Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO Bogotá D.C, tres (03) de junio de dos mil veintiséis (2026) Radicado: 11001-03-24-000-2019-00440-00 (acumulado 11001-03- 24-000-2020- 00050-00) Demandante: Juan Camilo Garrido Duque y Dario Rubio Camacho Demandada: Nación -Presidente de la República, Ministerio del Interior, Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Departamento Administrativo de la Función Pública Medio de control: Nulidad Tema: Suspensión provisional de los efectos jurídicos del artículo 2 del Decreto 4835 de 2008, modificado por el artículo 2 Decreto 1873 de 2015 Decisión: Auto que niega medida cautelar AUTO INTERLOCUTORIO Corresponde al despacho resolver la solicitud presentada por el señor Juan Camilo Garrido Duque el 9 de octubre de 2019, y por el señor Dario Rubio Camacho el 15 de enero de 2020, mediante las cuales solicitaron la suspensión provisional de los efectos jurídicos del artículo 2 del Decreto 4835 de 2008, subrogado por el artículo 2 del Decreto 1873 de 2015.

I.

ANTECEDENTES Dado que este es un proceso acumulado, para facilitar la presentación de los antecedentes se expondrán primero los correspondientes al expediente radicado bajo el número 11001-03-24-000-2019-00440-00 y, posteriormente, los relativos al expediente 11001-03-24-000-2020-00050-00. 1.1. Proceso con radicado núm. 11001-03-24-000-2019-00440-00 1.1.1.

El 9 de octubre de 20191, el ciudadano Juan Camilo Garrido Duque, en ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), promovió demanda en contra del artículo 2 del Decreto 1873 del 2015, expedido por el Gobierno Nacional. 1.1.2.

En la misma fecha2, en escrito separado, el demandante solicitó la suspensión provisional de los efectos jurídicos del acto administrativo demandado. 1 Índice 18 del expediente digital, Folios 3 y siguientes. 2 Índice 19 del expediente digital, Folios 3 y siguientes. Radicado: 11001-03-24-000-2019-00440-00 Demandante: Juan Camilo Garrido Duque y Dario Rubio Camacho Demandado: Nación-Presidente de la República y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 1.1.3.

El 27 de agosto de 20213, el despacho ponente profirió auto admisorio de la demanda. 1.1.4. En la misma fecha4, se emitió auto por el que corrió traslado de la solicitud de medida cautelar a los demandados. Lo anterior, de conformidad con el artículo 233 del CPACA. 1.1.5. El 27 de septiembre de 20215, mediante informe secretarial, se informó que los apoderados del Ministerio del Interior, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y del Departamento Administrativo de la Función Pública presentaron oposición a la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional. 1.1.6.

El 30 de enero de 20246, mediante auto, el despacho ponente de oficio resolvió lo siguiente:

PRIMERO: ACUMULAR al presente proceso el identificado con número de radicación 11001-03-24-000-2020-00050-00, conforme lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. 1.2. Proceso con radicado núm. 11001-03-24-000-2020-00050-00 1.2.1. El 15 de enero de 20207, el ciudadano Darío Rubio Camacho, en ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 del CPACA, promovió demanda en contra del artículo 2 del Decreto 4835 del 2008, subrogado por artículo 2 del Decreto 1873 del 2015, expedido por el Gobierno Nacional. 1.2.2.

En la misma fecha8, en escrito separado, el accionante solicitó la suspensión provisional de los efectos jurídicos del acto administrativo demandado. 1.2.3. El 22 de enero de 20229, se profirió auto admisorio de la demanda. 1.2.4. En la misma fecha10, el despacho ponente profirió auto por el que corrió traslado de la solicitud de medida cautelar a los demandados.

Lo anterior, de conformidad con el artículo 233 del CPACA. 1.2.5. El 28 de febrero de 202211, mediante informe secretarial, se le comunicó al despacho que los apoderados del Ministerio del Interior, de la Presidencia de la 3 Índice 13 del expediente digital. 4 Índice 14 del expediente digital. 5 Índice 26 del expediente digital. 6 Índice 7 del expediente digital. 7 Índice 5 del expediente digital. 8 Índice 5 del expediente digital. 9 Índice 13 del expediente digital. 10 Índice 9 del expediente digital. 11 Índice 20 del expediente digital.

Radicado: 11001-03-24-000-2019-00440-00 Demandante: Juan Camilo Garrido Duque y Dario Rubio Camacho Demandado: Nación-Presidente de la República y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 República y del Departamento Administrativo de la Función Pública presentaron oposición a la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional. 1.2.6.

Consta en el expediente digital12, con registro del 12 de febrero de 2024, que el proceso núm. 11001-03-24-000-2020-00050-00 se acumuló al proceso núm. 11001- 03-24-000-2019-00440-00. II. La solicitud de medida cautelar. En escrito allegado el 9 de octubre de 2019, el señor Juan Camilo Garrido Duque realizó la siguiente petición: a) Que como medida cautelar se suspenda provisionalmente los efectos jurídicos del acto administrativo demandado, esto es, del artículo 2, Decreto 1873 del 16 de septiembre de 2.015, expedido por el Presidente de la República.

Por su parte, en escrito allegado el 15 de enero de 2020, el señor Darío Rubio Camacho realizó la siguiente petición: a) Que como medida cautelar se suspenda provisionalmente los efectos jurídicos del acto administrativo demandado, esto es, del artículo 2 del Decreto 4835 de 24 de Diciembre de 2.008, expedido por el Presidente de la República, adicionado por el artículo 2, Decreto 1873 de 2.015, Expedido por el presidente de la República.

Ambas solicitudes de medidas cautelares sustentaron sus pretensiones en dos cargos idénticos, estos son: la infracción del numeral 7 del artículo 150 de la Constitución Política y la violación del artículo 7 del Decreto 2041 del 29 de agosto de 1991. A continuación, se expone cada uno de los reparos. En relación con el primer reparo, los demandantes afirmaron que el presidente de la República carece de competencia para modificar la estructura de la Dirección Nacional de Derechos de Autor sin una ley que lo habilite de manera expresa.

Sostuvieron que dicha facultad corresponde exclusivamente al Congreso de la República, el cual, a través de la expedición de leyes, tiene la función de determinar la estructura de la administración nacional y de crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y demás entidades del orden nacional.

Para respaldar su posición, citaron la Sentencia C-473 de 2013 de la Corte Constitucional, en la que se declaró la inexequibilidad del Decreto 4171 de 2011. Con fundamento en ello, concluyeron lo siguiente: Por tal razón el acto administrativo demandado es inconstitucional en la medida que modificó la estructura interna orgánica de la DNDA, asumiendo una competencia reservada al Congreso, por el artículo 150, numeral 7 de la CN13. 12 Índice 35 del expediente digital. 13 Índice 19 del expediente digital proceso 11001-03-24-000-2019-00440-00, Folios 3 y siguientes.

