CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero de Estado ponente: John Jairo Morales Álzate Bogotá, D.C., diecinueve (19) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 11001-03-06-000-2025-00373-00 Referencia: conflicto negativo de competencias Partes: ESE Hospital Kennedy de Riofrío (Valle del Cauca), departamento del Valle del Cauca, y Ministerio de Hacienda y Crédito Público (Dirección de Regulación Económica).
Asunto: autoridad administrativa competente para resolver de fondo la solicitud de reconocimiento de un bono pensional, por el tiempo laborado en una institución hospitalaria pública. Reiteración. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en los artículos 39 y 112, numeral 10.°, de la Ley 1437 de 20111, modificados por los artículos 2 y 19 de la Ley 2080 de 20212, respectivamente, procede a resolver el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I. ANTECEDENTES3 De acuerdo con la información que reposa en el expediente, se exponen a continuación los antecedentes que dan origen al conflicto: 1.
En documento (S/F) Porvenir SA, solicitó al departamento del Valle del Cauca proceder con el proceso de emisión, reconocimiento y pago del bono pensional al que tiene derecho la señora Hilda Laborda Briñez por el tiempo laborado en la ESE Hospital Kennedy de Riofrío (Valle del Cauca). 2. El 19 de noviembre de 2020, el departamento del Valle del Cauca, en respuesta a la solicitud que elevó Porvenir4, objetó, mediante Resolución núm. 279, la petición de reconocimiento y pago del bono pensional de la señora Hilda Laborda Briñez, 1 Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2 Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción. 3 La información que se relata en este acápite fue extraída de los documentos allegados al expediente del conflicto núm. 11001-03-06-000-2024-00373-00 4 Se aclara que, aunque el aludido acto administrativo refiere que Porvenir SA, solicitó el reconocimiento del bono pensional, pero no se observa la fecha en que esa administradora haya elevado la solicitud.
Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00373-00 porque, en su concepto, «debe ser realizado por las instituciones de salud donde laboró el (sic) afiliado (sic)». 2. El mismo 19 de noviembre de 2020, al momento de realizar la liquidación provisional del bono pensional, en el registro del sistema interactivo, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público asignó la responsabilidad por el tiempo laborado por la señora Hilda Laborda Briñez, entre el «01/12/74» (sic) y el «31/05/76» con el Hospital Kennedy de Riofrío Valle, hoy ESE, en cabeza del departamento del Valle del Cauca. 3.
El 8 de junio de 2021, la ESE Hospital Kennedy de Riofrío (Valle del Cauca), en calidad de entidad certificadora, expidió el CETIL núm.202106891900732000180003, de la señora Hilda Laborda Briñez en el que indicó: i) que estuvo vinculada a esa institución, en el cargo de auxiliar área de salud, desde el 1 de mayo de 1974 y hasta el 31 de mayo de 1976;
(ii) que no se le hicieron los aportes por seguridad social (salud, pensión y riesgos laborales) y (iii) que la entidad responsable por dicho periodo era el departamento del Valle del Cauca. 4. El 6 de agosto de 2025, la ESE Hospital Kennedy de Riofrío (Valle del Cauca), planteó conflicto negativo de competencias, ante la Sala de Consulta y Servicio Civil, para que se determine cuál es la autoridad que le corresponde estudiar la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional de la señora Hilda Laborda Briñez, por el periodo comprendido entre el 1 de mayo de 1974 y el 31 de mayo de 1976.
II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado en su inciso 3° por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, se fijó, en la Secretaría de la Sala, el edicto núm. 346, del 6 de agosto de 2025, por el término de 5 días hábiles (desde el 8 hasta el 14 de agosto de 2025) para que las autoridades involucradas y las personas interesadas presentaran sus alegatos o consideraciones en el trámite del conflicto5.
Según constancia del 6 de agosto de 2025, la Secretaría de la Sala comunicó el presente conflicto de competencias a la ESE Hospital Kennedy de Riofrío (Valle de Cauca) y a su apoderado Álvaro Satizabal Santos; al departamento del Valle del Cauca, a Porvenir SA, a la Unidad de Pasivo Pensional del Valle del Cauca, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público - Dirección de Regulación Económica, y a la señora Hilda Laborda Briñez6.
De acuerdo con el informe secretarial del 15 de agosto de 2025, dentro del término de fijación del edicto, se presentaron alegatos o consideraciones por parte de la 5SAMAI. Actuación núm.8. POREDICTO_07__Edicto_0_20250806143840359 6SAMAI. Actuación núm.9. EXPEDIENTEDIGI_08_Informecomunicacio_6_20250806145359769 Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00373-00 ESE Hospital Kennedy de Riofrío (Valle del Cauca) y del departamento del Valle del Cauca7.
Las demás autoridades involucradas y particulares interesados guardaron silencio. El consejero ponente, mediante auto del 18 de septiembre del año en curso8, ordenó oficiar a la ESE Hospital Kennedy de Riofrío (Valle del Cauca) y al departamento del Valle del Cauca, para que informaran cuál era la naturaleza jurídica de la institución hospitalaria en el periodo en el cual la señora Hilda Laborda Briñez prestó sus servicios a la institución hospitalaria, y remitieran los actos de transformación del mencionado hospital desde su fundación y hasta la fecha en la cual adquirió la naturaleza jurídica de empresa social del Estado.
En el mismo auto se dispuso oficiar a Porvenir SA para que remitiera las reclamaciones que hubiera elevado en relación con el bono pensional de la señora Hilda Laborda Briñez; y al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para que allegara la respuesta que hubiera dado frente a cualquier reclamación vinculada con el bono pensional de la trabajadora inmediatamente aludida, por el tiempo de servicios prestado en el antiguo Hospital Kennedy de Riofrío (Valle del Cauca), entre el 1 de mayo de 1974 y el 31 de mayo de 1976.
Según informe secretarial del 26 de septiembre de 20259, dentro del término concedido, la ESE Hospital Kennedy de Riofrío (Valle del Cauca) y el departamento del Valle del Cauca se pronunciaron y allegaron la información requerida, mientras que las demás entidades guardaron silencio. De acuerdo con informes de Secretaría de la Sala, del 30 de septiembre de 202510 y del 2 de octubre del mismo año11, Porvenir SA y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, se pronunciaron y allegaron la documentación solicitada.
III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES 3.1. ESE Hospital Kennedy de Riofrío (Valle del Cauca)12 Manifestó que de acuerdo con la certificación electrónica CETIL núm. 202106891900732000180003, la señora Hilda Laborda Briñez laboró en esa institución entre el 1 de mayo de 1974 y el 31 de mayo de 1976, sin que se realizaran los aportes correspondientes por el tiempo que reclama Porvenir SA, por eso allí se indicó que el responsable era el departamento del Valle del Cauca. 7 SAMAI.
