www.consejodeestado.gov.co 1 Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá, D.C., cinco (05) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 18001 23 33 003 2016 00149 01 (4265-2018) Demandante: Ruth Gladys Chavarro Rojas Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP Tema: Pensión gracia. Requisito de tiempo de servicio docente.
Naturaleza de la vinculación docente. Docente Alfabetizador. Ley 1437 de 2011 Decisión: Revoca sentencia de primera instancia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala de Subsección procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 22 de enero de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo del Caquetá, que negó las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1.1. Pretensiones de la demanda PRIMERO: La parte demandante solicitó la nulidad de los siguientes actos administrativos: • Resolución nro. RDP 24947 del 30 de mayo de 2013 “por la cual se niega el reconocimiento y pago de una pensión gracia” • Resolución nro. RDP 37815 del 15 de agosto de 2013 “por la cual se resuelve un recurso de reposición y en subsidio apelación en contra de la Resolución nro.
RDP 24947 del 30 de mayo de 2013”
SEGUNDO: A título de restablecimiento del derecho, pidió el reconocimiento y pago de la pensión gracia, en cuantía del 75% del promedio devengado en el año anterior al cumplimiento del estatus jurídico de pensionada, con la debida inclusión de todos los factores, y que se reajuste el valor de las sumas adeudadas, conforme al IPC. www.consejodeestado.gov.co 2 Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 18001-23-33-003-2016-00149-01: Demandante: Ruth Gladys Chavarro Rojas 1.2.
Hechos que fundamentan la demanda La señora Ruth Gladys Chavarro Rojas laboró como docente de carácter nacionalizada y/o territorial por los siguientes periodos: desde el 15 de febrero hasta el 30 de junio de 1980; del 1° de julio al 30 de septiembre de 1980 y desde el 28 de junio de 1982 vigente a la fecha de presentación de la demanda.
Como docente suma más de 20 años de servicio, primero en educación para adultos y después como nacionalizada. Que cumple los requisitos exigidos para el reconocimiento de la pensión gracia, dado que acredita la edad -50 años- y el tiempo de servicio o vinculación -20 años- el 30 de enero de 2013. El día 26 de marzo de 2013 presentó ante la UGPP la solicitud de reconocimiento pensional, petición que fue resuelta negativamente mediante Resolución nro.
RDP 24947 del 30 de mayo de 2013. Contra el anterior acto administrativo se interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación; sin embargo, los mismos se resolvieron a través de la Resolución RDP 37815 del 15 de agosto de 2013, donde se confirmó la decisión inicial. Las razones alegadas por la entidad demandada para negar el reconocimiento pensional tienen que ver con la no vinculación en la docencia oficial antes del 31 de diciembre de 1980; sin embargo, la entidad no tuvo en cuenta los documentos presentados en debida forma a la UGPP. 1.3.
Fundamentos de derecho y concepto de violación Señala como vulneradas las siguientes disposiciones: artículos 2, 4, 5 13, 25, 29, 46, 48, 53, 58, 83, 128, 209 y 230 de la Constitución; artículos 1, 2, 4 y subsiguientes de la Ley 114 de 1913; artículo 6 de la Ley 116 de 1928; artículo 3 de la Ley 37 de 1933; artículo 1 de la Ley 33 de 1985; artículo 15 de la Ley 91 de 1989; artículo 19 - g de la Ley 4ª de 1994; artículo 60 de la Ley 60 de 1993 y los artículos 11 y 279 de la Ley 100 de 1993.
En resumen, en el concepto de la violación después de realizar un recuento normativo de la pensión gracia, expone que se configura la violación a la ley como causal de nulidad, debido a que las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 le dieron el derecho a la demandante de pensionarse por ser docente nacionalizada y haberse vinculado antes del 31 de diciembre de 1980.
Los supuestos fácticos y jurídicos que sirvieron de fundamento al acto acusado son falsos, pues al desconocerse la vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980, se incurrió en una verdadera vía de hecho por defecto fáctico. Además, al no valorarse los medios probatorios aportados, la decisión se afectó de falsa motivación. www.consejodeestado.gov.co 3 Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 18001-23-33-003-2016-00149-01: Demandante: Ruth Gladys Chavarro Rojas La actora cumple a cabalidad con los requisitos establecidos en la Ley 114 de 1913 y demás concordantes, toda vez que sus nombramientos fueron expedidos por la Secretaría de Educación del Caquetá. 1.4.
