CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A CONSEJERA PONENTE: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., treinta (30) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Radicación número: 76001-23-33-000-2013-00442-01 (69684) Actor: ARMANDO SANCLEMENTE PINZÓN Y OTROS Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DE TRANSPORTE Y OTROS Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA Temas: REPARACIÓN DIRECTA POR IMPLEMENTACIÓN DE SISTEMA DE TRANSPORTE MASIVO MIO – el daño no deviene de actos administrativos – HECHO GENERADOR DEL DAÑO – conocimiento del daño – CADUCIDAD.
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia del 27 de enero de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda. I. SÍNTESIS DEL CASO Los demandantes pretenden la declaratoria de responsabilidad de la Nación – Ministerio de Transporte, el municipio de Cali y Metrocali S.A., por la conducta irregular en la que incurrieron estas entidades en la implementación y puesta en funcionamiento del sistema integrado de transporte masivo MIO, que ocasionó la supresión de la actividad económica de transporte público de pasajeros que ejercían los accionantes.
II.
ANTECEDENTES 1. La demanda Mediante escrito presentado el 3 de mayo de 2013 (fl. 81, c. ppal.), los señores Armando Sanclemente Pinzón, Beyanith Fajardo de Cristancho, German Martínez Henao, Luz Marina García Espinosa, María Alfeny Monje Urriago y Oscar Abril, a Radicación número: 76001-23-33-000-2013-00442-01 (69684) Actor: Armando Sanclemente Pinzón y otros Demandado: Nación – Ministerio de Transporte y otros Referencia: medio de control de reparación directa 2 través de apoderado judicial, presentaron demanda de reparación directa en contra de las entidades ya identificadas, a fin de que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas: 1.
Condenar, en consecuencia de las pretensiones (sic), a la NACIÓN a través de su MINISTERIO DE TRANSPORTE, AL MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI Y A METROCALI S.A., como reparación del daño ocasionado, a pagar al señor ARMANDO SANCLEMENTE PINZÓN, o a quien represente legalmente sus derechos, los perjuicios de orden material por $200.000.000 y perjuicios de orden moral los cuales se estiman en la suma de $150.000.000, para un total de $350.000.000. 2.
Condenar, en consecuencia, a la NACIÓN a través de su MINISTERIO DE TRANSPORTE, AL MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI Y A METROCALI S.A., como reparación del daño ocasionado, a pagar a la señora BEYANITH FAJARDO DE CRISTANCHO, o a quien represente legalmente sus derechos, los perjuicios de orden material por $400.000.000 y perjuicios de orden moral los cuales se estiman en la suma de $300.000.000, para un total de $700.000.000. 3.
Condenar, en consecuencia, a la NACIÓN a través de su MINISTERIO DE TRANSPORTE, AL MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI Y A METROCALI S.A., como reparación del daño ocasionado, a pagar al señor GERMAN MARTINEZ HENAO, o a quien represente legalmente sus derechos, los perjuicios de orden material por $600.000.000 y perjuicios de orden moral los cuales se estiman en la suma de $450.000.000, para un total de $1.050.000.000. 4.
Condenar, en consecuencia, a la NACIÓN a través de su MINISTERIO DE TRANSPORTE, AL MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI Y A METROCALI S.A., como reparación del daño ocasionado, a pagar a la señora LUZ MARINA GARCIA ESPINOSA, o a quien represente legalmente sus derechos, los perjuicios de orden material por $200.000.000 y perjuicios de orden moral los cuales se estiman en la suma de $150.000.000, para un total de $350.000.000. 5.
Condenar, en consecuencia, a la NACIÓN a través de su MINISTERIO DE TRANSPORTE, AL MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI Y A METROCALI S.A., como reparación del daño ocasionado, a pagar a la señora MARIA ALFENY MONJE URRIAGO, o a quien represente legalmente sus derechos, los perjuicios de orden material por $200.000.000 y perjuicios de orden moral los cuales se estiman en la suma de $150.000.000, para un total de $350.000.000.
Las anteriores pretensiones se fundamentaron en los siguientes hechos: Metrocali S.A. se encargó de gestionar el diseño, construcción y puesta en marcha del Sistema Integrado de Transporte Masivo – SITM, de Cali; para la operación del sistema se realizó una licitación pública y, en audiencia de adjudicación realizada el Radicación número: 76001-23-33-000-2013-00442-01 (69684) Actor: Armando Sanclemente Pinzón y otros Demandado: Nación – Ministerio de Transporte y otros Referencia: medio de control de reparación directa 3 16 de noviembre de 2006 se seleccionaron cuatro operadores -GIT, Blanco y Negro Masivo S.A., ETM y Unimetro-, que se comprometieron a la reducción del transporte público colectivo, una vez contaran con la flota requerida de buses articulados, con el fin de evitar el paralelismo.
Posteriormente, se originaron controversias entre Metrocali S.A. y los concesionarios, dado que estos no alcanzaban a satisfacer las necesidades de transporte público colectivo de pasajeros de la ciudad, en cuanto a utilidad, funcionamiento y cobertura. Los concesionarios, mediante «presión, manifestaciones engañosas y evidente coerción» consiguieron que aproximadamente 3.100 propietarios de vehículos de transporte público de pasajeros cedieran sus derechos por desintegración física del bien.