Actuación 9. 27ALDESPACHOPOR_Informesecretarial2025-00373 (Pdf) 8SAMAI. Actuación núm. 13. 36Autoparamejor_AutodemejorproveerCC(.pdf) 9SAMAI. Actuación núm. 18. 44INFORMESECRETA_20250373INFORMESECRE(.doc) 10SAMAI. Actuación núm. 21. 53INFORMESECRETA_Informesecretarial20(.pdf) NroActua 21 11SAMAI. Actuación núm. 55INFORMESECRETA_Informesecretarial20(pdf) NroActua 24 12SAMAI.
Actuación núm. 13. 110010306000202500371002MemorialWeb2025811155116 Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00373-00 Mencionó que «financieramente la responsabilidad de la misma está a cargo de la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público y del departamento del Valle del Cauca, al haberse suscrito el contrato inter-administrativo de concurrencia N° 001274 el 31 de diciembre de 1997 con el Ministerio de Salud […]», por lo que la ESE Hospital Kennedy de Riofrío (Valle del Cauca) no está obligada al pago de una obligación que asumió el departamento del Valle del Cauca y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. 3.2.
Departamento del Valle del Cauca Enunció que el artículo 33 de la Ley 60 de 1993 creó el fondo nacional para el pago del pasivo prestacional de los servidores del sector salud para garantizar el pago de las deudas prestacionales por cesantía, reservas para pensiones y pensiones de jubilación causadas hasta el fin da la vigencia presupuestal de 1993.
Agregó que, el artículo 242 de la Ley 100 de 1993, al referirse a dicho fondo prestacional, previó que cubriría las cesantías netas acumuladas y el pasivo pensional causado a 31 de diciembre de 1993, pero que las entidades de salud debían seguir pagando las pensiones a las que estuvieran obligadas hasta tanto no se realizara el corte de cuentas y se estableciera la concurrencia de cada entidad territorial.
Anotó que, para el caso concreto de la señora Hilda Laborda Briñez, ella ostenta la calidad de «RETIRADA», en consecuencia, le correspondía a la ESE asumir la obligación, toda vez que el pago del pasivo prestacional del personal retirado es compartido entre la Nación y las entidades territoriales, pero solo cuando se firmara el contrato de concurrencia, mientras ello ocurre la obligación permanece a cargo de las instituciones hospitalarias, en los términos del artículo 2.12.4.4.2 del Decreto 586 de 2017. 3.3.
Ministerio de Hacienda y Crédito Público Si bien, dentro del término concedido no presentó alegatos, los argumentos de esta cartera ministerial pueden extraerse del escrito que radicó como respuesta al auto de mejor proveer expedido por el consejero ponente en el trámite del presente conflicto de competencias. Esgrimió que a ese ministerio no le asisten obligaciones de naturaleza laboral o pensional, porque no es ni funge como empleador ni como administradora de pensiones.
A su vez, no certifica ni maneja los soportes de pagos o planillas por los tiempos laborados de trabajadores y extrabajadores de las instituciones hospitalarias, como en el presente caso. Hizo alusión a la ESE Hospital Kennedy de Riofrío (Valle del Cauca), argumentó que, «mientras se suscribe el nuevo convenio de concurrencia así sea por ese único BENEFICIARIO RETIRADO, en cumplimiento de la ya citada disposición contenida en el inciso 5 del artículo 242 de la Ley 100 de 1993, es de su exclusiva obligación, Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00373-00 presupuestar y pagar el bono pensional correspondiente y, cuando se suscriba el Convenio correspondiente, le será devuelto el valor […]».
Aseveró que, el convenio de concurrencia núm. 1274 del 31 de diciembre de 1997, «giró los recursos para colaborar en la financiación del pasivo de los beneficiarios Activos y Jubilados, no para los beneficiarios retirados, sin que pueda darse una destinación diferente a los recursos […]». IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado Regla general de resolución de conflictos de competencia administrativa De conformidad con los artículos 39 y 112, numeral 10, de la Ley 1437 de 2011, modificados por los artículos 2 y 19 de la Ley 2080 de 2021, respectivamente, la Sala está habilitada para emitir un pronunciamiento de fondo ante un conflicto de competencias cuando: i) al menos una de las autoridades sea del orden nacional, o si se trata de autoridades del nivel territorial, que no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo; ii) se encuentre en curso una actuación o asunto de naturaleza administrativa, particular y concreta; y iii) se evidencie el reclamo o rechazo de la competencia simultáneo o sucesivo.
En el caso bajo estudio se encuentran cumplidos estos requisitos debido a que: i) una de las autoridades en conflicto, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, es del orden nacional, mientras que la ESE Hospital Kennedy de Riofrío (Valle del Cauca) y el departamento del Valle del Cauca, son del orden territorial; ii) está en curso una actuación administrativa, particular y concreta, relacionada con la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional de la señora Hilda Laborda Briñez por el periodo comprendido entre el 1 de mayo de 1974 y el 31 de mayo de 1976, tiempo en el que laboró para el antiguo Hospital Kennedy de Riofrío Valle (Valle del Cauca); y iii) todas las autoridades en conflicto negaron la competencia, sucesivamente, para adelantar o continuar con la actuación administrativa. 2.
Términos legales El procedimiento establecido en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, prevé que mientras se resuelve el conflicto de competencia se suspenderán los términos de las actuaciones administrativas, los cuales comenzarán a correr a partir del día siguiente de la comunicación de esta decisión, y así se declarará en la parte resolutiva13. 13 Este mandato es armónico con los artículos 6° de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones.
Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00373-00 3. Aclaración previa La función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo se efectúa a partir del análisis de los supuestos fácticos y los documentos que forman parte del expediente. En este sentido, las eventuales alusiones que se hagan al caso concreto serán las necesarias para establecer las reglas de competencia. Esta Sala no puede pronunciarse sobre los derechos que se reclaman ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime el conflicto.
Corresponderá a la autoridad que sea declarada competente la verificación de las situaciones de hecho y de derecho para decidir de fondo sobre el asunto de la referencia. 4. Problema jurídico y síntesis del conflicto De conformidad con los antecedentes relacionados en el presente asunto, le corresponde a la Sala definir cuál es la autoridad competente para conocer y resolver de fondo la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional en favor de la señora Hilda Laborda Briñez, correspondiente al periodo laborado en el antiguo Hospital Kennedy de Riofrío (Valle del Cauca), hoy ESE, comprendido entre el 1 de mayo de 1974 y al 31 de mayo de 1976.