Contestación de la demanda1 La entidad demandada UGPP-, a través de apoderado, se opuso a la prosperidad de todas y cada una de las pretensiones de la demanda. Indicó que los actos administrativos acusados se ajustan a derecho y son respetuosos de las normas que regulan la pensión gracia. Dentro del expediente obra certificado de información laboral de fecha 30 de mayo de 2013 expedido por la Secretaría de Educación de Florencia – Caquetá, donde se evidencia que la demandante laboró desde el 15 de febrero hasta el 30 de agosto de 1980 (sic) y desde el 1° de julio al 30 de septiembre de 1980 como docente de básica primaria con vinculación nacionalizada; sin embargo, se evidencian serias inconsistencias al confrontarse con las Resoluciones nos. 0106 del 13 de marzo y 0679 de 1980, ya que las mismas indican el nombramiento de maestros alfabetizadores de adultos y son pagados con fondos nacionales, razón por la que los tiempos en cuestión no pueden ser tenidos en cuenta para el reconocimiento pensional.
Finalmente, propuso las excepciones de “inexistencia de la obligación demandada”, “ausencia de vicios en el acto administrativo demandado”, “prescripción” y “genérica”. 1.5. Sentencia de primera instancia2 El Tribunal Administrativo del Caquetá, en sentencia de 22 de enero de 2018, negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas y agencias en derecho a la parte actora.
Como sustento de su decisión, consideró el Tribunal de primera instancia que a pesar de que el certificado de historia laboral expedido en el Formato del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales especifica que el tipo de vinculación de la accionante en el año 1980 es de carácter nacionalizado, en el sub examine se evidenció que la señora Chavarro Rojas ejecutó su labor de docente alfabetizadora con recursos provenientes de fondos nacionales.
En virtud de lo anterior, el tiempo acreditado con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, equivalente a 8 meses y 15 días, no es válido para el cómputo de la pensión gracia, debido a que no obedece a una vinculación nacionalizada o territorial. 1 Folios 81 a 83 del expediente físico. 2 Folios 131 a 138 del expediente físico. www.consejodeestado.gov.co 4 Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 18001-23-33-003-2016-00149-01: Demandante: Ruth Gladys Chavarro Rojas 1.6.
Recurso de apelación3 El apoderado judicial de la demandante interpuso recurso de apelación solicitando la revocatoria de la sentencia de primera instancia, en tanto considera que el Tribunal de primera instancia incurrió en un defecto fáctico al declarar que la vinculación desempeñada por la señora Chavarro Rojas fue nacional, toda vez que el acervo probatorio fue indebida e injustificadamente desestimado, pues no se tuvieron en cuenta los certificados de tiempo de servicio o historia laboral emitidos por el Fondo de Prestaciones Sociales en la que manifiesta que el tipo de vinculación es nacionalizada.
Indica que las certificaciones expedidas por las entidades territoriales, en ningún momento refrendan que la señora Chavarro Rojas es docente del orden nacional, véase que dichas pruebas documentales no hacen incurrir en error, dado que esa afirmación se ajusta a la verdad real de la controversia. Itera que las vinculaciones de la actora son del orden nacionalizado, puesto que fue nombrada por el secretario de Educación del Departamento del Caquetá y no por le Ministerio de Educación Nacional, posterior al proceso de nacionalización. 1.7.
Trámite correspondiente a la segunda instancia Mediante auto de 26 de febrero de 2019, se dispuso correr traslado a las partes para que presentaran alegatos de conclusión. Así, la apoderada de la UGPP 4 solicitó desatender las pretensiones de la demandante, en tanto aduce que a pesar que el certificado de historia laboral expedido en el formato del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales especifica que el tipo de vinculación de la accionante en el año 1980 es de carácter nacionalizado, en el sub lite se pudo evidenciar que ejecutó su labor como docente alfabetizadora con recursos que fueron asumidos por fondo nacionales, por lo que el tiempo acreditado con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 no es válido para el cómputo de los 20 años de servicios.
