actuación administrativa, dado que el demandante no cumplió el requisito de procedibilidad establecido en el numeral segundo del artículo 161 de la Ley 1437 de 20116. 7.
Lo anterior, debido a que no se podían tener como presentados los recursos de reposición y apelación contra el fallo de responsabilidad fiscal controvertido, puesto que se radicaron sin contar con la presentación personal del poder especial conferido. Además, recalcó que contra el acto administrativo del 9 de julio de 20157 procedía el recurso de queja, pero el actor no recurrió tal decisión. 8.
Inconforme con la decisión, la parte demandante8 presentó recurso de apelación, el cual, fue resuelto por la Subsección C de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca por medio del fallo del 22 de enero de 2025. En la providencia mencionada, se confirmó la sentencia de primera instancia al concluir que: (i) los recursos de apelación y de reposición presentados contra el fallo de responsabilidad fiscal del 26 de mayo de 2015, fueron rechazados debidamente sin que se constituyese un exceso ritual manifiesto y, (ii) el auto del 9 de julio de 2015 no debía notificarse personalmente como lo adujo el actor, de conformidad con el artículo 106 de la Ley 1474 de 2011. 9.
Finalmente, precisó que en el caso concreto no se constituyó la excepción de inepta demanda, sino que se incumplió el requisito de procedibilidad de haber agotado los recursos en la vía administrativa, el cual es una causal de terminación 5 Mediante el cual se declaró la responsabilidad del accionante por afectar los recursos públicos, dada la falta de control y seguimiento del contrato de prestación de servicios de transporte No. 741 de 2009, celebrado entre el Jardín Botánico de Bogotá y la Unión Temporal Especiales JR- FSG (el actor fungió como subdirector técnico del Jardín Botánico). 6 ARTÍCULO 161.
REQUISITOS PREVIOS PARA DEMANDAR. La presentación de la demanda se someterá al cumplimiento de requisitos previos en los siguientes casos: […] 2. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo particular deberán haberse ejercido y decidido los recursos que de acuerdo con la ley fueren obligatorios. El silencio negativo en relación con la primera petición permitirá demandar directamente el acto presunto.
Si las autoridades administrativas no hubieran dado oportunidad de interponer los recursos procedentes, no será exigible el requisito al que se refiere este numeral. […] 7 Mediante el cual la Contraloría de Bogotá rechazó los recursos de reposición y apelación porque el apoderado judicial no acreditó la presentación personal del poder. 8 Indicó que: (i) haber exigido la presentación personal del poder constituye un exceso ritual manifiesto, pues es simplemente un requisito formal; y, (ii) el auto que rechazó los recursos de reposición y apelación fue indebidamente notificado, ya que se notificó por estado y debía efectuarse personalmente.
Accionante: Federico de Jesús Bula Gutiérrez Accionados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C, y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-04616-00 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del proceso, en virtud de lo dispuesto en el inciso 3 del parágrafo 2 del artículo 175 de la Ley 1437 de 2011. 1.3.
Sustento de la vulneración 10. La parte actora indicó que las autoridades judiciales accionadas, al proferir las providencias controvertidas incurrieron en los defectos sustantivo, fáctico y procedimental, por las razones que pasan a exponerse. - Defecto sustantivo: consideró que el juzgado accionado interpretó indebidamente el artículo 42 de la Ley 610 de 20009, pues en su caso, la falta de apoderado sí constituyó una vulneración a su garantía fundamental de defensa y contradicción10.
Asimismo, cuestionó la decisión del tribunal de no pronunciarse respecto de la obligación de estar representado por un profesional del derecho en los procesos de responsabilidad fiscal, pues, a su juicio, desde la presentación de la demanda se puso de presente ese argumento11. - Defecto fáctico: sostuvo que no se valoraron debidamente las pruebas que daban cuenta de la presunta vulneración de su derecho fundamental al debido proceso por parte de la Contraloría de Bogotá D.C. durante el trámite de la investigación fiscal en su contra12. - Defecto procedimental: adujo que se declaró probada la excepción de inepta demanda y la terminación del proceso en contravía del inciso 3 del parágrafo 2 del artículo 175 de la Ley 1437 de 201113, ya que dichas decisiones fueron posteriores a la celebración de la audiencia inicial. 1.4.