El conflicto surgió en razón a que el departamento del Valle del Cauca precisó no ser la entidad competente para pronunciarse sobre la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional de la señora Hilda Laborda Briñez pues, en su concepto, quien debía responder era la ESE Hospital Kennedy de Riofrío (Valle del Cauca). Para sustentar lo precedente, en los alegatos que rindió, esgrimió que la señora Hilda Laborda Briñez ostenta la calidad de «RETIRADA», en consecuencia, ante la falta de suscripción de un contrato de concurrencia que beneficiara al personal retirado, le correspondía a la institución hospitalaria asumir la obligación, en los términos del artículo 2.12.4.4.2 del Decreto 586 de 2017.
La ESE Hospital Kennedy de Riofrio (Valle del Cauca) manifestó que de acuerdo con la certificación electrónica CETIL núm. 202106891900732000180003, la señora Hilda Laborda Briñez laboró en esa institución entre el 1 de mayo de 1974 y el 31 de mayo de 1976, sin que se realizaran los aportes correspondientes por el tiempo que reclama Porvenir SA; por ende, en virtud del contrato de concurrencia núm. 001274 el 31 de diciembre de 1997, debía responder el departamento del Valle del Cauca y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público argumentó que no le asisten obligaciones de naturaleza laboral o pensional, porque no es, ni fungió como empleador, ni como administradora de pensiones, y en cumplimiento del inciso 5 del artículo 242 de la Ley 100 de 1993, la responsabilidad radica en cabeza de la ESE Hospital Kennedy del municipio de Riofrío, mientras se suscribe el respectivo convenio de concurrencia. Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00373-00 En ese orden de ideas, para resolver el problema jurídico planteado, la Sala analizará los siguientes temas14: i) Antecedentes normativos del Sistema Nacional de Salud.
Reiteración. ii) El proceso de descentralización del sector salud. Reiteración. iii) Las competencias y procedimientos para garantizar el pago del pasivo prestacional del sector salud. Reiteración. iv) Conclusiones del recuento normativo. Reiteración. v) Análisis del caso concreto. 5. Análisis de la normativa aplicable al conflicto planteado 5.1.
Antecedentes normativos del Sistema Nacional de Salud El Sistema Nacional de Salud fue definido por el Decreto Ley 2470 de 196815, y mediante la Ley 9ª de 197316, el Legislador le otorgó facultades extraordinarias al presidente de la República para, entre otras, adscribir o vincular a dicho Sistema las entidades creadas por ley que prestaban servicios de atención médica, y los servicios de atención médica de otras entidades del sector público.
De igual forma, en ejercicio de tales facultades, fueron expedidos, entre otros, los Decretos Leyes 056 y 356, ambos de 1975, que se sintetizan a continuación: Decreto Ley 056 de 197517 El artículo 1° de este decreto definió el Sistema Nacional de Salud como el «conjunto de organismos, instituciones, agencias y entidades que tengan como finalidad especifica procurar la salud de la comunidad, en los aspectos de promoción, protección, recuperación y rehabilitación». 14 La Sala, en decisiones anteriores (decisión del 28 de mayo de 2025, radicado núm. 11001-03-06- 000-2025-00187-00; decisión del 2 de julio de 2025, radicado núm. 11001-03-06-000-2025-00257- 00, y decisión del 23 de julio de 2025, radicado núm. 11001-03-06-000-2025-00299-00) realizó un análisis exhaustivo sobre los asuntos objeto del presente conflicto, en el que examinó de manera detallada los antecedentes normativos del Sistema Nacional de Salud; el proceso de descentralización del sector salud; las competencias y procedimientos para garantizar el pago del pasivo prestacional, y los bonos pensionales.
En consecuencia, los aspectos aquí debatidos pueden consultarse con mayor amplitud en tales decisiones, que recogen el análisis normativo y los criterios que la Sala ha venido consolidando en esta materia. 15 Decreto Ley 2470 de 1968 (25 de septiembre), «Por el cual se reorganiza el Ministerio de Salud Pública». 16 Ley 9ª de 1973 (14 de abril), «Por la cual se reviste al presidente de la República de facultades extraordinarias para reorganizar el Sistema Nacional de Salud y el Ministerio de Salud Pública y se dictan otras disposiciones pertinentes». 17 Decreto Ley 056 de 1975 (15 de enero) «Por el cual se sustituye el Decreto-ley número 654 de 1974 y se dictan otras disposiciones».
Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00373-00 Además, determinó una organización básica del sistema para su dirección en los niveles nacional, seccional y local (artículo 4), y dispuso la adscripción a la misma de las entidades creadas por ley, ordenanza departamental, acuerdo municipal, intendencial o comisarial y otras entidades del sector público que prestaban servicios de atención médica, con la sola excepción de las que formaban parte del sector de la Defensa Nacional (artículo 5).
Indicó, en su artículo 2º, que las entidades adscritas al sistema nacional de salud, como entidades de asistencia pública, son «todas las personas jurídicas de derecho público que presten servicios de salud a la comunidad, reciban o no aportes del estado», y las entidades vinculadas, como entidades de asistencia pública, son «todas las personas jurídicas de derecho privado que presten servicios de salud a la comunidad, reciban o no aportes estatales». [Resalta la Sala].
También señaló que los servicios seccionales de salud funcionarían como dependencias técnicas del Ministerio de Salud Pública (artículo 8) al que, entre otros asuntos, le correspondía aprobar los planes seccionales de salud (artículo 9). Además, incorporó las intendencias, las comisarías y las secretarías de salud de los departamentos y del Distrito Especial de Bogotá al respectivo servicio seccional de salud (artículo 10).
Respecto del nivel seccional, ordenó dividirlo en Unidades Regionales de Salud, que correspondían a determinadas áreas geográficas, y dispuso que, en cada unidad regional, las instituciones ejecutoras de los programas de salud tendrían una organización homogénea en el aspecto técnico y administrativo (artículo 19). A esas unidades les asignó las siguientes funciones: i) formular los planes y programas regionales de acuerdo con la política nacional de salud; ii) supervisar y coordinar las actividades de los organismos locales de salud; iii) realizar las actividades que les delegara el servicio seccional y iv) aplicar a los organismos locales de salud el régimen de adscripción o de vinculación que estableciera la ley (artículo 21).
Por su parte, el artículo 22 del citado decreto dispuso que el Ministerio de Salud, de acuerdo con el servicio seccional de salud, determinaría el hospital de la región que tendría la dirección del Sistema Nacional de Salud en la respectiva Unidad, el cual se denominaría Hospital Sede de la Unidad Regional. Decreto Ley 356 de 197518 Este decreto dispuso que las entidades de derecho público que presten servicios de salud a la comunidad estaban adscritas al Sistema Nacional de Salud, dependían administrativamente de los organismos de dirección del sistema y el 18 Decreto Ley 356 de 1975 (5 de marzo), «Por el cual se establece el régimen de adscripción y vinculación de las entidades que prestan servicios de salud».
Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00373-00 personal que en ellas laboraba estaba sujeto a la situación legal y reglamentaria de los empleados públicos (artículo 2). Adicionalmente, señaló que quedarían adscritas al Sistema Nacional de Salud en el respectivo nivel, las entidades de derecho público que se crearan para prestar servicios de salud; las entidades existentes cuyo objeto principal era la prestación de los servicios de salud y las dependencias de las entidades de derecho público que prestaban servicios de salud, así su objeto principal no fuera el de prestar dichos servicios (artículos 5 y 6).
De otro lado, también reafirmó que las entidades de derecho privado que prestaban servicios de salud se entendían vinculadas al Sistema Nacional de Salud (artículo 9), y quedaban sometidas a la vigilancia y control de los organismos de dirección del sistema en sus respectivos niveles, los cuales debían velar por el cumplimiento de las disposiciones que regulaban la prestación de los servicios de salud (artículo 10).
Asimismo, este decreto prescribió que los hospitales que funcionaran como establecimientos públicos adscritos al Ministerio de Salud Pública pasarían a ser dependencias administrativas del respectivo servicio seccional de salud en los términos de adscripción señalados en el Decreto Ley 356 y dejarían de ser establecimientos públicos (artículo 19).
Por último, les otorgó a los organismos de dirección del sistema y a sus entidades adscritas la posibilidad de celebrar contratos con las entidades vinculadas para el mejor desarrollo del sistema (artículo 21). 5.2. El proceso de descentralización del sector salud Ahora bien, como lo señaló la Sala19, antes de la Constitución Política de 1991 se inició el proceso de trasformación y descentralización del sector.
Con la expedición de la Ley 10 de 199020 se reorganizó el Sistema Nacional de Salud, y, entre otras disposiciones, ordenó la pertenencia «al nivel administrativo nacional o de la entidad territorial correspondiente», de las entidades descentralizadas creadas o que se crearan para prestar servicios de salud, conforme al acto de creación (artículo 4º). 19 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 30 de octubre de 2018, radicación núm. 11001-03-06-000-2018-00132-00. 20 Ley 10 de 1990 (enero 10) «Por la cual se reorganiza el Sistema Nacional de Salud y se dictan otras disposiciones». // Artículo 52.
Vigencia. La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación. Deroga expresamente los Decretos Extraordinarios 350, 356 y 526 de 1975 y todas las disposiciones legales que le sean contrarias. Reforma, en lo pertinente, las disposiciones legales sobre situado fiscal. El Decreto Extraordinario 694 de 1975 queda igualmente modificado, por cuanto sus disposiciones se aplicarán al Ministerio de Salud y a las entidades descentralizadas del orden nacional que prestan servicios de salud, excepto las adscritas al Ministerio de Defensa y sus normas referentes a la Carrera Administrativa se continuarán aplicando en los términos del artículo 27 de esta ley.
Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00373-00 También asignó a las entidades territoriales y a sus descentralizadas la dirección y prestación de los servicios de salud; y precisó que (i) el primer nivel de atención en el orden municipal comprendía los hospitales locales, los centros y puestos de salud y (ii) los niveles segundo y tercero de atención, en los departamentos, las intendencias, las comisarías, los distritos y las áreas metropolitanas comprendía los hospitales regionales, universitarios y especializados.
Posteriormente, se expidió la Ley 60 de 199321 que consolidó el proceso de descentralización del sector salud, y en especial, adoptó una serie de disposiciones tendientes a precisar las responsabilidades del nivel nacional y del nivel territorial en materia salarial y prestacional, y estableció un mecanismo para identificar el pasivo prestacional del sector salud y definir las responsabilidades que asumirían la Nación y las entidades territoriales para garantizar su pago. 5.3.
Las competencias y procedimientos para garantizar el pago del pasivo prestacional del sector salud Ley 60 de 1993 Esta disposición creó el Fondo Nacional para el Pago del Pasivo Prestacional del Sector Salud22 como una cuenta especial de la Nación, sin personería jurídica, con independencia contable y estadística, con el fin de garantizar el pago del pasivo prestacional de los empleados de ese sector, por concepto de cesantías, reserva de pensiones y pensiones de jubilación, causadas hasta el 31 de diciembre de 1993.
En su artículo 33 dispuso, entre otros aspectos, que el Gobierno nacional, por medio de reglamento, establecería la forma en que la Nación y las entidades territoriales concurrirían al pago del pasivo pensional. Ley 100 de 199323 La Ley 100 de 1993 creó el Sistema Integral de Seguridad Social para «garantizar la cobertura de las prestaciones de carácter económico, de salud y servicios complementarios» y se refirió al sector salud y al fondo del pasivo, en el artículo 242, en los siguientes términos: Artículo 242.
FONDO PRESTACIONAL DEL SECTOR SALUD. El fondo del pasivo prestacional para el sector salud, de que trata la Ley 60 de 1993, cubrirá 21 Ley 60 de 1993 (agosto 12) «Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones».
Esta ley fue derogada por Ley 715 de 2001. 22 Ley 60 de 1993 (12 de agosto), artículo 33. Fondo Prestacional del Sector Salud. 23 Ley 100 de 1993 (diciembre 23) «Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones». Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00373-00 las cesantías netas acumuladas y el pasivo laboral por pensiones de jubilación causado a 31 de diciembre de 1993.
El costo adicional generado por concepto de la retroactividad de cesantía del sector salud que a la vigencia de esta Ley tienen derecho a ello, conforme al artículo 33 de la Ley 60 de 1993, y para los fines previstos en esta, será asumido por el Fondo del Pasivo Prestacional y las entidades territoriales, en los plazos y términos de concurrencia que establece la misma Ley.
A partir de la vigencia de la presente Ley no podrán reconocerse ni pactarse para los nuevos servidores del sector salud, retroactividad en el régimen de cesantía a ellos aplicable. En el caso de que las instituciones a que se refiere el artículo 33 de la Ley 60 de 1993 y para los efectos allí previstos, estén reconociendo por un régimen especial un sistema pensional distinto del exigido por la entidad de previsión social a la cual se afilien o se encuentren afiliados los trabajadores correspondientes, la pensión será garantizada por el Fondo del Pasivo Prestacional y las entidades territoriales, hasta el momento en que el trabajador reúna los requisitos exigidos por la entidad de previsión y los diferenciales de pensión serán compartidos y asumidos por el Fondo, las entidades territoriales y la mencionada entidad provisional, en la proporción que a cada cual le corresponda.
Las entidades del sector salud deberán seguir presupuestando y pagando las cesantías y pensiones a que están obligadas hasta tanto no se realice el corte de cuentas con el fondo prestacional y se establezcan para cada caso la concurrencia a que están obligadas las entidades territoriales en los términos previstos en la Ley 60 de 1993. […] [Subraya de la Sala].
Advierte la Sala que el inciso final del artículo 242 de la Ley 100 impuso a las entidades del sector salud la obligación de continuar «presupuestando y pagando» las cesantías y las pensiones hasta cuando se realizara el corte de cuentas que permitiría establecer las obligaciones de las entidades territoriales para concurrir con la Nación en el Fondo del Pasivo.
Adicionalmente, la referida Ley 100 de 1993, en su artículo 115, define los bonos pensionales como el pasivo que debe ser objeto de atención por las entidades que concurren al pago de la pensión de un determinado trabajador. Estos deben ser emitidos por el empleador o entidad pagadora de pensiones, responsable directa de su pago. La Nación se encargará de emitirlos cuando se den los supuestos normativos del artículo 121 de la Ley 100 de 1993.
Las leyes 60 y 100, ambas de 1993, fueron reglamentadas por el Decreto 530 de 199424. 24 Decreto reglamentario 530 de 1994 (8 de marzo), «Por el cual se reglamentan los artículos 33 de la Ley 60 de 1993 y 242 de la Ley 100 de 1993». Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00373-00 Ley 715 de 200125 En virtud de esta ley se ordenó la supresión del Fondo del Pasivo Prestacional para el Sector Salud, creado por el artículo 33 de la Ley 60 de 1993, y se asignó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la atención del pago de las cesantías y las pensiones de los beneficiarios del mencionado fondo del pasivo.
Además, el artículo 61 estableció que, de acuerdo con los convenios de concurrencia, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y las entidades territoriales tendrían a su cargo la obligación de financiar el pago de las mesadas y bonos pensionales que constituía el pasivo pensional a cargo del fondo suprimido. Esta obligación se cumpliría mediante la suscripción de los contratos de concurrencia por medio de los que se pactan las responsabilidades compartidas entre la Nación y las entidades territoriales, para el pago del pasivo.
Por su parte, el artículo 62 ibidem conservó los convenios de concurrencia y ordenó que se continuaran aplicando los procedimientos del fondo suprimido, para que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público asumiera el pago de las obligaciones de la Nación. Respecto de estos actos jurídicos señaló:
ARTÍCULO
62. CONVENIOS DE CONCURRENCIA. Para efectos de los convenios de concurrencia, los cuales deberán ser suscritos a partir de la vigencia de la presente ley por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, se continuarán aplicando los procedimientos del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, la forma en que concurren las diferentes entidades para cubrir el pasivo prestacional, la forma de cálculo del mismo, su actualización financiera y actuarial, las obligaciones de los convenios de concurrencia y los requisitos que deben acreditarse. […].
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público deberá revisar y actualizar en forma periódica el valor de la deuda prestacional, definiendo la responsabilidad de cada uno de los entes que suscribe el convenio de concurrencia.
PARÁGRAFO. Para efectos de lo ordenado en el presente artículo, el Gobierno Nacional definirá la información, condiciones y términos que considere necesarios. [Subraya de la Sala]. Esta ley, igualmente, dispuso que los recursos existentes en el Fondo del Pasivo Prestacional para el Sector Salud fueran trasladados al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, así como los demás recursos que por ley se encontraban destinados al fondo, para que, con cargo a dichos recursos, se efectuaran los pagos 25 «Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros».
Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00373-00 correspondientes y se financiara el pago de los pasivos prestacionales del sector salud (artículo 63). Los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001 fueron reglamentados por el Decreto 306 de 200426 y, posteriormente, por el Decreto 700 de 201327. Ley 1438 de 201128 Esta norma reformó el Sistema General de Salud, y en el parágrafo del artículo 78 consagró la obligación de las entidades territoriales y los hospitales públicos de entregar la información sobre el pasivo prestacional, de las vigencias anteriores a 1993, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a efectos de que este pudiera suscribir el contrato de concurrencia con el ente territorial, así:
ARTÍCULO
78. PASIVO PRESTACIONAL DE LAS EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO E INSTITUCIONES DEL SECTOR SALUD. En concordancia con el artículo 242 de la Ley 100 de 1993 y los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001, el Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y los entes territoriales departamentales firmarán los contratos de concurrencia y cancelarán el pasivo prestacional por concepto de cesantías, reserva para pensiones y pensiones de jubilación, vejez, invalidez y sustituciones pensionales, causadas en las instituciones del sector salud públicas causadas (sic) al finalizar la vigencia de 1993 con cargo a los mayores recursos del monopolio de juegos de suerte y azar y del fondo pensional que se crea en el Proyecto de Ley de Regalías.
Parágrafo. Concédase el plazo mínimo de dos (2) años, contados a partir de la entrada en vigencia de la presente ley, para que las entidades territoriales y los hospitales públicos le suministren al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la información que le permita suscribir los convenios de concurrencia y emitan los bonos de valor constante respectivos de acuerdo a la concurrencia entre el Gobierno Nacional y el ente territorial departamental.
El incumplimiento de lo establecido en el presente artículo será sancionado como falta gravísima. Con esto se cumplirá con las Leyes 60 y 100 de 1993 y 715 de 2001 que viabilizan el pago de esta deuda que no es responsabilidad de las ESE, pues ellas no tenían vida jurídica antes de diciembre de 1993. En ese entonces eran financiados y administrados por los departamentos y el Gobierno Nacional. [Subrayado por fuera del texto].
Decreto 586 de 201729 26 «Por el cual se reglamentan los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001». 27 Decreto 700 de 2013 (abril 12) «Por el cual se reglamentan los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001». 28 Ley 1438 de 2011 (enero 19) «Por medio de la cual se reforma el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones». 29Decreto 586 de 2017 (abril 5) «Por el cual se adiciona el Capítulo 4 al Título 4 Parte 12 del Libro 2 del Decreto Único Reglamentario 1068 de 2015 del Sector Hacienda y Crédito Público».
Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00373-00 Este decreto establece el procedimiento para el cálculo del pasivo pensional del sector salud generado por el personal retirado a 31 de diciembre de 199330, que haya sido certificado por el extinto Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, así como el procedimiento para el pago de las reservas asociadas a dicho pasivo y los presupuestos para la suscripción de los contratos de concurrencia, la administración, el giro de esos recursos y la responsabilidad de las instituciones hospitalarias y los entes territoriales (artículo 2.12.4.4.1.).
Ahora bien, recuerda la Sala que la circunstancia de que las entidades obligadas a reportar al Fondo del Pasivo, creado por la Ley 60 de 1993, su personal retirado antes del 31 de diciembre de 1993, para el reconocimiento de eventuales derechos por concepto de cesantías y pensiones dentro del mencionado fondo y que no hubieran cumplido oportunamente con los trámites reglamentados en el Decreto 530 de 1994, no puede tener como consecuencia la pérdida de tales derechos.