Por su parte, el apoderado de la señora Ruth Gladys Chavarro Rojas5 reiteró los argumentos expuestos en el recurso de apelación, es decir que su poderdante acredita cabalmente los requisitos para acceder a la pensión gracia. Mientras que el agente del Ministerio Público que actúa ante esta Corporación guardó silencio. 3 Folios 167 a 175 del expediente físico 4 Folios 234 a 237 del expediente físico. 5 Folios 226 a 228 del expediente físico. www.consejodeestado.gov.co 5 Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 18001-23-33-003-2016-00149-01: Demandante: Ruth Gladys Chavarro Rojas De otro lado, en fecha del 26 de octubre de 20236, se dictó auto para mejor proveer requiriendo a la Secretaría de Educación del Departamento del Caquetá, para que allegara los siguientes documentos: a) Copia de los actos de nombramiento y posesión como docente de Ruth Gladys Chavarro Rojas, identificada con cédula de ciudadanía 40.761.543, de acuerdo con las diferentes vinculaciones que mantuvo desde 1980 a la actualidad. b) Certificado de tiempos de servicios como docente de Ruth Gladys Chavarro Rojas, identificada con cédula de ciudadanía 40.761.543, en el que conste tanto fechas de inicio como de terminación de cada una de las vinculaciones, en caso de que aún se encuentre adscrita a la educación, deberá ser precisado en la mencionada certificación junto a la naturaleza del vínculo (nacional, nacionalizado o territorial). c) Certificación en la que se indique con claridad la naturaleza de la institución educativa y la plaza en la cual la demandante prestó sus servicios como docente. d) Certificado que especifique de dónde provenían los dineros con los que fueron pagados los salarios y prestaciones durante el tiempo de servicio de Ruth Gladys Chavarro Rojas como docente. e) Certificación de factores salariales devengados por la demandante entre los meses de enero de 2012 y enero de 2013.
Requerimiento que se materializó en oficios nos. 8196 del 5 de diciembre de 20237, 803 del 5 de febrero de 20248 y 3631 del 19 de marzo de 20249; no obstante, la Secretaría de Educación Departamental del Caquetá, guardó silencio. Tramitado en forma legal el proceso y no observando la Corporación causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, se procederá a resolver la alzada, previas las siguientes, II.
CONSIDERACIONES 2.1. Competencia El Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto de acuerdo con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo10. De igual manera, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso 11, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a lo expuesto por el apelante y, comoquiera que, en el caso de la 6 Actuación visible en el índice 44 de SAMAI 7 Actuación visible en el índice 54 de SAMAI 8 Actuación visible en el índice 55 de SAMAI 9 Actuación visible en el índice 57 de SAMAI 10 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]». 11 «Competencia del superior.
El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.» www.consejodeestado.gov.co 6 Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 18001-23-33-003-2016-00149-01: Demandante: Ruth Gladys Chavarro Rojas referencia, únicamente una de las partes presentó recurso de apelación, el análisis se encuentra limitado a los argumentos del respectivo recurso. 2.2.
Problema jurídico Corresponde a esta Sala de Subsección determinar si la señora Ruth Gladys Chavarro Rojas, tiene derecho al reconocimiento y pago de una pensión gracia por haber cumplido los requisitos para ello, en especial lo relativo a la vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, y los 20 años de servicio como docente territorial o nacionalizado; o si, por el contrario, no acreditó las exigencias para dicho reconocimiento. 2.3.
Normativa y jurisprudencia aplicable al caso 2.3.1. Pensión gracia La pensión gracia fue consagrada en el artículo 1 de la Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años. En ese sentido, respecto de los condicionantes para acceder a dicha prestación, la Ley 114 de 1913 exige a los docentes que aspiran a su reconocimiento, además de los 20 años de servicio, lo siguiente: i) haberse desempeñado en los empleos con honradez, consagración y buena conducta; ii) no haber recibido o recibir otra pensión o recompensa de carácter nacional; y iii) cumplir 50 años de edad.
Por su parte, se reitera, la Ley 91 de 1989 exige que el docente se haya vinculado al servicio oficial con antelación al 31 de diciembre de 1980. Posteriormente, el artículo 6 de la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados y profesores de las escuelas normales, junto a los inspectores de instrucción pública.
De manera que autorizó la suma de los servicios prestados en diversas épocas al computar los años en la enseñanza primaria, la normalista y la inspección, con el fin de completar el tiempo requerido para acceder a la pensión. Más adelante, con la Ley 37 de 1933, el beneficio gratuito de la pensión gracia se hizo extensivo a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria.
Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 1°, distinguió entre los conceptos de docente «nacional» y «nacionalizado», así: «Artículo 1. Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: www.consejodeestado.gov.co 7 Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 18001-23-33-003-2016-00149-01: Demandante: Ruth Gladys Chavarro Rojas Personal nacional.
Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.» (Negrillas fuera de texto).
El numeral 2 del artículo 15 de la mencionada ley limitó el reconocimiento de la pensión gracia para los docentes al establecer: «Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación. […]» De las diferentes normas enunciadas, esta Corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente, sino que, en virtud de sus condicionantes, esta solo está prevista para los docentes de carácter territorial y nacionalizado, es decir, con exclusión de los docentes nacionales.
Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 1997 señaló: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].»12.
Ahora bien, con el fin de determinar el carácter o naturaleza del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201813 previó las siguientes pautas jurisprudenciales: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los 12 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S -699 de 26 de agosto de 1997. 13 Consejo de Estado, Sección Segunda.
Radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (38052014). www.consejodeestado.gov.co 8 Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 18001-23-33-003-2016-00149-01: Demandante: Ruth Gladys Chavarro Rojas presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal14; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» Por último, en sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2022 del 11 de agosto de 2022 la Sección Segunda, incorporó adicionalmente como regla jurisprudencial 14 Consejo de Estado, Sección Segunda.
Radicado: 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). www.consejodeestado.gov.co 9 Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 18001-23-33-003-2016-00149-01: Demandante: Ruth Gladys Chavarro Rojas sobre la interpretación del artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que: «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».13 Las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial.
Así las cosas y según las preceptivas expuestas, queda claro que para acceder al reconocimiento de la pensión gracia se debe acreditar la labor docente durante 20 años en establecimientos oficiales, departamentales o municipales, en primaria o en secundaria o como normalista o inspector de instrucción pública, o en calidad de docente nacionalizado, con alguna posibilidad de adicionar tiempos en uno y otro cargo, siempre y cuando se demuestre que se ostentó dicha vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 198015 y demuestre cumplir con los demás requisitos exigidos por la Ley 114 de 1913. 2.3.2.
Del docente alfabetizador El Decreto 2277 de 1979 «por el cual se adoptan normas sobre el ejercicio de la profesión docente» establece en su artículo 2 el ejercicio de la profesión docente en los siguientes términos: «Artículo 2. PROFESION DOCENTE. Las personas que ejercen la profesión docente se denominan genéricamente educadores.
Se entiende por profesión docente el ejercicio de la enseñanza en planteles oficiales y no oficiales de educación en los distintos niveles de que trata este decreto. Igualmente incluye esta definición a los docentes que ejercen funciones de dirección y coordinación de los planteles educativos de supervisión e inspección escolar, de programación y capacitación educativa, de consejería y orientación de educando, de educación especial, de alfabetización de adultos y demás actividades de educación formal autorizadas por el Ministerio de Educación Nacional en los términos que determine el reglamento ejecutivo».
De lo anterior, se entiende con mediana claridad que la labor de alfabetizador de adultos hace parte de la profesión docente, lo cual resulta válida para el cómputo de la pensión gracia, sin ninguna discriminación o precisión en el sentido de que tales programas sean del orden nacional. Esa misma postura ha sido adoptada por esta Corporación en reiterada jurisprudencia. Para el efecto, en sentencia del 26 de octubre de 2023, radicado interno 5277-2018 se precisó lo siguiente: 15 Se entiende que es hasta el 31 diciembre de 1980, como lo establece la ley 91 de 1989. www.consejodeestado.gov.co 10 Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 18001-23-33-003-2016-00149-01: Demandante: Ruth Gladys Chavarro Rojas «En este orden de ideas, se precisa que la jurisprudencia de esta Corporación ha sostenido que las tareas desempeñadas por los docentes alfabetizadores para adultos sí implican el ejercicio de la actividad docente, toda vez que estas se relacionan con el proceso de educación formal el cual, según se advierte en los Decretos 128 de 1977 y 2277 de 1979, se encuentran sujetas a la regulación legal del sistema educativo y a las directrices impartidas por el Ministerio de Educación Nacional».
(Negrilla fuera de texto) 2.4 Actuación administrativa La demandante, actuando por intermedio de apoderada, el día 26 de marzo de 201316 solicitó ante la UGPP el reconocimiento y pago de una pensión gracia, la cual fue negada a través de la Resolución RDP 024947 del 30 de mayo de 201317; como argumento, señaló que al 31 de diciembre de 1980 la señora Chavarro Rojas no se encontraba vinculada a la docencia oficial, pues el periodo comprendido entre el 15 de febrero al 30 de septiembre de 1980, certificado por la Secretaría de Educación del Caquetá, fue pagado con fondos nacionales, razón por la que no puede ser tenido en cuenta.
