Radicado: 11001-03-15-000-2022-05978-00 Demandante: Germán López Guerrero 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá D.C., veintiséis (26) de enero de dos mil veintitrés (2023) Referencia Acción de tutela Radicación 11001-03-15-000-2022-05978-00 Demandante GERMÁN LÓPEZ GUERRERO Demandado TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CAUCA Temas Acción de tutela contra providencia proferida en incidente de desacato.
Sanción por desacato. Solicitud de inaplicación de sanción por cumplimiento de la orden de tutela. Defecto por desconocimiento del precedente. Finalidad del incidente. SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA Corresponde a la Sección Cuarta del Consejo de Estado decidir en primera instancia, la acción de tutela instaurada por Germán López Guerrero, de conformidad con lo dispuesto por los Decretos 1983 de 2017 y 333 de 2021.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones Por reparto realizado el 10 de noviembre de 2022 le correspondió a este Despacho conocer de la acción de tutela presentada por Germán López Guerrero en contra del Tribunal Administrativo del Cauca, por considerar vulnerados sus derechos a la igualdad, buen nombre, honra y mínimo vital. De la lectura del escrito de tutela, se advierte que el accionante formuló las siguientes pretensiones: «PRIMERA: Tutelar los DERECHOS a la IGUALDAD, BUEN NOMBRE, HONRA, MÍNIMO VITAL, los cuales han sido vulnerados por el TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL CAUCA.
(sic), por negar la solicitud de inaplicación de sanción judicial, en providencia del 12 de septiembre de 2022, en el marco de la acción de tutela bajo radicado No. 19001230000220170048600, con orden de tutela cumplida. SEGUNDA: En consecuencia, solicito que el CONSEJO DE ESTADO ordene al TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL CAUCA. (sic), dar aplicación al precedente judicial y en consecuencia REVOQUE la decisión adoptada mediante providencia de 12 de septiembre de 2022, y se inaplique la sanción judicial impuesta en el trámite incidental, en el marco de la acción de tutela bajo radicado No. 19001230000220170048600, por cumplimiento total del fallo, así la sanción se encuentre confirmada por el superior jerárquico, bajo el entendido que, si bien es cierto, la acción de tutela la impetró el señor ANCIZAR OSWALDO MOSQUERA BENAVIDES, en el año 2017, solo hasta el 21 de enero del año 2019, la entidad accionada, pudo dar inicio al trámite de Junta Médico Laboral, porque en esa fecha el accionante radicó la documentación requerida ante la oficina de medicina laboral, y la Institución, dependía de la valoración que realizó el cuerpo médico, relacionada con el estado de salud del accionante, para lograr realizar la Junta Médico Laboral, que como se evidencia en el presente escrito se llevó a cabo el pasado 31 de julio de 2019.
Situación que fue puesta en conocimiento del despacho del TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL CAUCA, de conformidad con los múltiples memoriales radicados, por parte de la Dirección de Sanidad del Ejército, siendo estos enunciados en la providencia del 12 de septiembre de 2022 y con los cuales se viene insistiendo por parte de la Institución que se inaplique la sanción del 8 de mayo de 2019, así como la reiteración que yo realicé en causa propia ante ese despacho los pasados 6 de abril y 2 de agosto de 2022, y que desencadenaron en la negativa de inaplicar la sanción judicial impuesta, en el marco de la acción de tutela bajo radicado No. 19001230000220170048600, con orden de tutela cumplida.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-05978-00 Demandante: Germán López Guerrero 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Asimismo, que el despacho del TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL CAUCA informe y oficie sobre la decisión judicial impartida a las autoridades encargadas de la ejecución de cobro, para que estas den por terminado el proceso de cobro coactivo que actualmente se adelanta en mi contra». 2.
Hechos Del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: Sobre la acción de tutela que dio origen al incidente de desacato 2.1. El señor Ancizar Oswaldo Mosquera Benavides interpuso acción de tutela en contra del Ministerio de Defensa - Ejército Nacional de Colombia, Batallón de Infantería #7, con el fin de que se le garantizara el acceso a una valoración médica para el tratamiento de un quiste de epidídimo derecho y hernia inguino escrotal izquierda y se le realizaran los exámenes de retiro.
Adicionalmente, para que la junta médico laboral determinara su pérdida de capacidad laboral. 2.2. En sentencia del 8 de noviembre de 2017 (radicado Nro. 19001-23-00-002- 2017-00486-00), el Tribunal Administrativo del Cauca amparó los derechos fundamentales del señor Mosquera Benavides y, en consecuencia, accedió a las pretensiones de la demanda.
En concreto, el Tribunal Administrativo del Cauca resolvió: «( )PRIMERO: TUTELAR el derecho fundamental a la salud y debido proceso del señor ANCIZAR OSWALDO MOSQUERA BENAVIDES, por las razones expuestas. SEGUNDO:- ORDENAR al Establecimiento de Sanidad Militar No. 3005 del Ejército Nacional que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta providencia, autorice y programe valoración médica al señor ANCIZAR OSWALDO MOSQUERA BENAVIDES, por las patologías QUISTE DE EPIDIDIMO DERECHO y HERNIA INGUINO ESCROTAL IZQUIERDA a fin de que se determine el procedimiento a seguir.
La entidad deberá igualmente brindar la atención integral en salud hasta tanto se recupere de la referida novedad presentada durante la prestación del servicio militar. TERCERO:- ORDENAR a la Dirección de Sanidad del Ejército Nacional que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la presente providencia, fije fecha y hora para la realización del examen de retiro del accionante, el cual deberá realizarse dentro de un término no superior a quince días contados desde la notificación del fallo de tutela.
Una vez obtenidos los resultados del examen de retiro deberá programar fecha y hora para llevar a cabo la Junta Medico Laboral la cual deberá realizarse dentro de un término máximo de un mes, contado a partir de la fecha en que se tengan los resultados definitivos del examen de retiro. ( )». La sentencia de primera instancia no fue impugnada.
Sobre la sanción impuesta 2.3. El accionante del anterior proceso judicial promovió incidente de desacato contra el Establecimiento de Sanidad Militar 3005 del Batallón de Apoyo y Servicios para el Combate BASER 29 de la Vigésima Novena Brigada con sede en Popayán. Lo anterior, porque no le habían realizado los exámenes de ultrasonografía diagnóstica de tejidos blandos de pared abdominal y de pelvis, exámenes previos a la cirugía ordenada por su médico tratante. 2.4.
Mediante providencia del 5 de julio de 2018, el Tribunal Administrativo del Cauca sancionó a Germán López Guerrero, en su calidad de director del Establecimiento de Sanidad Nro. 3005 de Popayán, al pago de una multa de 2 salarios mínimos mensuales legales vigentes, por considerar que no acató la orden dispuesta en el fallo del 8 de noviembre de 2017.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-05978-00 Demandante: Germán López Guerrero 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.5. En auto del 9 de agosto de 2018, la Sección Cuarta del Consejo de Estado confirmó la sanción. Sobre las solicitudes de levantamiento de la sanción 2.6. El 1º de febrero de 2019, el brigadier general Marco Vinicio Mayorga Niño solicitó la suspensión e inaplicación de la sanción que le fue impuesta a Germán López Guerrero pues, a su parecer, ya se había dado cumplimiento a las órdenes de la sentencia de tutela del 8 de noviembre de 2017 a favor de Ancizar Oswaldo Mosquera Benavides. 2.7.
Esta solicitud fue negada por el Tribunal Administrativo del Cauca mediante auto del 6 de marzo de 2019, porque las providencias que resolvieron sobre el incidente de desacato, incluso en grado de consulta, se encontraban ejecutoriadas y, en todo caso, porque no era de recibo que los servidores púbicos dilataran el cumplimiento de las órdenes judiciales hasta tanto se iniciara un proceso de cobro coactivo de la sanción impuesta en su contra. 2.8.
El 22 y el 23 de abril de 2019, el coronel Hebert Augusto Blanco Ruíz y la teniente Rossy Liliana Mera Zapata solicitaron la suspensión e inejecución de la sanción que le fue impuesta a Germán López Guerrero. 2.9. Dicha solicitud fue negada por el Tribunal Administrativo del Cauca, mediante auto del 6 de junio de 2019, en la que dispuso estarse a lo dispuesto en el auto del 6 de marzo de 2019. 2.10.
El 22 de noviembre de 2019, el director de sanidad del Ejército Nacional, Marco Vinicio Mayorga Niño, nuevamente solicitó inaplicar de la sanción impuesta en contra del aquí accionante. Esta solicitud se hizo con fundamento en que el señor Ancizar Oswaldo Mosquera Benavides ya se encontraba en estado activo en el subsistema de salud de las fuerzas militares y que la dirección de sanidad le ha brindado el servicio de salud, al haberle asignado citas y exámenes, según lo ordenado en el fallo de la acción de tutela del 8 de noviembre de 2017.
A su vez, manifestó que le fue realizada nueva junta médica laboral Nro. 108431 del 31 de julio de 2019, obteniendo una disminución de la capacidad laboral de 57.38%, así como los medicamentos que le fueron entregados al señor Ancizar Oswaldo Mosquera Benavides, para su tratamiento integral de estrés postraumático. 2.11. El Tribunal Administrativo del Cauca, mediante auto del 18 de febrero de 2020, declaró improcedente la solicitud de inaplicación de la sanción por desacato impuesta en contra de Germán López Guerrero, por falta de legitimación en la causa por activa del solicitante, esto es, del brigadier general Marco Vinicio Mayorga Niño. 2.12.
Posteriormente, Germán López Guerrero volvió a solicitar la inaplicación de la sanción que le fue impuesta. A estos efectos, adujo que (i) la Dirección de Sanidad del Ejército Nacional afilió al señor Ancizar Oswaldo Mosquera Benavides al subsistema de salud de las Fuerzas Militares, (ii) que se le entregó solicitud de concepto médico por las especialidades de urología y cirugía general, (iii) que la Dirección de Sanidad verificó que el señor Mosquera Benavides cumplía los requisitos para convocar la junta médico laboral, (iv) que, por medio del Acta Nro. 108432, dicha junta diagnosticó una disminución de la capacidad laboral del 0%, teniendo en cuenta el concepto médico emitido por los especialistas en urología y cirugía general.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-05978-00 Demandante: Germán López Guerrero 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En adición, (v) que la Dirección Seccional de Sanidad cumplió las órdenes para realizar la valoración médica del señor Ancizar Oswaldo Mosquera Benavides por las patologías (quiste de epidídimo derecho y hernia inguino escrotal izquierda), pues mediante concepto médico Nro. 151541 se indicó: «signos: PACIENTE EN BUENAS CONDICIONES GENERALES, pronóstico: BUENO».
De ahí que se le hubieran prestado los servicios médicos requeridos y que se había evaluado su estado de salud. 2.13. Mediante auto del 14 de febrero de 2022, el Tribunal Administrativo del Cauca decidió estarse a lo resuelto en el auto del 6 de marzo de 2019, que negó la solicitud de inaplicación de la sanción impuesta en contra del aquí accionante. 2.14.
El 29 de agosto de 2022, Germán López Guerrero otra vez solicitó la inaplicación de la sanción que fue impuesta en su contra. 2.15. La anterior solicitud fue negada por el Tribunal Administrativo del Cauca en auto del 12 de septiembre de 2022, en el que, adicionalmente, se hizo un llamado de atención al mayor general Germán López Guerrero a efectos de que, en lo sucesivo, se abstuviera de formular pretensiones sobre puntos ya resueltos, so pena de la imposición de medidas correccionales. 3.
Fundamentos de la acción La parte actora reprochó que el Tribunal Administrativo del Cauca no haya levantado la sanción por desacato impuesta en su contra, a pesar de haber demostrado el cumplimiento de las órdenes del fallo de tutela del 8 de noviembre de 2017 y haber solicitado reiteradamente la inaplicación de la sanción. Después de explicar el procedimiento para definir la situación médico laboral de un miembro del Ejército Nacional, afirmó que el cumplimiento de la orden de tutela se comprueba a partir de las autorizaciones para la prestación de servicios médicos a favor del señor Ancizar Oswaldo Mosquera Benavides, para el tratamiento de la patología de quiste de epidídimo derecho y hernia inguino escrotal izquierda.
En adición, expuso que el 21 de enero de 2019, previo diligenciamiento de la ficha médica del incidentista ante medicina laboral, se inició el procedimiento de la junta médico laboral que calificó su pérdida de capacidad laboral y que, posteriormente, se le ordenó la práctica de los exámenes de urología y cirugía general. Y aseguró que el 31 de julio de 2019 se efectuó la referida junta médico laboral.
Agregó que su actuar frente al presente caso no fue doloso ni culposo, negligente o imprudente. Por el contrario, manifestó que impartió las órdenes al equipo administrativo y cuerpo médico del área de medicina laboral para dar cumplimiento al fallo de tutela. En consideración a lo anterior, sostuvo que la autoridad judicial incurrió en defecto por desconocimiento del precedente, pues la jurisprudencia de las Altas Cortes ha admitido que se inapliquen las sanciones impuestas en los trámites incidentales, así éstas se encuentren confirmadas por el superior jerárquico. 4.
Trámite impartido e intervenciones 4.1. Por auto del 17 de noviembre de 2022, el despacho ponente admitió la acción de tutela interpuesta por la parte actora en contra del Tribunal Administrativo del Cauca y ordenó notificar a la parte demandada, entregándole copia de la demanda y de los anexos. En adición, solicitó notificar, en calidad de tercero, Radicado: 11001-03-15-000-2022-05978-00 Demandante: Germán López Guerrero 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co a la Dirección de Sanidad del Ejército Nacional y al señor Ancizar Oswaldo Mosquera Benavides, entregándoles copia de la demanda y sus anexos. 4.2.
El Tribunal Administrativo del Cauca guardó silencio. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada por el Decreto 2591 de 1991, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.
Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2. Procedencia de la acción de tutela contra decisiones proferidas dentro de un incidente de desacato El Consejo de Estado y la Corte Constitucional han admitido la procedencia de la acción de tutela para controvertir decisiones judiciales.
Sin embargo, de manera reiterada, han insistido que ello es excepcional, por lo que para que la acción de tutela contra una providencia judicial proceda se requiere que se cumplan estrictamente una serie de requisitos generales y especiales, que deben analizarse con sumo rigor. Uno de esos requisitos consiste en que la providencia que se ataque no sea una decisión de tutela.
La razón de ser de este requerimiento es evitar que las personas interpongan una y otra vez acciones de tutela que impidan cerrar definitivamente un asunto, en detrimento de la seguridad jurídica. No obstante, la Corte Constitucional ha señalado que esta regla no es absoluta. En la sentencia SU 627 de 2015 esa alta corte unificó su jurisprudencia señalando cuándo es procedente la acción de tutela contra sentencias de tutela.
Uno de los supuestos que analizó es la posibilidad de que mediante una tutela se cuestionen decisiones proferidas dentro de un incidente de desacato. Sobre este evento señaló que la acción es procedente «si se trata de obtener la protección de un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato, y se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la acción de tutela puede proceder de manera excepcional»1.
En la sentencia SU 034 de 2018, la Corte Constitucional ahondó sobre las condiciones de procedencia de la tutela contra el incidente de desacato. Aseguró que debían cumplirse los requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial y exigió que la parte actora alegara la configuración de, por lo menos, uno de los defectos especiales.
A su vez, precisó que a fin de cumplir con el requisito de subsidiariedad la tutela solo podrá interponerse contra la decisión que pone fin al trámite una vez esté debidamente ejecutoriada. Por ende, si se intentara cuestionar otra decisión diferente a la que finaliza el trámite la acción de tutela no procedería, ya que el ordenamiento jurídico consagra el grado jurisdiccional de consulta como «la instancia obligatoria donde la sanción por desacato cobra firmeza». 1 Corte Constitucional.
Sentencia SU-627 de 2015. Radicado: 11001-03-15-000-2022-05978-00 Demandante: Germán López Guerrero 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Igualmente, enfatizó que los argumentos planteados en la tutela deben ser consistentes con lo alegado en el trámite del incidente de desacato.
Por ende, indicó que no se admite invocar nuevas razones no expuestas en el trámite incidental y que tampoco procede la solicitud de nuevas pruebas no solicitadas en el curso del desacato. En lo que respecta al estudio de fondo, precisó que el análisis del juez de tutela está restringido a estudiar si en el curso del desacato la autoridad judicial vulneró el derecho al debido proceso.
Posteriormente, en la sentencia T-233 de 2018 se indicó que las anteriores condiciones son aplicables tanto para providencias que ponen fin al incidente de desacato como para aquella que resuelve la solicitud de cumplimiento de fallo, tal como se expresó años atrás en la sentencia T-325 de 2015. En suma, la procedencia de la acción de tutela contra providencias proferidas en incidentes de desacato o cumplimiento de fallo está sujeta a que se controvierta la decisión que finaliza el trámite, que no se invoquen nuevos argumentos o pruebas que no alegadas previamente, que además de comprobarse el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de tutela contra providencias judiciales se sustente la configuración de un defecto especial, que se busque la protección del debido proceso y que su trasgresión se haya originado en el curso del desacato o cumplimiento de fallo. 3.
Planteamiento del problema jurídico De acuerdo con los antecedentes expuestos, corresponde a la Sala establecer si se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, especialmente aquellas proferidas en el marco de un incidente de desacato. De superar tal estudio, corresponderá a la Sala determinar si al proferir auto de 12 de septiembre de 2022, en el trámite incidental de radicado Nro. 19001-23-00-002- 2017-00486-00, el Tribunal Administrativo del Cauca incurrió en el defecto por desconocimiento del precedente. 4.
Requisitos generales de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales y su análisis en el caso En el caso bajo estudio, se encuentran satisfechos los requisitos generales de procedibilidad de la acción: Primero, se expusieron los hechos por los que se considera que el Tribunal Administrativo accionado erró y se indicaron las razones por las que presuntamente se incurrió en desconocimiento del precedente.
Segundo, la acción de tutela se presentó transcurridos dos meses luego de proferido el auto del 12 de septiembre de 2022. En este punto, es pertinente señalar que dicha providencia, si bien ordenó estarse a lo resuelto en el auto del 6 de marzo de 2019, constituye la última actuación que, presuntamente, materializó la vulneración de los derechos fundamentales del accionante.
De ahí que sea válida tomarla para valorar el cumplimiento del requisito de inmediatez, más aún cuando, según se expuso en la demanda, el actor ya no ostenta el cargo de director de sanidad del Ejército Nacional. Respecto a lo anterior, en la Sentencia de Unificación SU-050 de 2022 la Corte Constitucional estudió un caso que involucraba varias decisiones judiciales, proferidas en el marco del incidente de desacato de tutela entre los años 2016 y 2018, mediante las cuales la autoridad judicial mantenía en firme la sanción Radicado: 11001-03-15-000-2022-05978-00 Demandante: Germán López Guerrero 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co impuesta en virtud del desacato.
Esa circunstancia era relevante a la luz del requisito de procedibilidad de inmediatez, en la medida en que en el asunto no solo intervenía una providencia respecto de la cual determinar si la tutela se interpuso en un término razonable, sino que, por el contrario, se trataba de una serie de decisiones judiciales de distintas fechas, dictadas a lo largo de varios años.
La Corte Constitucional encontró que se cumplía el requisito de inmediatez, debido a que el sancionado impulsó distintas actuaciones ante el juez instructor con el ánimo de procurar justificar el no cumplimiento de la orden de tutela impartida y, una vez logrado el cumplimiento, radicó solicitudes de levantamiento de la sanción. De manera que, en criterio de tal tribunal constitucional, el sancionado actuó con diligencia a lo largo del trámite incidental.
En ese orden de ideas, la actividad constante del sancionado ante el juez de la causa habilitó efectuar el análisis de inmediatez a partir de la última providencia emitida en el proceso, pese a la existencia de decisiones proferidas de años atrás en el curso del desacato. Así lo explicó la Corte Constitucional, en la Sentencia SU-050 de 2022: “Inmediatez.
En el presente caso la vulneración no se adjudica a una única providencia sino a una serie de decisiones dictadas al interior del incidente de desacato, circunstancia que es relevante para verificar el cumplimiento del plazo razonable para la interposición de la acción de tutela. En efecto, esta secuencia inició el 10 de mayo de 2016 con el auto que dio apertura al incidente; continuó el 30 de junio de 2016 con la declaratoria del desacato, la imposición de sanción y la orden de cumplir lo decidido en la tutela, que fue confirmada en consulta el 7 de diciembre de 2016 -momento hasta el cual no habría podido acudirse al amparo, porque la solicitud habría sido prematura, según lo expuesto en precedencia-; luego, prosiguió con los pronunciamientos del 1º de marzo, 25 de julio y 22 de agosto de 2017 y el del 24 de abril de 2018, en los que la autoridad accionada desestimó las distintas solicitudes presentadas por Colpensiones para dar cuenta de las razones del incumplimiento y para que se revocara, levantara o inaplicara la sanción impuesta al funcionario.
Con este panorama, se vislumbra que la entidad ha actuado de manera diligente en la defensa de sus intereses, puesto que, luego de impuesta y confirmada la sanción por desacato, impulsó distintas actuaciones ante el juez instructor con el ánimo de procurar justificar el no cumplimiento de la orden de tutela impartida y propiciar la inejecución de la medida sancionatoria.
Cabe resaltar, en todo caso, que la presentación de las referidas solicitudes de levantamiento de la sanción era pertinente en razón a que el juez instructor del desacato mantenía la competencia para pronunciarse sobre la sanción y cumplimiento del fallo de tutela, aún cuando ya se hubiere surtido el grado jurisdiccional de consulta. Partiendo, entonces, de la decisión más reciente atacada en tutela, que lo fue el auto del 24 de abril de 2018, y confrontándola con la fecha de radicación de la demanda constitucional de amparo el día 19 de octubre de 2018, se constata que transcurrieron algo más de 5 meses entre la reclamación de protección y el último pronunciamiento judicial que consumaría el presunto hecho vulnerador, término que, a juicio de la Corte, es aceptable y no resulta desproporcionado”.
Así las cosas, con fundamento en la anterior providencia, en el presente caso se corrobora el cumplimiento del requisito de inmediatez pues, así como en el asunto analizado en la Sentencia SU-050 de 2022, el accionante acudió en varias oportunidades al juez natural a fin de solicitar el levantamiento de la sanción, tras el cumplimiento de la orden de tutela.
Lo cual denota que no actuó pasivamente, sino que desplegó una serie de actuaciones ante el juez, con miras a lograr el levantamiento de la sanción. Y, justamente, tales gestiones son las que provocaron la expedición de varias providencias judiciales a lo largo de los años, de las cuales el estudio de inmediatez debe efectuarse con la última, esto es con el auto del 12 de septiembre de 2022.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-05978-00 Demandante: Germán López Guerrero 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Tercero, está satisfecho el requisito de la subsidiariedad de la acción, dado que el actor acudió al incidente de desacato antes que a la acción de tutela y en el curso de ese trámite solicitó de forma reiterada el levantamiento de la sanción. De manera que empleó los mecanismos procesales dispuestos por el legislador.
Asimismo, la decisión que se está controvirtiendo fue la que finalizó el trámite del desacato. Cuarto, se trata de un asunto de relevancia constitucional, puesto que involucra la posible vulneración al debido proceso ocasionada por la presunta falta aplicación de un precedente consolidado por el Tribunal Constitucional. Al encontrar satisfechos los requisitos generales de procedibilidad de la acción, la Sala proseguirá a estudiar si el Juzgado accionado incurrió en desconocimiento del precedente. 5.
Desconocimiento del precedente y su incidencia en el caso concreto El precedente judicial alude a que un caso similar ya ha sido resuelto en el pasado y sirve como referente para que se decidan otros conflictos semejantes. Ese precedente, por su pertinencia, debe ser considerado por el juez al momento de decidir el nuevo caso. De esa forma se busca armonizar y salvaguardar los principios de igualdad y seguridad jurídica para que asuntos idénticos se decidan de la misma forma y así se garantice el debido proceso del ciudadano. La Corte Constitucional ha sostenido que la aplicación del precedente judicial implica que: «un caso pendiente de decisión debe ser fallado de conformidad con el(los) caso(s) del pasado, sólo (i) si los hechos relevantes que definen el caso pendiente de fallo son semejantes a los supuestos de hecho que enmarcan el caso del pasado, (ii) si la consecuencia jurídica aplicada a los supuestos del caso pasado, constituye la pretensión del caso presente y (iii) si la regla jurisprudencial no ha sido cambiada o ha evolucionado en una distinta o más específica que modifique algún supuesto de hecho para su aplicación».
Para la Sala es posible plantear la transgresión del precedente si se demuestra: i) la existencia de una o varias decisiones judiciales que guardan identidad fáctica y jurídica con el caso en que se solicita su aplicación (existencia del precedente); ii) que tales decisiones (precedentes) sean vinculantes para la autoridad judicial demandada, tanto por ser el precedente vigente, como por tener la fuerza vinculante suficiente (vinculatoriedad); iii) que la decisión judicial que se cuestiona en sede de tutela sea contraria al precedente vinculante (contradicción con el precedente vinculante); iv) que el juez de instancia no presente una justificación razonable para apartarse del precedente vinculante (inexistencia de justificación razonable para separarse del precedente).
El desconocimiento del precedente constitucional es una causal autónoma y específica de procedibilidad, que se configura, entre otros motivos: i) cuando se contraría la ratio decidendi de sentencias de constitucionalidad y/o ii) cuando se desconoce el alcance de los derechos fundamentales fijado a través de la ratio decidendi de sus sentencias de tutela, mucho más cuando se trata de sentencias de unificación. Al referirse al defecto por desconocimiento del precedente, y los requisitos para apartarse válidamente de este, la Corte Constitucional ha precisado que deben cumplirse con los requisitos de transparencia y suficiencia, en virtud de los cuales, el juez de la causa no solo debe identificar y referirse a la decisión judicial de la que se aparta, sino también explicar los motivos por los que decide apartarse del precedente existente; evento en el cual, es insuficiente ofrecer argumentos en un sentido contrario al del precedente, pues además se debe demostrar, con Radicado: 11001-03-15-000-2022-05978-00 Demandante: Germán López Guerrero 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co argumentos sólidos, que el precedente vigente no es válido, correcto o suficiente para resolver el caso sometido a decisión2.
Explicado lo anterior, debe decirse que existe un precedente judicial vinculante y vigente en sentencias como la C-367 de 2014 y SU-034 de 2018, entre otras, sobre la materia. En reiteradas oportunidades, la jurisprudencia tanto de la Corte Constitucional como la del Consejo de Estado ha dispuesto que la finalidad del incidente de desacato no es sancionar a quien incumple el fallo de tutela, sino que su verdadero propósito es propiciar que el accionado acate la orden del juez.
Se ha insistido en que «Cumplir con la orden serviría para evitar la sanción”3 y que así “se haya adelantado todo el procedimiento y decidido sancionar al responsable, éste podrá evitar que se imponga la multa o el arresto cumpliendo el fallo que lo obliga a proteger los derechos fundamentales del actor»4. Justamente, en la sentencia SU 034 de 2018 la Corte Constitucional se pronunció nuevamente sobre el propósito del incidente de desacato: «Acerca de la finalidad que persigue el incidente de desacato, la postura que de vieja data ha acogido la Sala Plena de esta Corte y que se ha mantenido es que, si bien una de las consecuencias derivadas de este trámite incidental es la imposición de sanciones por la desobediencia frente a la sentencia, su auténtico propósito es lograr el cumplimiento efectivo de la orden de tutela pendiente de ser ejecutada; de suerte que no se persigue reprender al renuente por el peso de la sanción en sí misma, sino que ésta debe entenderse como una forma para inducir que aquel encauce su conducta hacia el cumplimiento, a través de una medida de reconvención cuyo objetivo no es otro que auspiciar la eficacia de la acción impetrada y, con ella, la reivindicación de los derechos quebrantados».
Asimismo, en la sentencia SU 034 de 2018 se explicó que, argumentos como que la sanción fue confirmada por el superior jerárquico en el grado jurisdiccional de consulta y que el cumplimiento fue tardío, no son razones suficientes para negarse a levantar sanciones, una vez se ha acreditado el cumplimiento de la orden. Hacerlo implica desnaturalizar la finalidad del incidente de desacato y convertirlo en un castigo al llamado a cumplir la orden, por no haberla acatado oportunamente.
Lo que contraviene el precedente constitucional sobre la materia. Así lo expresó la Corte Constitucional: «el juzgado mal podía negar el levantamiento de las sanciones con argumentos como que las mismas se encontraban en firme y que el desacato es un dispositivo para castigar al renuente, pues ello desconoce la doctrina desarrollada de forma pacífica por esta Corte en cuanto a que el propósito perseguido por la sanción es conminar al obligado como medio para garantizar el goce efectivo del derecho tutelado mediante sentencia, mas no sancionar por sancionar.
Bajo esa óptica, ante las solicitudes de inaplicación de las sanciones, el Juzgado Civil del Circuito de Los Patios estaba llamado a incorporar en su razonamiento la jurisprudencia consolidada por esta Corte y aplicar el mandato constitucional de prevalencia de lo sustancial (que en este caso sería la constatación de las acciones positivas orientadas al cumplimiento), para con base en ello reconsiderar si se justificaba mantener las medidas coercitivas impuestas. 2 En este sentido, ver las Sentencias SU–395 de 2017 y SU–309 de 2019, en las que dijo la Corte Constitucional: “…este Tribunal ha precisado que no se configura el defecto siempre que el funcionario jurisdiccional reconozca y señale las decisiones anteriores de las que se aparta, y argumente con suficiencia los motivos por los cuales toma distancia de lo resuelto con anterioridad.
Por ello, el manejo legítimo del precedente obliga a que el juez i) dé cuenta del balance judicial vigente; ii) presente los razonamientos adecuados y suficientes para el abandono o cambio de la norma jurisprudencial; y, iii) explique de qué manera su propuesta hermenéutica desarrolla de mejor manera los derechos y principios superiores…”. 3 Corte Constitucional.
Sentencia C-367 de 2014. 4 Corte Constitucional. Sentencia T-010 de 2012. Radicado: 11001-03-15-000-2022-05978-00 Demandante: Germán López Guerrero 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Tal como lo sostuvo el propio juzgado accionado dentro del trámite de incidente de desacato promovido por el ciudadano Diego Julián Rubio Martínez (expediente 2015-78) (…) ejecutar la sanción una vez se ha evidenciado el cumplimiento de la orden de tutela no conlleva la reivindicación del derecho constitucional vulnerado, porque este ya fue satisfecho, sino a transformar una medida de apercibimiento en una medida punitiva asimilable al derecho penal con funciones de prevención general».
Criterio que también ha sido reiterado por esta Sección. Inclusive, en diversos fallos de tutela la Sala ha sostenido que «no tiene sentido mantener en firme una decisión que sanciona a quien ya ha cumplido lo dispuesto en el fallo, inclusive si la sanción fue confirmada en grado jurisdiccional de consulta. Si se supera el hecho por el que se sancionó ¿qué propósito tiene la sanción?»5.
Por ejemplo, en sentencia del 27 de junio de 2018 esta Sala resolvió un asunto con similares supuestos fácticos al presente. En aquel caso el juez de primera instancia se negó a levantar la sanción a pesar de haberse comprobado el cumplimiento de la orden, porque, a su juicio, no podía ir en contravía de lo dispuesto por su superior jerárquico, quien confirmó la sanción en sede de consulta, y porque no existía norma que lo facultara a suspender una decisión ya ejecutoriada.
En esa oportunidad, la Sala encontró que la autoridad accionada desconoció el precedente del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, dado que: «(i) No verificó que la finalidad de la sanción por desacato es apremiar el cumplimiento de una sentencia de tutela y no tiene carácter punitivo. (ii) Desconoció que tenía el deber de suspender la ejecución de la sanción ante la prueba del cumplimiento de la sentencia. (iii) No tuvo en cuenta que para tomar esta decisión es irrelevante que la providencia que resolvió el grado jurisdiccional de consulta estuviera ejecutoriada.»6.
Varios han sido los casos que esta Sala ha proferido en ese sentido. En otra oportunidad, se concluyó que «si se comprueba el cumplimiento de la orden impartida en el fallo de tutela, ya sea durante el curso del incidente de desacato o incluso después de impuesta la sanción, habrá lugar a inaplicar la sanción. En ese caso, corresponderá al juez de conocimiento informar del levantamiento de la sanción a las autoridades encargadas de la ejecución de la sanción para que terminen el procedimiento»7.
Esas decisiones se han fundamentado, además, en el principio de primacía de lo sustancial sobre lo formal, según el que se debe levantar la sanción ante el cumplimiento de la orden judicial aun cuando este haya sido tardío. Esto es así porque, de lo contrario, se afectarían los derechos a la propiedad privada y a la libertad sin que exista un fundamento constitucionalmente válido para mantener la sanción. Todo lo anterior demuestra la existencia y vigencia del precedente proferido por la Corte Constitucional y por esta Sección, referente al verdadero objetivo del incidente de desacato y al levantamiento de sanciones, siempre que se acredite el cumplimiento total de la orden de tutela. 5 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativa. Sección Cuarta. Providencia de 7 de diciembre de 2016. Radicado: 54001-23-33-000-2016-00073-01. Actor: María Yolanda Silva Pacheco como agente oficiosa de Luis Orlando Pérez Silva. 6 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativa. Sección Cuarta. Providencia de 27 de junio de 2018. Radicado: 52001-23-33-000-2018-00001-01.
Actor: Omar Andrés Álvarez Mejía. Demandado: Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Pasto. 7 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativa. Sección Cuarta. Providencia de 25 de mayo de 2017. Radicado: 11001-03-15-000-2017-00477-00. Actor: Sandra Gómez Arias y Juliana Santos Ramírez. Demandado: Tribunal Administrativo de Caldas y otro.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-05978-00 Demandante: Germán López Guerrero 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Adicional a la existencia de un precedente vigente y vinculante, la configuración del desconocimiento del precedente exige la falta de justificación razonable que sustente el apartamiento.
Elemento que se presenta en el caso, puesto que el Juzgado accionado no se pronunció sobre el precedente alegado por el actor. En el auto de 12 de septiembre de 2022, el Tribunal Administrativo del Cauca negó la solicitud de levantamiento de sanción, bajo el argumento de que «no hay fundamento alguno de cara a inaplicar la sanción impuesta en el trámite incidental, ante lo cual se ha ahondado en razones fácticas y jurídicas (…)», teniendo en cuenta que las providencias que resolvieron sobre el incidente de desacato, incluso en grado de consulta, se encuentran ejecutoriadas y, en todo caso, porque consideró que los servidores públicos no pueden dilatar el cumplimiento de las órdenes judiciales.
De lo anterior se corrobora que el Tribunal accionado no justificó el haberse apartado del precedente. Como se indicó previamente, es deber de la autoridad judicial referirse a la decisión judicial de la que se aparta y dejar explícitos los motivos por los que decide hacerlo. Con fundamento en lo hasta aquí expuesto, la Sala concluye que la autoridad judicial accionada incurrió en el vicio alegado, pues se apartó del precedente vigente y vinculante sobre la finalidad del desacato y la procedencia del levantamiento de las sanciones, sin expresar justificación alguna.
Así las cosas, ante la prosperidad de este cargo, por sustracción de materia, la Sala se abstendrá de examinar el defecto sustantivo y por violación directa de la Constitución alegados. 6. Conclusión Por las razones expuestas en precedencia, la Sala concederá las pretensiones de la acción de tutela promovida por el señor Germán López Guerrero, por lo que amparará el derecho fundamental al debido proceso.
En consecuencia, se dejará sin efectos el auto del 12 de septiembre de 2022, que negó la solicitud de levantamiento de sanción por desacato presentada por el actor, y se ordenará al Tribunal Administrativo del Cauca que, dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación de la presente providencia, profiera auto de reemplazo en el resuelva nuevamente sobre la solicitud de levantamiento de las sanciones impuestas al señor Germán López Guerrero, en calidad de exdirector de sanidad del Ejército Nacional, de acuerdo a las consideraciones aquí expuestas y teniendo en cuenta el precedente dispuesto en la sentencia SU 034 de 2018 de la Corte Constitucional.
En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1. Amparar el derecho fundamental al debido proceso y a la igualdad de Germán López Guerrero, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta sentencia. 2.
Dejar sin efectos el auto del 12 de septiembre de 2022, mediante el cual se negó la solicitud de levantamiento de sanción por desacato, proferido por el Tribunal Administrativo del Cauca, por las razones expuestas en la parte motiva. Radicado: 11001-03-15-000-2022-05978-00 Demandante: Germán López Guerrero 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.
Ordenar al Tribunal Administrativo del Cauca que, dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación de esta providencia, profiera decisión de reemplazo, en la que resuelva nuevamente sobre la solicitud de levantamiento de la sanción por desacato impuesta al hoy tutelante, de acuerdo con las consideraciones aquí expuestas y con el precedente contenido en la sentencia SU-034 de 2018. 4.
Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 5. Publicar la presente decisión en la página web del Consejo de Estado. 6. De no ser impugnada la presente providencia, enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha.
(Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidenta (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA Aclaro el voto