En esa medida, el Decreto 586 de 2017 ratifica la posibilidad de que las entidades territoriales y las instituciones hospitalarias reporten al Ministerio de Hacienda y Crédito Público los cobros que les sean hechos por concepto de bonos pensionales y cuotas partes pensionales y, de ser procedente, puedan celebrarse nuevos contratos de concurrencia o adicionarse los iniciales, así como obtener el reembolso de lo pagado en exceso de sus obligaciones, de manera que se cumpla con la exigencia de que el beneficiario del pasivo prestacional quede certificado para que la Nación y la entidad territorial asuman el pasivo correspondiente. 5.4.
Conclusiones del recuento normativo De acuerdo con el anterior recuento normativo, la Sala de Consulta y Servicio Civil evidencia, respecto del Sistema Nacional de Salud y de los mecanismos creados por el legislador para la financiación del pasivo prestacional del sector salud, lo siguiente: a. El Sistema Nacional de Salud fue creado desde el año 1968, con la expedición del Decreto Ley 2470, y reorganizado, en el año de 1973, por el presidente de la República, en ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas mediante la Ley 9ª. b. Con fundamento en las facultades extraordinarias, se expidió el Decreto Ley 056 de 1975, mediante el cual se definió el Sistema Nacional de Salud como el «conjunto de organismos, instituciones, agencias y entidades que tenían 30 El Decreto Único Reglamentario 1068 de 2015 compiló y racionalizó las normas de carácter reglamentario vigentes al momento de su expedición que regían el sector de Hacienda y Crédito Público.
En virtud de lo establecido en el artículo 1º del Decreto 586 de 2017 se adicionó la parte 12, Libro 2, Titulo 4 de dicho decreto, en el sentido de establecer el «procedimiento para el cálculo y pago del pasivo pensional del sector salud causado a 31 de diciembre de 1993, del personal certificado como retirado de las instituciones de salud beneficiarias del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud».
Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00373-00 como finalidad específica procurar la salud de la comunidad, en los aspectos de promoción, protección, recuperación y rehabilitación» (artículo 1º). Adicionalmente, determinó que las entidades quedaban integradas al sistema, unas, como entidades adscritas, que eran todas las personas jurídicas de derecho público que prestaban servicios de salud a la comunidad y, otras, como entidades vinculadas, que eran todas aquellas personas jurídicas de derecho privado que prestaban servicios de salud a la comunidad.
En ambos casos, dichas personas jurídicas podían recibir o no aportes del Estado (artículo 2, literales b. y c.)31. c. El Decreto Ley 356 de 1975 desarrolló el régimen de adscripción y vinculación al Sistema Nacional de Salud y fue enfático en indicar que las entidades adscritas, es decir, las de derecho público que prestaban servicios de salud, entraban a depender administrativamente de los organismos de dirección del sistema y el personal que laboraba en tales entidades quedaba sujeto a la situación legal y reglamentaria de los empleados públicos (artículo 2).
Y, las entidades vinculadas, es decir, las de derecho privado que prestaban servicios de salud (tal es el caso de las instituciones de utilidad común sin ánimo de lucro), quedaban sometidas a la vigilancia y control sobre el cumplimiento de las disposiciones que regulaban la prestación de servicios de salud a la comunidad por parte de los organismos de dirección del sistema, en el respectivo nivel, y continuaban rigiéndose por sus propios estatutos, por lo cual debían ajustarse a las disposiciones que regulaban el funcionamiento 31 «En torno a las normas transcritas y enunciadas [se refiere a los artículos 1º y 3º del Decreto Ley 056 de 1975], es conveniente hacer las precisiones siguientes: // - Los términos adscripción y vinculación referidos al Sistema Nacional de Salud, tienen una significación particular, diferente de la atribuida a ellos en la legislación general relativa a la organización administrativa del Estado.
La Corte Suprema de Justicia, al resolver sobre la constitucionalidad de las disposiciones del Decreto- Ley 056 de 1975, que se comentan, puso de presente que con arreglo a ellas la administración de las entidades adscritas está a cargo de la Dirección del Sistema Nacional; respecto de las entidades vinculadas “solo se dispone que las actividades que en materia de salud y asistencia realicen deben cumplirse con estricta sujeción a los reglamentos del servicio […]”.
Asimismo puntualizó que esas entidades vinculadas “como entes de derecho privado no hacen parte de la administración pública, pero sí están vinculadas a ella en los aspectos técnicos propios de las actividades de orden científico, en la misma forma que otras personas de igual naturaleza jurídica lo hacen en servicios públicos como el transporte, la educación, etc.”76».
La siguiente cita es del original del texto: 76Ver sentencia ya citada de 21 de agosto de 1975, Gaceta Judicial Nos. 2393 y 2394, ps. 144 y 145. // Asimismo debe reseñarse el importante salvamento de voto formulado por el Doctor Manuel Gaona Cruz y otros distinguidos Magistrados a la sentencia de la Sala Plena de 19 de septiembre de 1983, que declaró inexequible el artículo 8º. del Decreto-Ley 356 de 1975.
En dicho salvamento se puntualiza que el Sistema Nacional de Salud «es una organización institucional heterogénea pero coordinada por el Estado en su acción conjunta y común de procurar la salud pública» (p.11) y que los criterios de «adscripción» y de «vinculación», regulados en los Decretos 056 y 356 de 1975 «no tienen que ver con los que rigen la estructura de la administración pública, sino con la actividad o con el servicio público de salud» (p.13).
TAFUR GALVIS, Álvaro. Las personas jurídicas privadas sin ánimo de lucro y el Estado. Ediciones Rosaristas. Colección de Estudios 1984, pp. 107 – 108. Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00373-00 del sistema (artículo 14). d. En cuanto a los mecanismos para la financiación del pasivo prestacional del sector salud, el legislador creó el Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud como una cuenta especial de la Nación, sin personería jurídica, con independencia contable y estadística (Ley 60 de 1993, artículo 33), el cual, posteriormente, fue suprimido por la Ley 715 de 2001 (artículo 61) que dejó dicha responsabilidad financiera en cabeza del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, dependencia que se haría cargo del giro de los recursos de acuerdo con los convenios de concurrencia32, para lo cual continuaría aplicando los procedimientos del fondo (artículo 62). e. Según la citada Ley 60, el pasivo prestacional que se cubriría con los recursos del fondo era el causado hasta el fin de la vigencia presupuestal de 1993, su pago debía ser asumido, de manera concurrente, entre la Nación y las entidades territoriales, según el reglamento, y los beneficiarios eran los servidores que hubieren estado vinculados a las instituciones o dependencias del subsector oficial, del privado o a las indefinidas.
Las dos últimas clases de instituciones o dependencias debían haber estado sostenidas o administradas por el Estado o que se hayan liquidado y sus bienes se hayan destinado a una entidad pública. f. El artículo 242 de la Ley 100 de 1993 reiteró lo regulado por la Ley 60 de 1993 respecto del fondo, y, en el inciso quinto atribuyó a las entidades del sector salud la obligación de «seguir presupuestando y pagando las cesantías y pensiones a que están obligadas hasta tanto no se realice el corte de cuentas con el fondo prestacional y se establezcan para cada caso la concurrencia a que están obligadas las entidades territoriales». g. La Ley 1438 de 2011 (artículo 78) creó una nueva fuente de financiación para el pago del pasivo prestacional de las instituciones del sector salud con los recursos del monopolio de juegos de suerte y azar y del fondo pensional que se crearía con el proyecto de ley de regalías; se concedió un plazo de dos años contados a partir de la vigencia de la ley para que las entidades territoriales y los hospitales públicos le suministraran al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la información que le permita suscribir los convenios de concurrencia. Adicionalmente, se indicó que el pago del pasivo pensional no es responsabilidad de las E.S.E., pues ellas no tenían vida jurídica antes de diciembre de 1993. h. Finalmente, el Decreto 586 de 2017, que adicionó un capítulo al Decreto 32 La distribución de la concurrencia estaba reglamentada por el Decreto n.o 700 de 2013 que precisó que la misma se daba entre la Nación y las entidades territoriales, luego de que fuera anulado el Decreto 306 de 2004 que había incorporado como entidades concurrentes a las instituciones del sector salud.
Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00373-00 Único Reglamentario del Sector de Hacienda y Crédito Público, estableció el procedimiento para el cálculo del pasivo pensional del sector salud generado por el personal retirado a treinta y uno (31) de diciembre de 1993, que hubiese sido certificado por el extinto Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud; también estableció el procedimiento para el pago de las reservas asociadas a dicho pasivo y los presupuestos para la suscripción de los contratos de concurrencia, la administración y giro de dichos recursos y la responsabilidad de las instituciones hospitalarias y los entes territoriales (artículo 2.12.4.4.1 Decreto 1068 de 2015). 6.
Análisis del caso concreto Con fundamento en los antecedentes fácticos y las consideraciones jurídicas realizadas, la Sala de Consulta y Servicio Civil concluye que el departamento de Valle del Cauca es la autoridad competente para resolver de fondo la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional al que tiene derecho la señora Hilda Laborda Briñez, correspondiente al periodo laborado en el entonces Hospital Kennedy de Riofrío (Valle del Cauca), hoy ESE, comprendido entre el 1 de mayo de 1974 y hasta el 31 de mayo de 1976.
Lo anterior teniendo en cuenta los siguientes argumentos: Hospital Kennedy de Riofrio (Valle del Cauca) Según la certificación de beneficiarios del Fondo del Pasivo Prestacional del departamento del Valle del Cauca33 y la información que se encuentra en la página oficial de la ESE34, el antiguo Hospital Kennedy de Riofrío (Valle del Cauca) era una entidad pública del orden municipal creada inicialmente como puesto de salud.
Con el Acuerdo 057 del 9 de septiembre de 199435, emanado del Concejo Municipal de Riofrío, el antiguo Hospital Kennedy de Riofrío Valle (Valle del Cauca) se transformó en una empresa social del Estado prestadora de servicios de salud del orden municipal, con patrimonio autónomo y autonomía administrativa, acto que contó con el concepto técnico favorable UDA-097 del 14 de septiembre de 1994 expedido por el Departamento Administrativo de Planeación del departamento del Valle de Cauca.
Lo precedente consta en la comunicación remitida por la Gobernación del Valle del Cauca núm. 000460 del 13 de octubre de 199436. Unido a lo anterior, para determinar la naturaleza jurídica del hospital, antes de esa fecha, debe tenerse en cuenta que el Decreto 056 de 1975, mediante el cual se creó 33 SAMAI. Actuación 23. 53_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda-Pronunciamientoaco(.pdf).
En el memorial que el Ministerio de Hacienda allegó como respuesta al auto de mejor proveer, anexó a folio 41, la aludida certificación de beneficiarios. 34 https://www.esekennedy-riofrio-valle.gov.co/tema/entidad/nuestra-entidad 35SAMAI. Actuación num. 9. 110010306000202500373002DemandaWeb202586194517. f.°30 36SAMAI. Ibidem. f.°34 Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00373-00 el Sistema Nacional de Salud, dispuso que la dirección del sistema, a nivel seccional, quedaría a cargo de los servicios seccionales de salud que funcionaran en las capitales de los departamentos.
El Decreto Ley 356 de 1975, que reguló el régimen de adscripción y vinculación de las entidades que prestan servicios de salud, dispuso, en su artículo 2º, que las entidades adscritas al Sistema Nacional de Salud, es decir, aquellas cuya naturaleza era pública, pasaban a depender administrativamente de los organismos de dirección del sistema37.
En el departamento del Valle del Cauca, el organismo encargado de la dirección a nivel seccional del Sistema Nacional de Salud fue el servicio seccional de salud del Valle del Cauca que fungía como una dependencia del departamento del Valle del Cauca. Por lo descrito, para el período por el cual se solicita el bono pensional de la señora Hilda Laborda Briñez, es decir del 1 de mayo de 1974 al 31 de mayo de 1976, el antiguo Hospital Kennedy de Riofrío Valle (Valle del Cauca) fungía como una entidad pública del orden municipal, siendo creada inicialmente como puesto de salud, pues como se explicó, así consta en la certificación de beneficiarios del fondo del pasivo prestacional del departamento del Valle del Cauca y en la página web del aludido hospital.
Por tal razón, no podría afirmarse que la ESE Hospital Kennedy de Riofrío (Valle del Cauca) tiene a cargo las obligaciones establecidas en el artículo 242 de la Ley 100 de 1993, pues, para la fecha en la cual la señora Hilda Laborda Briñez prestó sus servicios en dicha institución, la misma era un hospital de naturaleza pública adscrito al sistema, por lo mismo, no tenía personería jurídica, ni presupuesto propio, por ende, no tenía capacidad jurídica para asumir tales obligaciones.
Por lo que, la previsión de la Ley 100 de 1993 al referir que las entidades de salud deben seguir presupuestando y pagando las pensiones hasta tanto no se realice el corte de cuentas, debe entenderse en el sentido de que era el departamento del Valle del Cauca el que prestaba los servicios de salud a través de los hospitales locales. En igual sentido, la Ley 715 de 2001, que modifica en lo pertinente el artículo 242 de la Ley 100 de 1993, en su artículo 61 establece que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y las entidades territoriales deben financiar el pago de las mesadas y bonos pensionales que constituía el pasivo pensional del sector salud.