Afirman que el programa SITM se enmarca en la normatividad vigente en materia de transporte urbano y masivo, al desarrollar los objetivos establecidos mediante los documentos CONPES 3260 de 2003 y 3368 de 2005. Dentro del programa de concientización para que los propietarios de buses y busetas accedieran a chatarrizar sus vehículos, se creó el Fondo de Recuperación Empresarial, Social y Ambiental -FRESA-, como un mecanismo de mitigación social para que dichos propietarios pudieran emprender proyectos productivos, para lo cual recibirían un salario mínimo por 30 meses, producto del 3% de los recursos de operación del MIO; sin embargo, se empezó a desembolsar a aproximadamente el 5% de los solicitantes sin que a la fecha se hubiese recolectado la totalidad.
Sostuvieron, que la operación administrativa que derivó de la implementación del Sistema Integrado Masivo afectó la producción de sus vehículos que les permitía ser el sustento de sus respectivas familias (fls. 69 – 81, c. ppal.). 2. Trámite de primera instancia El 9 de mayo de 2014, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca admitió la demanda y ordenó que se notificara a las entidades demandadas y al Ministerio Público (fls. 112 – 113, c. ppal.).
Radicación número: 76001-23-33-000-2013-00442-01 (69684) Actor: Armando Sanclemente Pinzón y otros Demandado: Nación – Ministerio de Transporte y otros Referencia: medio de control de reparación directa 4 Metrocali S.A. se opuso a las pretensiones de la demanda dado que no existe nexo de causalidad entre los daños alegados como antijurídicos y la actuación de esa entidad, pues la implementación de un sistema masivo de transporte es una opción lícita dentro de un régimen económico y de mercado dentro de los parámetros de la Constitución y la ley en Colombia.
Además, sostuvo, que los demandantes ya fueron beneficiados a través del fondo FRESA Propuso las excepciones de i) ineptitud formal de la demanda pues consideró que hay una indebida acumulación de sujetos procesales y que los demandantes debieron demandar por separado, ii) falta de legitimación en la causa por pasiva porque esa entidad no fue quien expidió los actos administrativos que hayan generado daños antijurídicos a los accionantes, iii) improcedencia de la acción dado que correspondía impetrar nulidad y restablecimiento del derecho, iv) caducidad porque habían transcurrido más de 4 meses desde que se expidieron los actos censurados, v) inexistencia del daño antijurídico especial indemnizable y vi) existencia de causa extraña a Metrocali S.A. pues la chatarrización de los vehículos se dio de manera voluntaria.
El Ministerio de Transporte presentó la contestación de la demanda de forma extemporánea (fl. 173, c. ppal.). Los días 6 de mayo y 25 de noviembre de 2015, se instaló la audiencia inicial prevista en el artículo 180 del CPACA; sin embargo, el a quo decretó de oficio pruebas necesarias para resolver las excepciones propuestas (fls. 180 – 184, 221 – 224, c. ppal.).
El 8 de febrero de 2018, se llevó a cabo la audiencia inicial, oportunidad en la que se fijó el litigio1, se resolvieron las excepciones y se decretaron pruebas. Las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva e improcedencia de la acción, fueron negadas pues el a quo consideró que «en la demanda el actor señala que el daño susceptible de reparación surgió con toda la implementación del MIO, arguyendo que debido a esa situación se generó paulatinamente un detrimento económico, lo que permite concluir que no controvierte la legalidad de acto administrativo, sino el proceder en conjunto de la administración». 1 En los siguientes términos: «¿son responsables administrativamente las entidades enjuiciadas por el detrimento patrimonial que alegan los demandantes haber sufrido con ocasión de la implementación del sistema de transporte masivo MIO?».
Radicación número: 76001-23-33-000-2013-00442-01 (69684) Actor: Armando Sanclemente Pinzón y otros Demandado: Nación – Ministerio de Transporte y otros Referencia: medio de control de reparación directa 5 Finalmente, en esa misma etapa procesal, se prescindió del resto del término probatorio y se corrió traslado a las partes para que alegaran de conclusión (fls. 262 – 265, c ppal.).
El municipio de Cali (fls. 266 – 268, c. ppal.), el Ministerio de Transporte (fls. 269 - 271, c. ppal.) y Metrocali S.A. (fls. 272 – 275, c. ppal.) presentaron alegatos. La parte actora y el Ministerio Público guardaron silencio (fl. 276, c. ppal.) 3. Sentencia de primera instancia En providencia del 27 de enero de 2023, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca negó las pretensiones de la demanda.
Consideró, que aunque el medio de control incoado fue el de reparación directa este no resultaba ser el mecanismo idóneo para la reclamación que se pretendía, pues el daño alegado deviene de cuestionamientos a los fundamentos de hecho de actos administrativos que sacaron de circulación las rutas que cubrían los automotores propiedad de los ahora demandantes, por lo tanto dichos actos debieron ser controvertidos a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Sin embargo, estudió el caso y concluyó que terminar con un permiso de operación sobre un servicio público no genera a favor de los operadores de dicho servicio un perjuicio concreto, grave y especial a un grupo de particulares, dado que esos derechos temporales de operación no incorporan per se derechos adicionales que indican o hagan parte al patrimonio del particular.
Por lo tanto, el daño alegado por los demandantes no tiene la connotación de antijurídico. 4. Recurso de apelación La parte demandante interpuso recurso de apelación contra la sentencia, con el fin de que fuera revocada y, en su lugar, se acceda a las pretensiones de la demanda, para lo cual argumentó que contrario a lo dicho por el a quo no se debió incoar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, dado que lo que se pretende es la indemnización a los demandantes por el desplazamiento de su actividad como transportadores debido a la implementación del sistema masivo de transporte MIO.
Radicación número: 76001-23-33-000-2013-00442-01 (69684) Actor: Armando Sanclemente Pinzón y otros Demandado: Nación – Ministerio de Transporte y otros Referencia: medio de control de reparación directa 6 Sostuvo, que la providencia recurrida negó las pretensiones porque los demandantes no lograron demostrar que hubieran sido coaccionados o presionados por la administración para desintegrar físicamente sus vehículos y que la reducción de la oferta legitimaba al Estado para esa desintegración; sin embargo, dicha providencia desconoce lo consagrado en el artículo 336 de la Constitución Política respecto de indemnizar a los afectados por la creación de un monopolio, pues el sistema de transporte masivo MIO se estructuró como un monopolio que conllevó a la desaparición de las otras líneas de transporte. 5.
Trámite de segunda instancia Mediante providencia del 24 de mayo de 2023, se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante (índice 3 de SAMAI). III. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para conocer el presente asunto por tratarse de la apelación de una sentencia dictada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, conforme a lo previsto por el artículo 150 del CPACA.
Igualmente, en razón a la cuantía, porque la pretensión mayor2, superó el límite de quinientos (500) SMLMV contemplado en la disposición vigente para el momento de presentación de la demanda, esto es, el numeral 6° del artículo 152 de la Ley 1437 de 2011, sin las modificaciones introducidas por la Ley 2080 de 2021 sobre este aspecto. 2.
Ejercicio oportuno de la acción Antes de abordar el análisis del término de caducidad, que, en todo caso, debe contarse a partir de la materialización del daño, considera la Sala procedente reiterar que, tratándose de actividades reguladas, como el transporte público de 2 La pretensión mayor corresponde a lo pedido por concepto de perjuicios de orden material, el cual ascendió a la suma de $600’000.000 y para la fecha de presentación de la demanda -3 de mayo de 2013-, 500 SMMLV equivalían a $294’750.000.
Radicación número: 76001-23-33-000-2013-00442-01 (69684) Actor: Armando Sanclemente Pinzón y otros Demandado: Nación – Ministerio de Transporte y otros Referencia: medio de control de reparación directa 7 pasajeros, el ejercicio de la potestad reguladora no es, en principio, fuente generadora de daños para quienes pretendan ejercer dicha actividad: 5.1.
A manera de consideración preliminar frente a la naturaleza del daño antijurídico invocado en este caso, es importante señalar que la prestación del servicio público de transporte de pasajeros constituye una actividad regulada, que impone a las entidades y a las personas que lo ejercen la sujeción a las normas que la rigen, lo cual se traduce en la existencia de un régimen de permisos y prohibiciones, a partir del cual surgen derechos, obligaciones y restricciones, entre otras situaciones jurídicas relevantes.
En efecto, el ejercicio de la actividad transportadora no supone la existencia de un derecho absoluto e indefinido en el tiempo por parte de quien la ejerce, sino que está condicionado a las regulaciones que sobre el particular desarrolle la autoridad competente, tal como lo dispone el artículo 9 del Decreto 170 de 200148, norma que prevé lo siguiente: “La prestación del servicio de transporte metropolitano distrital y/o municipal será de carácter regulado.
La autoridad competente definirá previamente las condiciones de prestación del servicio conforme a las reglas señaladas en este decreto”. Con lo expuesto se pretende establecer que las disposiciones de las autoridades competentes, en el marco de su gestión como reguladoras del servicio de transporte público, no pueden entenderse automáticamente como generadoras de daños a las empresas o a los transportadores que ejercen la actividad3.
No obstante, la Sala ha destacado también que lo anterior no es óbice para reconocer que en desarrollo de esos marcos de regulación se puedan causar daños que deban ser reparados, pero que, en todo caso, debe identificarse la fuente directa de tales daños para determinar la acción procedente y, por tanto, el momento a partir del cual empieza a correr el término para interponer oportunamente la demanda.
Así, si la fuente del daño es el acto administrativo en el cual se dispone la chatarrización de los vehículos, la reclamación de esas reparaciones deberá conducirse a través de la acción o medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho4; en tanto, que si el daño por el cual se pretende su reparación deriva de la orden de «paralizar la operación de un vehículo en las rutas asignadas a la 3 Sentencia del 17 de junio de 2022, exp. 56.560, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico. 4 En sentencia de 23 de abril de 2021, exp. 53909, C.P. José Roberto Sáchica Méndez, dijo la Sala: “57.
