Radicación: 19001-23-33-000-2020-00027-01 (0270-2024) Demandante: Librada Otero Otero Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá D.C., veintinueve (29) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 19001-23-33-000-2020-00027-01 (0270-2024)1 Demandante: Librada Otero Otero Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Tema: reconocimiento de pensión gracia. Subtema 1: Períodos laborados por contratos de prestación de servicios.

Subtema 2: naturaleza de la plaza. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la UGPP contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca, del 2 de noviembre de 2023, que accedió a las pretensiones de la demanda.

I. SÍNTESIS DEL CASO La accionante solicita la nulidad de los actos administrativos dictados por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), que le negaron el reconocimiento de una pensión gracia. En criterio de la entidad los tiempos laborados mediante contratos de prestación de servicios no se podían computar para el reconocimiento pensional.

Por su parte, el Tribunal Administrativo del Cauca accedió a las pretensiones de la demanda al considerar que los referidos tiempos sí podían ser tenidos en cuenta, por ello, determinó que la docente acreditó 20 años de servicios con vinculación territorial. II.

ANTECEDENTES 2.1. La demanda 1. Librada Otero Otero radicó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el 20 de noviembre de 20192, en contra de la UGPP, de acuerdo con las pretensiones, hechos y fundamentos de derecho que a continuación se sintetizan: 1 Expediente físico. 2 Folios 120 y 121.

Radicación: 19001-23-33-000-2020-00027-01 (0270-2024) Demandante: Librada Otero Otero Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 2.1.1. Pretensiones 2. La parte actora solicitó la nulidad de los actos administrativos a través de los cuales la entidad accionada negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia, contenidos en las resoluciones RDP 010026 del 14 de marzo de 2017, RDP 023120 del 2 de junio de 2017, RDP 039227 del 27 de septiembre de 2018 y RDP 048169 del 21 de diciembre de 2018. 3.

A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordene el reconocimiento y pago de una pensión gracia a su favor, desde que adquirió el estatus pensional; que la suma reconocida se reajuste conforme al IPC; y la sentencia se cumpla en los términos de los artículos 192 a 195 del CPACA. Asimismo, pidió que se condene en costas a la entidad3. 2.2.

Hechos 4. La demandante expuso los siguientes hechos: 5. La señora Librada Otero Otero nació el 30 de julio de 1955, por lo cual cumplió 50 años el 30 de julio de 2005. Narró que adquirió el estatus de pensionada el 15 de mayo de 2010 y que laboró como docente de carácter municipal, territorial y nacionalizado, durante más de 20 años, así: i) Del 13 de enero de 1979 al 30 de mayo de 1980, con ocasión del nombramiento ordenado por el Decreto 003 del 12 de enero de 1979, proferido por el alcalde de Piendamó (departamento del Cauca). ii) De enero de 1981 a diciembre de 1985, a través de contratos de prestación de servicios celebrados con el municipio de Silvia (departamento del Cauca). iii) Del 3 de septiembre de 1996 hasta el 23 de abril de 2018, en razón del nombramiento efectuado a través del Decreto 074 del 3 de septiembre de 1996, dictado por el alcalde del municipio de Silvia (departamento del Cauca). 6.

La UGPP, en las resoluciones demandadas, negó el reconocimiento de la pensión gracia, con fundamento en que el tiempo servido por la docente de 1981 a 1985 no podía ser tenido en cuenta, dado que no existió un acto administrativo de nombramiento, sino contratos de prestación de servicios. 2.3. Normas violadas y concepto de violación 7.

La actora citó como normas violadas las siguientes: artículo 137 del CPACA; el preámbulo y los artículos 1, 2, 6, 13, 25, 29, 46, 48, 53, 90, 121, 125, 128 y 209 de la Constitución Política; los artículos 1, 2, 3 y 4 de la Ley 114 de 1913; el artículo 6 de la Ley 116 de 1928; el artículo 3 de la Ley 37 de 1933; los artículos 1 y 3 del Decreto 2285 de 1955; la Ley 43 de 1975 y su decreto reglamentario 223 de 1977; el artículo 17 de la Ley 6 de 1945; el artículo 1, inciso 2 de la Ley 33 de 1985 y el artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989. 3 Folios 2 a 43.

Radicación: 19001-23-33-000-2020-00027-01 (0270-2024) Demandante: Librada Otero Otero Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 8. Al explicar el concepto de violación, la parte demandante expuso que los actos administrativos demandados incurrieron en la causal de nulidad por violación de las normas superiores, en tanto, reunió todos los requisitos legales para el reconocimiento pensional.

Agregó que los actos están viciados por falsa motivación, ya que desconocieron los tiempos de servicios laborados entre 1981 a 1985. Por estas razones, la maestra consideró que debían anularse las resoluciones expedidas por la UGPP, para en su lugar, ordenar el reconocimiento de la pensión gracia. 2.4. Contestación de la demanda 9.

La UGPP se opuso a las pretensiones de la demanda con las siguientes consideraciones: 10. La demandante no acreditó los 20 años de servicios exigidos para el reconocimiento de la pensión gracia, toda vez que los tiempos laborados de 1981 a 1985, a través de contratos de prestación de servicios, no podían sumarse para el reconocimiento pensional.

Por tanto, a la docente no le asiste el derecho a reclamar la pensión gracia, puesto que es improcedente el cómputo de tiempos que no fueron laborados en virtud de una vinculación legal y reglamentaria. 11. Propuso las excepciones de inexistencia de la obligación demandada, cobro de lo no debido, prescripción y buena fe4. 2.5. Sentencia de primera instancia 12.

El Tribunal Administrativo del Cauca profirió sentencia el 2 de noviembre de 2023, en la que accedió a las pretensiones de la demanda. Por tanto, declaró la nulidad de las resoluciones acusadas y a título de restablecimiento del derecho ordenó el reconocimiento de la pensión gracia «a partir del 15 de mayo de 2010, en cuantía equivalente al 75% del promedio de la asignación básica y de todos los factores salariales devengados por la actora durante el año anterior a la adquisición del estatus pensional (es decir, del 15 de mayo de 2009 a los mismos día y mes de 2010), y el pago de las mesadas pensionales causadas a partir del 20 de noviembre de 2016 [por prescripción]»5.

No condenó en costas a la entidad demandada. 13. Como sustento de la decisión, el tribunal resaltó que la demandante se vinculó como docente en el municipio de Piendamó (Cauca), a través del Decreto 003 de 1979, para desempeñar labores del 12 de enero de 1979 al 30 de mayo de 1980, por un total de 1 año, 4 meses y 18 días. Igualmente, que desde enero de 1981 hasta diciembre de 1985 celebró contratos de prestación de servicios con el municipio de Silvia (Cauca), para un total de 4 años y 11 meses. 14.

El tribunal consideró en cuanto a estos períodos laborados antes del 31 de diciembre de 1980, y entre 1981 y 1985, que eran válidos para acceder al reconocimiento de la pensión gracia, en tanto, fueron servidos a nivel territorial sin ser relevante la forma de vinculación. 4 Folios 132 a 140. 5 Folios 169 a 177. Radicación: 19001-23-33-000-2020-00027-01 (0270-2024) Demandante: Librada Otero Otero Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 15.

Asimismo, se acreditó que la señora Librada Otero Otero se vinculó, a partir de septiembre de 1996, como docente municipal, mediante nombramiento efectuado por el alcalde del municipio de Silvia (Cauca), para ejercer funciones en instituciones educativas oficiales, vínculo que se mantuvo hasta abril de 2018. De este modo, completó 27 años de servicio, conforme a las pruebas allegadas al expediente. 16.

Bajo estos términos, el tribunal concluyó que la demandante cumplió con los requisitos para acceder a la pensión gracia, toda vez que alcanzó los 20 años de servicio con vinculación territorial o nacionalizada el 15 de mayo de 2010. Para esa fecha, ya había cumplido 50 años de edad, dado que nació el 30 de julio de 1955. Además, se vinculó al servicio público con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, desempeñó sus funciones con honradez y dedicación, y presentó buena conducta, condiciones exigidas para el reconocimiento de dicha prestación. 17.

Por otra parte, declaró la prescripción de las mesadas causadas antes del 20 de noviembre de 2016, porque la señora Librada Otero Otero adquirió el estatus de pensionada el 15 de mayo de 2010 y presentó reclamaciones en sede administrativa el 19 de agosto de 2016 y el 24 de julio de 2018. De las cuales, solo la primera podía interrumpir la prescripción, teniendo presente que demandó hasta el 20 de noviembre de 2019. 2.6.

Recurso de apelación 18. La UGPP apeló la sentencia de primera instancia, para que se revoque y en su lugar se nieguen las pretensiones, bajo los siguientes argumentos: 19. La demandante no tiene derecho al reconocimiento de la pensión gracia, porque pretende la sumatoria de tiempos laborados, a través de contratos de prestación de servicios en 1981, 1982, 1983, 1984 y 1985, lo cual desconoce el artículo 105 de la Ley 115 de 1994.

La entidad hizo énfasis en que la vinculación al servicio educativo no provino de un acto administrativo, sino mediante órdenes de trabajo. A ello se suma que los certificados aportados no ofrecen certeza suficiente para establecer con claridad los periodos laborados. 20. Adicionalmente, indicó que la actora no acreditó el cumplimiento de los requisitos dispuestos en la ley para acceder al reconocimiento de la pensión gracia, dado que solo procede para los docentes de primaria y secundaria vinculados antes del 31 de diciembre de 1980 con carácter distrital, municipal, departamental o nacionalizado, esto es, con exclusión de los docentes que recibieran retribución por parte de la nación o su nombramiento proviniera directamente del Gobierno nacional6. 2.7.

Trámite procesal en segunda instancia 21. Mediante auto del 26 de agosto de 2024 el despacho ponente admitió el recurso de apelación, y dispuso que, dentro de los 10 días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, el expediente ingresaría para fallo salvo que las partes solicitaran pruebas de acuerdo con el artículo 212 del CPACA.

Las partes y el Ministerio Público guardaron silencio en esta oportunidad procesal7. 6 Folios 185 a 187. 7 Samai, índice 4. Radicación: 19001-23-33-000-2020-00027-01 (0270-2024) Demandante: Librada Otero Otero Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 III.

CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 22. El presente asunto es competencia de esta corporación de conformidad con lo establecido en el inciso primero del artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso-Administrativo, según el cual el Consejo de Estado conoce de las apelaciones contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos. 3.2.

Problemas jurídicos 23. De acuerdo con los argumentos expuestos en el recurso de apelación contra el fallo de primera instancia, que accedió a las pretensiones de la demanda, y teniendo en cuenta que, según el artículo 328 del Código General del Proceso, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso, corresponde a la Sala definir si: - ¿En el proceso se acreditó la vinculación docente antes del 31 de diciembre de 1980, en una plaza docente distrital, municipal, departamental o nacionalizada para que la accionante sea beneficiaria de la pensión gracia? - ¿La actora tiene derecho al reconocimiento de la pensión gracia, pese a que para los tiempos laborados de 1981 a 1985 no existió un acto administrativo de nombramiento, sino contratos de prestación de servicios? 3.3.

Marco normativo y reiteración jurisprudencial 3.3.1. La pensión gracia 24. La pensión de jubilación gracia fue establecida por el artículo 1º de la Ley 114 de 19138, para beneficiar a los maestros de las escuelas primarias oficiales que hubieran servido en el magisterio por al menos 20 años, siempre que cumplieran los siguientes requisitos: (i) desempeñar el empleo con honradez y consagración; y (ii) no recibir otra pensión o recompensa de carácter nacional. 25.

La Ley 116 de 19289 amplió este beneficio a los empleados docentes y profesores de las escuelas normales, así como a los Inspectores de Instrucción Pública. Según el artículo 6 de esta ley, se permitió a los docentes sumar los servicios prestados en diferentes épocas, tanto en la enseñanza primaria como en la normalista, para completar el tiempo requerido para acceder a la pensión, equiparando la inspección de instrucción pública a la enseñanza primaria para estos efectos. 26.

Posteriormente, la Ley 37 de 193310 extendió el beneficio de la pensión gracia de jubilación a los maestros de escuela que hubieran completado el tiempo de servicio estipulado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria. 8 Por medio de esta ley «se crean pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». 9 «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927». 10 «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados».