Inconforme con la respuesta, la docente interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación18; sin embargo, la UGPP mediante Auto ADP 010178 del 10 de julio de 201319 los rechazó por extemporáneos. Contra la anterior decisión, la parte demandante presentó recurso de queja20, el cual fue resuelto favorablemente en la Resolución RDP 037815 del 15 de agosto de 201321.
De igual manera, al estudiar de fondo el recurso de apelación, se confirmó la Resolución RDP 024947 que negó el reconocimiento pensional. 2.5 Caso concreto Para resolver el problema jurídico planteado, procede la Sala a verificar si la actora cumple con las exigencias contenidas en la Ley 114 de 1913, demás normas complementarias, y la jurisprudencia del Consejo de Estado para el reconocimiento de la acreencia pensional en discusión. 2.5.1 Del cumplimiento de los requisitos • Edad Revisado el expediente, la Sala encuentra probado que la señora Ruth Gladys Chavarro Rojas nació el 30 de enero de 1963, razón por la cual, el 30 de enero de 16 Folio 5 del expediente físico. 17 Folios 20 y 21 del expediente físico. 18 Folios 23 a 30 del expediente físico. 19 Folios 32 y 33 del expediente físico. 20 Folio 34 del expediente físico. 21 Folios 35 a 37 del expediente físico. www.consejodeestado.gov.co 11 Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 18001-23-33-003-2016-00149-01: Demandante: Ruth Gladys Chavarro Rojas 2013 cumplió 50 años de edad22, aspecto que en todo caso no fue cuestionado por la UGPP. • Buena conducta Sobre este ítem, se tiene que la señora Chavarro Rojas desempeñó su labor docente con honradez, consagración y buena conducta, teniendo en cuenta que la entidad demandada no alegó que la demandante hubiere incurrido en alguna causal de mala conducta e ineficiencia profesional en la actividad docente ni que percibiera otra asignación incompatible con la pensión reclamada. • Vinculación de la demandante y tiempo de servicios. - Docente alfabetizador: 15 de febrero hasta 30 de junio de 1980 y 1° de julio al 30 de septiembre de 1980.
De la Resolución nro. 0106 del 13 de marzo de 198023 expedida por el secretario de Educación del Departamento del Caquetá y el jefe de Educación de Adultos del mismo departamento, es claro que la señora Ruth Gladys Chavarro Rojas fue nombrada orientadora de adultos en la escuela la Bocana de Florencia – Caquetá, a partir del 15 de febrero de 1980, con pagos provenientes de fondos nacionales.
El mentado acto de nombramiento es el siguiente: 22 Copia de la cédula de ciudadanía obrante a folio 18 del expediente físico. 23 Folios 10 a 13 del expediente físico. www.consejodeestado.gov.co 12 Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 18001-23-33-003-2016-00149-01: Demandante: Ruth Gladys Chavarro Rojas De igual manera, el mismo secretario de Educación del Caquetá mediante Resolución nro. 0579 del 4 de septiembre de 198024, nombró a la señora Chavarro Rojas como docente alfabetizadora de adultos en la escuela la Bocana a partir del 1° de julio de 1980.
Al tenor, la resolución es: 24 Folio 14 del expediente físico. www.consejodeestado.gov.co 13 Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 18001-23-33-003-2016-00149-01: Demandante: Ruth Gladys Chavarro Rojas Para corroborar los anteriores nombramientos, la Secretaría de Educación Departamental del Caquetá en Formato Único para la Expedición de Historia laboral del 26 de junio de 201325, certificó que el tipo de vinculación ostentada por la docente Ruth Gladys Chavarro Rojas fue nacionalizada durante los siguientes periodos: i) desde el 15 de febrero hasta el 30 de junio de 1980, nombramiento efectuado mediante Resolución nro. 106 de 13 de marzo de la anualidad en cita y ii) desde el 1° de julio hasta el 30 de septiembre de 1980, nombramiento realizado mediate Resolución nro. 579 de 4 de septiembre de 1980.