Así, el fundamento de la reparación que devela el escrito de demanda es la ilegalidad de la Resolución No. 28487 del 4 de enero de 2010, “Por medio de la cual se autoriza la cancelación de matrícula por concepto de desintegración física total a vehículo de servicio público colectivo municipal de pasajeros”, pues a través suyo se concretaron las múltiples actuaciones irregulares, de los miembros de la Secretaría de Tránsito y Transporte de Santiago de Cali y Metrocali S.A., tendientes a sacar de operación a los vehículos de transporte colectivo y a forzar su chatarrización, como se aduce en la demanda// 58.
En este orden de ideas, no hay duda de que la acción procedente para reclamar indemnización era la de nulidad y restablecimiento del derecho, pues, la causa por la cual se reclama a las entidades demandadas se ubica y proyecta en el escenario de la actuación administrativa que se concretó con la expedición de la resolución mentada”. Radicación número: 76001-23-33-000-2013-00442-01 (69684) Actor: Armando Sanclemente Pinzón y otros Demandado: Nación – Ministerio de Transporte y otros Referencia: medio de control de reparación directa 8 empresa», procede la acción de reparación directa, y el término para interponerla empezará a correr desde que el demandante tiene conocimiento de esa decisión5.
En el caso objeto de estudio, con la demanda de reparación directa interpuesta se pretende la declaración de responsabilidad del Ministerio de Transporte, el municipio de Cali y Metrocali S.A., como consecuencia de los daños y perjuicios causados con la implementación del sistema integrado de transporte masivo, por cuanto se afectó patrimonialmente a los demandantes en su calidad de propietarios de busetas, buses o colectivos que desempeñaban actividades económicas lícitas, relacionadas con el transporte urbano de pasajeros en la ciudad de Cali6.
El numeral 2°, literal i) del artículo 164 del CPACA, reguló lo concerniente al ejercicio oportuno del derecho de acción, en el sentido de señalar que, en materia de reparación directa, la demanda deberá presentarse «dentro del término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia».
En la demanda se aduce que la implementación del Sistema Integrado de Transporte Masivo – SITM de Cali, tuvo su origen aproximadamente en el año 2006, dado que en esa fecha se realizó la licitación pública en la cual se adjudicaron los 4 grupos que operarían dicho sistema -GIT, Blanco y Negro Masivo S.A., ETM y Unimetro S.A-, para lo cual se indicó lo siguiente (fls. 73 – 74, c. ppal.): (…) [F]inalmente dio lugar, en 2002, a la modificación del diseño del proyecto para implementar un sistema de buses de alta capacidad, inspirado en las experiencias de Bogotá, Curitiba y Porto Alegre en Brasil, para suplir las necesidades de transporte del municipio de Santiago de Cali.
Ese diseño fue aprobado por el CONPES (Consejo Nacional de Política Económica y Social) 3166 de mayo de 2002, donde se presentaron las acciones para el desarrollo 5 Sentencia del 17 de junio de 2022, exp. 56.560, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico. 6 Esta Sala ha conocido casos similares los cuales se han desatado adecuando el medio de control a nulidad y restablecimiento del derecho y declarando la caducidad del mismo, dado que allí se cuestionaban los actos administrativos que autorizaron la desintegración física de los vehículos que prestaban el servicio de transporte público en esa ciudad, se canceló la matrícula de los mismos y se impidió a los accionantes que continuaran con la ejecución de las labores de explotación de su actividad comercial; sin embargo, en el sub lite la imputación planteada, tanto en la demanda como en el recurso de apelación, es clara respecto a que el daño se causó con la implementación y entrada en funcionamiento del sistema, por lo tanto no se puede analizar bajo la misma óptica, ver: sentencia del 20 de noviembre de 2023, exp. 69.691, C.P. José Roberto Sáchica Méndez; sentencia del 4 de junio de 2021, exp. 51054, C.P. María Adriana Marín y sentencia del 19 de marzo de 2021, exp. 51803, C.P. María Adriana Marín, entre otros.
Radicación número: 76001-23-33-000-2013-00442-01 (69684) Actor: Armando Sanclemente Pinzón y otros Demandado: Nación – Ministerio de Transporte y otros Referencia: medio de control de reparación directa 9 de un sistema de servicio público urbano de transporte masivo de pasajeros. Por su parte, el documento CONPES 3369 de 2005, revisó el estado de avance del proyecto, identificando problemas en su ejecución, y propuso una nueva estrategia de desarrollo del proyecto, ajustada a las nuevas condiciones del proyecto, y con presupuestos más precisos obtenidos de los estudios y diseños definitivos de los corredores.
Finalmente, el documento CONPES 3504 de diciembre de 2007, plantea unos nuevos alcances del proyecto proporcionales a la decisión local de suplantar la totalidad del transporte colectivo por transporte masivo, dando lugar al proyecto que se denominó SITM (SISTEMA INTEGRADO DE TRANSPORTE MASIVO). En la audiencia de adjudicación realizada el 16 de noviembre de 2006 se adjudicaron 4 grupos que operan el sistema (GIT, Blanco y Negro Masivo, ETM y Unimetro).
Estos 4 concesionarios firmaron sendos contratos de operación con METROCALI S.A, en los cuales se comprometieron a la reducción del transporte público colectivo una vez contaran con la flota requerida de buses articulados para operar el sistema SITM, para evitar el paralelismo. (…) La Resolución 456 de 2007 modifica la capacidad transportadora de las empresas de transporte público de la ciudad.
Del escaso acervo probatorio que se allegó al expediente, se tiene que no obra documental relacionada con la implementación y puesta en servicio del Sistema Integrado de Transporte Masivo – SITM en la ciudad de Cali; sin embargo, sí hay otros actos administrativos de los cuales se puede extraer esa información, así: - En el certificado de Existencia y Representación de la sociedad Metrocali, expedido por la Cámara de Comercio de Cali, se evidencia que esa empresa se constituyó el 25 de febrero de 1999 y se fijó como objeto social, entre otras, la ejecución de actividades para construir y poner en operación el sistema de transporte masivo de esa ciudad, así (fls. 134 – 137, c. ppal.): Objeto social – actividades que desarrolla la sociedad: da sociedad tiene por objeto las siguientes actividades principales: 1) La ejecución de todas las actividades previas, concomitantes y posteriores para construir y poner en operación el sistema de transporte masivo de la ciudad de Santiago de Cali y su zona de influencia, respetando la autonomía que cada municipio tiene para acceder al sistema. 2) La construcción y puesta en funcionamiento del sistema comprenderá todas las obras principales y accesorias necesarias para la operación eficaz y eficiente del servicio de transporte masivo de pasajeros, comprendiendo el sistema de redes de movilización aérea y de superficie, las estaciones, los parqueaderos y la construcción y adecuación de todas aquellas zonas definidas por la autoridad competente como parte del sistema Radicación número: 76001-23-33-000-2013-00442-01 (69684) Actor: Armando Sanclemente Pinzón y otros Demandado: Nación – Ministerio de Transporte y otros Referencia: medio de control de reparación directa 10 de transporte masivo.
Parágrafo: en desarrollo de este objeto, la sociedad podrá ejecutar todos los actos o contratos y solicitar las autorizaciones legales que fuesen necesarias y/o convenientes para el cabal cumplimiento de este (…). - En la Resolución 4252.0.21.0408 de 2012, suscrita por la Secretaría de Tránsito y Transporte de Santiago de Cali, se plasmó lo siguiente (fls. 97 103, c. ppal.): Que la Secretaría de Tránsito en desarrollo de los procesos de implementación del Sistema Integrado de Transporte Masivo -MIO, y en pleno cumplimiento del proceso del ajuste de las Capacidades Transportadoras de las Empresas del Transporte Público Colectivo Urbano de la ciudad, profirió la Resolución 456 del 15 de agosto de 2007, en la cual se estableció en su artículo primero las Capacidades Transportadoras mínimas y máximas iniciales de las empresas de transporte público colectivo de la ciudad, determinando las siguientes capacidades (…) (…) Que se tiene establecido por el Convenio Interadministrativo que Metro Cali S.A. directa o indirectamente por medio de sus Concesionarios de Transporte Masivo, tienen a su cargo la adquisición de conformidad con la estructura legal que se implemente, del número de vehículos de transporte público colectivo necesarios para dar cumplimiento a los compromisos de retiro de vehículos de transporte público previstos en el capítulo 6 del documento CONPES 3369 del 01 de agosto de 2005.
Así como igualmente se estableció en el capítulo 3 Nuevo Alcance del Proyecto, del documento CONPES 3504 del 17 de diciembre de 2007. Que el Decreto 2556 de noviembre 27 de 2001, en su artículo 3° establece: “Para la implementación de sistemas de transporte masivo, incluyendo las rutas alimentadoras; las autoridades de transporte a nivel local, previo los estudios correspondientes, reducirán la capacidad transportadora global de servicio público de transporte colectivo, de acuerdo con las equivalencias que dichas autoridades establezcan ” (…) Que le Municipio de Santiago de Cali expidió el Decreto 411-20-0302 de junio 15 de 2007 “POR MEDIO DEL CUAL SE TOMAN ALGUNAS MEDIDAS SOBRE REDUCCIÓN DE OFERTA EN EL SERVICIO DE TRANSPORTE PÚBLICO COLECTIVO DE PASAJEROS DE LA CIUDAD” (…) - En la Resolución 1.10.364 del 4 de octubre de 2013, suscrita por Metro Cali S.A., se indicó que (fls. 1 37, c. 2): Que según escritura pública 580 de 25 de febrero de 1999 corrida en la notaría novena del círculo de Cali, la sociedad Metro Cali S. A. es una sociedad por acciones constituida por entes públicos del orden municipal, vinculada al Radicación número: 76001-23-33-000-2013-00442-01 (69684) Actor: Armando Sanclemente Pinzón y otros Demandado: Nación – Ministerio de Transporte y otros Referencia: medio de control de reparación directa 11 municipio de Santiago de Cali, regida por las disposiciones aplicables a las empresas industriales y comerciales del Estado.
Que el numeral 1.4.34 del pliego de condiciones de la Licitación Pública MC- DT-001 de 2006, definió el Fondo de Reconversión Empresarial, Social y Ambiental (FRESA) como "un fondo cuya finalidad es mitigar el impacto que ocasiona al propietario transportador, la enajenación de su vehículo a un Concesionario de Transporte, con el único propósito de ser chatarrizado".
Visto lo anterior, se puede establecer que el Sistema Integrado de Transporte Masivo – SITM en la ciudad de Cali, comenzó su planificación más o menos desde el año 1999, cuando se constituyó la sociedad Metrocali S.A. y, su estructuración, aproximadamente entre los años 2006 y 2007, fechas en las cuales, a través de licitación pública, se adjudicaron 4 grupos para la operación del sistema y se determinó reducir la capacidad de vehículos particulares que prestaban el servicio de transporte público de pasajeros.
Se ha precisado que este asunto versa sobre las pretensiones de reparación directa formuladas por la parte actora, quien de manera clara manifestó al recurrir la sentencia de primer grado que no cuestionaba los actos administrativos a través de los cuales se decidió chatarrizar los vehículos de los demandantes, sino que buscaba la indemnización de los perjuicios causados por las supuestas acciones y omisiones de las entidades demandadas, que causaron el daño consistente en el desplazamiento de su actividad como transportadores debido a la implementación del Sistema Integrado de Transporte Masivo – SITM, lo que les afectó la producción económica de sus automotores.
En la misma demanda se establece que en realidad fue con la implementación del sistema masivo de transporte que se les afectó la actividad económica que desarrollaban, así: 7. METROCALI S.A, la NACIÓN a través de su MINISTERIO DE TRANSPORTE y el MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI son administrativamente responsables por los perjuicios materiales y morales causados a los Señores ARMANDO SANCLEMENTE PINZÓN, BEVANITH FAJARDO DE CRISTANCHO, GERMAN MARTINEZ HENAO, LUZ MARINA GARCIA ESPINOZA, MARIA ALFENY MONJE URRIAGO, OSCAR ABRIL por la operación administrativa QUE DERIVÓ LA IMPLEMENTACIÓN DEL SISTEMA INTEGRADO MASIVO, afectando la producción de los vehículos.
(…) Radicación número: 76001-23-33-000-2013-00442-01 (69684) Actor: Armando Sanclemente Pinzón y otros Demandado: Nación – Ministerio de Transporte y otros Referencia: medio de control de reparación directa 12 13. Desde la implementación del sistema los señores ARMANDO SANCLEMENTE PINZON, BEYANITH FAJARDO DE CRISTANCHO, GERMAN MARTINEZ HENAO, LUZ MARINA GARCIA ESPINOZA, MARIA ALFENY MONJE URRIAGO, OSCAR ABRIL, han sentido un detrimento patrimonial con la IMPLEMENTACIÓN DEL SISTEMA INTEGRADO MASIVO, pues los alcaldes se equivocaron al no tener en Metrocali desde un comienzo, los presidentes ejecutivos adecuados y por lo tanto, la implementación ha sido mal planificada y ejecutada (…). 14.
Desde la implementación del sistema los señores ARMANDO SANCLEMENTE PINZON, BEYANITH FAJARDO DE CRISTANCHO, GERMAN MARTINEZ HENAO, LUZ MARINA GARCIA ESPINOZA,MARIA ALFENY MONJE URRIAGO, OSCAR ABRIL, han sentido un detrimento patrimonial con la IMPLEMENTACIÓN DEL SISTEMA INTEGRADO MASIVO, pues lo único que ha logrado es perjudicar al transporte público colectivo urbano, en su afán de reemplazarlo en su totalidad, sin tener la cobertura total ni prestar el servicio adecuado, ha procedido a cancelar y desviar rutas, perjudicando ostensiblemente la producción del vehículo de transporte público colectivo.
De igual manera, al estimarse la cuantía de las pretensiones, se solicitó para cada uno de los demandantes el reconocimiento de lo dejado de percibir, desde el año 2006, de la siguiente manera 15. Dicho detrimento se estima en la suma de $200.000.000 dejados de percibir entre el año 2006 y 2012, el cual se configuró paulatina y continuadamente hasta la fecha, pues el señor ARMANDO SANCLEMENTE PINZON, adquirió el vehículo con el fin de iniciar un proyecto productivo, con el cual le dieron sustento a su familia durante 13 años a la fecha, sin embargo desde el año 2006, cuando empezaron las obras del masivo, sin ingresos se vieron disminuidos, llevándolo a la quiebra y causándole perjuicios morales y los cuales su reparación está bajo la responsabilidad del Estado. 16.