Esta obligación se cumple mediante la suscripción de los contratos de concurrencia, por 37 Decreto Ley 356 de 1975, artículo 2: «Las entidades de derecho público que presten servicios de salud a la comunidad, están adscritas al Sistema Nacional de Salud, dependen administrativamente de los organismos de dirección del sistema y el personal que en ellas labora está sujeto a la situación legal y reglamentaria de los empleados públicos». [subrayado de la Sala].
Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00373-00 medio de los que se pactan las responsabilidades compartidas entre la Nación y las entidades territoriales para el pago del pasivo. Asimismo, la Ley 1438 de 2011, artículo 78, indica que el pago del pasivo pensional generado en instituciones públicas del sector salud hasta finalizar la vigencia de 1993 se encuentra a cargo de las entidades territoriales y del Ministerio de Hacienda, las cuales deben suscribir un convenio de concurrencia. Adicionalmente, el parágrafo del citado artículo indica que, en todo caso, el pago de la deuda no es responsabilidad de las E.S.E., pues estas no contaban con personería jurídica con anterioridad a diciembre de 1993.
Igualmente, cuando esta última disposición hace referencia a la obligación de las entidades territoriales y los hospitales públicos de remitir la información al Ministerio de Hacienda y Crédito Público que le permita a esta entidad suscribir los convenios de concurrencia, lo hace bajo el presupuesto de que antes de 1993 existían hospitales que carecían de personería jurídica o tenían la condición de adscritos, y por ende su administración estaba a cargo de los departamentos, lo cual conlleva a que tal obligación deba cumplirse a través de las entidades territoriales a las cuales aquellos se encontraban adscritos.
De acuerdo con lo anterior, en este caso, el departamento del Valle del Cauca es el que debe entregar la información al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y ambas entidades deberán celebrar el contrato de concurrencia para realizar el pago del bono pensional de la señora Hilda Laborda Briñez. Por las razones anteriores, la Sala reitera que la entidad competente para resolver la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional correspondiente a los tiempos laborados por la señora Hilda Laborda Briñez en el antiguo Hospital Kennedy de Riofrío Valle (Valle del Cauca), hoy ESE, es el departamento de Valle del Cauca. 7.
Exhortos Según lo previsto por el Decreto 586 de 2017, en el evento de que la información de la trabajadora se halle en el Hospital Kennedy ESE de Riofrío (Valle del Cauca), la Sala considera pertinente exhortarla para que la suministre al departamento del Valle del Cauca, en el menor tiempo posible. Lo anterior, con el fin de que se realice el respectivo corte de cuentas que permita la suscripción del contrato de concurrencia, conforme con lo dispuesto en el inciso 5 del artículo 242 de la Ley 100 de 199338 y, después de dicho trámite, se puedan suscribir los respectivos contratos de concurrencia39. 38Descrito en el inciso 5º de, artículo 242 de la Ley 100 de 1993. 39A partir del conflicto 2024-00112, y después de un estudio exhaustivo, la Sala unificó su criterio en relación con el trámite previsto en el Decreto 586 de 2017, y decidió que de conformidad con esta Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00373-00 Como la señora Hilda Laborda Briñez es una persona adulta mayor, a quien le asiste una especial protección constitucional, la Sala exhortará también al departamento del Valle del Cauca para que adelante de manera prioritaria la gestión que debe cumplir para dar una pronta respuesta a Porvenir SA, como representante de su afiliada.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, RESUELVE:
PRIMERO. DECLARAR COMPETENTE al departamento del Valle del Cauca para resolver de fondo la solicitud elevada por Porvenir SA de reconocimiento y pago del bono pensional a favor de la señora Hilda Laborda Briñez, correspondiente al periodo laborado en el antiguo Hospital Kennedy de Riofrío, hoy ESE, comprendido entre el 1 de mayo de 1974 y el 31 de mayo de 1976.
SEGUNDO. REMITIR, por Secretaría de la Sala, el expediente de la referencia al departamento del Valle del Cauca, para que ejerza su competencia conforme se dispone en el numeral anterior.
TERCERO. EXHORTAR a la ESE Hospital Kennedy de Riofrío (Valle del Cauca) para que en caso de tener información indispensable para que el departamento del Valle del Cauca realice el corte de cuentas con el Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, respecto del bono pensional que se reclama en favor de la señora Hilda Laborda Briñez, proceda a entregarla a este a la mayor brevedad posible.
CUARTO. EXHORTAR al departamento del Valle del Cauca para que adelante de manera prioritaria la gestión que debe cumplir para dar una pronta respuesta a Porvenir SA, como representante de su afiliada, teniendo en cuenta que la señora Hilda Laborda Briñez es una persona adulta mayor a quien le asiste una especial protección constitucional.
QUINTO. COMUNICAR esta decisión a Porvenir SA, a la ESE Hospital Kennedy de Riofrío (Valle del Cauca) y su apoderado Álvaro Satizabal Santos, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público - Dirección General de Regulación Económica, al departamento del Valle del Cauca, a la Unidad de Pasivo Pensional de la Gobernación del Valle del Cauca y a la señora Hilda Laborda Briñez.
SEXTO. RECONOCER personería a los abogados: i) Álvaro Satizabal Santos, identificado con cédula de ciudadanía núm. 94.041.679 de Candelaria (Valle del Cauca)y T.P. núm. 332.662, como apoderado de la ESE Hospital Kennedy de regulación exhortará, en los casos pertinentes, para que las E.S.E hospitales cumplan con la obligación allí exigida.
Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00373-00 Riofrío (Valle del Cauca); ii) Mateo Floriano Carrera, identificado con cédula de ciudadanía núm. 83.057.039 de Guadalupe (Huila) y T.P. núm. 99.707, como apoderado de la Gobernación del departamento del Valle del Cauca, y iii) Luisa Fernanda Cuellar Cogollo, identificada con cédula de ciudadanía núm. 1.016.091.804 de Bogotá y T.P. núm.338.864, como apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
SÉPTIMO. ADVERTIR que los términos legales a que está sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión.
OCTAVO. ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal como lo dispone expresamente el inciso 3° del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021. La presente decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
Comuníquese y cúmplase. MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA Presidenta de la Sala ANA MARÍA CHARRY GAITÁN JUAN MANUEL LAVERDE ALVAREZ Consejera de Estado Consejero de Estado JOHN JAIRO MORALES ALZATE Consejero de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado, denominada Samai, para garantizar su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021