Dicha certificación es del siguiente tenor: 25 Folios 107 a 108 del expediente físico. www.consejodeestado.gov.co 14 Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 18001-23-33-003-2016-00149-01: Demandante: Ruth Gladys Chavarro Rojas Los anteriores periodos laborados fueron en condición de docente alfabetizador, labor que, según la jurisprudencia ya citada de esta Corporación, y el artículo 2 del Decreto 2277 de 1979, se encuentra incluida en la definición de profesión docente.
En cuanto la condición de docente nacionalizado, esta Sala ha precisado con respaldo en el artículo 1 de la Ley 91 de 1989, que tienen ese carácter aquellos «docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975».
Sumado a lo anterior, esta Corporación en la ya citada sentencia de unificación CE- SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201826, concluyó: «Por su parte, se entiende por personal nacionalizado (i) aquel que siendo territorial antes del 1. de enero de 1976 fue objeto del proceso de nacionalización iniciado con la expedición de la Ley 43 de 1975; y (ii) los que a partir de esa fecha se hayan vinculado a una plaza de aquellas que fueron nacionalizadas en virtud, también, del aludido proceso adelantado por la norma en cuestión (Ley 43 de 1975).
Entre tanto, debe entenderse por personal territorial el vinculado por entidades de ese orden a partir del 1. de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975; esto es, que la plaza a ocupar haya sido creada de forma exclusiva por el ente local y los gastos que esta genere se cubran con cargo a su propio presupuesto.» En el asunto bajo análisis no existe duda que la docente ostentó una vinculación nacionalizada, lo anterior, dado que acreditó haber trabajado con una entidad territorial -Secretaría de Educación del Caquetá- con posterioridad a la expedición de la Ley 43 de 1975 por medio de la cual se adelantó el proceso de nacionalización, de acuerdo con los actos administrativos de vinculación y la certificación expedida por la misma autoridad en el formato Único para la Expedición de Historia laboral del 26 de junio de 2013.
ORÍGEN DE LOS RECURSOS. Ahora bien, los recursos con los cuales se financiaba dicha vinculación eran de la Nación, sin embargo, conforme a lo considerado en la sentencia de unificación CE- SUJ2-011-18 del 21 de junio de 2018, el hecho que los salarios hayan sido provenientes de la Nación no es prueba para concluir que el vínculo es nacional27, pues lo esencialmente relevante, es la vinculación territorial o nacionalizada de la plaza; aspecto frente al cual no existe duda en este caso. 26 Consejo de Estado, Sección Segunda.
Radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (38052014). 27 Consejo de Estado, Sección Segunda. Radicado 19001-23-33-000-2017-00126-01 (0926-2019) y la Sentencia SU CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 2018. www.consejodeestado.gov.co 15 Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 18001-23-33-003-2016-00149-01: Demandante: Ruth Gladys Chavarro Rojas En consecuencia, le asiste razón a la parte demandante cuando en el recurso afirma que tuvo vinculación laboral como docente nacionalizada antes del 31 de diciembre de 1980, pues los periodos comprendidos entre el 15 de febrero al 30 de junio de 1980 y el 1° de julio al 30 de septiembre de 1980, en los que la señora Chavarro Rojas trabajó bajo la modalidad de alfabetizadora de adultos, suman un total de 7 meses y 14 días, los cuales son válidos para la sumatoria del reconocimiento de la pensión gracia. - Desde el 28 de junio de 1982 hasta el 9 de marzo de 2013 -certificación de activo en la entidad- Si bien este periodo no fue objeto de apelación y tal como lo sostuvo el a quo «como quiera que no existe controversia en relación a la calidad de nacionalizada a partir de 1982, respecto de la cual se acredita más de 30 años de servicio», para efectos de la acreditación del tiempo de servicio para obtener la pensión, se tiene, que según el certificado expedido por la Secretaría de Educación de Florencia de fecha 9 de marzo de 201328, la señora Ruth Gladys Chavarro Rojas vinculada como docente nacionalizada permanecía activa a dicha fecha, con las siguientes novedades: 28 Folio 45 del expediente físico. www.consejodeestado.gov.co 16 Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 18001-23-33-003-2016-00149-01: Demandante: Ruth Gladys Chavarro Rojas En ese orden de ideas, el periodo laborado en comento, el cual está debidamente acreditado por lo expuesto en precedencia, acredita el tiempo de servicio requerido para obtener la pensión gracia. Pues, se advierte que la vinculación de la señora Ruth Gladys Chavarro Rojas con el municipio de Florencia – Caquetá, por los periodos transcurridos entre el 28 de junio al 25 de agosto de 1982; 26 de agosto de 1982 al 9 de febrero de 1983; 10 de febrero de 1983 al 29 de enero de 1989; 30 de enero de 1989 a 4 de febrero de 1996; 5 de febrero al 29 de agosto de 1996; 30 de agosto de 1996 al 7 de agosto de 2003; 8 de agosto al 30 de diciembre de 2003; 31 de diciembre de 2003 al 25 de junio de 2007; 26 de junio de 2007 al 28 de agosto de 2011 y del 29 de agosto de 2011 hasta el 9 de marzo de 2003(fecha en que se expidió el certificado donde aparece activo en su vinculación), -suman 30 años, 8 meses y 4 días de servicio-, para un total de 31 años, 3 meses y 4 días, teniendo en cuenta los 7 meses y 14 días de servicio con ocasión de la vinculación laboral anterior al 31 de diciembre de 1980.
Ello, sin perjuicio del tiempo en que ha permanecido activa en el servicio docente. Pues bien, respecto del cumplimiento de los requisitos antes mencionados, advierte la Sala que la señora Ruth Gladys Chavarro Rojas sí estuvo vinculada como docente nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980. Véase que de conformidad con los certificados de historia laboral y los actos de nombramientos aportados al www.consejodeestado.gov.co 17 Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 18001-23-33-003-2016-00149-01: Demandante: Ruth Gladys Chavarro Rojas plenario, es claro que la demandante trabajó como docente en el Departamento del Caquetá desde el 15 de febrero hasta el 30 de junio de 1980 y desde el 1° de julio hasta el 30 de septiembre de 1980.
En ese sentido, al tener validez el tiempo de servicio antes referenciado -30 años, 8 meses y 4 días de servicio -, y teniendo de presente el periodo laborado por la señora Ruth Gladys Chavarro Rojas con antelación al 31 de diciembre de 1980 -7 meses y 14 días de servicio-, es claro que la demandante cumple con el requisito de los 20 años de servicio como docente nacionalizada que establece la Ley 114 de 1913, inclusive tomándose como fecha de corte, el día en que se expidió el certificado de activo en la entidad -esto es, 9 de marzo de 2013-.
Así las cosas, como quiera que los puntos objeto de reparo planteados por la demandante en el recurso de apelación, prosperan, se procederá a revocar la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo expuesto en líneas anteriores. Lo dicho anteriormente, es suficiente para declarar imprósperas las excepciones de inexistencia de la obligación y ausencia de vicios del acto demandado propuestas por la demandada.
En su lugar, se declarará la nulidad de nulidad de las Resoluciones RDP 24947 del 30 de mayo de 2013 y RDP 37815 del 15 de agosto de 2013, mediante las cuales fue negado a la actora el reconocimiento de la pensión gracia, en consecuencia, se condenará a la UGPP reconocer y pagar a la señora Ruth Gladys Chavarro Rojas, una pensión gracia de jubilación con el 75% del promedio de todos los factores salariales devengados en el año anterior a la adquisición del estatus pensional, junto con los reajustes a que haya lugar, sin perjuicio del estudio de las mesadas que se encuentren prescritas, estudio que se abordará seguidamente.
La suma de dinero que resulte de la condena anterior se ajustará al valor presente de acuerdo con el artículo 187 del CPACA y la fórmula adoptada por el Consejo de Estado, según la cual: R= RH Índice Final Índice inicial En la que el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (RH), que es lo dejado de percibir por la demandante por concepto de mesadas pensionales, por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE, vigente a la ejecutoria de la sentencia, por el índice vigente a la fecha en que la demandante obtuvo el estatus pensional.
Por tratarse de prestaciones de tracto sucesivo, la indexación deberá hacerse mes por mes. www.consejodeestado.gov.co 18 Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 18001-23-33-003-2016-00149-01: Demandante: Ruth Gladys Chavarro Rojas 2.6.
Prescripción de mesadas pensionales La prescripción de las mesadas pensionales conforme a lo previsto en los artículos 41 del Decreto 3135 de 1968 y 102 del Decreto 1848 de 1969, se establece en un término de tres años a partir de la exigibilidad del derecho, término que se interrumpe por una sola vez con la reclamación administrativa.
En el sub examine, el derecho se hizo exigible el 1° de febrero de 2013, es decir, el día siguiente en que la actora cumplió los 50 años, fecha en la que adquirió el estatus pensional. La señora Ruth Gladys Chavarro Rojas presentó la reclamación administrativa ante la UGPP el 26 de marzo de 2013, interrumpiendo el término de la prescripción por un lapso igual, es decir que tenía plazo para presentar la demanda hasta el 26 de marzo de 2016; sin embargo, lo hizo el 11 de julio de ese año, en consecuencia, se encuentran prescritas las mesadas anteriores al 11 de julio de 2013. 2.7.
Conclusión Teniendo en cuenta lo descrito previamente, la Sala considera que la docente Ruth Gladys Chavarro Rojas cumplió con todos los requisitos establecidos en las Leyes 114 de 1913 y 91 de 1989 y la jurisprudencia de esta Corporación para ser beneficiaria de una pensión gracia. Esto es, no existen reproches sobre la buena conducta en el desempeño de la labor, cumplió 50 años el 30 de enero de 2013, laboró en el magisterio oficial como docente nacionalizada por más de 20 años, y acreditó su vinculación como nacionalizada antes del 31 de diciembre de 1980. 2.8.
Condena en costas En el caso concreto, no se advierte que haya lugar a condenar en costas a la parte vencida, comoquiera que si bien en anteriores oportunidades esta Sala de Subsección realizaba una valoración objetiva para determinar si había o no lugar a su imposición, lo cierto es que actualmente, con la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021, es procedente efectuar un estudio respeto de la conducta de las partes en el proceso y la carencia de fundamentación jurídica, por lo que en estos términos al hacer extensiva esa interpretación al caso análisis, de la revisión de los argumentos planteados por la parte demandada en el trámite de la primera instancia, no se observa dicha situación; de igual manera, se encuentra que se sustentaron las razones en defensa jurídica de sus intereses y, por ende, no se condenará en costas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, www.consejodeestado.gov.co 19 Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 18001-23-33-003-2016-00149-01: Demandante: Ruth Gladys Chavarro Rojas III.FALLA PRIMERO. REVOCAR la sentencia del 22 de enero de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo del Caquetá, por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda, conforme lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. En su lugar, se dispone:
SEGUNDO. Declarar probada la excepción de PRESCRIPCIÓN respecto de las mesadas causadas con anterioridad al 11 de julio de 2013. Y no probadas las excepciones de INEXISTENCIA DE LA OBLIGACION DE LA DEMANDADA y AUSENCIA DE VICIOS EN EL ACTO ADMINISTRATIVO DEMANDADO, propuestas por la UGPP.
TERCERO. DECLARAR la nulidad de las Resoluciones RDP 24947 del 30 de mayo de 2013 y RDP 37815 del 15 de agosto de 2013, mediante las cuales fue negado a la actora el reconocimiento de la pensión gracia.
CUARTO. Como consecuencia de la anterior declaración, ordenar a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP reconocer y liquidar a la señora Ruth Gladys Chavarro Rojas, identificada con la cédula de ciudadanía nro. 40.761.543 una pensión gracia de jubilación en cuantía el 75% del promedio de todos los factores salariales devengados en el año anterior a la adquisición del estatus pensional, es decir, 1 de febrero de 2012 al 30 de enero de 2013.
QUINTO. CONDENAR a la demandada al reconocimiento y pago a favor de la señora Ruth Gladys Chavarro Rojas, las mesadas causadas y no pagadas desde la fecha en que adquirió el estatus, pero con efectos fiscales a partir del 11 de julio de 2013.
SEXTO. La UGPP hará la actualización sobre las sumas adeudadas, de conformidad con lo establecido en el inciso final del artículo 187 del CPACA, teniendo en cuenta los índices de inflación certificados por el DANE y mediante la aplicación de la fórmula matemática indicada en las consideraciones de esta sentencia.
SÉPTIMO. La UGPP deberá dar cumplimiento a la sentencia en los términos señalados en los artículos 192, del CPACA.
OCTAVO. NEGAR las demás pretensiones de la demanda, conforme la motivación.
NOVENO. Sin condena en costas en esta instancia conforme a lo expuesto en esta providencia. www.consejodeestado.gov.co 20 Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 18001-23-33-003-2016-00149-01: Demandante: Ruth Gladys Chavarro Rojas DÉCIMO. Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”, y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado Consejero de Estado Ausente en comisión. CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley y el art. 186 del CPACA.