Dicho detrimento se estima en la suma de $400.000.000 dejados de percibir entre el año 2006 y 2012, el cual se configuró paulatina y continuadamente hasta la fecha, pues la señora BEYANITH FAJARDO DE CRISTANCHO (…). 17. Dicho detrimento se estima en la suma de $600.000.000 dejados de percibir entre el año 2006 y 2012, el cual se configuró paulatina y continuadamente hasta la fecha, pues el señor GERMAN MARTÍNEZ HEANO (…). 18.
Dicho detrimento se estima en la suma de $200.000.000 dejados de percibir entre el año 2006 y 2012, el cual se configuró paulatina y continuadamente hasta la fecha, pues la señora LUZ MARINA GARCÍA ESPINOZA (…). 19. Dicho detrimento se estima en la suma de $200.000.000 dejados de percibir entre el año 2006 y 2012, el cual se configuró paulatina y Radicación número: 76001-23-33-000-2013-00442-01 (69684) Actor: Armando Sanclemente Pinzón y otros Demandado: Nación – Ministerio de Transporte y otros Referencia: medio de control de reparación directa 13 continuadamente hasta la fecha, pues la señora MARÍA ALFENY MONJE URRIAGO (…). 20.
Dicho detrimento se estima en la suma de $400.000.000 dejados de percibir entre el año 2006 y 2012, el cual se configuró paulatina y continuadamente hasta la fecha, pues el señor OSCAR ABRIL (…). Una lectura integral de los fundamentos fácticos y jurídicos de la demanda, así como de los escasos medios de prueba aportados por los accionantes, permite a la Sala concluir que la imputación de responsabilidad se refiere a la implementación del sistema de transporte masivo que, según su propio dicho, ocurrió desde el año 20067.
La anterior precisión guarda plena correspondencia con lo probado en el proceso, puesto que, como se advirtió, por lo menos desde 1999 el sistema de transporte venía planificándose y estructurándose, situación que se concretó en el año 2006 con la adjudicación de 4 grupos para la operación del sistema, con la expedición del Decreto 411-20-0302 del 15 de junio de 2007 y la Resolución 456 del 15 de agosto de 2007, en los que se tomaron medidas respecto la capacidad transportadora de las empresas de transporte público de pasajeros y la reducción de oferta de dicho transporte.
De acuerdo con lo expresamente señalado en la demanda, para la época en que se puso en funcionamiento el sistema, los demandantes tuvieron conocimiento de tal situación, por lo que era necesario realizar planeación y reubicación de rutas que pudieran verse afectadas por la entrada en operación del Sistema Integrado de Transporte Masivo – SITM en la ciudad de Cali y, además, los mismos actores aducen haber sufrido perjuicios económicos desde ese momento, tanto fue así que, en efecto, pretendieron el reconocimiento de dichos perjuicios causados a su actividad económica desde esa fecha, es decir, desde el año 2006.
Finalmente, pese a que en el expediente no obra el acto de adjudicación donde fueron seleccionados los 4 operadores que se comprometieron a la reducción del transporte público colectivo, lo cierto que es de las pruebas antes relacionadas y de 7 Manifestación que constituye una confesión por medio de apoderado judicial, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 193 del Código General del Proceso, norma vigente para el momento de la interposición de la demanda, “la confesión por apoderado judicial valdrá cuando para hacerla haya recibido autorización de su poderdante, la cual se entiende otorgada para la demanda y las excepciones, las correspondientes contestaciones, la audiencia inicial y la audiencia del proceso verbal sumario”.
Radicación número: 76001-23-33-000-2013-00442-01 (69684) Actor: Armando Sanclemente Pinzón y otros Demandado: Nación – Ministerio de Transporte y otros Referencia: medio de control de reparación directa 14 lo pretendido por la parte demandante, se desprende que en el año 2006 se inició la ejecución del Sistema Integrado de Transporte Masivo – SITM, lo que la parte actora considera les causó el daño alegado.
Por lo anterior, la Sala concluye que para el momento de presentar la demanda -3 de mayo de 2013-, el término había fenecido, razón por la cual se revocará la decisión de negar las pretensiones y, en su lugar, declarará la caducidad de la acción. 6. Condena en costas De conformidad con el artículo 188 del CPACA, en la sentencia debe disponerse sobre la imposición de costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por el procedimiento civil.
Como esa condena obedece a un factor objetivo, no se tiene en cuenta la conducta de las partes, sino los supuestos consagrados por la norma. El artículo 365 del CGP señala que hay lugar a condenar en costas a la parte vencida en un proceso, mientras que el artículo 361 ibidem establece que las costas «están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho».
Estas últimas, vale aclarar, serán determinadas por las tarifas que, para el efecto, establezca el Consejo Superior de la Judicatura, de conformidad con el numeral 4° del artículo 366 ejusdem. Así las cosas, se condenará en costas a la parte demandante, es decir, a quien interpuso el recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia, debido a que no prosperó. La liquidación de las costas la hará de manera concentrada el Tribunal a quo, en los términos del artículo 366 del Código General del Proceso8.
En relación con las agencias en derecho correspondientes a esta instancia, de conformidad con lo previsto en el numeral 4 del artículo 366 del CGP, se debe tener en cuenta la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales si las hubiere. 8 A cuyo tenor: «Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas (…)».
Radicación número: 76001-23-33-000-2013-00442-01 (69684) Actor: Armando Sanclemente Pinzón y otros Demandado: Nación – Ministerio de Transporte y otros Referencia: medio de control de reparación directa 15 En ese sentido se observa que se trata de un proceso de reparación directa, asunto en el que la parte demandante resultó vencida en segunda instancia porque no se accedió a lo pretendido con el recurso de apelación. A manera de precisión y para justificar con mayor razón lo expuesto anteriormente, resulta importante destacar que la fijación de agencias en derecho no se ve afectada en el evento en el que la parte haya litigado, incluso, a nombre propio, sin apoderado, pues aún en ese caso tiene derecho a que se fije el monto de agencias para retribuir su actuación, tal como se desprende de lo señalado en los numerales 3° y 4° del artículo 366 del CGP.
Por lo anterior, si la parte actuó a nombre propio y tiene derecho a que se le fijen agencias en derecho a su favor, a pesar de que no incurrió en el pago de honorarios de un apoderado que lo representara, igual razonamiento debe aplicarse cuando se trata de una entidad pública que actúa a través de un apoderado que hace parte de su planta de personal, pues el hecho de que no se hayan realizado pagos adicionales a su salario no enerva la causación de las agencias en derecho como parte de la condena en costas.
De conformidad con lo dispuesto por el Consejo Superior de la Judicatura en el acuerdo vigente para la fecha en que se presentó la demanda9, en materia de tarifas de agencias en derecho se debe observar lo prescrito en el Acuerdo 1887 de 2003. A partir de lo expuesto, se fijan las agencias en derecho en la segunda instancia en 0.5% de las pretensiones formuladas por cada uno de los demandantes, habida cuenta de que la parte actora –a la cual se le resolvió de manera desfavorable el recurso de apelación- está integrada de manera plural, motivo por el cual, la condena en costas será pagada de forma proporcional en función de su particular interés en las resultas del proceso, según dispone el numeral 6 del artículo 365 del CGP10: Por lo anterior, el valor de las agencias en derecho que se deberán pagar a favor del Ministerio de Transporte, Metrocali S.A. y el municipio de Cali, por partes iguales, 9 La demanda se presentó el 1° de agosto de 2012.
El Acuerdo 1887 de 2003 se encontraba vigente para ese momento. 10 “Artículo 365 (…) 6. Cuando fueren dos (2) o más litigantes que deban pagar las costas, el juez los condenará en proporción a su interés en el proceso; si nada se dispone al respecto, se entenderán distribuidas por partes iguales entre ellos”. Radicación número: 76001-23-33-000-2013-00442-01 (69684) Actor: Armando Sanclemente Pinzón y otros Demandado: Nación – Ministerio de Transporte y otros Referencia: medio de control de reparación directa 16 que deberá incluirse en el auto de liquidación de costas a cargo de la parte vencida en el recurso -parte demandante- y que corresponde a las siguientes sumas: A cargo de Armando Sanclemente Pinzón el 0.5% de $350’000.000, que corresponde a $1’750.000.
A cargo de Beyanith Fajardo de Cristancho el 0.5% de $700’000.000, que corresponde a $3’500.000. A cargo de German Martínez Henao el 0.5% de $1.050’000.000, que corresponde a $5’250.000. A cargo de Luz Marina García Espinosa el 0.5% de $350’000.000, que corresponde a $1’750.000. A cargo de María Alfeny Monje Urriago el 0.5% de $350’000.000, que corresponde a $1’750.000.
A cargo de Oscar Abril el 0.5% de $400’000.000, que corresponde a $2’000.000. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA REVOCAR la sentencia del 27 de enero de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, y en su lugar:
PRIMERO: DECLARAR probada la excepción caducidad, del medio de control de reparación directa, por las razones expuestas en la parte considerativa de este proveído.
SEGUNDO: CONDENAR en costas a la parte demandante y a favor del Ministerio de Transporte, Metrocali S.A. y el municipio de Cali, por partes iguales, La liquidación se efectuará de manera concentrada por el a quo, teniendo en cuenta las siguientes sumas: A cargo de Armando Sanclemente Pinzón el 0.5% de $350’000.000, que corresponde a $1’750.000.
Radicación número: 76001-23-33-000-2013-00442-01 (69684) Actor: Armando Sanclemente Pinzón y otros Demandado: Nación – Ministerio de Transporte y otros Referencia: medio de control de reparación directa 17 A cargo de Beyanith Fajardo de Cristancho el 0.5% de $700’000.000, que corresponde a $3’500.000. A cargo de German Martínez Henao el 0.5% de $1.050’000.000, que corresponde a $5’250.000.
A cargo de Luz Marina García Espinosa el 0.5% de $350’000.000, que corresponde a $1’750.000. A cargo de María Alfeny Monje Urriago el 0.5% de $350’000.000, que corresponde a $1’750.000. A cargo de Oscar Abril el 0.5% de $400’000.000, que corresponde a $2’000.000.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, por Secretaría DEVOLVER el expediente a su tribunal de origen. Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Aclaración de voto Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF