CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero de Estado ponente: John Jairo Morales Alzate Bogotá, D.C., once (11) de febrero de dos mil veintiséis (2026) Radicación: 11001-03-06-000-2025-00548-00 Referencia: conflicto negativo de competencias administrativas Partes: ESE Hospital San José de la Palma (Cundinamarca), departamento de Cundinamarca, Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de Cundinamarca (UAEPC) y Ministerio de Hacienda y Crédito Público – Dirección de Regulación Económica.
Asunto: autoridad administrativa competente para resolver la solicitud de reconocimiento y pago de un bono pensional, por el tiempo laborado en una institución hospitalaria pública. Reiteración. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en los artículos 39 y 112, numeral 10.°, de la Ley 1437 de 20111, modificados por los artículos 2 y 19 de la Ley 2080 de 20212, respectivamente, procede a resolver el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I. ANTECEDENTES3 1.
En misiva del 11 de septiembre de 2022, Porvenir SA, en representación de la afiliada Blanca Nieves Hoyos Rueda, solicitó al departamento de Cundinamarca «proceder con el proceso de emisión, reconocimiento y pago del bono pensional, al cual nuestro afiliado tiene derecho». 2. El 14 de febrero de 2023, la ESE Hospital San José de la Palma (Cundinamarca), en calidad de entidad certificadora, expidió la certificación electrónica de tiempos laborados CETIL núm. 202302899999165000810003, correspondiente a la señora Blanca Nieves Hoyos Rueda, en el que se registra la siguiente información: i) que estuvo vinculada a esa institución como promotor rural, desde el 17 de noviembre 1 Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2 Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción. 3 La información que se relata en este acápite fue extraída de los documentos allegados al expediente del conflicto núm. 11001-03-06-000-2025-00548-00.
Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00548-00 de 1980 hasta el 4 de octubre de 1984, con una interrupción entre el 19 de julio de 1984 y el 17 de agosto del mismo año; (ii) no se realizaron aportes a algún fondo de pensiones, y (iii) la entidad responsable por dicho periodo es el departamento de Cundinamarca. 3. El 26 de septiembre de 2023, el departamento de Cundinamarca, a través del sistema interactivo de bonos pensionales, objetó el reconocimiento y pago del bono, con sustento en que la señora Blanca Nieves Hoyos Rueda estaba registrada en las bases de datos del cálculo actuarial del Ministerio de Salud como retirada desde el 31 de diciembre de 1993, por ende, la llamada a responder es la ESE Hospital San José de la Palma (Cundinamarca). 4.
El 8 de abril de 2025, la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de Cundinamarca (UAEPC), a través de misiva dirigida a Porvenir SA, objetó la solicitud de emisión y pago del bono pensional, pues consideró que quien debía cumplir la obligación es la ESE Hospital San José de la Palma (Cundinamarca). 5. El 27 de octubre de 2025, en el sistema interactivo de bonos pensionales a cargo del Ministerio de Hacienda y Crédito Público se registró que la señora Blanca Nieves Hoyos Rueda, laboró 1388 días con la «ESE San José de la Palma» y el responsable por ese tiempo es el departamento de Cundinamarca. 6.
El 27 de noviembre de 2025, Porvenir SA planteó conflicto negativo de competencias administrativas, entre la ESE Hospital San José de la Palma (Cundinamarca), Departamento de Cundinamarca, y Ministerio de Hacienda y Crédito Público – Dirección de Regulación Económica, ante la Sala de Consulta y Servicio Civil, para que se determinara la autoridad a la cual corresponde estudiar la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional de la señora Blanca Nieves Hoyos Rueda, en relación con los tiempos laborados en el Hospital San José de la Palma (Cundinamarca), hoy ESE.
II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado en su inciso 3° por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, se fijó, en la Secretaría de la Sala, el edicto núm.506, del 26 de noviembre de 2025, por el término de 5 días hábiles (desde el 28 de noviembre hasta el 4 de diciembre de 2025) para que las autoridades involucradas y las personas interesadas presentaran sus alegatos o consideraciones en el trámite del conflicto4.
En constancia de Secretaría de la Sala, se observa que el 26 de noviembre de 2025, a través de correo electrónico, se comunicó el presente conflicto de competencias 4 SAMAI. Actuación núm. 15POREDICTO_07EDICTO_0_20251127135215275. Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00548-00 a la ESE Hospital San José de la Palma (Cundinamarca), a Porvenir SA, a la señora Laura Giselle Banoy Becerra en calidad de apoderada de Porvenir SA, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público - Dirección de Regulación Económica, a la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de Cundinamarca (UAEPC), al departamento de Cundinamarca, y a la señora Blanca Nieves Hoyos Rueda5.
Según informe secretarial del 5 de diciembre de 2025, durante del término de fijación del edicto se presentaron consideraciones por parte de la Alcaldía de la Palma (Cundinamarca), la Secretaría de Salud del departamento de Cundinamarca, la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de Cundinamarca (UAEPC), y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público6.
Las demás autoridades involucradas y particulares interesados guardaron silencio. Se debe aclarar, que la Alcaldía de la Palma no hace parte del conflicto, sin embargo, en el informe de Secretaría de la Sala se enunció que había presentado consideraciones, toda vez, que remitió un correo electrónico en donde adujo que no era parte en el conflicto.
III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES 1. ESE Hospital San José de la Palma (Cundinamarca) Esta entidad no presentó alegatos, por lo que se tendrán en cuenta las alusiones que realizó en el certificado CETIL núm. 202302899999165000810003, donde hizo constar que la señora Blanca Nieves Hoyos Rueda estuvo vinculada a esa institución como «Promotor Rural», desde el 17 de noviembre de 1980 y hasta el 4 de octubre de 1984, con una interrupción entre el 19 de julio y 17 de agosto de 1984, que no se hicieron aportes a alguna caja y, aseveró que la entidad responsable por dicho periodo era el departamento de Cundinamarca. 2.
Ministerio de Hacienda y Crédito Público7 En escrito de 4 de diciembre de 2025, esgrimió que, a esa cartera ministerial no le asisten obligaciones de naturaleza laboral o pensional, porque no fungió como empleadora ni administradora de pensiones, por ende, señaló que la entidad responsable es la institución de salud, quien debe aplicar lo dispuesto en el inciso 5 del artículo 242 de la Ley 100 de 1993, que dispone que «[l]as entidades del sector salud deberán seguir presupuestando y pagando las cesantías y pensiones a que están obligadas hasta tanto no se realice el corte de cuentas con el fondo prestacional y se establezcan para cada caso la concurrencia […]». 5 SAMAI.
Actuación núm. 16_Dcomunica_T134087259073423633. 6 SAMAI. Actuación núm.27_ALDESPACHOPOR_Informesecretarial20_0_20251205114835150. 7 SAMAI. Actuación núm. 25_110010306000202500548002MemorialWeb20251251347. Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00548-00 Argumentó que la empleadora, debe garantizar el derecho pensional, para lo cual le corresponde presupuestar y pagar a la Administradora de Fondos de Pensiones el valor del pasivo pensional, y dicha suma le sería reintegrada cuando se suscriba el convenio de concurrencia, toda vez, que el derecho del trabajador no se puede supeditar a un trámite administrativo.
Refirió que el pasivo pensional de la señora Blanca Nieves Hoyos Rueda, por ser beneficiaria retirada, está garantizado en los términos del Decreto 586 de 2017; sin embargo, mientras dicho procedimiento se adelanta, el empleador debe responder por el bono, pero a la suscripción del convenio de concurrencia le sería reintegrado el valor. 3.
Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de Cundinamarca (UAEPC)8 En comunicación que aportó el 4 de diciembre de 2025, alegó que la administradora de pensiones pretendía imputar al departamento de Cundinamarca y/o a la Nación una obligación que no se encuentra financiada por recursos del Fondo Prestacional del Sector Salud ni cubierta por el contrato de concurrencia núm. 204 de 2001.
En relación con lo precedente, dijo que según la certificación expedida por la Secretaría de Salud Departamental el 4 de abril de 2025, la señora Blanca Nieves Hoyos Rueda fue registrada en el formulario 18 del cálculo actuarial «CAMISA», pero sin aval presupuestal de la Nación, lo que significa que no fue incluida dentro de la población certificada como beneficiaria del Fondo de Pasivo Prestacional del Sector Salud.
Afirmó que, al no haber reconocimiento del pasivo a través del contrato de concurrencia, no existe respaldo fiscal, ni participación del departamento ni de la Nación por ese periodo, lo que conllevaba la aplicación del artículo 242 de la Ley 100 de 1993, que ordena que los empleadores del sector salud «deben continuar presupuestando y pagando las cesantías y pensiones hasta tanto se realice el corte de cuentas y exista concurrencia debidamente establecida».
Adujo que la señora Hoyos Rueda laboró entre 1980 y 1984, «dicho servicio causó un pasivo pensional directo a cargo del empleador de la época, hoy transformado jurídicamente en ESE», sin que esa transformación eliminara la responsabilidad que tenía, pues de acuerdo con pronunciamiento de esta Corporación, cuando la empleadora no cumplía el procedimiento para el corte de cuentas y actualización del pasivo, debe responder directamente por el pago, sin perjuicio de su derecho posterior a solicitar el reembolso vía concurrencia. 4.
Departamento de Cundinamarca9 8 SAMAI. Actuación núm. 24_110010306000202500548002MemorialWeb202512415557. 9 SAMAI. Actuación núm.20_11001030600020250054803MemorialWeb202512415557 Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00548-00 A través de su secretaria de Salud, en escrito de 3 de diciembre de 2025, sostuvo que una vez revisados los formularios 10, 11 y 18 de «CAMISA10», la señora Blanca Nieves Hoyos Rueda fue reportada como «BENEFICIARIO RETIRADO», por eso su situación se regula por el artículo 9 del Decreto 3061 de 1997, en concordancia con el inciso 5 del artículo 242 de la Ley 100 de 1993, «el cual indica que al no incluirse el pasivo correspondiente de los beneficiarios retirados, serán los hospitales y/o las entidades de salud las que respondan por este pasivo».
Subrayó que en los contratos de concurrencia suscritos por el Ministerio de Salud, Ministerio de Hacienda y Crédito Público y las entidades territoriales, se encontraba inmersa la obligación de pagar el pasivo allí consagrado, pero ello no cobijaba a los retirados a 31 de diciembre de 1993, como en el caso bajo análisis, por lo que al estar relacionada la señora Blanca Nieves Hoyos Rueda como «RETIRADO», debía la ESE Hospital San José de la Palma (Cundinamarca), en su condición de empleador, asumir el pago de lo reclamado, mientras se suscriben nuevos contratos de concurrencia en los que se incluya a los extrabajadores reportados como retirados. 5.
Alcaldía de la Palma (Cundinamarca) En correo electrónico del 29 de noviembre de 2025, dirigido a la Secretaría de la Sala, expresó que el municipio no fue vinculado como «parte accionada dentro del trámite constitucional en mención», en consecuencia «la acción debe ser dirigida a los sujetos allí señalados como accionados». IV. CONSIDERACIONES 1.
Competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado 1.1. Regla general de resolución de conflictos de competencia administrativa De conformidad con los artículos 39 y 112, numeral 10, de la Ley 1437 de 2011, modificados por los artículos 2 y 19 de la Ley 2080 de 2021, respectivamente, la Sala está habilitada para emitir un pronunciamiento de fondo ante un conflicto de competencias cuando: i) al menos una de las autoridades sea del orden nacional, o si se trata de autoridades del nivel territorial, que no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo; ii) se encuentre en curso una actuación o asunto de naturaleza administrativa, particular y concreta; y iii) se evidencie el reclamo o rechazo de la competencia simultáneo o sucesivo.
En el caso bajo estudio se encuentran cumplidos estos requisitos debido a que: i) una de las autoridades en conflicto, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, es del orden nacional, mientras que las otras, la ESE Hospital San José de la Palma 10 CAMISA: cálculo actuarial del Ministerio de Salud. Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00548-00 (Cundinamarca), el departamento de Cundinamarca y la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de Cundinamarca (UAEPC), son del orden territorial; ii) está en curso una actuación administrativa, particular y concreta, derivada de una solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional de la señora Blanca Nieves Hoyos Rueda, por el periodo comprendido entre el 17 de noviembre de 1980 y el 4 de octubre de 1984 (con interrupción entre el 19 de julio y 17 de agosto de 1984), tiempo en el que laboró para el antiguo Hospital San José de la Palma (Cundinamarca), hoy ESE; y iii) todas las autoridades en conflicto negaron la competencia, sucesivamente, para adelantar la actuación administrativa.
Por consiguiente, se cumplen todas las exigencias de ley para que la Sala se pronuncie de fondo en el asunto de la referencia. 2. Términos legales El procedimiento establecido en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, prevé que mientras se resuelve el conflicto de competencia se suspenderán los términos de las actuaciones administrativas, los cuales comenzarán a correr a partir del día siguiente de la comunicación de esta decisión, y así se declarará en la parte resolutiva11. 3.
Aclaración previa sobre el alcance de la decisión La función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo se efectúa a partir del análisis de los supuestos fácticos y los documentos que forman parte del expediente. En este sentido, las eventuales alusiones que se hagan al caso concreto serán las necesarias para establecer las reglas de competencia. Esta Sala no puede pronunciarse sobre los derechos que se reclaman ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime el conflicto.
Corresponderá a la autoridad que sea declarada competente la verificación de las situaciones de hecho y de derecho para decidir de fondo sobre el asunto de la referencia. 4. Problema jurídico y síntesis del conflicto De conformidad con los antecedentes enunciados en el presente asunto, debe la Sala definir cuál es la autoridad competente para resolver de fondo la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional de la señora Blanca Nieves Hoyos Rueda, por el tiempo que laboró en el antiguo Hospital San José de la Palma (Cundinamarca), hoy ESE, en el periodo comprendido entre el 17 de noviembre de 11 Este mandato es armónico con los artículos 6° de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones.
Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00548-00 1980 y el 4 de octubre de 198412, (con interrupción entre el 19 de julio y el 17 de agosto de 1984). El conflicto surge porque la ESE Hospital San José de la Palma (Cundinamarca) expidió la certificación CETIL núm. 202302899999165000810003, en la que indicó que la señora Blanca Nieves Hoyos Rueda estuvo vinculada a esa institución, desde el 17 de noviembre de 1980 y hasta el 4 de octubre de 198413, (con interrupción entre el 19 de julio y el 17 de agosto de 1984) y que el responsable por ese periodo era el departamento de Cundinamarca.
Por su parte, el departamento de Cundinamarca, a través de la Secretaría de Salud, argumentó que revisados los formularios 10, 11 y 18 de «CAMISA», la señora Blanca Nieves Hoyos Rueda fue reportada como «BENEFICIARIO RETIRADO», por eso su situación se regula por el artículo 9 del Decreto 3061 de 1997, en concordancia con el inciso 5 del artículo 242 de la Ley 100 de 1993, «el cual indica que al no incluirse el pasivo correspondiente de los beneficiarios retirados, serán los hospitales y/o las entidades de salud las que respondan por este pasivo».
En consonancia, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público aseveró que la entidad responsable es la institución hospitalaria, según lo ordenado en el inciso 5 del artículo 242 de la Ley 100 de 1993 que dispone que «[l]as entidades del sector salud deberán seguir presupuestando y pagando las cesantías y pensiones a que están obligadas hasta tanto no se realice el corte de cuentas con el fondo prestacional y se establezcan para cada caso la concurrencia […]».
Finalmente, la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de Cundinamarca (UAEPC) argumentó que la señora Blanca Nieves Hoyos Rueda no quedó incluida por el contrato de concurrencia núm. 204 de 2001, en consecuencia, en aplicación del inciso 5 del artículo 242 de la Ley 100 de 1993, es la ESE Hospital San José de la Palma (Cundinamarca) la responsable de asumir la obligación, dada su condición de empleadora.
Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala analizará los siguientes temas14: 12 Lo anterior, sin desconocer que de acuerdo con el CETIL, hubo un periodo de interrupción entre el 19 de julio de 1984 y 17 de agosto del mismo año. 13 En el certificado CETIL se registra que hubo una interrupción entre el 19 de julio de 1984 y el 17 de agosto del mismo año. 14 La Sala, en decisiones anteriores (decisión del 28 de mayo de 2025, radicado núm. 11001-03-06- 000-2025-00187-00; decisión del 20 de agosto de 2025, radicado núm. 11001-03-06-000-2025- 00172-00; y decisión del 19 de noviembre de 2025, radicado núm. 11001-03-06-000-2025-00482- 00) realizó un análisis exhaustivo sobre los asuntos objeto del presente conflicto, en el que examinó de manera detallada los antecedentes normativos del Sistema Nacional de Salud; el proceso de descentralización del sector salud; las competencias y procedimientos para garantizar el pago del pasivo prestacional, y los bonos pensionales.
En consecuencia, los aspectos aquí debatidos pueden Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00548-00 i) Antecedentes normativos del Sistema Nacional de Salud. Reiteración. ii) El proceso de descentralización del sector salud. Reiteración. iii) Las competencias y procedimientos para garantizar el pago del pasivo prestacional del sector salud.
Reiteración. iv) Conclusiones del recuento normativo. Reiteración. v) Análisis del caso concreto. 5. Análisis de la normativa aplicable al conflicto planteado 5.1. Antecedentes normativos del Sistema Nacional de Salud. Reiteración15 El Sistema Nacional de Salud fue definido por el Decreto Ley 2470 de 196816, y mediante la Ley 9ª de 197317, el legislador le otorgó facultades extraordinarias al presidente de la República para, entre otras, adscribir o vincular a dicho Sistema las entidades creadas por ley que prestaban servicios de atención médica, y los servicios de atención médica de otras entidades del sector público.
De igual forma, en ejercicio de tales facultades, fueron expedidos, entre otros, los Decretos Leyes 056 y 356, ambos de 1975, que se sintetizan a continuación: Decreto Ley 056 de 197518 El artículo 1° de este decreto definió el Sistema Nacional de Salud como el «conjunto de organismos, instituciones, agencias y entidades que tengan como finalidad especifica procurar la salud de la comunidad, en los aspectos de promoción, protección, recuperación y rehabilitación».
Además, determinó una organización básica del sistema para su dirección en los niveles nacional, seccional y local (artículo 4), y dispuso la adscripción a la misma de las entidades creadas por ley, ordenanza departamental, acuerdo municipal, intendencial o comisarial y otras entidades del sector público que prestaban servicios de atención médica, con la sola excepción de las que formaban parte del sector de la Defensa Nacional (artículo 5). consultarse con mayor amplitud en tales decisiones, que recogen el análisis normativo y los criterios que la Sala ha venido consolidando en esta materia. 15 Consejo de Estado.
Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 5 de noviembre de 2025, radicado núm. 11001-03-06-000-2025-00417-00; decisión del 19 de noviembre de 2025, radicado núm.11001-03-06-000-2025-00482-00. 16 Decreto Ley 2470 de 1968 (25 de septiembre), «Por el cual se reorganiza el Ministerio de Salud Pública». 17 Ley 9ª de 1973 (14 de abril), «Por la cual se reviste al presidente de la República de facultades extraordinarias para reorganizar el Sistema Nacional de Salud y el Ministerio de Salud Pública y se dictan otras disposiciones pertinentes». 18 Decreto Ley 056 de 1975 (15 de enero) «Por el cual se sustituye el Decreto-ley número 654 de 1974 y se dictan otras disposiciones».
Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00548-00 Indicó, en su artículo 2º, que las entidades adscritas al sistema nacional de salud, como entidades de asistencia pública, son «todas las personas jurídicas de derecho público que presten servicios de salud a la comunidad, reciban o no aportes del estado», y las entidades vinculadas, como entidades de asistencia pública, son «todas las personas jurídicas de derecho privado que presten servicios de salud a la comunidad, reciban o no aportes estatales». [Subraya la Sala].
También señaló que los servicios seccionales de salud funcionarían como dependencias técnicas del Ministerio de Salud Pública (artículo 8) al que, entre otros asuntos, le correspondía aprobar los planes seccionales de salud (artículo 9). Además, incorporó las intendencias, las comisarías y las secretarías de salud de los departamentos y del Distrito Especial de Bogotá al respectivo servicio seccional de salud (artículo 10).
Respecto del nivel seccional, ordenó dividirlo en Unidades Regionales de Salud, que correspondían a determinadas áreas geográficas, y dispuso que, en cada unidad regional, las instituciones ejecutoras de los programas de salud tendrían una organización homogénea en el aspecto técnico y administrativo (artículo 19). A esas unidades les asignó las siguientes funciones: i) formular los planes y programas regionales de acuerdo con la política nacional de salud; ii) supervisar y coordinar las actividades de los organismos locales de salud; iii) realizar las actividades que les delegara el servicio seccional y iv) aplicar a los organismos locales de salud el régimen de adscripción o de vinculación que estableciera la ley (artículo 21).
Por su parte, el artículo 22 del citado decreto dispuso que el Ministerio de Salud, de acuerdo con el servicio seccional de salud, determinaría el hospital de la región que tendría la dirección del Sistema Nacional de Salud en la respectiva Unidad, el cual se denominaría Hospital Sede de la Unidad Regional. Decreto Ley 356 de 197519 Este decreto dispuso que las entidades de derecho público que presten servicios de salud a la comunidad estaban adscritas al Sistema Nacional de Salud, dependían administrativamente de los organismos de dirección del sistema y el personal que en ellas laboraba estaba sujeto a la situación legal y reglamentaria de los empleados públicos (artículo 2).
Adicionalmente, señaló que quedarían adscritas al Sistema Nacional de Salud en el respectivo nivel, las entidades de derecho público que se crearan para prestar servicios de salud; las entidades existentes cuyo objeto principal era la prestación 19 Decreto Ley 356 de 1975 (5 de marzo), «Por el cual se establece el régimen de adscripción y vinculación de las entidades que prestan servicios de salud».
Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00548-00 de los servicios de salud y las dependencias de las entidades de derecho público que prestaban servicios de salud, así su objeto principal no fuera el de prestar dichos servicios (artículos 5 y 6). De otro lado, también reafirmó que las entidades de derecho privado que prestaban servicios de salud se entendían vinculadas al Sistema Nacional de Salud (artículo 9), y quedaban sometidas a la vigilancia y control de los organismos de dirección del sistema en sus respectivos niveles, los cuales debían velar por el cumplimiento de las disposiciones que regulaban la prestación de los servicios de salud (artículo 10).
Asimismo, este decreto prescribió que los hospitales que funcionaran como establecimientos públicos adscritos al Ministerio de Salud Pública pasarían a ser dependencias administrativas del respectivo servicio seccional de salud en los términos de adscripción señalados en el Decreto Ley 356 y dejarían de ser establecimientos públicos (artículo 19).
Por último, les otorgó a los organismos de dirección del sistema y a sus entidades adscritas la posibilidad de celebrar contratos con las entidades vinculadas para el mejor desarrollo del sistema (artículo 21). 5.2. El proceso de descentralización del sector salud. Reiteración20 Ahora bien, como lo señaló la Sala21, antes de la Constitución Política de 1991 se inició el proceso de trasformación y descentralización del sector.
Con la expedición de la Ley 10 de 199022 se reorganizó el Sistema Nacional de Salud, y, entre otras disposiciones, ordenó la pertenencia «al nivel administrativo nacional o de la entidad territorial correspondiente», de las entidades descentralizadas creadas o que se crearan para prestar servicios de salud, conforme al acto de creación (artículo 4º).
También asignó a las entidades territoriales y a sus descentralizadas la dirección y prestación de los servicios de salud; y precisó que (i) el primer nivel de atención en 20 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 5 de noviembre de 2025, radicado núm. 11001-03-06-000-2025-00417-00; decisión del 19 de noviembre de 2025, radicado núm.11001-03-06-000-2025-00482-00. 21 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 30 de octubre de 2018, radicado núm. 11001-03-06-000-2018-00132-00. 22 Ley 10 de 1990 (enero 10) «Por la cual se reorganiza el Sistema Nacional de Salud y se dictan otras disposiciones». // Artículo 52.
Vigencia. La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación. Deroga expresamente los Decretos Extraordinarios 350, 356 y 526 de 1975 y todas las disposiciones legales que le sean contrarias. Reforma, en lo pertinente, las disposiciones legales sobre situado fiscal. El Decreto Extraordinario 694 de 1975 queda igualmente modificado, por cuanto sus disposiciones se aplicarán al Ministerio de Salud y a las entidades descentralizadas del orden nacional que prestan servicios de salud, excepto las adscritas al Ministerio de Defensa y sus normas referentes a la Carrera Administrativa se continuarán aplicando en los términos del artículo 27 de esta ley.
Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00548-00 el orden municipal comprendía los hospitales locales, los centros y puestos de salud y (ii) los niveles segundo y tercero de atención, en los departamentos, las intendencias, las comisarías, los distritos y las áreas metropolitanas comprendía los hospitales regionales, universitarios y especializados.
Posteriormente, se expidió la Ley 60 de 199323 que consolidó el proceso de descentralización del sector salud, y en especial, adoptó una serie de disposiciones tendientes a precisar las responsabilidades del nivel nacional y del nivel territorial en materia salarial y prestacional, y estableció un mecanismo para identificar el pasivo prestacional del sector salud y definir las responsabilidades que asumirían la Nación y las entidades territoriales para garantizar su pago. 5.3.
Las competencias y procedimientos para garantizar el pago del pasivo prestacional del sector salud. Reiteración24 Ley 60 de 1993 Esta disposición creó el Fondo Nacional para el Pago del Pasivo Prestacional del Sector Salud25 como una cuenta especial de la Nación, sin personería jurídica, con independencia contable y estadística, con el fin de garantizar el pago del pasivo prestacional de los empleados de ese sector, por concepto de cesantías, reserva de pensiones y pensiones de jubilación, causadas hasta el 31 de diciembre de 1993.
En su artículo 33 dispuso, entre otros aspectos, que el Gobierno nacional, por medio de reglamento, establecería la forma en que la Nación y las entidades territoriales concurrirían al pago del pasivo pensional. Ley 100 de 199326 La Ley 100 de 1993 creó el Sistema Integral de Seguridad Social para «garantizar la cobertura de las prestaciones de carácter económico, de salud y servicios complementarios» y se refirió al sector salud y al fondo del pasivo, en el artículo 242, en los siguientes términos: Artículo 242.
FONDO PRESTACIONAL DEL SECTOR SALUD. El fondo del 23 Ley 60 de 1993 (agosto 12) «Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones».
Esta ley fue derogada por Ley 715 de 2001. 24 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 5 de noviembre de 2025, radicado núm. 11001-03-06-000-2025-00417-00; decisión del 19 de noviembre de 2025, radicado núm.11001-03-06-000-2025-00482-00. 25 Ley 60 de 1993 (12 de agosto), artículo 33. Fondo Prestacional del Sector Salud. 26 Ley 100 de 1993 (diciembre 23) «Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones».
Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00548-00 pasivo prestacional para el sector salud, de que trata la Ley 60 de 1993, cubrirá las cesantías netas acumuladas y el pasivo laboral por pensiones de jubilación causado a 31 de diciembre de 1993. El costo adicional generado por concepto de la retroactividad de cesantía del sector salud que a la vigencia de esta Ley tienen derecho a ello, conforme al artículo 33 de la Ley 60 de 1993, y para los fines previstos en esta, será asumido por el Fondo del Pasivo Prestacional y las entidades territoriales, en los plazos y términos de concurrencia que establece la misma Ley.
A partir de la vigencia de la presente Ley no podrán reconocerse ni pactarse para los nuevos servidores del sector salud, retroactividad en el régimen de cesantía a ellos aplicable. En el caso de que las instituciones a que se refiere el artículo 33 de la Ley 60 de 1993 y para los efectos allí previstos, estén reconociendo por un régimen especial un sistema pensional distinto del exigido por la entidad de previsión social a la cual se afilien o se encuentren afiliados los trabajadores correspondientes, la pensión será garantizada por el Fondo del Pasivo Prestacional y las entidades territoriales, hasta el momento en que el trabajador reúna los requisitos exigidos por la entidad de previsión y los diferenciales de pensión serán compartidos y asumidos por el Fondo, las entidades territoriales y la mencionada entidad provisional, en la proporción que a cada cual le corresponda.
Las entidades del sector salud deberán seguir presupuestando y pagando las cesantías y pensiones a que están obligadas hasta tanto no se realice el corte de cuentas con el fondo prestacional y se establezcan para cada caso la concurrencia a que están obligadas las entidades territoriales en los términos previstos en la Ley 60 de 1993. […] [Subraya la Sala].
Advierte la Sala que el inciso final del artículo 242 de la Ley 100 impuso a las entidades del sector salud la obligación de continuar «presupuestando y pagando» las cesantías y las pensiones hasta cuando se realizara el corte de cuentas que permitiría establecer las obligaciones de las entidades territoriales para concurrir con la Nación en el Fondo del Pasivo.
Adicionalmente, la referida Ley 100 de 1993, en su artículo 115, define los bonos pensionales como el pasivo que debe ser objeto de atención por las entidades que concurren al pago de la pensión de un determinado trabajador. Estos deben ser emitidos por el empleador o entidad pagadora de pensiones, responsable directa de su pago. La Nación se encargará de emitirlos cuando se den los supuestos normativos del artículo 121 de la Ley 100 de 1993.
Las Leyes 60 y 100, ambas de 1993, fueron reglamentadas por el Decreto 530 de Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00548-00 199427. Ley 715 de 200128 En virtud de esta ley se ordenó la supresión del Fondo del Pasivo Prestacional para el Sector Salud, creado por el artículo 33 de la Ley 60 de 1993, y se asignó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la atención del pago de las cesantías y las pensiones de los beneficiarios del mencionado fondo del pasivo.
Además, el artículo 61 estableció que, de acuerdo con los convenios de concurrencia, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y las entidades territoriales tendrían a su cargo la obligación de financiar el pago de las mesadas y bonos pensionales que constituía el pasivo pensional a cargo del fondo suprimido. Esta obligación se cumpliría mediante la suscripción de los contratos de concurrencia por medio de los que se pactan las responsabilidades compartidas entre la Nación y las entidades territoriales, para el pago del pasivo.
Por su parte, el artículo 62 ibidem conservó los convenios de concurrencia y ordenó que se continuaran aplicando los procedimientos del fondo suprimido, para que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público asumiera el pago de las obligaciones de la Nación. Respecto de estos actos jurídicos señaló:
ARTÍCULO
62. CONVENIOS DE CONCURRENCIA. Para efectos de los convenios de concurrencia, los cuales deberán ser suscritos a partir de la vigencia de la presente ley por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, se continuarán aplicando los procedimientos del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, la forma en que concurren las diferentes entidades para cubrir el pasivo prestacional, la forma de cálculo del mismo, su actualización financiera y actuarial, las obligaciones de los convenios de concurrencia y los requisitos que deben acreditarse. […].
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público deberá revisar y actualizar en forma periódica el valor de la deuda prestacional, definiendo la responsabilidad de cada uno de los entes que suscribe el convenio de concurrencia.
PARÁGRAFO. Para efectos de lo ordenado en el presente artículo, el Gobierno Nacional definirá la información, condiciones y términos que considere necesarios. [Subraya la Sala]. 27 Decreto reglamentario 530 de 1994 (8 de marzo), «Por el cual se reglamentan los artículos 33 de la Ley 60 de 1993 y 242 de la Ley 100 de 1993». 28 «Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros».
Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00548-00 Esta ley, igualmente, dispuso que los recursos existentes en el Fondo del Pasivo Prestacional para el Sector Salud fueran trasladados al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, así como los demás recursos que por ley se encontraban destinados al fondo, para que, con cargo a dichos dineros, se efectuaran los pagos correspondientes y se financiara el pago de los pasivos prestacionales del sector salud (artículo 63).
Los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001 fueron reglamentados por el Decreto 306 de 200429 y, posteriormente, por el Decreto 700 de 201330. Ley 1438 de 201131 Esta norma reformó el Sistema General de Salud, y en el parágrafo del artículo 78 consagró la obligación de las entidades territoriales y los hospitales públicos de entregar la información sobre el pasivo prestacional, de las vigencias anteriores a 1993, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a efectos de que este pudiera suscribir el contrato de concurrencia con el ente territorial, así:
ARTÍCULO
78. PASIVO PRESTACIONAL DE LAS EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO E INSTITUCIONES DEL SECTOR SALUD. En concordancia con el artículo 242 de la Ley 100 de 1993 y los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001, el Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y los entes territoriales departamentales firmarán los contratos de concurrencia y cancelarán el pasivo prestacional por concepto de cesantías, reserva para pensiones y pensiones de jubilación, vejez, invalidez y sustituciones pensionales, causadas en las instituciones del sector salud públicas causadas (sic) al finalizar la vigencia de 1993 con cargo a los mayores recursos del monopolio de juegos de suerte y azar y del fondo pensional que se crea en el Proyecto de Ley de Regalías.
Parágrafo. Concédase el plazo mínimo de dos (2) años, contados a partir de la entrada en vigencia de la presente ley, para que las entidades territoriales y los hospitales públicos le suministren al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la información que le permita suscribir los convenios de concurrencia y emitan los bonos de valor constante respectivos de acuerdo a la concurrencia entre el Gobierno Nacional y el ente territorial departamental.
El incumplimiento de lo establecido en el presente artículo será sancionado como falta gravísima. Con esto se cumplirá con las Leyes 60 y 100 de 1993 y 715 de 2001 que viabilizan el pago de esta deuda que no es responsabilidad de las ESE, pues ellas no tenían vida jurídica antes de diciembre de 1993. En ese entonces eran financiados y administrados por los departamentos y el Gobierno Nacional. [Subraya la Sala]. 29 «Por el cual se reglamentan los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001». 30 Decreto 700 de 2013 (abril 12) «Por el cual se reglamentan los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001». 31 Ley 1438 de 2011 (enero 19) «Por medio de la cual se reforma el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones».
Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00548-00 Decreto 586 de 201732 Este decreto establece el procedimiento para el cálculo del pasivo pensional del sector salud generado por el personal retirado a 31 de diciembre de 199333, que haya sido certificado por el extinto Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, así como el procedimiento para el pago de las reservas asociadas a dicho pasivo y los presupuestos para la suscripción de los contratos de concurrencia, la administración, el giro de esos recursos y la responsabilidad de las instituciones hospitalarias y los entes territoriales (artículo 2.12.4.4.1.).
Ahora bien, recuerda la Sala que la circunstancia de que las entidades obligadas a reportar al Fondo del Pasivo, creado por la Ley 60 de 1993, su personal retirado antes del 31 de diciembre de 1993, para el reconocimiento de eventuales derechos por concepto de cesantías y pensiones dentro del mencionado fondo y que no hubieran cumplido oportunamente con los trámites reglamentados en el Decreto 530 de 1994, no puede tener como consecuencia la pérdida de tales derechos.
En esa medida, el Decreto 586 de 2017 ratifica la posibilidad de que las entidades territoriales y las instituciones hospitalarias reporten al Ministerio de Hacienda y Crédito Público los cobros que les sean hechos por concepto de bonos pensionales y cuotas partes pensionales y, de ser procedente, puedan celebrarse nuevos contratos de concurrencia o adicionarse los iniciales, así como obtener el reembolso de lo pagado en exceso de sus obligaciones, de manera que se cumpla con la exigencia de que el beneficiario del pasivo prestacional quede certificado para que la Nación y la entidad territorial asuman el pasivo correspondiente. 5.4.
Conclusiones del recuento normativo. Reiteración34 De acuerdo con el anterior recuento normativo, la Sala de Consulta y Servicio Civil evidencia, respecto del Sistema Nacional de Salud y de los mecanismos creados por el legislador para la financiación del pasivo prestacional del sector salud, lo siguiente: 32 Decreto 586 de 2017 (abril 5) «Por el cual se adiciona el Capítulo 4 al Título 4 Parte 12 del Libro 2 del Decreto Único Reglamentario 1068 de 2015 del Sector Hacienda y Crédito Público». 33 El Decreto Único Reglamentario 1068 de 2015 compiló y racionalizó las normas de carácter reglamentario vigentes al momento de su expedición que regían el sector de Hacienda y Crédito Público.
En virtud de lo establecido en el artículo 1º del Decreto 586 de 2017 se adicionó la parte 12, Libro 2, Titulo 4 de dicho decreto, en el sentido de establecer el «procedimiento para el cálculo y pago del pasivo pensional del sector salud causado a 31 de diciembre de 1993, del personal certificado como retirado de las instituciones de salud beneficiarias del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud». 34 Consejo de Estado.
Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 5 de noviembre de 2025, radicado núm. 11001-03-06-000-2025-00417-00; decisión del 19 de noviembre de 2025, radicado núm.11001-03-06-000-2025-00482-00. Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00548-00 a. El Sistema Nacional de Salud fue creado desde el año 1968, con la expedición del Decreto Ley 2470, y reorganizado, en el año de 1973, por el presidente de la República, en ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas mediante la Ley 9ª. b. Con fundamento en las facultades extraordinarias, se expidió el Decreto Ley 056 de 1975, mediante el cual se definió el Sistema Nacional de Salud como el «conjunto de organismos, instituciones, agencias y entidades que tenían como finalidad específica procurar la salud de la comunidad, en los aspectos de promoción, protección, recuperación y rehabilitación» (artículo 1º).
Adicionalmente, determinó que las entidades quedaban integradas al sistema, unas, como entidades adscritas, que eran todas las personas jurídicas de derecho público que prestaban servicios de salud a la comunidad y, otras, como entidades vinculadas, que eran todas aquellas personas jurídicas de derecho privado que prestaban servicios de salud a la comunidad.
En ambos casos, dichas personas jurídicas podían recibir o no aportes del Estado (artículo 2, literales b. y c.)35. c. El Decreto Ley 356 de 1975 desarrolló el régimen de adscripción y vinculación al Sistema Nacional de Salud y fue enfático en indicar que las entidades adscritas, es decir, las de derecho público que prestaban servicios de salud, entraban a depender administrativamente de los organismos de dirección del sistema y el personal que laboraba en tales entidades quedaba sujeto a la 35 «En torno a las normas transcritas y enunciadas [se refiere a los artículos 1º y 3º del Decreto Ley 056 de 1975], es conveniente hacer las precisiones siguientes: // - Los términos adscripción y vinculación referidos al Sistema Nacional de Salud, tienen una significación particular, diferente de la atribuida a ellos en la legislación general relativa a la organización administrativa del Estado.
La Corte Suprema de Justicia, al resolver sobre la constitucionalidad de las disposiciones del Decreto- Ley 056 de 1975, que se comentan, puso de presente que con arreglo a ellas la administración de las entidades adscritas está a cargo de la Dirección del Sistema Nacional; respecto de las entidades vinculadas “solo se dispone que las actividades que en materia de salud y asistencia realicen deben cumplirse con estricta sujeción a los reglamentos del servicio […]”.
Asimismo puntualizó que esas entidades vinculadas “como entes de derecho privado no hacen parte de la administración pública, pero sí están vinculadas a ella en los aspectos técnicos propios de las actividades de orden científico, en la misma forma que otras personas de igual naturaleza jurídica lo hacen en servicios públicos como el transporte, la educación, etc.”76».
La siguiente cita es del original del texto: 76Ver sentencia ya citada de 21 de agosto de 1975, Gaceta Judicial Nos. 2393 y 2394, ps. 144 y 145. // Asimismo debe reseñarse el importante salvamento de voto formulado por el Doctor Manuel Gaona Cruz y otros distinguidos Magistrados a la sentencia de la Sala Plena de 19 de septiembre de 1983, que declaró inexequible el artículo 8º. del Decreto-Ley 356 de 1975.
En dicho salvamento se puntualiza que el Sistema Nacional de Salud «es una organización institucional heterogénea pero coordinada por el Estado en su acción conjunta y común de procurar la salud pública» (p.11) y que los criterios de «adscripción» y de «vinculación», regulados en los Decretos 056 y 356 de 1975 «no tienen que ver con los que rigen la estructura de la administración pública, sino con la actividad o con el servicio público de salud» (p.13).
TAFUR GALVIS, Álvaro. Las personas jurídicas privadas sin ánimo de lucro y el Estado. Ediciones Rosaristas. Colección de Estudios 1984, pp. 107 – 108. Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00548-00 situación legal y reglamentaria de los empleados públicos (artículo 2). Y, las entidades vinculadas, es decir, las de derecho privado que prestaban servicios de salud (tal es el caso de las instituciones de utilidad común sin ánimo de lucro), quedaban sometidas a la vigilancia y control sobre el cumplimiento de las disposiciones que regulaban la prestación de servicios de salud a la comunidad por parte de los organismos de dirección del sistema, en el respectivo nivel, y continuaban rigiéndose por sus propios estatutos, por lo cual debían ajustarse a las disposiciones que regulaban el funcionamiento del sistema (artículo 14). d. En cuanto a los mecanismos para la financiación del pasivo prestacional del sector salud, el legislador creó el Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud como una cuenta especial de la Nación, sin personería jurídica, con independencia contable y estadística (Ley 60 de 1993, artículo 33), el cual, posteriormente, fue suprimido por la Ley 715 de 2001 (artículo 61) que dejó dicha responsabilidad financiera en cabeza del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, dependencia que se haría cargo del giro de los recursos de acuerdo con los convenios de concurrencia36, para lo cual continuaría aplicando los procedimientos del fondo (artículo 62). e. Según la citada Ley 60, el pasivo prestacional que se cubriría con los recursos del fondo era el causado hasta el fin de la vigencia presupuestal de 1993, su pago debía ser asumido, de manera concurrente, entre la Nación y las entidades territoriales, según el reglamento, y los beneficiarios eran los servidores que hubieren estado vinculados a las instituciones o dependencias del subsector oficial, del privado o a las indefinidas.
Las dos últimas clases de instituciones o dependencias debían haber estado sostenidas o administradas por el Estado o que se hayan liquidado y sus bienes se hayan destinado a una entidad pública. f. El artículo 242 de la Ley 100 de 1993 reiteró lo regulado por la Ley 60 de 1993 respecto del fondo, y, en el inciso quinto atribuyó a las entidades del sector salud la obligación de «seguir presupuestando y pagando las cesantías y pensiones a que están obligadas hasta tanto no se realice el corte de cuentas con el fondo prestacional y se establezcan para cada caso la concurrencia a que están obligadas las entidades territoriales». g. La Ley 1438 de 2011 (artículo 78) creó una nueva fuente de financiación para el pago del pasivo prestacional de las instituciones del sector salud con los 36 La distribución de la concurrencia estaba reglamentada por el Decreto n.o 700 de 2013 que precisó que la misma se daba entre la Nación y las entidades territoriales, luego de que fuera anulado el Decreto 306 de 2004 que había incorporado como entidades concurrentes a las instituciones del sector salud.
Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00548-00 recursos del monopolio de juegos de suerte y azar y del fondo pensional que se crearía con el proyecto de ley de regalías; se concedió un plazo de dos años contados a partir de la vigencia de la ley para que las entidades territoriales y los hospitales públicos le suministraran al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la información que le permita suscribir los convenios de concurrencia. Adicionalmente, se indicó que el pago del pasivo pensional no es responsabilidad de las E.S.E., pues ellas no tenían vida jurídica antes de diciembre de 1993. h. Finalmente, el Decreto 586 de 2017, que adicionó un capítulo al Decreto Único Reglamentario del Sector de Hacienda y Crédito Público, estableció el procedimiento para el cálculo del pasivo pensional del sector salud generado por el personal retirado a treinta y uno (31) de diciembre de 1993, que hubiese sido certificado por el extinto Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud; también estableció el procedimiento para el pago de las reservas asociadas a dicho pasivo y los presupuestos para la suscripción de los contratos de concurrencia, la administración y giro de dichos recursos y la responsabilidad de las instituciones hospitalarias y los entes territoriales (artículo 2.12.4.4.1 Decreto 1068 de 2015). 6.
Análisis del caso concreto Con fundamento en los antecedentes fácticos y las consideraciones jurídicas realizadas, la Sala de Consulta y Servicio Civil concluye que el departamento de Cundinamarca, a través de la Unidad Administrativa Especial de Pensiones de Cundinamarca (UAEPC), es la autoridad competente para resolver de fondo la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional de la señora Blanca Nieves Hoyos Rueda, por el tiempo que laboró en el Hospital San José de la Palma (Cundinamarca), hoy ESE, en el periodo comprendido entre el 17 de noviembre de 1980 y el 4 de octubre de 1984, con una interrupción entre el 19 de julio de 1984 y el 17 de agosto de 1984.
Lo anterior teniendo en cuenta lo siguiente: a) El Hospital San José de la Palma (Cundinamarca) El Hospital San José de la Palma (Cundinamarca) fue creado como una institución pública mediante la Ordenanza núm. 43 de 1936, posteriormente, mediante Resolución núm. 052 del 3 de marzo de 1978 se expidieron sus estatutos y, finalmente, fue transformado en empresa social del Estado por medio de la Ordenanza núm. 017 del 22 de marzo de 1996, de conformidad con la información de la Certificación de Beneficiarios del Fondo de Pasivo Prestacional del departamento de Cundinamarca del 19 de noviembre de 1998, expedida por la Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00548-00 Dirección General de Descentralización y Desarrollo Territorial del antiguo Ministerio de Salud 37.
En el año de 1975, cuando se reorganizó el Sistema Nacional de Salud, entendido como el conjunto de organismos, instituciones, agencias y entidades cuya finalidad específica era procurar la salud de la comunidad (Decreto 056, artículo 1°), las personas jurídicas de derecho público que prestaban servicios de salud se consideraban adscritas al Sistema.
El Decreto Ley 356 de 1975 que reguló el régimen de adscripción y vinculación de las entidades que prestan servicio de salud, dispuso en su artículo 2° que las entidades adscritas al Sistema Nacional de Salud, es decir, aquellas cuya naturaleza era pública, pasaban a depender administrativamente de los organismos de dirección del sistema38.
En el departamento de Cundinamarca, el organismo encargado de la dirección a nivel seccional del Sistema Nacional de Salud fue el servicio seccional de salud de Cundinamarca que fungía como una dependencia del departamento de Cundinamarca39. En consecuencia, para el periodo por el cual se solicita el bono pensional de la señora Blanca Nieves Hoyos Rueda, es decir, desde el 17 de noviembre de 1980 hasta el 4 de octubre de 1984 (con interrupción entre el 19 de julio y el 17 de agosto de 1984), el Hospital San José de la Palma (Cundinamarca) fungía como una dependencia administrativa del departamento de Cundinamarca, pues estaba integrado al servicio seccional de salud de Cundinamarca que, a su vez, dependía administrativamente del mencionado departamento. 37 SAMAI.
Actuación núm. 25_110010306000202500548002MemorialWeb20251251347. Lo anterior, también se puede corroborar de acuerdo con lo analizado en el expediente 2025-482, SAMAI. Actuación núm. 22_1100103060002025 38 Decreto Ley 356 de 1975, artículo 2. Las entidades de derecho público que presten servicios de salud a la comunidad, están adscritas al sistema nacional de salud, dependen administrativamente de los organismos de dirección del sistema y el personal que en ellas labora está sujeto a la situación legal y reglamentaria de los empleados públicos. 39 SAMAI.
Actuación núm. 25_110010306000202500548002MemorialWeb20251251347. Certificación de beneficiarios del fondo del pasivo prestacional del departamento de Cundinamarca del 19 de noviembre de 1998, expedida por la Dirección General de Descentralización y Desarrollo Territorial del antiguo Ministerio de Salud. A folio 5 señaló: «Que [e]l Servicio Seccional de Salud de Cundinamarca es una institución pública del orden Departamental, se creó mediante Ordenanza No. 32 de 1945 como Fondo hospitalario de Cundinamarca, con resolución 0338 de 1956 obtuvo su personería [j]urídica, adoptó sus estatutos por el Acuerdo 08 del 13 de Abril de 1973 emanado de la Junta [D]irectiva, el Decreto No. 02133 del 7 de Septiembre de 1973, definió en su Artículo 1º.
“la Secretaría de Salud Pública de Cundinamarca constituirá el Servicio Seccional de Cundinamarca”, posteriormente con el Decreto 01362 del 26 de Abril de 1974 se adiciona la estructura de la Secretaría de Salud». [resaltado de la Sala]. Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00548-00 En ese sentido, cuando la Ley 100 de 1993, en su artículo 242, inciso final, señala que «[l]as entidades del sector salud deberán seguir presupuestando y pagando las cesantías y pensiones a que están obligadas hasta tanto no se realice el corte de cuentas con el fondo prestacional y se establezcan para cada caso la concurrencia a que estén obligadas las entidades territoriales en los términos previstos en la Ley 60 de 1993» se debe entender que es el departamento de Cundinamarca el que estaba prestando los servicios de salud directamente y, por lo tanto, es el obligado a seguir presupuestando y pagando las pensiones.
En igual sentido, la Ley 715 de 2001, que modifica en lo pertinente el artículo 242 de la Ley 100 de 1993, en su artículo 61, establece que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y las entidades territoriales deben financiar el pago de las mesadas y bonos pensionales que constituían el pasivo pensional del sector salud. Esta obligación se cumple mediante la suscripción de los contratos de concurrencia, por medio de los que se pactan las responsabilidades compartidas entre la Nación y las entidades territoriales para el pago del pasivo.
Asimismo, la Ley 1438 de 2011, en su artículo 78 indica que el pago del pasivo pensional generado en instituciones públicas del sector salud hasta finalizar la vigencia de 1993 se encuentra a cargo de las entidades territoriales y del Ministerio de Hacienda, las cuales deben suscribir un convenio de concurrencia. Adicionalmente el parágrafo del citado artículo indica que, en todo caso, el pago de la deuda no es responsabilidad de las ESE pues estas no contaban con personería jurídica con anterioridad a diciembre de 1993.
Igualmente cuando esta última disposición hace referencia a la obligación de las entidades territoriales y los hospitales públicos de remitir la información al Ministerio de Hacienda y Crédito Público que le permita a esta entidad suscribir los convenios de concurrencia, lo hace bajo el presupuesto de que antes de 1993 existían hospitales que carecían de personería jurídica (eran dependencias de la entidad territorial) o teniéndola se encontraban adscritos a los departamentos, y por ende su administración estaba a cargo de estos. b) Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de Cundinamarca (UAEPC) La Unidad Administrativa Especial de Pensiones de Cundinamarca (UAEPC), creada mediante el Decreto Ordenanzal núm. 261 del 3 de agosto de 2012, es una entidad administrativa del orden departamental, con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera, de carácter eminentemente técnico y especializado, adscrita a la Secretaría de Hacienda del departamento (artículo 1°).
Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00548-00 Su finalidad es atender las obligaciones pensionales, prestaciones económicas, reconocimiento y pago de bonos pensionales, pago y cobro de cuotas partes dentro del departamento de Cundinamarca40. Esta entidad tiene como funciones relacionadas con los pasivos pensionales, las siguientes: ARTÍCULO 6° Funciones.
Para el cumplimiento de sus objetivos, la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del Departamento de Cundinamarca cumplirá las siguientes funciones: […]. 6.7 Expedir los actos administrativos relacionados con la liquidación, reconocimiento y orden de pago del pasivo pensional a quienes tienen derecho, de las entidades sustituidas por el Fondo de Pensiones Públicas de Cundinamarca. […]. 6.10.
Realizar los trámites necesarios para la emisión, reconocimiento, cobro y pago de bonos pensionales, cuotas partes, así como la compensación y cruce de obligaciones por cuotas partes pensionales de los recursos disponibles en el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales - FONPET - y las demás que se autoricen de acuerdo con las disposiciones legales vigentes. 6.11.
Realizar los trámites y gestiones necesarias para la emisión, reconocimiento, cobro y pago de bonos pensionales, cuotas partes, así como la compensación y cruce de obligaciones por cuotas partes pensionales de los recursos de las entidades sustituidas y las demás que se autoricen de acuerdo con las disposiciones legales vigentes41. [Resalta la Sala]. 40 Resulta pertinente destacar lo señalado en el inciso segundo del artículo 1° del Decreto Ordenanza núm. 261 de 2012: “La creación de la Unidad Especial de Pensiones del Departamento de Cundinamarca no implica en ningún caso, la conmutación de obligaciones pensionales, ni su conformación exime al Departamento, a las entidades públicas departamentales sustituidas por el Fondo de Pensiones Públicas de Cundinamarca, de su responsabilidad en la atención de las obligaciones pensionales. 41 Decreto ordenanza 251 de 2016, artículo 6.
En el mismo sentido, el Decreto 117 de 2017, dispone: “10. Expedir los actos administrativos relacionados con la liquidación, reconocimiento y orden de pago del pasivo pensional a quienes tienen derecho, de las entidades sustituidas por el Fondo de Pensiones Públicas de Cundinamarca […] 12. Ejercer y coordinar las actividades para la emisión, reconocimiento, cobro y pago de bonos pensionales, cuotas partes, así como la compensación y cruce de obligaciones por cuotas partes pensionales de los recursos disponibles en el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales – FONPET y las demás que se autoricen de acuerdo con las disposiciones legales vigentes. 13.
Realizar los trámites y gestiones necesarias para la emisión, reconocimiento, cobro y pago de bonos pensionales, cuotas partes, así como la compensación y cruce de obligaciones por cuotas partes pensionales de los recursos de las Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00548-00 De esta norma se evidencia que la Unidad tiene la competencia para realizar los trámites necesarios para reconocer, emitir y pagar bonos pensionales a cargo del departamento de Cundinamarca, y, por lo tanto, para estudiar la solicitud de Porvenir SA sobre el bono pensional de la señora Blanca Nieves Hoyos Rueda.
Por las razones anteriores, la Sala considera que la entidad competente para resolver la solicitud presentada por Porvenir SA para el reconocimiento y pago del bono pensional correspondiente a los tiempos laborados por la señora Blanca Nieves Hoyos Rueda en el Hospital San José de la Palma (Cundinamarca) es el departamento de Cundinamarca, a través de la Unidad Administrativa Especial de Pensiones de esa entidad territorial, que cuenta con personería jurídica propia. 6.
Exhortos Según lo previsto por el Decreto 586 de 2017, en el evento de que sea la ahora ESE Hospital San José de la Palma (Cundinamarca) la entidad en donde repose la información de la trabajadora cuyo bono pensional se reclama, la Sala considera pertinente exhortarla para que la suministre al departamento de Cundinamarca, a través de la Unidad Administrativa Especial de Pensiones de dicho departamento, en el menor tiempo posible.
Lo anterior, con el fin de que se realice el respectivo corte de cuentas con el fondo prestacional del sector salud42 y, después de dicho trámite, se puedan suscribir los respectivos contratos de concurrencia43. Finalmente, y teniendo en cuenta que la señora Blanca Nieves Hoyos Rueda es una persona adulta mayor44, a quien le asiste una especial protección constitucional, la Sala exhortará también al departamento de Cundinamarca, para que, a través de la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de Cundinamarca, adelante, de manera prioritaria, la gestión que debe cumplir para dar una pronta respuesta a la peticionaria.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, entidades sustituidas y las demás, que se autoricen de acuerdo con las disposiciones legales vigentes. […] 17. Ejercer como autoridad delegada por el Gobernador de Cundinamarca para el retiro de recursos de la cuenta del Departamento, exclusivo al pago de obligaciones pensionales tales como bonos pensionales, cuotas parte, cuotas parte de bonos pensionales y mesadas, eventualmente.
Artículo 2. 42 Descrito en el artículo 242 de la Ley 100 de 1993. 43 El 22 de mayo de 2024, después de un estudio exhaustivo, la Sala unificó su criterio frente al tema bajo análisis. Desde la decisión adoptada en esa fecha sobre el conflicto de competencias 11001- 03-06-000-2024-00112-00 y en asuntos con identidad fáctica y jurídica, la consejera Ana María Charry Gaitán no presenta aclaración ni salvamento de voto relacionados con el trámite previsto en el Decreto 586 de 2017.
De conformidad con esta regulación la Sala resolvió, en adelante, exhortar, en los casos pertinentes, a las empresas sociales del Estado para que cumplan con la obligación allí exigida. 44 De acuerdo con la cédula de ciudadanía tiene 61 años, pues nació el 13 de septiembre de 1964. Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00548-00 RESUELVE:
PRIMERO. DECLARAR COMPETENTE al departamento de Cundinamarca, a través de la Unidad Administrativa Especial de Pensiones de esa entidad territorial, para resolver de fondo la solicitud elevada por Porvenir SA de reconocimiento y pago del bono pensional en favor de la señora Blanca Nieves Hoyos Rueda, por el periodo laborado entre el 17 de noviembre de 1980 y el 4 de octubre de 198445 (con interrupción entre el 19 de julio y el 17 de agosto de 1984), en el Hospital San José de la Palma (Cundinamarca), hoy ESE.
SEGUNDO. REMITIR, por Secretaría de la Sala, el expediente de la referencia al departamento de Cundinamarca, a través de la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de Cundinamarca (UAEPC), para lo de su competencia, en los términos del numeral anterior.
TERCERO. EXHORTAR a la ESE Hospital San José de la Palma (Cundinamarca) para que, en caso de tener información indispensable para que el departamento de Cundinamarca, a través de la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de Cundinamarca (UAEPC), proceda a realizar el corte de cuentas con el Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, respecto del bono pensional que se reclama en favor de la señora Blanca Nieves Hoyos Rueda, proceda a entregarla a dicha unidad a la mayor brevedad posible.
CUARTO. EXHORTAR al departamento de Cundinamarca, a través de la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de Cundinamarca (UAEPC), para que adelante de manera prioritaria la gestión que debe cumplir para dar una pronta respuesta a la peticionaria, teniendo en cuenta que la señora Blanca Nieves hoyos Rueda es una persona adulta mayor a quien le asiste una especial protección constitucional.
QUINTO. COMUNICAR, por Secretaría, esta decisión a Porvenir SA, a la ESE Hospital San José de la Palma (Cundinamarca), al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al departamento de Cundinamarca, a la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de Cundinamarca (UAEPC), al Municipio de la Palma (Cundinamarca), y a la señora Blanca Nieves Hoyos Rueda.
SEXTO. RECONOCER personería a: i) Gustavo Enrique González Romero, identificado con cédula de ciudadanía núm. 80.723.723 de Bogotá y T.P. núm. 164.240, como apoderado principal de la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de Cundinamarca (UAEPC) y María José Espitaleta Martínez, identificada con cédula de ciudadanía núm.1.007.629.766 de Montería y T.P. núm. 389.236, como apoderada sustituta; ii) Freddy Leonardo González 45 Debe tenerse en cuenta que en el anterior periodo hubo una interrupción desde el 19 de julio de 1984 y hasta el 17 de agosto de 1984.
Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00548-00 Araque, identificado con cédula de ciudadanía núm. 1.031.150.962 de Bogotá y T.P. núm. 287.282, como apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público; y iii) Laura Giselle Banoy Becerra, identificada con cédula de ciudadanía núm. 1.075.679.205 de Zipaquirá y T.P. 410.715, como apoderada de Porvenir SA.
A todos ellos, en los términos de los respectivos poderes.
SÉPTIMO. ADVERTIR que los términos legales a que está sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión.
OCTAVO. ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal como lo dispone expresamente el inciso 3° del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021. La presente decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
Comuníquese y cúmplase. JOHN JAIRO MORALES ALZATE Presidente de la Sala MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Consejera de Estado Consejera de Estado JUAN MANUEL LAVERDE ALVAREZ Consejero de Estado OSCAR ALBERTO REYES REY Secretario de la Sala (E)