A la misma conclusión arribó el demandante del proceso 11001-03-24-000-2020-00050-00 «por tal razón, el acto administrativo demandado es abiertamente inconstitucional en la medida que modificó la estructura Radicado: 11001-03-24-000-2019-00440-00 Demandante: Juan Camilo Garrido Duque y Dario Rubio Camacho Demandado: Nación-Presidente de la República y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 En cuanto al segundo reparo, los actores afirmaron que el Decreto 2041 de 1991, al haber sido expedido por el presidente de la República en ejercicio de facultades extraordinarias otorgadas por el Congreso, tiene rango y fuerza de ley.

Por lo tanto, sostuvieron que no puede ser modificado mediante un decreto de naturaleza reglamentaria. En ese sentido, en criterio de los demandantes, la estructura contemplada en el Decreto 2041 de 1991de la Dirección Nacional de Derechos de Autor, fue modificada por el acto demandado sin poder hacerlo, pues a diferencia del Decreto 2041 de 1991 el artículo 2 del Decreto 4835 de 2008, modificado por el artículo 2 del Decreto 1873 de 2015, no tiene rango ni fuerza de ley.

III. TRASLADO DEL RECURSO En el proceso con radicado núm. 11001-03-24-000-2019-00440-00, durante el término de traslado de la solicitud de medida cautelar, el Ministerio del Interior, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Departamento Administrativo de la Función Pública presentaron oposición a la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional.

Por su parte, en el término de traslado de la Solicitud de medida cautelar dentro del proceso con radicado núm. 11001-03-24-000-2020-00050-00, el Ministerio del Interior, la Presidencia de la República y el Departamento Administrativo de la Función Pública presentaron sus consideraciones en contra del decreto de la medida cautelar. 3.1.

Ministerio de Interior El ministerio presentó las mismas consideraciones para oponerse a la solicitud de medida cautelar en ambos procesos14. En sus escritos, inició haciendo un recuento de la solicitud de las medidas cautelares y de los requisitos exigidos para su procedencia. Posteriormente, sostuvo que en el presente caso no es viable acceder a la medida cautelar solicitada.

En primer lugar, afirmó que el decreto acusado no vulnera la Constitución Política, en tanto «la norma acusada fue proferida por el Presidente de la Republica en ejercicio de las facultades establecidas en el numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política, el Presidente de la República tiene competencia para ejercer la facultad reglamentaria de modificar la estructura de las entidades de la administración nacional con sujeción a lo dispuesto en la Ley Ordinaria 489 de 1998».

Luego, sostuvo que la jurisprudencia constitucional ha señalado que existen tres mecanismos constitucionales para modificar la estructura de las entidades públicas: i) En desarrollo de la función legislativa del Congreso de la República, interna orgánica de la DNDA, asumiendo una competencia reservada al Congreso, por el artículo 150, numeral 7 de la C.N.» 14 Índice 24 del expediente digital proceso 11001-03-24-000-2019-00440-00 e Índice 19 del expediente digital proceso 11001-03-24-000-2020-00050-00.

Radicado: 11001-03-24-000-2019-00440-00 Demandante: Juan Camilo Garrido Duque y Dario Rubio Camacho Demandado: Nación-Presidente de la República y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 ii) En ejercicio de la potestad reglamentaria del Presidente de la República, iii) En ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la República.

Para el presente caso, el ministerio consideró que el presidente actuó bajo la habilitación derivada del ejercicio de la potestad reglamentaria conferida por el artículo 189 de la Constitución Política. En relación con lo sostenido por los demandantes acerca de la presunta vulneración de las competencias del Congreso de la República por parte del presidente al expedir el artículo 2 del Decreto 4835 de 2008, modificado por el artículo 2 del Decreto 1873 de 2015, el ministerio sostuvo que tal vulneración no se configura.

Explicó que las competencias previstas en el numeral 16 del artículo 189 de la Constitución y las contempladas en el numeral 7 del artículo 150 son atribuciones concurrentes, pero con alcances distintos: mientras la competencia del legislador es plena y autónoma, la facultad del presidente, aunque permanente, es de carácter derivado, en la medida en que depende de la actividad legislativa del Congreso.

En ese sentido, si el Ejecutivo actúa en ejercicio de la potestad reglamentaria, su actuación se encuentra supeditada a la ley ordinaria (como, a juicio del Ministerio, ocurrió en el presente caso), y si ejerce competencias mediante normas con fuerza de ley, sus límites están determinados por la respectiva ley de facultades. Con base en ello, concluyó lo siguiente: [N]o hay duda que en virtud de lo dispuesto en el artículo 189, numeral 16 de la Carta Política, el Presidente de la República tiene competencia para ejercer la facultad reglamentaria de modificar la estructura de las entidades de la administración nacional con sujeción a lo dispuesto en la ley ordinaria 489 de 1998.

Dicha Ley en su artículo 54, en el apartado que no fue afectado por la declaratoria de inexequibilidad de la sentencia C-702 de 1999, señala los principios y reglas generales con sujeción a las cuales el Presidente puede ejercer dicha facultad con la finalidad de modificar, transformar o renovar la organización o estructura de las entidades y organismos respectivos.

Por lo tanto, para el ministerio no hay una contradicción manifiesta entre la norma superior y la norma demanda, en ese sentido, para esa cartera no hay lugar a decretar la suspensión provisional del del artículo 2 del Decreto 4835 de 2008, modificado por el artículo 2 Decreto 1873 de 2015. Finalmente, solicitó que se tome la misma decisión que la proferida por esta sección en Auto del 13 de marzo de 2020 dentro del radicado núm. 11001032400020190039100, en donde se negó la suspensión provisional del artículo 2 del Decreto 4835 de 2008, modificado por el artículo 2 Decreto 1873 de 2015. 3.2.

Ministerio de Hacienda y Crédito Público Este Ministerio presentó oposición a la solicitud de medida cautelar únicamente dentro del proceso identificado con el radicado núm. 11001-03-24-000-2019-00440-00. En su intervención, señaló que no se configura la violación del numeral séptimo del artículo 150 Radicado: 11001-03-24-000-2019-00440-00 Demandante: Juan Camilo Garrido Duque y Dario Rubio Camacho Demandado: Nación-Presidente de la República y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 de la Constitución, pues el presidente de la República sí tenía competencia para modificar la estructura de la DNDA.

Indicó, además, que el demandante dio un alcance equivocado a la jurisprudencia constitucional, en particular a la Sentencia C-702 de 1999, providencia que declaró inexequibles varios literales del artículo 54 de la Ley 489 de 1998. Según el Ministerio, dicha sentencia no limitó la facultad del presidente para realizar modificaciones orgánicas a las entidades nacionales, sino únicamente sus competencias de carácter regulatorio.

En ese sentido: [E]l fundamento de la declaratoria de inexequibilidad de algunos numerales del artículo 54 de la Ley 489 de 1998 tuvo como fundamento el otorgamiento de competencias en materia de regulación normativa, más no en la posibilidad de modificar la estructura de los organismos administrativos del orden nacional. Lo anterior como quiera que, en los estrictos términos del artículo 16 del artículo 189 de la Constitución Política de Colombia, son funciones del Presidente “Modificar la estructura de los Ministerios, Departamentos Administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales, con sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley”, principios y reglas contenidos en la propia Ley 489 de 1998.

Por lo anterior, el Gobierno Nacional SI TENÍA LA COMPETENCIA para modificar la estructura de a Dirección Nacional de Derechos de Autor con sujeción al artículo 54 de la Ley 489 de 1998. La oposición de esta cartera ministerial no se refirió al segundo cargo por el que se solicita la suspensión del artículo 2 del Decreto 4835 de 2008, modificado por el artículo 2 Decreto 1873 de 2015, esto es: la supuesta violación del artículo 7 del Decreto 2041 del 29 de agosto de 1991 al haberlo modificado mediante una norma que no tiene rango ni fuerza de ley. 3.3.

Departamento Administrativo de la Función Pública El Departamento Administrativo presentó consideraciones semejantes para solicitar que se negara la solicitud de medida cautelar en ambos procesos15. En primera medida, realizó un recuento de las actividades procesales adelantadas en ambos radicados y de los requisitos que ha decantado esta Corporación respecto la procedencia de la medida cautelar.

Señaló que la Unidad Administrativa Especial – Dirección Nacional de Derechos de Autor del Ministerio del Interior (DNDA), es un organismo del Estado colombiano, adscrito al Ministerio del Interior, encargado del diseño, dirección, administración y ejecución de las políticas gubernamentales en materia de derecho de autor y derechos conexos, el Departamento Administrativo hizo hincapié en que la DNDA, en virtud del artículo 24 de la Ley 1564 de 2012, tiene funciones Jurisdiccionales, lo que justifica la modificación a la estructura que se realizó de la entidad mediante el artículo 2 del Decreto 4835 de 2008, modificado por el artículo 2 Decreto 1873 de 2015.

Respecto de los reparos formulados por los demandantes por la presunta violación de la Constitución y la distribución de competencias entre el presidente de la República y el 15 Índice 24 del expediente digital proceso 11001-03-24-000-2019-00440-00 e Índice 19 del expediente digital proceso 11001-03-24-000-2020-00050-00. Radicado: 11001-03-24-000-2019-00440-00 Demandante: Juan Camilo Garrido Duque y Dario Rubio Camacho Demandado: Nación-Presidente de la República y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Congreso en la definición y modificación de la estructura de los organismos y entidades nacionales, el Departamento sostuvo que no se configura la infracción alegada.

En esa línea, afirmó que el presidente, en virtud del numeral 16 del artículo 189 de la Constitución y de lo previsto en la Ley 489 de 1998, tenía competencia para crear la Oficina Asesora Jurídica, la Subdirección Administrativa, la Subdirección Técnica de Capacitación, Investigación y Desarrollo y la Subdirección de Asuntos Jurisdiccionales de la Dirección Nacional de Derechos de Autor.

Asimismo, frente al reparo según el cual un decreto no puede modificar una ley, señaló que, si bien esta regla es válida de manera general, debe matizarse cuando se trata de leyes marco. En ese sentido, sostuvo lo siguiente: A lo cual se agrega que si bien, por regla general, un decreto no puede modificar o derogar en una ley, tal principio no opera rigurosamente cuando se trata de decretos que desarrollan una ley de las denominadas “marco” o “cuadro”, como lo es la consagrada en el artículo 54 de la Ley 489 de 1998, -que tienen dicho carácter-, caso en el cual, como lo ha aceptado y sostenido de manera uniforme, reiterada y pacífica la jurisprudencia del H. Consejo de Estado, es factible que se dé tal situación, en la medida en que es la propia Constitución Política la que excepcionalmente así lo permite y autoriza. [Negritas originales] De manera posterior, expuso diversa jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional en la que se analizan las competencias del presidente de la República y del Congreso en materia de creación y modificación de las entidades que integran la Administración Pública Nacional.

Finalmente, presentó la siguiente conclusión: Teniendo como fundamento los anteriores argumentos y antecedentes, los mismos permiten concluir que: (i) El Ejecutivo nacional, en ejercicio de las facultades constitucionales ordinarias permanentes, -consagradas en el artículo 189, numeral 16, de la Carta Política, y en desarrollo de los artículos 54 de la Ley 489 de 1998-, se encontraba ampliamente facultado para modificar la estructura de la Dirección Nacional de Derechos de Autor, como lo hizo en el Decreto 1873 de 2015, «por el cual se modifica la estructura de la Unidad Administrativa Especial Dirección Nacional de Derecho de Autor y se dictan otras disposiciones», parcialmente demandado;

(ii) El artículo 2° del decreto 1873 de 2015 constituye un adecuado desarrollo de las competencias constitucionales y legales asignadas al Gobierno nacional por los artículos 189-16 Superior, 54 de la Ley 489 de 1998 y del artículo 24 de la Ley 1564 del 12 de julio de 2012 (CGP). 3.4. Presidencia de la República La Presidencia de la República solo presentó oposición a la solicitud de medida cautelar en el proceso con radicado núm. 11001-03-24-000-2020-00050-00.

De manera preliminar a abordar el fondo de la cuestión, el apoderado de presidencia puso de manifiesto que «paralelamente a este medio de control, en esta misma sala, bajo la ponencia del Consejero Roberto Augusto Serrato Valdés, cursa otro proceso con idénticos supuestos facticos y pretensiones […], solicitamos se tenga en cuenta lo decidido en auto de 13 de marzo de 2020 que negó la solicitud de suspensión provisional Radicado: 11001-03-24-000-2019-00440-00 Demandante: Juan Camilo Garrido Duque y Dario Rubio Camacho Demandado: Nación-Presidente de la República y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 bajo las premisas que precisaremos en adelante y razón por la cual solicitamos al despacho su viabilidad.».

Respecto el fondo del asunto, sostuvo que la medida cautelar no cumple con los requisitos legales y jurisprudenciales para ser declarada. Además de transcribir largos apartados del Auto del 13 de marzo de 2020 proferido dentro del radicado 11001-03- 24000-2019-00391-00, señaló que el numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política encuadra bajo el concepto de leyes marco donde el Constituyente limita el ámbito de las competencias legislativas del Congreso en determinadas y precisas materias hasta el punto de que el legislador sólo queda habilitado para que defina los principios y objetivos generales que regulan la materia a los cuales debe sujetarse el Gobierno para su actuación administrativa, permitiendo al Ejecutivo la regulación al detalle la materia en cada caso concreto.

Conforme todo lo anterior, sostuvo su oposición al decreto de la medida cautelar. IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA IV.1 Competencia El Despacho es competente para resolver la solicitud de suspensión provisional de los efectos del acto demandado con fundamento en lo dispuesto en el numeral 3 del artículo 125 y el artículo 229 y siguientes del CPACA.

IV.2 Aclaración previa respecto el proceso con radicado núm. 11001-03-24000-2019- 00391-00 El Despacho encuentra que, como lo señaló en el documento de oposición a la medida cautelar el apoderado de Presidencia de la República, en la actualidad cursa en esta misma sección el proceso con radicado núm. 11001-03-24000-2019-00391-00. En ese proceso el señor Juan Camilo Garrido Duque actuando en nombre propio y en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 137 del CPACA, presentó demanda en la que elevó la siguiente pretensión: «Que se declare la nulidad simple del artículo 2 del Decreto 4835 de 2008, expedido por el Presidente de la República el 24 de diciembre de 2008.».

En la demanda el ciudadano alega que la norma debe ser declarada nula en tanto considera que dicha norma excede el ámbito de competencias reconocido al Presidente de la República e infringe el numeral 7° del artículo 150 de la Constitución Política y el artículo 7° del Decreto ley 2041 de 1991. El Despacho considera que, prima facie, y atendiendo a los requisitos establecidos en el artículo 148 de la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso), sería procedente acumular el presente proceso, que ya acumula el radicado núm. 11001-03-24-000-2020-00050-00, al proceso identificado con el radicado núm. 11001-03-24-000-2019-00391-00.

Sin embargo, ello no es posible, toda vez que en este Radicado: 11001-03-24-000-2019-00440-00 Demandante: Juan Camilo Garrido Duque y Dario Rubio Camacho Demandado: Nación-Presidente de la República y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 último proceso ya se celebró la audiencia inicial16, circunstancia que impide aplicar la figura de acumulación, conforme a lo previsto en el numeral tercero del artículo 148 del Código General del Proceso.

No obstante, lo anterior no obsta para que se retomen varios de los argumentos expuestos en el Auto del 13 de marzo de 2021, mediante el cual se negó la medida cautelar de suspensión provisional del artículo 2 del Decreto 4835 de 2008, modificado por el artículo 2 del Decreto 1873 de 2015, solicitud elevada por los demandantes. IV.3 De las medidas cautelares La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha indicado que «el inevitable tiempo que dura un proceso puede a veces provocar daños irreversibles, o difícilmente reparables, en el derecho pretendido por un demandante.

Es entonces necesario que el ordenamiento establezca dispositivos para prevenir esas afectaciones al bien o derecho controvertido, a fin de evitar que la decisión judicial sea vana»17. Tales instrumentos son precisamente las medidas cautelares que «se caracterizan porque a través de ellas el ordenamiento jurídico protege, provisionalmente, mientras dura el proceso, la integridad de un derecho discutido dentro del mismo.

Además de garantizar que la decisión adoptada logre ser materialmente ejecutada»18. Por consiguiente, se ha sostenido que las medidas cautelares «desarrollan el principio de eficacia de la administración de justicia, el derecho de las personas a acceder a ella y contribuye a la igualdad procesal. En esa medida, las personas tienen derecho a contar con mecanismos para asegurar la efectividad de las sentencias favorables»19.

En consonancia con lo dicho, en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el artículo 229 del CPACA establece que las medidas cautelares tienen como finalidad proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, y, además, dispuso que son procedentes «en todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada».

Seguidamente, el artículo 230 del CPCA clasifica las medidas cautelares en preventivas – cuando impiden que se consolide una afectación o un derecho; conservativas – las que buscan mantener el statu quo; las anticipativas – previenen la ocurrencia de un perjuicio irremediable y satisfacen la pretensión de manera anticipada- y las de suspensión que privan temporalmente de los efectos de la decisión administrativa.

Respecto de los requisitos previstos en el artículo 231 del CPACA para la procedencia de una solicitud cautelar de suspensión provisional, la Sección Primera de esta Corporación ha precisado que la verificación de los criterios de: (i) fumus boni iuris, y (ii) 16 Índice 48 del expediente digital del proceso con radicado núm. 11001-03-24-000-2019-00391-00. 17 Corte Constitucional.

Sentencia C – 490 del 4 de mayo de 2000. M.P.: Alejandro Martínez Caballero. 18 Corte Constitucional. Sentencia C 043 del 25 de febrero de 2021. M.P.: Cristina Pardo. 19 Ibidem. Radicado: 11001-03-24-000-2019-00440-00 Demandante: Juan Camilo Garrido Duque y Dario Rubio Camacho Demandado: Nación-Presidente de la República y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 periculum in mora, se entienden acreditados en el evento en que los demandantes demuestre que el acto acusado es contrario a las normas superiores invocadas20.

En tal sentido, la Sección Primera del Consejo de Estado, en providencia de 27 de mayo de 202121, consideró lo siguiente: Para el caso de la suspensión provisional de los efectos jurídicos de un acto administrativo (art. 231 del CPACA), el perjuicio por la mora se configura cuando se advierte prima facie la vulneración de las normas superiores invocadas en la demanda, porque no es admisible en el marco de un Estado de Derecho que actos que lesionan el ordenamiento jurídico superior pueden continuar produciendo efectos jurídicos mientras transcurre el proceso judicial.

En cuanto al “fumus boni iuris”, o la apariencia de buen derecho (…) [e]n relación con la suspensión provisional de los efectos jurídicos de un acto administrativo (art. 231 del CPACA) (…) basta que, como consecuencia de la argumentación jurídica planteada por el peticionario, el juez advierta la vulneración del ordenamiento jurídico superior para acceder a la suspensión provisional de los efectos del acto acusado.

Asimismo, respecto el procedimiento que se debe surtir para el estudio y adopción de las medidas cautelares, el artículo 233 del CPACA establece lo siguiente:

ARTÍCULO 233. PROCEDIMIENTO PARA LA ADOPCIÓN DE LAS MEDIDAS CAUTELARES. La medida cautelar podrá ser solicitada desde la presentación de la demanda y en cualquier estado del proceso. El Juez o Magistrado Ponente al admitir la demanda, en auto separado, ordenará correr traslado de la solicitud de medida cautelar para que el demandado se pronuncie sobre ella en escrito separado dentro del término de cinco (5) días, plazo que correrá en forma independiente al de la contestación de la demanda.

Esta decisión, que se notificará simultáneamente con el auto admisorio de la demanda, no será objeto de recursos. De la solicitud presentada en el curso del proceso, se dará traslado a la otra parte al día siguiente de su recepción en la forma establecida en el artículo 108 del Código de Procedimiento Civil. El auto que decida las medidas cautelares deberá proferirse dentro de los diez (10) días siguientes al vencimiento del término de que dispone el demandado para pronunciarse sobre ella.