Intervenciones 11. Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera 9 El artículo dispone la posibilidad de acudir, por medio de apoderado judicial o, voluntariamente, podrá actuar a nombre propio, en los procesos de responsabilidad fiscal. 10 Este argumento, el accionante lo presentó en el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia. 11 Se destaca que el tribunal accionado, respecto de este reproche, indicó en la sentencia de segunda instancia que no lo estudiaría porque no se presentó en la demanda sino en el recurso de apelación contra la sentencia del juzgado demandado. 12 En particular hizo referencia tres puntos que vulneraron su derecho fundamental al debido proceso: (i) que no se tuvo en cuenta que la Contraloría de Bogotá D.C. manifestó en la contestación que el accionante no contó con la defensa técnica obligatoria desde el momento que se profirió el auto de imputación de responsabilidad fiscal;
(ii) que la Contraloría de Bogotá D.C. no valoró las pruebas tendientes a demostrar su diligencia y supervisión del contrato de transporte (declaración realizada por el mismo como supervisor del contrato) y, (iii) que la entidad fiscal fue rigurosa con los comprobantes de la prestación del servicio (planillas de control de salidas), pero a su juicio, habían otros medios para comprobar que si se prestó el servicio de transporte contratado. 13 «Antes de la audiencia inicial, en la misma oportunidad para decidir las excepciones previas, se declarará la terminación del proceso cuando se advierta el incumplimiento de requisitos de procedibilidad».
Accionante: Federico de Jesús Bula Gutiérrez Accionados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C, y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-04616-00 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Subsección C. Solicitó que se declare la improcedencia14 de la acción de tutela o, en su defecto que se nieguen las pretensiones de la demanda.
Esto, partiendo de que este trámite constitucional no puede convertirse en una tercera instancia. 12. Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá. Se limitó a la remisión del expediente solicitado. 13. Contraloría de Bogotá D.C. Pidió que se declare la cosa juzgada, en razón a que el actor planteó los mismos argumentos que puso de presente en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado 11001-33-34-003-2015-00452-00/01/02.
II. CONSIDERACIONES 14. La Sala declarará la improcedencia de la acción de tutela presentada por el señor Federico de Jesús Bula Gutiérrez. En tal sentido, se demostrará que en el asunto no se supera el requisito general de relevancia constitucional. 2.1. Cuestión previa 15. Si bien el actor cuestiona la sentencia del 22 de enero de 2025, dictada por la Subsección C de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, y, la providencia proferida el 21 de mayo de 2018 por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, esta Sección se limitará al estudio del fallo de segunda instancia. Lo anterior, por haber sido la decisión que zanjó la controversia al interior del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número de radicado 11001-33-34-003-2015- 00452-00/01/02. 2.2.
Caso concreto 2.2.1. La solicitud de amparo no cumple con los requisitos generales de procedencia de tutela contra providencias judiciales 16. El Consejo de Estado15 y la Corte Constitucional16, han condicionado la procedencia de las acciones de tutela contra providencias judiciales al cumplimiento de ciertos requisitos generales17 y a la configuración de algún 14 No hizo referencia puntualmente al incumplimiento de ningún presupuesto de procedibilidad. 15 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 31 de julio de 2012, M.P. María Elizabeth García González, Rad.
No. 11001-03-15-000-2009-01328-01; y, Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 05 de agosto de 2014, M.P. Jorge Octavio Ramírez, Rad. No. 11001-03-15-000-2012-02201-01. 16 Al respecto, ver las siguientes sentencias: SU-111 de 2025; SU-439 de 2024; SU-316 de 2023; SU-388 de 2021; T-461 de 2021; SU-379 de 2019;
T-511 de 2017 y C-590 de 2005. 17 (i) Legitimación en la causa; (ii) relevancia constitucional; (iii) subsidiariedad; (iv) inmediatez; (v) efecto decisivo de la irregularidad procesal; (vi) identificación razonable de los hechos vulneradores del derecho; y (vii) que la acción de tutela no se dirija contra un fallo de la misma naturaleza, una sentencia de control abstracto de constitucionalidad (v.gr., acción pública de Accionante: Federico de Jesús Bula Gutiérrez Accionados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C, y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-04616-00 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co defecto especial18 en el que puede incurrir una autoridad judicial.
Por tanto, previo a estudiar de fondo el asunto y determinar si se configuran los defectos invocados, la Sala determinará si se superan los presupuestos generales de procedencia. 17. De no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara improcedente la solicitud de amparo, sin que se analice el fondo del asunto.
Cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala estudiar si se configura uno o más de los defectos especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. 18. En este orden, la Sección pasará a estudiar sí la solicitud de amparo cumple con los requisitos generales de procedencia referidos. 19. Legitimación en la causa.
Este presupuesto consiste, de una parte, en que quien promueve la acción sea el titular del derecho o del interés que se invoca como fundamento de las pretensiones que se aducen (activa), y, de otra, en que el accionado sea el sujeto frente a quien deben reclamarse y controvertirse estas (pasiva). 20. La Sala advierte que el señor Federico de Jesús Bula Gutiérrez está legitimado en la causa por activa, porque integra la parte demandante dentro del medio de control en el que se dictó la providencia que se reprocha mediante esta vía. Por otro lado, se evidencia que la Subsección C de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca está legitimada en la causa por pasiva por haber proferido la sentencia controvertida dentro del trámite objeto de la litis. 21.
Relevancia constitucional. De conformidad con lo establecido por la Corte Constitucional19, la acreditación de este requisito implica verificar: (i) que el actor cumpla con la carga argumentativa que vislumbre la vulneración de sus derechos fundamentales, ya que no basta con la enunciación de estos; (ii) que el debate propuesto no sea exclusivamente legal, pues este trámite no está dispuesto para resolver las inconformidades del actor frente a la decisión judicial; y, (iii) que no se trate de asuntos puramente económicos en los que no se evidencie tensión alguna entre la providencia reprochada y las garantías constitucionales.
Lo anterior, teniendo en cuenta que el presente mecanismo se desnaturaliza cuando se pretende reabrir los debates jurídicos zanjados por el juez ordinario de la causa, como si de una instancia adicional se tratase. 22. En el caso concreto, el accionante indicó que el tribunal accionado incurrió en los defectos sustantivo, fáctico y procedimental.
Ello, debido a que: (i) no inconstitucionalidad o nulidad por inconstitucionalidad) o una sentencia interpretativa proferida por la Sección de Apelación del Tribunal Especial para la Paz. 18 (i) Defecto orgánico; (ii) defecto procedimental absoluto; (iii) defecto fáctico; (iv) defecto material o sustantivo; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación;
(vii) desconocimiento del precedente judicial; y (viii) violación directa de la Constitución. 19 Sentencia SU-215 de 2022. Accionante: Federico de Jesús Bula Gutiérrez Accionados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C, y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-04616-00 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co valoró debidamente las pruebas que daban cuenta de la vulneración de su derecho fundamental al debido proceso durante el trámite de responsabilidad fiscal, (ii) declaró la terminación del proceso en contravía del inciso 3 del parágrafo 2 del artículo 175 de la Ley 1437 de 201120, ya que dichas decisiones fueron posteriores a la celebración de la audiencia inicial y, (iii) por no estudiar el cargo de la presunta transgresión de su derecho a la defensa técnica por no haber contado con la representación de un abogado mientras fue investigado fiscalmente21. 23.
Esta Sección advierte que los reproches planteados por el señor Bula Gutiérrez no superan el requisito de relevancia constitucional. Esto, debido a que el actor pretende reabrir el debate jurídico ya zanjado en el proceso ordinario, sin que medie una argumentación encaminada a evidenciar la presunta transgresión de sus garantías constitucionales que justifique la intromisión del juez de tutela. 24.
En este punto, se recuerda que formular un simple desacuerdo con una decisión judicial y, sumado a ello, alegar la vulneración de unos derechos fundamentales, no conlleva que el asunto puesto en conocimiento cumpla con el presupuesto bajo estudio. En estos asuntos, se requiere que en el escrito inicial medie un ejercicio argumentativo que permita entrever que la controversia gira en torno al alcance, contenido o goce de un derecho fundamental. 25.
Así las cosas, para la colegiatura resulta evidente que los reproches del actor reflejan una mera inconformidad con el criterio adoptado por el juez natural de la causa, por no estudiar de fondo el asunto. Esto, al concluir que no se cumplió con el requisito de agotar todos los recursos que dispone la vía administrativa para la procedencia del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y, además, por no estudiar el cargo referente a la obligación de estar representado por un profesional del derecho en los procesos de responsabilidad fiscal22. 26.
En ese orden, se observa que el actor pretende convertir este trámite constitucional en una «tercera instancia», dado que los argumentos traídos a esta sede son una reiteración de los presentados en la demanda y en la apelación contra la sentencia de primera instancia, aunado a que, respecto a la aplicación del inciso 3 del parágrafo 2 del artículo 175 de la Ley 1437 de 2011, se limitó a plantear un debate meramente legal sin que se pueda advertir la necesidad de desarrollar un análisis de fondo sobre una posible transgresión de una garantía fundamental. 20 «Antes de la audiencia inicial, en la misma oportunidad para decidir las excepciones previas, se declarará la terminación del proceso cuando se advierta el incumplimiento de requisitos de procedibilidad». 21 Si bien el accionante planteó este cargo únicamente contra el juzgado, igualmente cuestionó la actuación del tribunal por no estudiarlo en la sentencia de segunda instancia. 22 Se recuerda que el tribunal, respecto de este reproche, decidió no estudiarlo porque no se presentó en la demanda sino en el recurso de apelación contra la sentencia del juzgado demandado.
Accionante: Federico de Jesús Bula Gutiérrez Accionados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C, y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-04616-00 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 27. Por lo anterior, la Sala declarará la improcedencia de la acción de tutela de la referencia por no superar el requisito general de relevancia constitucional, por las razones presentadas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III. FALLA PRIMERO: DECLARAR LA IMPROCEDENCIA de la acción de tutela interpuesta por el señor Federico de Jesús Bula Gutiérrez, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los terceros vinculados en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: En caso de que no sea impugnada esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión al día siguiente de su ejecutoria.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx