CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero de Estado ponente: Juan Manuel Laverde Alvarez Bogotá, D.C., 28 de enero de 2026 Radicación: 11001-03-06-000-2025-00530-00. Referencia: conflicto negativo de competencias administrativas. Partes: ESE Hospital Departamental San Cayetano de Marquetalia (Caldas), departamento de Caldas, Dirección Territorial de Salud de Caldas y Ministerio de Hacienda y Crédito Público (Dirección de Regulación Económica).
Asunto: autoridad administrativa competente para resolver de fondo la solicitud de reconocimiento y pago de un bono pensional, por el tiempo laborado en una institución hospitalaria pública. Reiteración. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en los artículos 39 y 112, numeral 10 de la Ley 1437 de 20111, modificados por los artículos 2° y 19, respectivamente, de la Ley 2080 de 20212, procede a resolver el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1. El 3 de julio de 20153, la ESE Hospital San Cayetano (Caldas) expidió el certificado de información laboral núm. 6, sobre la vinculación de la señora María Deisy Muñoz de Osorio, identificada con cédula de ciudadanía núm. 24.756.209. En este consta la siguiente información sobre la solicitante: i) estuvo vinculada como «promotora salud» en esa institución desde el 16 de enero de 1988 hasta el 3 de mayo de 1994; ii) la entidad realizó, efectivamente, los aportes por concepto de pensión, así: del 16 de enero de 1988 al 31 de diciembre de 1993, a la Dirección Territorial de Salud de Caldas; y del 1° de enero de 1994 al 3 de mayo de 1994, al departamento de Caldas y iii) la entidad responsable por el periodo comprendido entre el 16 de enero de 1988 al 31 de diciembre de 1993 es el «Patrimonio autónomo DTSC»; y del periodo comprendido entre el 1° de enero de 1994 al 3 de mayo de 1994, es el departamento de Caldas. 1 Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2 Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011– y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción. 3 Expediente digital, archivo «005_DemandaWeb_Escrito_3CENISSCC24756209.pdf».
Radicación núm.:11001-03-06-000-2025-00530-00 2. El 29 de julio de 20154, Porvenir SA le solicitó al departamento de Caldas el reconocimiento y pago del bono pensional a favor de la señora María Deisy Muñoz de Osorio5. 3. El 14 de agosto de 20256, el departamento de Caldas objetó el reconocimiento y pago del bono pensional solicitado, indicando que «los tiempos laborados asignados al departamento de Caldas en CETIL, no tienen cobertura en el contrato de concurrencia 0083 y por tanto no son responsabilidad de este ente territorial»7. 4.
El 23 de septiembre de 20258, la ESE Hospital Departamental San Cayetano de Marquetalia (Caldas) dio respuesta a la «solicitud [de] bono pensional» presentada por Porvenir SA, indicando que, respecto del periodo comprendido entre el 1° de enero de 1994 al 3 de mayo de 1994, la entidad hospitalaria no es la autoridad responsable, toda vez que para la época del servicio prestado no había adquirido personería jurídica y dependía del Servicio de Salud de Caldas, el cual, entonces se encontraba bajo la dirección administrativa del departamento de Caldas, siendo dicho ente territorial el empleador. 5.
Mediante escrito allegado a la Sala el 19 de noviembre de 20259, Porvenir SA solicitó a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado que resuelva el conflicto negativo de competencias administrativas suscitado entre la ESE Hospital Departamental San Cayetano de Marquetalia (Caldas), el departamento de Caldas y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y determine la autoridad competente para el reconocimiento y pago del bono pensional de la señora María Deisy Muñoz de Osorio, por el periodo comprendido entre el 1° de enero de 1994 al 3 de mayo de 1994.
II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado, en su inciso 3°, por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, se fijó el edicto número 488 de fecha 25 de noviembre de 202510, en la Secretaría de esta Sala, por el término de 5 días, esto es, del 28 de noviembre al 4 de diciembre de 2025, para que las autoridades involucradas y las personas interesadas presentaran sus alegatos o consideraciones en el trámite del conflicto.
Consta que se comunicó la actuación, por conducto de la Secretaría de la Sala, a 4 Expediente digital, archivo «009_DemandaWeb_Escrito_5REITERACIONCOBROCC2.pdf». 5 Advierte la Sala, que, al revisar la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional mencionado, no se encontró que Porvenir precisara el periodo reclamado. 6 Expediente digital, archivo «011_DemandaWeb_Escrito_6OBJECIONDPTOCC24756.pdf». 7 Texto original en mayúscula sostenida. 8 Expediente digital, archivo «013_DemandaWeb_Escrito_7OBJECIONHOSPITALCC2.pdf». 9 Expediente digital, archivos «015ED_EXPEDIENTE_05CONSTANCIARADICACI.pdf» y «021_DemandaWeb_Escrito_DEMANDACONFLICTODECO.pdf». 10 Expediente digital, archivo «016POREDICTO_EDICTO_02EDICTO.pdf».
Radicación núm.:11001-03-06-000-2025-00530-00 Porvenir SA, a la ESE Hospital Departamental San Cayetano de Marquetalia (Caldas), a la Dirección Territorial de Salud de Caldas, al departamento de Caldas, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a la abogada Laura Giselle Banoy Becerra, apoderada de Porvenir SA, y a la señora María Deisy Muñoz de Osorio11.
De acuerdo con el informe secretarial del 5 de diciembre de 202512, dentro del término de fijación del edicto, el departamento de Caldas, la Dirección Territorial de Salud de Caldas, la ESE Hospital Departamental San Cayetano de Marquetalia (Caldas) y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público presentaron consideraciones. Las demás autoridades involucradas y particulares interesados guardaron silencio.
III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES 1. ESE Hospital Departamental San Cayetano de Marquetalia (Caldas)13 Mediante escrito del 27 de noviembre de 2025, la ESE Hospital Departamental San Cayetano de Marquetalia (Caldas) presentó sus alegatos y consideraciones. Señaló que esa entidad hospitalaria no es responsable del reconocimiento y pago del bono pensional solicitado, toda vez que para la «época del servicio prestado no había adquirido personería jurídica, y dependía del Servicio de Salud de Caldas, el cual, en aquella época se encontraba administrativamente regido por el Departamento de Caldas, siendo dicho ente territorial el verdadero y único empleador».
Adicionalmente, manifestó que, teniendo en cuenta la decisión emitida el 20 de mayo de 2025 por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, dentro del expediente 11001-03-06-000-2025-00013-00, en casos de esta naturaleza, «el pasivo prestacional causado […] deberá ser asumido por el departamento de Caldas o por la Dirección Territorial de Salud de Caldas». 2.
Ministerio de Hacienda y Crédito Público14 El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, mediante oficio del 4 de diciembre de 2025, manifestó su falta de competencia, con fundamento en lo siguiente: - El artículo 33 de la Ley 60 de 1993 definió la temporalidad del entonces Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, hasta el 31 de diciembre de 1993. - El presente asunto hace referencia a periodos posteriores al 31 de diciembre de 1993, por lo que, si bien le puede asistir a la afiliada algún derecho pensional, «su reconocimiento [y] financiación estará a cargo de los contratos de concurrencia». - El periodo comprendido entre el 1° de enero de 1994 hasta el 3 de mayo de 1994 11 Expediente digital, archivo «014ED_EXPEDIENTE_04INFORMECOMUNICACIO.pdf». 12 Expediente digital, archivo «035ALDESPACHOPOR_Informesecretarial20.pdf». 13 Expediente digital, archivo «030_MemorialWeb_Alegatos-Conflictodecompete.pdf». 14 Expediente digital, archivo «038_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda-11001030600020250053.pdf».
Radicación núm.:11001-03-06-000-2025-00530-00 no es susceptible de financiación a través de los convenios de concurrencia, toda vez que la Ley 60 de 1993 dispuso que la Nación y los entes territoriales concurrirían en la financiación del pasivo prestacional del sector salud causado y adeudado a corte 31 de diciembre de 1993, pero solo respecto de las personas certificadas como beneficiarias y que «[l]os periodos posteriores a la citada fecha no son competencia de este grupo». - La Nación «pagó la totalidad de la concurrencia a su cargo con el [M]odificatorio núm. 11 del 26 de diciembre de 2023, financiando la totalidad del pasivo prestacional de los beneficiarios activos y jubilados»15. - Teniendo en cuenta lo anterior, «la definición de este tipo de asuntos se encuentra en cabeza de la institución de salud donde el trabajador o extrabajador prestó sus servicios personales y el ente territorial respectivo». 3.
Departamento de Caldas16 En escrito del 5 de mayo de 2025, el departamento de Caldas presentó sus consideraciones. Indicó que, por el tiempo comprendido entre el 16 de enero de 1988 hasta el 31 de diciembre de 1993, ese departamento asume su participación en la responsabilidad pensional «con los recursos dispuestos por la NACION y el DEPARTAMENTO DE CALDAS en el PATRIMONIO AUTONOMO DIRECCION TERRITORIAL DE SALUD DE CALDAS».
Lo anterior, toda vez que la señora Muñoz «aparece como BENEFICIARIO en calidad de ACTIVO en la resolución de beneficiarios 02937 de 2001 del contrato de Concurrencia 0083 de 2001». Respecto del periodo comprendido entre el 1° de enero de 1994 hasta el 3 de mayo de 1994, objeta su responsabilidad por cuanto «estos tiempos laborados están por fuera de la cobertura del contrato de concurrencia 0083 de 2001 que por disposición legal se limita al 31 de diciembre de 1993».
Finalmente, expuso el siguiente planteamiento: [E] l Departamento de Caldas ha mantenido una postura de defensa jurídica, según la cual, en ausencia de un vínculo laboral celebrado entre esta entidad territorial y los ex funcionarios del sector salud que prestaron sus servicios entre el primero (1) de septiembre de 1979 al 31 de diciembre de 1993 y que, además, no fueron debida y oportunamente certificados ante el Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud (Ley 60 de 1993) por las entidades hospitalarias en las que laboraron, sus obligaciones pensionales no son responsabilidad de esta entidad, pues las mismas no se concretaron en la Resolución de beneficiarios No. 02937 de 2000 ni [en] el contrato de concurrencia 0083 de 2001; y es sobre este punto que se origina la coyuntura en torno al pasivo prestacional del sector salud, dado que el personal retirado no certificado carece de financiación con los recursos del contrato de concurrencia No. 083 y, por tanto, dichas obligaciones pertenecen 15 «Modificatorio núm. 11 al contrato de concurrencia 083 de 2001, suscrito entre el Ministerio de Salud – Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, el departamento de Caldas, el municipio de Manizales y el Hospital Universitario Rafael Henao Toro de la Cruz Rojas Colombiana Seccional Caldas». 16 Expediente digital, archivo «036_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda-RAD202500530CONT.pdf».
Radicación núm.:11001-03-06-000-2025-00530-00 exclusivamente a las entidades de salud para las cuales laboraron. 4. Dirección Territorial de Salud de Caldas17 Mediante escrito del 28 de noviembre de 2025, la Dirección Territorial de Salud de Caldas presentó sus alegatos y consideraciones. Indicó que esa Dirección no es responsable de asumir el pago del pasivo pensional de la señora Muñoz de Osorio, generado con posterioridad al 1° de enero de 1994, por cuanto el Hospital San Cayetano de Marquetalia (Caldas) no era una dependencia de esa entidad.
Manifestó que, «los hospitales públicos eran financiados y administrados por los departamentos y el Gobierno [n]acional» y que «la señora MUÑOZ DE OSORIO prestó servicios en el sector salud del Departamento de Caldas, concretamente en la hoy ESE Hospital San Cayetano de Marquetalia, Caldas, desde el 01/01/1994 al 03/05/1994». Finalmente, señaló que, en relación con el pasivo pensional causado con posterioridad al 31 de diciembre de 1993, correspondía al empleador «de cada afiliado presupuestar el pasivo pensional de dicho periodo de tiempo de transición, esto es, a partir del 01 de enero de 1994, o en su defecto, de haber realizado aportes a alguna caja o Fondo público de la época, soportar probatoriamente los respectivos giros».
IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil. Regla general de resolución de conflictos de competencia administrativa De conformidad con los artículos 39 y 112, numeral 10, de la Ley 1437 de 2011, modificados por los artículos 2 y 19 de la Ley 2080 de 2021, respectivamente, la Sala está habilitada para emitir un pronunciamiento de fondo ante un conflicto de competencias cuando: i) al menos una de las autoridades sea del orden nacional, o si se trata de autoridades del nivel territorial, que no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo; ii) se encuentre en curso una actuación o asunto de naturaleza administrativa, particular y concreta; y iii) se evidencie el reclamo o rechazo de la competencia simultáneo o sucesivo.
En el caso bajo estudio se encuentran cumplidos estos requisitos debido a que: i) una de las autoridades en conflicto es del orden nacional, esto es, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y las otras entidades son del orden territorial, es decir, la ESE Hospital Departamental San Cayetano de Marquetalia (Caldas), el departamento de Caldas y la Dirección Territorial de Salud de Caldas; ii) está en curso una actuación administrativa, particular y concreta, en razón de la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional correspondiente al tiempo que la señora María Deisy Muñoz de Osorio laboró en el antiguo Hospital Departamental San Cayetano de Marquetalia (Caldas), hoy ESE, 17 Expediente digital, archivo «029_MemorialWeb_Alegatos-Alegatosconfictode.pdf».
Radicación núm.:11001-03-06-000-2025-00530-00 esto es, desde el 1° de enero de 1994 hasta el 3 de mayo de 1994; y iii) las autoridades negaron la competencia para adelantar o continuar la actuación administrativa. 2. Términos legales El procedimiento establecido en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, prevé que, mientras se resuelve el conflicto de competencia, se suspenderán los términos de las actuaciones administrativas, los cuales comenzarán a correr a partir del día siguiente de la comunicación de esta decisión, y así se declarará en la parte resolutiva18. 3.
Aclaración previa La función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo se efectúa a partir del análisis de los supuestos fácticos y los documentos que forman parte del expediente. En este sentido, las eventuales alusiones que se hagan al caso concreto serán las necesarias para establecer las reglas de competencia. Esta Sala no puede pronunciarse sobre los derechos que se reclaman ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime el conflicto.
Corresponderá a la autoridad que sea declarada competente la verificación de las situaciones de hecho y de derecho para decidir de fondo sobre el asunto de la referencia. 4. Problema jurídico y síntesis del conflicto De conformidad con los antecedentes relacionados en el presente asunto, le corresponde a la Sala determinar cuál es la autoridad competente para resolver de fondo la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional correspondiente al tiempo que la señora María Deisy Muñoz de Osorio laboró en el antiguo Hospital Departamental San Cayetano de Marquetalia (Caldas), hoy ESE, esto es, desde el 1° de enero de 1994 hasta el 3 de mayo de 1994.
La ESE Hospital Departamental San Cayetano de Marquetalia (Caldas) indicó que la autoridad competente es el departamento de Caldas o la Dirección Territorial de Salud de Caldas, toda vez que, para el periodo que se reclama, la entidad hospitalaria no había adquirido personería jurídica y era una dependencia del extinto Servicio Seccional de Salud de Cundinamarca, el cual, en aquella época, se encontraba bajo la dirección administrativa del departamento de Caldas.
La Dirección Territorial de Salud de Caldas señaló que la autoridad responsable es el departamento de Caldas, en atención a que «los hospitales públicos eran financiados y 18 Este mandato es armónico con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones.
Radicación núm.:11001-03-06-000-2025-00530-00 administrados por los departamentos y el Gobierno Nacional». Por tal razón, los servicios prestados por la señora Muñoz en la hoy ESE Hospital San Cayetano de Marquetalia, se hicieron directamente al departamento de Caldas. El departamento de Caldas indicó que el periodo comprendido entre el 1° de enero de 1994 hasta el 3 de mayo de 1994 está «por fuera de la cobertura del contrato de concurrencia 0083 de 2001 que por disposición legal se limita al 31 de diciembre de 1993», por lo que «dichas obligaciones pertenecen exclusivamente a las entidades de salud para las cuales laboraron».
Por último, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público indicó que no le corresponde responder por el pasivo prestacional de la señora Muñoz, dado que el periodo comprendido entre el 1° de enero de 1994 al 3 de mayo de 1994 no es susceptible de financiación a través de los convenios de concurrencia. Esto es así dado que la Ley 60 de 1993 dispuso que la Nación y los entes territoriales concurrirían en la financiación del pasivo prestacional del sector salud causado y adeudado a corte 31 de diciembre de 1993.
En esa medida, «la definición de este tipo de asuntos se encuentra en cabeza de la institución de salud donde el trabajador o extrabajador prestó sus servicios personales y el ente territorial respectivo». En ese orden de ideas, para resolver el problema jurídico planteado, la Sala analizará los siguientes temas19: i) Antecedentes normativos del Sistema Nacional de Salud.
Reiteración. ii) El proceso de descentralización del sector salud. Reiteración. iii) Las competencias y procedimientos para garantizar el pago del pasivo prestacional del sector salud. Reiteración. iv) Conclusiones del recuento normativo. Reiteración. v) Análisis del caso concreto. 5. Análisis de la normativa aplicable al conflicto planteado 5.1.
Antecedentes normativos del Sistema Nacional de Salud. Reiteración20. 19 La Sala, en decisiones anteriores (decisión del 28 de mayo de 2025, radicado núm. 11001-03-06-000- 2025-00187-00; decisión del 2 de julio de 2025, radicado núm. 11001-03-06-000-2025-00257-00, y decisión del 23 de julio de 2025, radicado núm. 11001-03-06-000-2025-00299-00) realizó un análisis exhaustivo sobre los asuntos objeto del presente conflicto, en el que examinó de manera detallada los antecedentes normativos del Sistema Nacional de Salud; el proceso de descentralización del sector salud; las competencias y procedimientos para garantizar el pago del pasivo prestacional, y los bonos pensionales.
En consecuencia, los aspectos aquí debatidos pueden consultarse con mayor amplitud en tales decisiones, que recogen el análisis normativo y los criterios que la Sala ha venido consolidando en esta materia. 20 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 3 de diciembre de 2025, radicación nro. 11001-03-06-000-2025-00459-00.
Decisión del 5 de noviembre de 2025, radicación nro. 11001-03-06- 000-2025-00417-00. Radicación núm.:11001-03-06-000-2025-00530-00 El Sistema Nacional de Salud fue regulado por el Decreto Ley 2470 de 196821, y, mediante la Ley 9ª de 197322, el Legislador le otorgó facultades extraordinarias al presidente de la República para, entre otras, adscribir o vincular a dicho Sistema las entidades creadas por ley que prestaban servicios de atención médica, y los servicios de atención médica de otras entidades del sector público.
En ejercicio de tales facultades, fueron expedidos, entre otros, los Decretos Leyes 056 y 356, ambos de 1975, que se sintetizan a continuación. Decreto Ley 056 de 197523 El artículo 1° de este decreto definió el Sistema Nacional de Salud como el «conjunto de organismos, instituciones, agencias y entidades que tengan como finalidad especifica procurar la salud de la comunidad, en los aspectos de promoción, protección, recuperación y rehabilitación».
El decreto determinó una organización básica del sistema para su dirección en los niveles nacional, seccional y local (artículo 4), y dispuso la adscripción a la misma de las entidades creadas por ley, ordenanza departamental, acuerdo municipal, intendencial o comisarial y otras entidades del sector público que prestaban servicios de atención médica, con la sola excepción de las que formaban parte del sector de la Defensa Nacional (artículo 5).
Indicó, en su artículo 2º, que las entidades adscritas al Sistema Nacional de Salud, como entidades de asistencia pública, son «todas las personas jurídicas de derecho público que presten servicios de salud a la comunidad, reciban o no aportes del [E]stado», y las entidades vinculadas, como entidades de asistencia pública, son «todas las personas jurídicas de derecho privado que presten servicios de salud a la comunidad, reciban o no aportes estatales».
También señaló que los servicios seccionales de salud funcionarían como dependencias técnicas del Ministerio de Salud Pública (artículo 8) al que, entre otros asuntos, le correspondía aprobar los planes seccionales de salud (artículo 9). Además, incorporó las intendencias, las comisarías y las secretarías de salud de los departamentos y del Distrito Especial de Bogotá al respectivo servicio seccional de salud (artículo 10).
Respecto del nivel seccional, ordenó dividirlo en Unidades Regionales de Salud, que correspondían a determinadas áreas geográficas, y dispuso que, en cada unidad regional, las instituciones ejecutoras de los programas de salud tendrían una organización homogénea en el aspecto técnico y administrativo (artículo 19). 21 Decreto Ley 2470 de 1968 (25 de septiembre), «Por el cual se reorganiza el Ministerio de Salud Pública». 22 Ley 9ª de 1973 (14 de abril), «Por la cual se reviste al presidente de la República de facultades extraordinarias para reorganizar el Sistema Nacional de Salud y el Ministerio de Salud Pública y se dictan otras disposiciones pertinentes». 23 Decreto Ley 056 de 1975 (15 de enero) «Por el cual se sustituye el Decreto-ley número 654 de 1974 y se dictan otras disposiciones».
Radicación núm.:11001-03-06-000-2025-00530-00 A esas unidades les asignó las siguientes funciones: i) formular los planes y programas regionales de acuerdo con la política nacional de salud; ii) supervisar y coordinar las actividades de los organismos locales de salud; iii) realizar las actividades que les delegara el servicio seccional, y iv) aplicar a los organismos locales de salud el régimen de adscripción o de vinculación que estableciera la ley (artículo 21).
Por su parte, el artículo 22 del citado decreto dispuso que el Ministerio de Salud, de acuerdo con el servicio seccional de salud, determinaría el hospital de la región que tendría la dirección del Sistema Nacional de Salud en la respectiva Unidad, el cual se denominaría Hospital Sede de la Unidad Regional. Decreto Ley 356 de 197524 Este decreto estableció las siguientes reglas sobre las entidades de derecho público que prestaban servicios de salud a la comunidad: i) se encontraban adscritas al Sistema Nacional de Salud; ii) dependían administrativamente de los organismos de dirección del sistema, y iii) el personal que en ellas laboraba estaba sujeto a la situación legal y reglamentaria de los empleados públicos (artículo 2).
Adicionalmente, señaló que las entidades de derecho público que se crearan para prestar servicios de salud quedarían adscritas al Sistema Nacional de Salud, en el respectivo nivel. A lo anterior agregó que «quedar[ía]n adscritas al [S]istema [N]acional de [S]alud» las entidades existentes cuyo objeto principal era la prestación de los servicios de salud y las dependencias de las entidades de derecho público que prestaban servicios de salud, así su objeto principal no fuera el de prestar dichos servicios, (artículos 5 y 6).
También reafirmó que las entidades de derecho privado que prestaban servicios de salud se entendían vinculadas al Sistema Nacional de Salud (artículo 9), y quedaban sometidas a la vigilancia y control de los organismos de dirección del sistema en sus respectivos niveles, los cuales debían velar por el cumplimiento de las disposiciones que regulaban la prestación de los servicios de salud (artículo 10).
Asimismo, el decreto prescribió que los hospitales que funcionaran como establecimientos públicos adscritos al Ministerio de Salud Pública pasarían a ser dependencias administrativas del respectivo servicio seccional de salud en los términos de adscripción señalados en el Decreto Ley 356 y dejarían de ser establecimientos públicos (artículo 19).
Por último, les otorgó a los organismos de dirección del sistema y a sus entidades adscritas la posibilidad de celebrar contratos con las entidades vinculadas para el mejor desarrollo del sistema (artículo 21). 24 Decreto Ley 356 de 1975 (5 de marzo), «Por el cual se establece el régimen de adscripción y vinculación de las entidades que prestan servicios de salud».
Radicación núm.:11001-03-06-000-2025-00530-00 5.2. El proceso de descentralización del sector salud. Reiteración25. Esta Sala26 ha destacado que antes de la Constitución Política de 1991 se inició el proceso de trasformación y descentralización del sector. La Ley 10 de 199027 reorganizó el Sistema Nacional de Salud y, entre otras disposiciones, prescribió la pertenencia «al nivel administrativo nacional o de la entidad territorial correspondiente» de las entidades descentralizadas que se hubieran creado para prestar servicios de salud, conforme al acto de creación (artículo 4º).
La ley asignó a las entidades territoriales y a sus descentralizadas la dirección y prestación de los servicios de salud; y estableció las siguientes reglas: i) el primer nivel de atención en el orden municipal comprendía los hospitales locales, los centros y puestos de salud; y ii) los niveles segundo y tercero de atención, en los departamentos, las intendencias, las comisarías, los distritos y las áreas metropolitanas, comprendía los hospitales regionales, universitarios y especializados.
Posteriormente, se expidió la Ley 60 de 199328, que consolidó el proceso de descentralización del sector salud y adoptó una serie de disposiciones tendientes a precisar las responsabilidades del nivel nacional y del nivel territorial en materia salarial y prestacional. Además, la ley estableció un mecanismo para identificar el pasivo prestacional del sector salud y definir las responsabilidades que asumirían la Nación y las entidades territoriales para garantizar su pago. 5.3.
Las competencias y procedimientos para garantizar el pago del pasivo prestacional del sector salud. Reiteración29 Ley 60 de 1993 25 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 3 de diciembre de 2025, radicación nro. 11001-03-06-000-2025-00459-00. Decisión del 5 de noviembre de 2025, radicación nro. 11001-03-06- 000-2025-00417-00. 26 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 30 de octubre de 2018, radicación núm. 11001-03-06-000-2018-00132-00. 27 Ley 10 de 1990 (enero 10) «Por la cual se reorganiza el Sistema Nacional de Salud y se dictan otras disposiciones». // Artículo 52.
Vigencia. La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación. Deroga expresamente los Decretos Extraordinarios 350, 356 y 526 de 1975 y todas las disposiciones legales que le sean contrarias. Reforma, en lo pertinente, las disposiciones legales sobre situado fiscal. El Decreto Extraordinario 694 de 1975 queda igualmente modificado, por cuanto sus disposiciones se aplicarán al Ministerio de Salud y a las entidades descentralizadas del orden nacional que prestan servicios de salud, excepto las adscritas al Ministerio de Defensa y sus normas referentes a la Carrera Administrativa se continuarán aplicando en los términos del artículo 27 de esta ley. 28 Ley 60 de 1993 (agosto 12) «Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones».
Esta ley fue derogada por Ley 715 de 2001. 29 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 3 de diciembre de 2025, radicación nro. 11001-03-06-000-2025-00459-00. Decisión del 5 de noviembre de 2025, radicación nro. 11001-03-06- 000-2025-00417-00. Radicación núm.:11001-03-06-000-2025-00530-00 La ley creó el Fondo Nacional para el Pago del Pasivo Prestacional del Sector Salud30 como una cuenta especial de la Nación, sin personería jurídica, con independencia contable y estadística.
Dicho fondo tenía por objeto garantizar el pago del pasivo prestacional de los empleados de ese sector, por concepto de cesantías, reserva de pensiones y pensiones de jubilación, que se hubieren causado hasta el 31 de diciembre de 1993. En su artículo 33 dispuso que el Gobierno nacional, por medio de reglamento, establecería la forma en que la Nación y las entidades territoriales concurrirían al pago del pasivo pensional.
Ley 100 de 199331 La Ley 100 de 1993 creó el Sistema Integral de Seguridad Social para «garantizar la cobertura de las prestaciones de carácter económico, de salud y servicios complementarios». Sobre el fondo en cuestión, dispuso lo siguiente, en el artículo 242: Artículo 242. FONDO PRESTACIONAL DEL SECTOR SALUD. El fondo del pasivo prestacional para el sector salud, de que trata la Ley 60 de 1993, cubrirá las cesantías netas acumuladas y el pasivo laboral por pensiones de jubilación causado a 31 de diciembre de 1993.
El costo adicional generado por concepto de la retroactividad de cesantía del sector salud que a la vigencia de esta Ley tienen derecho a ello, conforme al artículo 33 de la Ley 60 de 1993, y para los fines previstos en esta, será asumido por el Fondo del Pasivo Prestacional y las entidades territoriales, en los plazos y términos de concurrencia que establece la misma Ley.
A partir de la vigencia de la presente Ley no podrán reconocerse ni pactarse para los nuevos servidores del sector salud, retroactividad en el régimen de cesantía a ellos aplicable. En el caso de que las instituciones a que se refiere el artículo 33 de la Ley 60 de 1993 y para los efectos allí previstos, estén reconociendo por un régimen especial un sistema pensional distinto del exigido por la entidad de previsión social a la cual se afilien o se encuentren afiliados los trabajadores correspondientes, la pensión será garantizada por el Fondo del Pasivo Prestacional y las entidades territoriales, hasta el momento en que el trabajador reúna los requisitos exigidos por la entidad de previsión y los diferenciales de pensión serán compartidos y asumidos por el Fondo, las entidades territoriales y la mencionada entidad provisional, en la proporción que a cada cual le corresponda.
Las entidades del sector salud deberán seguir presupuestando y pagando las cesantías y pensiones a que están obligadas hasta tanto no se realice el corte de cuentas con el fondo prestacional y se establezcan para cada caso la concurrencia a que están 30 Ley 60 de 1993 (12 de agosto), artículo 33. Fondo Prestacional del Sector Salud. 31 Ley 100 de 1993 (diciembre 23) «Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones».
Radicación núm.:11001-03-06-000-2025-00530-00 obligadas las entidades territoriales en los términos previstos en la Ley 60 de 1993 […] [énfasis añadido]. Según se observa, el inciso final del artículo 242 de la Ley 100 impuso a las entidades del sector salud la obligación de continuar «presupuestando y pagando» las cesantías y las pensiones hasta cuando se realizara el corte de cuentas que permitiría establecer las obligaciones de las entidades territoriales para concurrir con la Nación en el Fondo del Pasivo.
Por último, es preciso anotar que la referida Ley 100 de 1993, en su artículo 115, define los bonos pensionales como el pasivo que debe ser objeto de atención por las entidades que concurren al pago de la pensión de un determinado trabajador. Estos deben ser emitidos por el empleador o entidad pagadora de pensiones, responsable directa de su pago.
La Nación se encargará de emitirlos cuando se den los supuestos normativos del artículo 121 de la Ley 100 de 1993. Las leyes 60 y 100, ambas de 1993, fueron reglamentadas por el Decreto 530 de 199432. Ley 715 de 200133 En virtud de esta ley se ordenó la supresión del Fondo del Pasivo Prestacional para el Sector Salud, creado por el artículo 33 de la Ley 60 de 1993, y se asignó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la atención del pago de las cesantías y las pensiones de los beneficiarios del mencionado fondo del pasivo.
Además, el artículo 61 estableció que, de acuerdo con los convenios de concurrencia, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y las entidades territoriales tendrían a su cargo la obligación de financiar el pago de las mesadas y bonos pensionales que constituía el pasivo pensional a cargo del fondo suprimido. Esta obligación se cumpliría mediante la suscripción de los contratos de concurrencia por medio de los que se pactan las responsabilidades compartidas entre la Nación y las entidades territoriales, para el pago del pasivo.
Por su parte, el artículo 62 conservó los convenios de concurrencia y ordenó que se continuaran aplicando los procedimientos del fondo suprimido, para que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público asumiera el pago de las obligaciones de la Nación. Respecto de estos actos jurídicos señaló:
ARTÍCULO
62. CONVENIOS DE CONCURRENCIA. Para efectos de los convenios de concurrencia, los cuales deberán ser suscritos a partir de la vigencia de la presente ley por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, se continuarán aplicando los 32 Decreto reglamentario 530 de 1994 (8 de marzo), «Por el cual se reglamentan los artículos 33 de la Ley 60 de 1993 y 242 de la Ley 100 de 1993». 33 «Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros».
Radicación núm.:11001-03-06-000-2025-00530-00 procedimientos del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, la forma en que concurren las diferentes entidades para cubrir el pasivo prestacional, la forma de cálculo del mismo, su actualización financiera y actuarial, las obligaciones de los convenios de concurrencia y los requisitos que deben acreditarse. […].
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público deberá revisar y actualizar en forma periódica el valor de la deuda prestacional, definiendo la responsabilidad de cada uno de los entes que suscribe el convenio de concurrencia.
PARÁGRAFO. Para efectos de lo ordenado en el presente artículo, el Gobierno Nacional definirá la información, condiciones y términos que considere necesarios [énfasis añadido]. La ley dispuso que los recursos existentes en el Fondo del Pasivo Prestacional para el Sector Salud fueran trasladados al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, así como los demás recursos que por ley se encontraban destinados al fondo, para que, con cargo a dichos recursos, se efectuaran los pagos correspondientes y se financiara el pago de los pasivos prestacionales del sector salud (artículo 63).
Los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001 fueron reglamentados por el Decreto 306 de 200434 y, posteriormente, por el Decreto 700 de 201335. Ley 1438 de 201136 Esta norma reformó el Sistema General de Salud, y, en el parágrafo del artículo 78, consagró la obligación de las entidades territoriales y los hospitales públicos de entregar la información sobre el pasivo prestacional, de las vigencias anteriores a 1993, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a efectos de que este pudiera suscribir el contrato de concurrencia con los entes territoriales, así:
ARTÍCULO
78. PASIVO PRESTACIONAL DE LAS EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO E INSTITUCIONES DEL SECTOR SALUD. En concordancia con el artículo 242 de la Ley 100 de 1993 y los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001, el Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y los entes territoriales departamentales firmarán los contratos de concurrencia y cancelarán el pasivo prestacional por concepto de cesantías, reserva para pensiones y pensiones de jubilación, vejez, invalidez y sustituciones pensionales, causadas en las instituciones del sector salud públicas causadas [sic] al finalizar la vigencia de 1993 con cargo a los mayores recursos del monopolio de juegos de suerte y azar y del fondo pensional que se crea en el Proyecto de Ley de Regalías. 34 «Por el cual se reglamentan los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001». 35 Decreto 700 de 2013 (abril 12) «Por el cual se reglamentan los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001». 36 Ley 1438 de 2011 (enero 19) «Por medio de la cual se reforma el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones».
Radicación núm.:11001-03-06-000-2025-00530-00 Parágrafo. Concédase el plazo mínimo de dos (2) años, contados a partir de la entrada en vigencia de la presente ley, para que las entidades territoriales y los hospitales públicos le suministren al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la información que le permita suscribir los convenios de concurrencia y emitan los bonos de valor constante respectivos de acuerdo a la concurrencia entre el Gobierno Nacional y el ente territorial departamental.
El incumplimiento de lo establecido en el presente artículo será sancionado como falta gravísima. Con esto se cumplirá con las Leyes 60 y 100 de 1993 y 715 de 2001 que viabilizan el pago de esta deuda que no es responsabilidad de las ESE, pues ellas no tenían vida jurídica antes de diciembre de 1993. En ese entonces eran financiados y administrados por los departamentos y el Gobierno Nacional. [Subrayado la por fuera del texto].
Decreto 586 de 201737 Este decreto establece el procedimiento para el cálculo del pasivo pensional del sector salud generado por el personal retirado a 31 de diciembre de 199338, que haya sido certificado por el extinto Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, así como el procedimiento para el pago de las reservas asociadas a dicho pasivo y los presupuestos para la suscripción de los contratos de concurrencia, la administración, el giro de esos recursos y la responsabilidad de las instituciones hospitalarias y los entes territoriales (artículo 2.12.4.4.1.).
Ahora bien, recuerda la Sala que la circunstancia de que las entidades obligadas a reportar al Fondo del Pasivo, creado por la Ley 60 de 1993, su personal retirado antes del 31 de diciembre de 1993, para el reconocimiento de eventuales derechos por concepto de cesantías y pensiones dentro del mencionado fondo y que no hubieran cumplido oportunamente con los trámites reglamentados en el Decreto 530 de 1994, no puede tener como consecuencia la pérdida de tales derechos.
En esa medida, el Decreto 586 de 2017 ratifica la posibilidad de que las entidades territoriales y las instituciones hospitalarias reporten al Ministerio de Hacienda y Crédito Público los cobros que les sean hechos por concepto de bonos pensionales y cuotas partes pensionales y, de ser procedente, puedan celebrarse nuevos contratos de concurrencia o adicionarse los iniciales, así como obtener el reembolso de lo pagado en exceso de sus obligaciones, de manera que se cumpla con la exigencia de que el beneficiario del pasivo prestacional quede certificado para que la Nación y la entidad territorial asuman el pasivo correspondiente. 37Decreto 586 de 2017 (abril 5) «Por el cual se adiciona el Capítulo 4 al Título 4 Parte 12 del Libro 2 del Decreto Único Reglamentario 1068 de 2015 del Sector Hacienda y Crédito Público». 38 El Decreto Único Reglamentario 1068 de 2015 compiló y racionalizó las normas de carácter reglamentario vigentes al momento de su expedición que regían el sector de Hacienda y Crédito Público.
En virtud de lo establecido en el artículo 1º del Decreto 586 de 2017 se adicionó la parte 12, Libro 2, Titulo 4 de dicho decreto, en el sentido de establecer el «procedimiento para el cálculo y pago del pasivo pensional del sector salud causado a 31 de diciembre de 1993, del personal certificado como retirado de las instituciones de salud beneficiarias del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud».
Radicación núm.:11001-03-06-000-2025-00530-00 5.4. Conclusiones del recuento normativo. Reiteración39. De acuerdo con el anterior recuento normativo, la Sala de Consulta y Servicio Civil evidencia, respecto del Sistema Nacional de Salud y de los mecanismos creados por el Legislador para la financiación del pasivo prestacional del sector salud, lo siguiente: a. El Sistema Nacional de Salud fue creado desde el año 1968, con la expedición del Decreto Ley 2470, y reorganizado, en el año de 1973, por el presidente de la República, en ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas mediante la Ley 9ª. b. Con fundamento en las facultades extraordinarias, se expidió el Decreto Ley 056 de 1975, mediante el cual se definió el Sistema Nacional de Salud como el «conjunto de organismos, instituciones, agencias y entidades que tenían como finalidad específica procurar la salud de la comunidad, en los aspectos de promoción, protección, recuperación y rehabilitación» (artículo 1º).
El decreto determinó que las entidades quedaban integradas al sistema, unas como entidades adscritas, que eran todas las personas jurídicas de derecho público que prestaban servicios de salud a la comunidad, y otras, como entidades vinculadas, que eran todas aquellas personas jurídicas de derecho privado que prestaban servicios de salud a la comunidad.
En ambos casos, dichas personas jurídicas podían recibir o no aportes del Estado (artículo 2, literales b. y c.)40. 39 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 3 de diciembre de 2025, radicación nro. 11001-03-06-000-2025-00459-00. Decisión del 5 de noviembre de 2025, radicación nro. 11001-03-06- 000-2025-00417-00. 40 «En torno a las normas transcritas y enunciadas [se refiere a los artículos 1º y 3º del Decreto Ley 056 de 1975], es conveniente hacer las precisiones siguientes: // - Los términos adscripción y vinculación referidos al Sistema Nacional de Salud, tienen una significación particular, diferente de la atribuida a ellos en la legislación general relativa a la organización administrativa del Estado.
La Corte Suprema de Justicia, al resolver sobre la constitucionalidad de las disposiciones del Decreto- Ley 056 de 1975, que se comentan, puso de presente que con arreglo a ellas la administración de las entidades adscritas está a cargo de la Dirección del Sistema Nacional; respecto de las entidades vinculadas “solo se dispone que las actividades que en materia de salud y asistencia realicen deben cumplirse con estricta sujeción a los reglamentos del servicio […]”.
Asimismo puntualizó que esas entidades vinculadas “como entes de derecho privado no hacen parte de la administración pública, pero sí están vinculadas a ella en los aspectos técnicos propios de las actividades de orden científico, en la misma forma que otras personas de igual naturaleza jurídica lo hacen en servicios públicos como el transporte, la educación, etc.”76».
La siguiente cita es del original del texto: 76Ver sentencia ya citada de 21 de agosto de 1975, Gaceta Judicial Nos. 2393 y 2394, ps. 144 y 145. // Asimismo debe reseñarse el importante salvamento de voto formulado por el Doctor Manuel Gaona Cruz y otros distinguidos Magistrados a la sentencia de la Sala Plena de 19 de septiembre de 1983, que declaró inexequible el artículo 8º. del Decreto-Ley 356 de 1975.
En dicho salvamento se puntualiza que el Sistema Nacional de Salud «es una organización institucional heterogénea pero coordinada por el Estado en su acción conjunta y común de procurar la salud pública» (p.11) y que los criterios de «adscripción» y de «vinculación», regulados en los Decretos 056 y 356 de 1975 «no tienen que ver con los que rigen la estructura de la administración pública, sino con la actividad o con el servicio público de salud» (p.13).
TAFUR GALVIS, Álvaro. Las personas jurídicas privadas sin ánimo de lucro y el Estado. Ediciones Rosaristas. Colección de Estudios 1984, pp. 107 – 108. Radicación núm.:11001-03-06-000-2025-00530-00 c. El Decreto Ley 356 de 1975 desarrolló el régimen de adscripción y vinculación al Sistema Nacional de Salud, y fue enfático en indicar que las entidades adscritas, es decir, las de derecho público que prestaban servicios de salud, entraban a depender administrativamente de los organismos de dirección del sistema y el personal que laboraba en tales entidades quedaba sujeto a la situación legal y reglamentaria de los empleados públicos (artículo 2).
En el caso de las entidades vinculadas, es decir, las de derecho privado que prestaban servicios de salud (tal es el caso de las instituciones de utilidad común sin ánimo de lucro), quedaban sometidas a la vigilancia y control sobre el cumplimiento de las disposiciones que regulaban la prestación de servicios de salud a la comunidad por parte de los organismos de dirección del sistema, en el respectivo nivel, y continuaban rigiéndose por sus propios estatutos, por lo cual debían ajustarse a las disposiciones que regulaban el funcionamiento del sistema (artículo 14). d. En cuanto a los mecanismos para la financiación del pasivo prestacional del sector salud, el Legislador creó el Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud como una cuenta especial de la Nación, sin personería jurídica, con independencia contable y estadística (Ley 60 de 1993, artículo 33).
Posteriormente, el fondo fue suprimido por la Ley 715 de 2001 (artículo 61), la cual trasladó dicha responsabilidad financiera al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, dependencia que se haría cargo del giro de los recursos de acuerdo con los convenios de concurrencia41, para lo cual continuaría aplicando los procedimientos del fondo (artículo 62). e. Según la citada Ley 60, el pasivo prestacional que se cubriría con los recursos del fondo era el causado hasta el fin de la vigencia presupuestal de 1993; su pago debía ser asumido, de manera concurrente, entre la Nación y las entidades territoriales, según el reglamento, y los beneficiarios eran los servidores que hubieren estado vinculados a las instituciones o dependencias del subsector oficial, del privado o a las indefinidas.
Las dos últimas clases de instituciones o dependencias debían haber estado sostenidas o administradas por el Estado o que se hayan liquidado y sus bienes se hayan destinado a una entidad pública. f. El artículo 242 de la Ley 100 de 1993 reiteró lo regulado por la Ley 60 de 1993 respecto del fondo, y, en el inciso quinto, atribuyó a las entidades del sector salud la obligación de «seguir presupuestando y pagando las cesantías y pensiones a que están obligadas hasta tanto no se realice el corte de cuentas con el fondo prestacional y se establezcan para cada caso la concurrencia a que están obligadas las entidades territoriales». 41 La distribución de la concurrencia estaba reglamentada por el Decreto n.o 700 de 2013 que precisó que la misma se daba entre la Nación y las entidades territoriales, luego de que fuera anulado el Decreto 306 de 2004 que había incorporado como entidades concurrentes a las instituciones del sector salud.
Radicación núm.:11001-03-06-000-2025-00530-00 g. La Ley 1438 de 2011 (artículo 78) creó una nueva fuente de financiación para el pago del pasivo prestacional de las instituciones del sector salud con los recursos del monopolio de juegos de suerte y azar y del fondo pensional que se crearía con el proyecto de ley de regalías. Además, concedió un plazo de dos años, contados a partir de la vigencia de la ley, para que las entidades territoriales y los hospitales públicos le suministraran al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la información que le permita suscribir los convenios de concurrencia. Por último, estableció que el pago del pasivo pensional no es responsabilidad de las E.S.E., pues ellas no tenían vida jurídica antes de diciembre de 1993. h. Finalmente, el Decreto 586 de 2017, que adicionó un capítulo al Decreto Único Reglamentario del Sector de Hacienda y Crédito Público, estableció el procedimiento para el cálculo del pasivo pensional del sector salud generado por el personal retirado a 31 de diciembre de 1993, que hubiese sido certificado por el extinto Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud; también estableció el procedimiento para el pago de las reservas asociadas a dicho pasivo y los presupuestos para la suscripción de los contratos de concurrencia, la administración y giro de dichos recursos y la responsabilidad de las instituciones hospitalarias y los entes territoriales (artículo 2.12.4.4.1 Decreto 1068 de 2015). 6.
Análisis del caso concreto42 Procede la Sala a definir cuál es la autoridad competente para resolver de fondo la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional al que tiene derecho la señora María Deisy Muñoz de Osorio, correspondiente al lapso laborado en el antiguo Hospital Departamental San Cayetano de Marquetalia (Caldas), hoy ESE, entre el 1° de enero de 1994 y el 3 de mayo de 1994.
Para la solución de dicha controversia, la Sala tendrá en cuenta las siguientes cuestiones: Según se desprende de la información contenida en la certificación de beneficiarios del Fondo del Pasivo Prestacional del sector salud del departamento de Caldas, de fecha 11 de junio de 199943, expedida por la Dirección General de Descentralización y Desarrollo Territorial del Ministerio de Salud, el Hospital Departamental San Cayetano de Marquetalia (Caldas) era «una institución pública que nació mediante Acuerdo No 2 del 19 de Febrero de 1945, como puesto de Socorro, como organismo Autónomo de la beneficencia».
Posteriormente, «a través [del] Acuerdo nro. 30 del 21 de diciembre de 2007 expedido por el concejo municipal, se transformó el Hospital San Cayetano de Marquetalia en 42 La presente decisión tiene como antecedente, la decisión emitida el 9 de julio de 2025, dentro del expediente 11001030600020250023500. Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. 43 Expediente digital 11001030600020250009100, archivo «022_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda- Pronunciamientoaco.pdf», folios 10 a 15.
Radicación núm.:11001-03-06-000-2025-00530-00 Empresa Social del Estado del mismo municipio»44. Finalmente, mediante Ordenanza nro. 762 de 2015 se transformó la Empresa Social del Estado del orden departamental45. En el año de 1975, cuando se reorganizó el Sistema Nacional de Salud, las personas jurídicas de derecho público que prestaban servicios de salud se consideraban adscritas al sistema.
El Decreto Ley 356 de 1975, que reguló el régimen de adscripción y vinculación de las entidades prestadoras de servicios de salud, dispuso en su artículo 2º que las entidades adscritas al Sistema Nacional de Salud, es decir, aquellas cuya naturaleza era pública, pasaban a depender administrativamente de los organismos de dirección del sistema46.
En el departamento de Caldas, el organismo encargado de la dirección a nivel seccional del Sistema Nacional de Salud era el Servicio de Salud de Caldas. Dicha institución fue creada mediante la suscripción del contrato de constitución del Servicio de Salud de Caldas de fecha 25 de febrero de 1975, entre el referido departamento y el Ministerio de Salud Pública, como una dependencia administrativa del departamento de Caldas, sometido al régimen departamental (cláusulas primera y segunda)47.
En dicho contrato se indicó, igualmente, que el Servicio de Salud de Caldas comprendería «todos los recursos de salud existentes en el territorio de CALDAS, tales como Hospitales, Centros y Puestos de Salud, agencias de Salud de las entidades descentralizadas y demás Instituciones de Salud y las que establezcan en el futuro a las cuales les corresponderá ejecutar todos los planes y programas de salud de su jurisdicción» (cláusula tercera).
Posteriormente, el Servicio de Salud de Caldas, que carecía de personería jurídica, pues como se dijo, fue constituido como una dependencia del departamento de Caldas, fue transformado, mediante la Ordenanza 02 del 19 de octubre de 1990 de la Asamblea Departamental de Caldas, en la Dirección Seccional de Salud de Caldas, cuya naturaleza era la de una unidad administrativa especial, adscrita al despacho del gobernador, con régimen de establecimiento público del departamento y, en consecuencia, dotada de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio. 44 Expediente digital, archivo «030_MemorialWeb_Alegatos-Conflictodecompete.pdf», folio 5. 45 https://www.esesancayetano-marquetalia-caldas.gov.co/entidad/nuestra-entidad 46 Decreto Ley 356 de 1975, artículo 2: «Las entidades de derecho público que presten servicios de salud a la comunidad, están adscritas al Sistema Nacional de Salud, dependen administrativamente de los organismos de dirección del sistema y el personal que en ellas labora está sujeto a la situación legal y reglamentaria de los empleados públicos». [subrayado de la Sala]. 47 Debe señalarse que el Servicio de Salud de Caldas posteriormente se transformó en Dirección Seccional de Salud de Caldas (Ordenanza núm. 02 del 19 de octubre de 1990)1, cuya naturaleza jurídica era la de unidad administrativa especial adscrita al Despacho del gobernador, con régimen de establecimiento público del departamento, y en consecuencia, era un organismo dotado de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio.
Luego, se transformó, mediante Ordenanza núm. 446 de 20022, en establecimiento público denominado Dirección Territorial de Salud de Caldas. Es decir, solo desde 1990 (octubre 19) adquirió personería jurídica. Los soportes documentales se evidencian, así: 1 28_EXPEDIENTEDIGI Ordenanza No. 02 del 19 Oct de 1990 (1).pdf, del expediente digital. //2 28_EXPEDIENTEDIGI ORDENANZA Nº 446 D T de Salud de Caldas (1).pdf del expediente digital.
Radicación núm.:11001-03-06-000-2025-00530-00 La Dirección Seccional de Salud de Caldas continuó con la dirección, a nivel seccional, del Sistema Nacional de Salud, es decir, continuó administrando el sistema de salud en el departamento de Caldas, el cual estaba integrado, entre otros, por «[l]as entidades o instituciones públicas de seguridad social, en lo pertinente a la prestación del servicio de salud, sin modificación alguna de su actual régimen de adscripción» (artículo primero, parágrafo primero, literal d) de la Ordenanza 02 de 1990, de la Asamblea Departamental de Caldas).
(subrayas de la Sala)48. En este sentido, el Hospital Departamental San Cayetano de Marquetalia (Caldas), con la reorganización del Sistema Nacional de Salud, pasó, inicialmente, a depender administrativamente del servicio de salud de Caldas, el que, a su vez, era una dependencia del departamento de Caldas, y el personal quedó sujeto a la situación legal y reglamentaria de los empleados públicos.
Posteriormente, cuando el servicio de salud de Caldas se transformó en Dirección Seccional de Salud de Caldas, dicho hospital pasó a depender administrativamente de esta Dirección, cuya naturaleza, se reitera, correspondía a la de una unidad administrativa especial adscrita al despacho del gobernador, con régimen de establecimiento público del departamento, dotada de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio.
La Dirección Seccional de Salud de Caldas se encuentra hoy definida como Dirección Territorial de Salud de Caldas, mediante la Ordenanza 446 del 29 de abril de 2002 de la Asamblea Departamental de Caldas. Su naturaleza jurídica es la de establecimiento público del orden departamental, con autonomía administrativa, presupuestal y financiera.
Por lo tanto, la Sala entiende que es la Dirección Territorial de Salud de Caldas la que fungía, para la época en que se reclama el bono pensional (del 1° de enero de 1994 al 3 de mayo de 1994), como empleador de la señora Muñoz y, por ende, tenía el deber de realizar los aportes correspondientes por concepto de pensión de sus empleados al fondo territorial y hasta tanto los mismos fueran afiliados al Sistema General de Pensiones.
Aunado a lo anterior, el departamento de Caldas, a través de la Junta Directiva del antiguo servicio de salud de Caldas, había creado el Fondo de Prestaciones Sociales del Servicio de Salud de Caldas, mediante el Acuerdo 149 del 17 de agosto de 1978, encargado de cubrir las prestaciones legales consagradas en la ley (artículo 1º). Tenían derecho a las prestaciones sociales las personas que venían siendo afiliadas a la Caja Nacional de Previsión y quienes habían laborado en el sector salud en campañas y programas nacionales y que, posteriormente, se hubieren vinculado al servicio de salud o entidades adscritas (artículo 2º). 48 Artículo primero, parágrafo primero, literal d) de la Ordenanza 02 de 1990, de la Asamblea Departamental de Caldas.
Radicación núm.:11001-03-06-000-2025-00530-00 Y, también, cuando el servicio de salud de Caldas se transformó en Dirección Seccional de Salud de Caldas, esta entidad creó, igualmente, el Fondo de Prestaciones Sociales de dicha Dirección (artículo 18 de la Ordenanza 02 del 19 de octubre de 1990 de la Asamblea Departamental de Caldas). Este fondo era el encargado de reconocer y pagar las pensiones de aquellos funcionarios del sector salud del departamento de Caldas a quienes, en su momento, el empleador les hubiere efectuado los correspondientes descuentos y los hubiere girado al Fondo, junto con sus propios aportes.
En consecuencia, cuando la Ley 100 de 1993, en su artículo 242, inciso final, señala que las entidades del sector salud deberán seguir presupuestando y pagando las cesantías y pensiones a que están obligadas «hasta tanto no se realice el corte de cuentas con el fondo prestacional y se establezcan para cada caso la concurrencia a que están obligadas las entidades territoriales en los términos previstos en la Ley 60 de 1993» se debe entender que la Dirección Seccional de Salud de Caldas (hoy Dirección Territorial de Salud de Caldas), era la que estaba prestando directamente, para la época en que se reclama el bono pensional, los servicios de salud y, por lo tanto, era la obligada a seguir presupuestando y pagando las pensiones.
En este punto, es pertinente recordar que, solo hasta el año 2007 (diciembre 21), el Hospital Departamental San Cayetano de Marquetalia (Caldas) se trasformó en empresa social del Estado y adquirió personería jurídica, de modo que, con anterioridad a esa fecha, no le era jurídicamente posible adquirir obligaciones de carácter laboral con el personal vinculado a dicha institución. Por lo anterior, la Sala declarará competente a la Dirección Territorial de Salud de Caldas para resolver de fondo la solicitud elevada por Porvenir SA, respecto del reconocimiento y pago del bono pensional por el período comprendido entre el 1° de enero de 1994 hasta el 3 de mayo de 1994. 6.
Exhortos En el evento en que la ESE Hospital Departamental San Cayetano de Marquetalia (Caldas) sea la entidad en la que repose la información de la trabajadora cuyo bono pensional se reclama, la Sala considera pertinente exhortarla para que la suministre a la Dirección Territorial de Salud de Caldas en el menor tiempo posible. Esto, con el fin de que se realice el respectivo corte de cuentas con el fondo prestacional del sector salud49.
Finalmente, y en atención a que la señora María Deisy Muñoz de Osorio es una persona adulta mayor50, a quien le asiste una especial protección constitucional, la Sala exhortará también a la Dirección Territorial de Salud de Caldas para que adelante de manera prioritaria la gestión que debe cumplir para dar una pronta respuesta a Porvenir SA, como representante de su afiliada. 49 Descrito en el artículo 242 de la Ley 100 de 1993. 50 Expediente digital, archivo «001_DemandaWeb_Escrito_1CCAFILIADA.pdf».
Radicación núm.:11001-03-06-000-2025-00530-00 En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, RESUELVE:
PRIMERO. DECLARAR COMPETENTE a la Dirección Territorial de Salud de Caldas para que resuelva de fondo la solicitud elevada por Porvenir SA de reconocimiento y pago del bono pensional a favor de la señora María Deisy Muñoz de Osorio, por haber laborado en el Hospital Departamental San Cayetano de Marquetalia (Caldas), hoy ESE, durante el período comprendido entre el 1° de enero de 1994 hasta el 3 de mayo de 1994.
SEGUNDO. REMITIR el expediente de la referencia a la Dirección Territorial de Salud de Caldas, para lo de su competencia, en los términos del numeral anterior.
TERCERO. EXHORTAR a la ESE Hospital Departamental San Cayetano de Marquetalia (Caldas) para que, en caso de tener información indispensable para que la Dirección Territorial de Salud de Caldas realice el corte de cuentas con el fondo prestacional del sector salud, respecto del bono pensional que se reclama en favor de la señora María Deisy Muñoz de Osorio, proceda a entregarla a este a la mayor brevedad posible.
CUARTO. EXHORTAR a la Dirección Territorial de Salud de Caldas para que adelante de manera prioritaria la gestión que debe cumplir para dar una pronta respuesta a Porvenir SA, como representante de su afiliada, teniendo en cuenta que la señora María Deisy Muñoz de Osorio es una persona adulta mayor a quien le asiste una especial protección constitucional.
QUINTO. REMITIR el expediente de la referencia a la Dirección Territorial de Salud de Caldas para lo de su competencia.
SEXTO. COMUNICAR esta decisión a Porvenir SA, a la ESE Hospital Departamental San Cayetano de Marquetalia (Caldas), a la Dirección Territorial de Salud de Caldas, al departamento de Caldas, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a la abogada Laura Giselle Banoy Becerra, apoderada de Porvenir SA, y a la señora María Deisy Muñoz de Osorio.
SEPTIMO. RECONOCER personería a los abogados: i) Laura Giselle Banoy Becerra, identificada con cédula de ciudadanía núm. 1075679205 y T.P. núm. 410715, como apoderada de Porvenir SA; ii) Sandra Carolina Hoyos Guzmán, identificada con cédula de ciudadanía núm. 52441445 y T.P. núm. 168650, como apoderada del departamento de Caldas y iii) Freddy Leonardo González Araque, identificado con cédula de ciudadanía núm. 1031150962 y T.P. núm. 287282, como apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
OCTAVO. ADVERTIR que los términos legales a que está sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente Radicación núm.:11001-03-06-000-2025-00530-00 a aquel en que se comunique la presente decisión.
NOVENO. ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal como lo dispone expresamente el inciso 3° del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021. La presente decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE JOHN JAIRO MORALES ALZATE MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA Presidente de la Sala Consejera de Estado ANA MARÍA CHARRY GAITÁN JUAN MANUEL LAVERDE ALVAREZ Consejera de Estado Consejero de Estado OSCAR ALBERTO REYES REY Secretario de la Sala (e) CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.