En este mismo auto el Juez o Magistrado Ponente deberá fijar la caución. La medida cautelar solo podrá hacerse efectiva a partir de la ejecutoria del auto que acepte la caución prestada. Con todo, si la medida cautelar se solicita en audiencia se correrá traslado durante la misma a la otra parte para que se pronuncie sobre ella y una vez evaluada por el Juez o Magistrado Ponente podrá ser decretada en la misma audiencia. 20 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de 19 de junio de 2020. Radicación No.: 11001-03-24-000-2016-00295-00. C.P. Hernando Sánchez Sánchez. 21 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de 27 de mayo de 2021. Radicación No.: 54001-23-33-000-2018-00285-01. CP. Oswaldo Giraldo López.

Radicado: 11001-03-24-000-2019-00440-00 Demandante: Juan Camilo Garrido Duque y Dario Rubio Camacho Demandado: Nación-Presidente de la República y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Cuando la medida haya sido negada, podrá solicitarse nuevamente si se han presentado hechos sobrevinientes y en virtud de ellos se cumplen las condiciones requeridas para su decreto.

Contra el auto que resuelva esta solicitud no procederá ningún recurso. [Resalta la Sala] IV.5. Planteamiento del caso Los demandantes solicitan la suspensión provisional del artículo 2 del Decreto 4835 de 2008, modificado por el artículo 2 del Decreto 1873 de 2015, mediante los cuales se modificó la estructura de la Dirección Nacional de Derechos de Autor (DNDA).

Fundamentan su petición en la presunta vulneración del numeral 7 del artículo 150 de la Constitución Política y en la infracción del artículo 7 del Decreto 2041 del 29 de agosto de 1991. Por su parte, las autoridades demandadas coinciden en que los actores confunden el alcance de las competencias atribuidas al presidente de la República y al Congreso, según la interpretación que la jurisprudencia constitucional ha dado a las disposiciones superiores relativas a la facultad de modificar la estructura de las entidades de la administración nacional.

Conforme lo anterior, y visto que la controversia gira en torno al alcance y los límites de la facultad de la presidencia de la República de modificar la estructura de los organismos nacionales, y las diferencias existentes con la competencia del Congreso de la República de determinar la estructura de esas entidades. De manera posterior, se abordará el caso concreto.

IV.5.1 La facultad del Congreso de la República de determinar la estructura de los organismos nacionales y la facultad presidencial de modificar la estructura de los organismos nacionales De conformidad con el artículo 150 de la Constitución Política, corresponde al Congreso hacer las leyes y por medio de ellas ejerce, entre otras, la siguiente función: Determinar la estructura de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica; reglamentar la creación y funcionamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales dentro de un régimen de autonomía; así mismo, crear o autorizar la constitución de empresas industriales y comerciales del estado y sociedades de economía mixta.

La Corte Constitucional, en múltiples pronunciamientos, ha estudiado esta disposición y ha señalado cuál es el alcance de la competencia otorgada al Congreso por el constituyente, en ese sentido en reciente jurisprudencia se señaló: En desarrollo de la cláusula de competencia legislativa, el numeral 7° del artículo 150 de la Constitución, de manera expresa, le otorga al Congreso la facultad para expedir las leyes destinadas a "determinar la estructura de la administración nacional" y, por esa vía, (1) no solo crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos y "otras Radicado: 11001-03-24-000-2019-00440-00 Demandante: Juan Camilo Garrido Duque y Dario Rubio Camacho Demandado: Nación-Presidente de la República y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 entidades del orden nacional", (2) sino también -tal y como ya se mencionó- "reglamentar la creación y funcionamiento de las corporaciones autónomas regionales dentro de un régimen de autonomía".

El alcance de esta función se traduce en la identificación de la naturaleza jurídica del órgano que hará parte de la administración pública, incluyendo el deber de señalar tanto sus objetivos como su estructura orgánica. Esta modalidad de iniciativa legislativa se sujeta, en principio, a la iniciativa exclusiva y privativa del Gobierno nacional, en los términos señalados en el artículo 154 del texto superior22. [subrayado del despacho] Por su parte, El numeral 16 del artículo 189 de la Constitución política señala lo siguiente:

ARTÍCULO 189. Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa: 16. Modificar la estructura de los Ministerios, Departamentos Administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales, con sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley.

Este precepto ha sido estudiado por la Corte Constitucional en varias oportunidades y ha determinado el alcance de la norma superior y la competencia del Consejo de Estado de analizar la adecuación a las normas superiores de los decretos que son expedidos en virtud de esta habilitación constitucional, de la siguiente manera: Sobre el alcance de las disposiciones de carácter constitucional y legal que fueron invocadas como fundamento para justificar la expedición de la preceptiva legal citada, se tiene que el numeral 16 del artículo 189 de la Carta le asigna al Presidente de la República, en su calidad de jefe de Estado, jefe de Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa, la atribución de modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás entidades u organismos administrativos del orden nacional, con sujeción a los principios y reglas generales previamente definidas por el legislador.

Y el artículo 54 de la Ley 489 de 1998, en acatamiento al mandato Superior antes citado, consagra los principios y reglas generales que, precisamente, deben guiar al ejecutivo en su función de modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y, en general, de las entidades administrativas del orden nacional. [subrayado del despacho] Los decretos de reestructuración administrativa, como el presente, se expiden con fundamento en el numeral 16 del artículo 189 de la Constitución, a diferencia de los decretos propiamente reglamentarios basados en el numeral 11 de artículo 189 de la Constitución. […] En aquellos eventos en los cuales el Gobierno expide un decreto en el cual invoca la facultad reglamentaria, es claro que el control constitucional corresponde al Consejo de Estado, toda vez que esa hipótesis no está comprendida en ninguno de los numerales del artículo 241 de la Carta Política.

Es así como la jurisprudencia Constitucional ha reconocido al Consejo de Estado la competencia para examinar decretos en los cuales formalmente se invoca la potestad reglamentaria. De acuerdo con lo anterior, los Decretos expedidos por el Presidente de la República con invocación del artículo 189 de la 22 Corte Constitucional, Sentencia C-152 del 10 de mayo de 2023, MP: Alejandro Linares Cantillo.

Radicado: 11001-03-24-000-2019-00440-00 Demandante: Juan Camilo Garrido Duque y Dario Rubio Camacho Demandado: Nación-Presidente de la República y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Constitución, no pueden ser juzgados por la Corte Constitucional y la competencia corresponde al Consejo de Estado, en armonía con el numeral 2° del artículo 237 de la propia Constitución23.

Como se puede apreciar, de las citas previas, la competencia dadas al Congreso de la República y a la Presidencia respecto la conformación de la estructura de la administración nacional difieren en su alcance. Pues, al primero se le dio la competencia de determinar dicha estructura, esto es crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos y otras entidades del orden nacional.

Mientras que a la presidencia se le dio la competencia de modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás entidades u organismos administrativos del orden nacional, que fueren creados por el legislador o por habilitación de este, y con el deber de hacerlo con sujeción a los principios y reglas generales previamente definidas por el legislador.

Esta concurrencia de funciones fue explicada por la Corte Constitucional en la Sentencia C-1190 de 2008: Esta Corte debe reiterar su jurisprudencia en el sentido de que existe una distribución de competencias entre las ramas legislativa y ejecutiva del poder público, en cuanto la Constitución Política le ha asignado al Congreso Nacional la facultad para crear, mediante ley, los organismos que hacen parte de la administración nacional debiendo señalar también sus objetivos generales y su estructura orgánica (C.P. art. 150-7), y al Presidente de la República, en ejercicio de su potestad reglamentaria, la función específica de modificar tales entidades -ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, etc- atendiendo a las reglas y principios básicos que para tales efectos establezca el legislador (C.P. art. 189-16), el cual, precisamente, procedió a fijarlos en el artículo 54 de la Ley 489 de 199824.

Ahora bien, respecto de la competencia del Presidente de la República para modificar la estructura de los órganos nacionales, es importante resaltar que su ejercicio debe apegarse a los principios y reglas generales determinados en la ley, que para el caso se encuentran en el artículo 54 de la Ley 489 de 1998. En ese sentido, esta sección ha sostenido que la facultad del Gobierno Nacional de variar, modificar o reformar la estructura de los organismos administrativos del orden nacional debe entenderse ejercida sin extralimitación de sus funciones y con apego a la ley, en todos aquellos eventos en que el Presidente de la República respeta los principios contenidos en el precitado artículo 54.

Así lo precisó cuando, en sentencia de 15 de junio de 200025, se pronunció en los siguientes términos: Relación del decreto con los principios y reglas previstos en el artículo 54 de la ley 489. Aunque, como antes se anotó, varios literales del artículo en mención fueron declarados inexequibles, se tiene, en primer lugar, que ello ocurrió con posterioridad a la expedición del decreto, de modo que al momento de su promulgación se encontraban vigentes; y, en segundo lugar, que aún dejando de lado esta situación, no todos los principios y reglas 23 Corte Constitucional, Sentencia C-058 del 3 de febrero de 2010, MP: Mauricio González Cuervo. 24 Corte Constitucional, Sentencia C-1190 del 3 de diciembre de 2008, MP: Jaime Araújo Rentería. 25 Expediente núm. AI-053, Actores: Campo Elías Cruz Bermúdez y otro, Consejero ponente doctor Juan Alberto Polo Figueroa.

Radicado: 11001-03-24-000-2019-00440-00 Demandante: Juan Camilo Garrido Duque y Dario Rubio Camacho Demandado: Nación-Presidente de la República y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 fueron declarados inexequibles, de tal forma que conservaron su vigencia la mayoría de unos y otras, toda vez que de los 14 literales del artículo 54, apenas fueron eliminados 6….pudiéndose apreciar que los restantes no lo fueron precisamente por ser pertinentes y ajustados al carácter y alcance de la atribución que regulan.

De allí que la Corte Constitucional los considere como los principios pertinentes, cuando dice en la sentencia C-702 de 1999 que se viene citando, “que en los numerales (SIC) a); e); f); j); K); l); y m) del artículo 54 trazó los principios y reglas generales con sujeción a los cuales el Gobierno puede modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y los demás organismos administrativos del orden nacional (…)”.

Los principios y las reglas en comento operan como una directriz y como una limitación material en el ejercicio de la facultad correspondiente, de modo que cuando se hace uso de ella, dada la presunción de legalidad de los actos administrativos, cabe suponer que ha sido acorde con unos y otras. Por lo tanto, no es necesario que en cada caso el Gobierno deba señalar de forma expresa a qué principio o regla se somete, puesto que de suyo está sujeto a todos y cada uno de ellos, ya que de modo general están previstos para el ejercicio de la facultad de modificar la estructura de los entes en mención, es decir, que todos cobijan la decisión que en cada caso se tome, como es lo propio de las leyes marco o cuadro, a las cuales corresponde la 489 de 1.998, que contiene tales principios y reglas […].

En este mismo sentido se pronunció en la Sentencia de 10 de febrero de 200526, cuando indicó lo siguiente: […] el actor aduce que el artículo 40 acusado viola el artículo 150, numeral 7 de la Constitución Política, por cuanto la modificación de la estructura de los organismos administrativos es del legislador y no puede ser adelantada por el Ejecutivo, sin que medie autorización legal, conforme lo prevé el artículo 189, numeral 16, ibídem (…).

Sobre el particular, la Sala advierte que no le asiste razón al actor, por lo siguiente: Prevé el artículo 189, numeral 16, de la Constitución Política: (…) Es preciso resaltar que la Corte Constitucional en la sentencia C-262 de 1995, fue enfática en señalar que el caso del numeral 16 del artículo 189 de la Carta “…encuadra bajo el concepto de leyes marco….que admite que, por esta vía, el Constituyente limita el ámbito de las competencias legislativas del Congreso en determinadas y precisas materias hasta el punto de que el legislador sólo queda habilitado para que defina los principios y objetivos generales que regulan la materia a los cuales debe sujetarse el Gobierno para su actuación administrativa, dejando, como se observa, al Ejecutivo el amplio espacio que resta para regular en detalle la materia en cada caso….”.

Cabe igualmente señalar que los literales a), e), f), k), l) y m) del artículo 54 de la Ley 489 de 1998 fueron declarados exequibles por la Corte Constitucional, y en ellos se trazaron los principios y reglas generales con sujeción a los cuales el Gobierno puede modificar la estructura de las entidades mencionadas en el citado precepto constitucional. […]. 26 SECCIÓN PRIMERA, Consejero ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO.

Radicación número: 11001-03-24-000-2002-00236-01(8087). Radicado: 11001-03-24-000-2019-00440-00 Demandante: Juan Camilo Garrido Duque y Dario Rubio Camacho Demandado: Nación-Presidente de la República y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Esta misma postura jurídica ha sido reiterada en las providencias de 2 de noviembre de 200027, 7 de diciembre 200028, 7 de febrero 200229, 13 de marzo de 200330, 15 de julio de 200431, 21 de febrero de 200832, 28 de octubre de 201033, 4 de agosto de 201134 y 5 de febrero de dos 201535.

IV.6. Caso concreto Los demandantes solicitaron que se suspendan provisionalmente los efectos jurídicos del acto administrativo demandado, esto es, el artículo 2 del Decreto 4835 de 24 de diciembre de 2008, expedido por el presidente de la República, subrogado por el artículo 2 del Decreto 1873 de 2015 por considerar que su expedición transgredió del artículo 150 de la Constitución Política y el artículo 7° del Decreto Ley 2041 de 1991.

En lo que respecta a la Dirección Nacional de Derechos de Autor (DNDA), se indica que esta fue creada mediante el Decreto Ley 2041 de 1991. Según el artículo segundo de dicha norma, la DNDA tiene como finalidad el diseño, dirección, administración y ejecución de las políticas gubernamentales en materia de derechos de autor; así como llevar el registro nacional de las obras literarias y artísticas, también, ejercer la inspección y vigilancia sobre las sociedades de gestión colectiva de derechos, otorgar las reservas de nombres de medios de comunicación y determinar la fijación o exención de caución a los medios escritos.

Esa misma norma en su artículo 7, había determinado la estructura de la DNDA, de la siguiente manera: Artículo 7º ESTRUCTURA ORGANICA La Dirección Nacional del Derecho de Autor se organizará de la siguiente manera: A. Dirección general B. Oficina de registro C. División legal del derecho de autor D. División de licencias E. División administrativa 27 CONSEJO DE ESTADO, SECCION PRIMERA, Consejero ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO, sentencia de 2 de noviembre de 2000, Radicación número: 5773. 28 CONSEJO DE ESTADO, SECCION PRIMERA, Consejera ponente: OLGA INES NAVARRETE BARRERO, sentencia de 7 de diciembre 2000, Radicación número: 6163. 29 CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN PRIMERA, Consejero ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO, sentencia de 7 de febrero 2002, Radicación número: 11001-03-24-000-2000-06372-01(6372) 30 CONSEJO DE ESTADO, SECCION PRIMERA, Consejero ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO, sentencia de 13 de marzo de 2003, Radicación número: 11001-03-24-000-2001-00178- 01(7102). 31 CONSEJO DE ESTADO, SECCION SEGUNDA, Consejero ponente: NICOLAS PAJARO PEÑARANDA, sentencia de 15 de julio de 2004, Radicación número: 11001-03-25-000-2002-0103-01(2249-02). 32 CONSEJO DE ESTADO, SECCION SEGUNDA, Consejero ponente: JAIME MORENO GARCIA, Sentencia de 21 de febrero de 2008, Radicación número: 11001-03-25-000-2005-00119-00(5235-05), Actor: FRANCISCO JAVIER ANDRADE DIAZ. 33 CONSEJO DE ESTADO, SECCION PRIMERA, Consejera ponente: MARIA ELIZABETH GARCIA GONZALEZ, sentencia de 28 de octubre de 2010, Radicación número: 11001-03-15-000-2004-01261-00. 34 CONSEJO DE ESTADO, SECCION PRIMERA, Consejera ponente: MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO, sentencia de 4 de agosto de 2011, Radicación número: 11001-03-24-000-2004-00089-01. 35 CONSEJO DE ESTADO, SECCION PRIMERA, Consejera ponente: MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO, sentencia de 5 de febrero de dos 2015, Radicación número: 11001-03-24-000-2007-00343-00.

Radicado: 11001-03-24-000-2019-00440-00 Demandante: Juan Camilo Garrido Duque y Dario Rubio Camacho Demandado: Nación-Presidente de la República y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Posteriormente, el artículo 7 del decreto ley fue derogado por el Decreto 1278 de 1996, que a su vez fue derogado por el Decreto 4835 de 2008, el cual estableció la siguiente estructura de la DNDA: ARTÍCULO 2º.

ESTRUCTURA. La estructura de la Dirección Nacional de Derecho de Autor será la siguiente: 1. Dirección General 1.1 Oficina Asesora de Jurídica 1.2 Oficina de Registro 2. Subdirección Administrativa 3. Subdirección Técnica de Capacitación, Investigación y Desarrollo Finalmente, dicho artículo, fue subrogado por el artículo 2 del Decreto 1873 del 16 de septiembre de 2015, de la siguiente manera: ARTÌCULO. 2º Estructura.

Modificase el artículo 2º del Decreto 4835 de 2008, el cual quedará así: 1. Dirección general. 1.1. Oficina asesora de jurídica. 1.2. Oficina de registro. 2. Subdirección administrativa. 3. Subdirección técnica de capacitación, investigación y desarrollo. 4. Subdirección de asuntos jurisdiccionales. Como se evidencia, las modificaciones introducidas a la estructura original de la DNDA han incorporado dependencias internas que no estaban previstas en el Decreto Ley 2041 del 29 de agosto de 1991.

No obstante, ello no permite concluir, de manera inequívoca, que el presidente de la República haya excedido sus competencias constitucionales, pues, conforme al numeral 16 del artículo 189 de la Constitución, el presidente está facultado para modificar la estructura interna de las entidades del orden nacional. Esta interpretación ha sido reiterada tanto por esta Corporación como por la Corte Constitucional, tal como se expuso en el acápite precedente.

En ese sentido, prima facie, no se advierte que la expedición del artículo 2 del Decreto 4835 del 24 de diciembre de 2008, subrogado por el artículo 2 del Decreto 1873 de 2015, contraríe la Constitución o la ley. Por lo anterior, no se concederá la suspensión provisional solicitada. Respecto el antecedente jurisprudencial citado por los accionantes, es decir, la Sentencia C-473 de 2013, se encuentra que en dicho fallo se resolvió la constitucionalidad del Decreto 4171 de 2011, por el cual se creó un Consejo Directivo como órgano de dirección y administración dentro de la de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), situación, en principio, distinta a la presente, pues en esa oportunidad la Corte entendió que el ejecutivo ejerció competencias regulatorias que son exclusivas del resorte del legislador, argumento que no se ha puesto en consideración en esta oportunidad.

Además, esa corporación en otras oportunidades ha entendido que el presidente sí tiene competencia para modificar la estructura Radicado: 11001-03-24-000-2019-00440-00 Demandante: Juan Camilo Garrido Duque y Dario Rubio Camacho Demandado: Nación-Presidente de la República y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 interna de las entidades, como lo señaló en la sentencia C-152 del 10 de mayo de 2023 o en la Sentencia C-209 de 1997.

Al respecto: A su turno, el artículo 189 de la Constitución Política reconoce al Presidente de la República, como suprema autoridad administrativa, las atribuciones consistentes en reordenar la estructura de la administración central mediante la creación, fusión o supresión, conforme a la ley, de los empleos que demande la administración central, con el señalamiento de sus funciones especiales y la fijación de sus dotaciones y emolumentos (núm.. 14); suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales (núm.. 15); así como, modificar la estructura de los Ministerios, Departamentos Administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales (núm.. 16), de conformidad con la ley.

Así pues, estas facultades le permiten al Ejecutivo adecuar las entidades y organismos mencionados a las políticas del gobierno, de conformidad con los principios y reglas generales que para el efecto defina el Legislador, mediante una ley que señale el ámbito de acción y decisión del Ejecutivo. En este orden de ideas, el Constituyente de 1991, distribuyó las distintas competencias que determinan la reestructuración general de la administración pública entre el Legislador y el Presidente de la República, a fin de que sean ejercidas en forma coherente y armónica, evitando, así, la discrecionalidad excesiva en su ejercicio.

De manera que, frente a la facultad otorgada al Ejecutivo para crear, fusionar o suprimir los citados empleos requeridos por la administración central y suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales (C.P., art 189, numerales 14 y 15), corresponde al Legislador establecer las condiciones, requisitos, objetivos, fines y controles respectivos dentro de los cuales se desarrollará dicha función y que han de conformar un régimen razonable y reglado sobre esa materia; y, respecto de la atribución asignada al Presidente de la República para modificar la estructura de los Ministerios, Departamentos Administrativos y demás entidades y organismos administrativos nacionales (C.P., art. 189-16), la intervención del Legislador se circunscribe a la definición de los principios y reglas generales que precisan la actividad administrativa del Gobierno, delimitando así el ámbito de las competencias del mismo. 36 [Resaltado fuera del texto original] Finalmente, conforme a lo dispuesto en el artículo 229 del CPACA, la decisión sobre la solicitud de medida cautelar no implica un prejuzgamiento y se limita al análisis del acto acusado y a su confrontación con las disposiciones superiores que se alegan vulneradas.

En consecuencia, será en etapas posteriores del proceso donde deban abordarse los asuntos de fondo que permitan resolver la controversia planteada. Bajo esa consideración, y dado que los demandantes sustentaron sus solicitudes de suspensión provisional en la supuesta vulneración de la Constitución, este no es el escenario procesal para determinar si la Presidencia de la República se ajustó o no a los principios y reglas generales consagrados en el artículo 54 de la Ley 489 de 1998; dicho análisis corresponde a una fase procesal posterior.

Se pone de presente, que a las mismas conclusiones arribó el Auto del 13 de marzo de 2020: 36 Corte Constitucional, Sentencia del 24 de abril de 1997, MP: Hernando Herrera Vergara. Radicado: 11001-03-24-000-2019-00440-00 Demandante: Juan Camilo Garrido Duque y Dario Rubio Camacho Demandado: Nación-Presidente de la República y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 A diferencia del planteamiento sostenido por la parte actora, respeta el ámbito de competencias presidenciales fijado por la Carta Política, según el cual el Presidente de la República puede establecer, suprimir o fusionar dependencias internas del sector reestructurado para garantizar la prevalencia de la eficiencia y racionalidad de la gestión de la entidad objeto de la modificación, tal como lo prevé el artículo 54 de la Ley 489 de 1998.

Por lo anterior, es claro que la parte actora confunde las potestades del legislador y del ejecutivo sobre esta materia y olvida que el acto acusado fue expedido con fundamento en lo dispuesto en el numeral 16 del artículo 189 superior. Con base en lo expuesto, el Despacho, en esta etapa inicial de la controversia, no vislumbra la transgresión normativa invocada por el actor, dado que la estructura orgánica a que alude el artículo 7º del Decreto - Ley 2041 de 1991, fue ejercida por el Presidente de la República respetando las reglas y los principios generales consagrados para el efecto en el artículo 54 de la Ley 489 de 1998, en armonía con lo señalado en el numeral 16 del artículo 189 de la Carta Fundamental.

De acuerdo con lo anterior, para el Despacho no resulta procedente decretar la suspensión provisional del artículo 2º del Decreto 4832 de 2008; consideración que se efectúa sin perjuicio del control de legalidad que deberá realizar esta jurisdicción frente al acto acusado, teniendo en cuenta que lo consignado no constituye un prejuzgamiento respecto de la decisión que la Sala de Decisión deberá adoptar al finalizar este proceso37.

También el Auto del 2 de agosto 202438, que resolvió una solicitud de medida cautelar en el proceso identificado con el radicado núm. 11001-03-24-000-2019-00307-00, proceso en el cual se demandó la totalidad del articulado del Decreto 1873 de 2015, por la presunta vulneración de los artículos 29 y 116 de la Constitución Política. Según el accionante de ese pleito, el ejercicio de funciones judiciales por parte de la Subdirección de Asuntos Jurisdiccionales de la DNDA no garantiza los principios de imparcialidad e independencia, dado que dicha dependencia se encuentra sujeta jerárquica y funcionalmente al funcionario encargado de emitir y aplicar decisiones en materia de derechos de autor o conexos.

El auto en comento no encontró razón en los argumentos del accionante y sostuvo: Así pues, al no establecerse la sujeción que alega el demandante, no es posible estimar vulnerado el principio de independencia, por la estructura que posee la Dirección Nacional de Derecho de Autor, así como tampoco por las funciones que desempeña, pues, como se vio, se ha admitido por la jurisprudencia constitucional que la misma entidad pueda ejercer las funciones de vigilancia y control, y las jurisdiccionales, siempre y cuando se trate de funcionarios diferentes, que no guarden relación de dependencia o sujeción entre ellas.

Este razonamiento, lleva también a la conclusión de que al no acreditarse el desconocimiento de las reglas de asignación de funciones jurisdiccionales a las 37 Consejo de Estado, Sección Primera, Auto del 13 de marzo de 2020 dentro del Radicado núm. 11001- 03-24-000-2019-00391-00, MP: Roberto Augusto Serrato Valdés. 38 Consejo de Estado, Sección Primera, Auto del 2 de agosto de 2024 dentro del Radicado núm. 11001- 03-24-000-2019-00307-00, MP: Nubia Margoth Peña Garzón. Radicado: 11001-03-24-000-2019-00440-00 Demandante: Juan Camilo Garrido Duque y Dario Rubio Camacho Demandado: Nación-Presidente de la República y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 autoridades administrativas, tampoco es posible señalar que se ha vulnerado el principio del debido proceso que haga procedente la medida cautelar en estudio.

Son estas las razones que conducen a la Sala Unitaria a denegar la medida cautelar de suspensión de los efectos del acto acusado, por no cumplir los requisitos previstos en el artículo 231 del CPACA, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. En virtud de todo lo anterior, el Despacho negará la solicitud de suspensión provisional de los efectos del artículo 2 del Decreto 4835 de 2008, modificado por el artículo 2 del Decreto 1873 de 2015, expedido por el presidente de la República.

Esto, por cuanto, prima facie, no encuentra el Despacho que en su expedición se hubiere transgredido el artículo 150 de la Constitución Política y el artículo 7° del Decreto Ley 2041 de 1991. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, V.

RESUELVE

PRIMERO: NEGAR la solicitud de medida cautelar formulada por los demandantes respecto del artículo 2 del Decreto 4835 de 2008, modificado por el artículo 2 del Decreto 1873 de 2015, expedido por el presidente de la República por las razones consignadas en esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes en la forma dispuesta en las normas aplicables.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.