Radicación: 19001-23-33-000-2020-00027-01 (0270-2024) Demandante: Librada Otero Otero Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 27. Por su parte, la Ley 91 de 198911, en el artículo 15, numeral 2°, literal a), limitó la vigencia temporal del derecho al reconocimiento de la pensión gracia para los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos legales, al señalar textualmente la norma en mención que: Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación. 28. Entonces, es dable afirmar que el punto de partida para definir si el docente tiene derecho a la pensión gracia se encuentra en la clasificación contenida en la Ley 91 de 1989, cuyo artículo 1° categorizó y definió a los docentes de la siguiente manera: - Personal nacional: son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. - Personal nacionalizado: son (i) los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1.º de enero de 1976 y (ii) los docentes vinculados a partir de esa fecha a una plaza nacionalizada en virtud del proceso de nacionalización de la educación que se adelantó por disposición de la Ley 43 de 1975. - Personal territorial: son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial a partir del 1º de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 1012 de la Ley 43 de 1975, de manera que la plaza a ocupar haya sido creada exclusivamente por la entidad territorial con cargo a su propio presupuesto. 29.

La norma en cita fue estudiada por la Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo del Consejo de Estado en sentencia S-699 de 29 de agosto de 199713, en los siguientes términos: La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad (…) También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de 11 «Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio». 12 “En adelante ningún departamento, intendencia o comisaría, ni el Distrito Especial, ni los municipios podrán con cargo a la Nación, crear nuevas plazas de maestros y profesores de enseñanza primaria o secundaria, ni tampoco podrán decretar la construcción de nuevos planteles de enseñanza media, sin la previa autorización, en ambos casos, del Ministerio de Educación Nacional”. 13 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, sentencia S-699 de 29 de agosto de 1997, M.P. Nicolás Pájaro Peñaranda, Actor: Wilberto Therán Mogollón. Radicación: 19001-23-33-000-2020-00027-01 (0270-2024) Demandante: Librada Otero Otero Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.

Y, por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley. 30.

La Sección Segunda, en la sentencia SUJ-11-S2 de 21 de junio de 201814, señaló que «el numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados», y que: Para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido cincuenta años de edad; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta. 31.

La citada sentencia estableció las reglas de unificación respecto a que los recursos que la nación le transfería o cedía para los fondos educativos regionales, cuando ingresaban a los presupuestos locales, pasaban a pertenecer a los entes territoriales, de modo que la intervención en el acto de nombramiento del delegado del Ministerio de Educación Nacional no cambia la calidad de docente territorial o nacionalizado que es otorgada por la ley.

En este orden, la sentencia de unificación fijó las siguientes reglas jurisprudenciales: i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales (…), una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2º de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados15, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, sentencia SUJ2-011-S2 de 21 de junio de 2018. radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014).

M.P. Carmelo Perdomo Cuéter. Actora: Gladys Amanda Hernández Triana. 15 Al respecto se puede consultar el Decreto 3157 (artículo 34) de 1968, la Ley 43 (artículo 6) de 1975, el Decreto 102 de 1976, la Ley 24 (artículo 54) de 1988, y el Decreto 1706 (artículo 10) de 1989. Radicación: 19001-23-33-000-2020-00027-01 (0270-2024) Demandante: Librada Otero Otero Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales (…). v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional y asimismo, este último, certifica la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal54; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.

Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar (…). 32. De acuerdo con lo expuesto, la pensión gracia de jubilación se otorga a los docentes que hayan trabajado de manera continua o discontinua, vinculados antes del 31 de diciembre de 1980 y que cumplan con 20 años de servicio en establecimientos educativos de orden departamental, distrital o municipal, con vinculación territorial o nacionalizada.

No es posible acumular tiempos de servicio del orden nacional. 3.4. Hechos probados 33. De conformidad con las pruebas que obran en el expediente, se puede establecer lo siguiente: - Edad 34. Para efectos del reconocimiento del derecho pensional reclamado se requiere en primer lugar haber cumplido 50 años. En el caso concreto, la señora Librada Otero Otero nació el 30 de julio de 195516, en consecuencia, acreditó la edad de 50 años el 30 de julio de 2005. - Tiempo de servicios 35.

El alcalde de Piendamó (Cauca) nombró a la señora Librada Otero Otero, mediante el Decreto 003 del 12 de enero 1979, como maestra municipal. Asimismo, obra en el proceso el acta de posesión 005, con efectos fiscales desde el 16 de enero de 197917. 36. Ahora bien, la Secretaría Administrativa y Financiera del municipio de Silvia 16 Folio 44. 17 Folios 93 a 95.

Radicación: 19001-23-33-000-2020-00027-01 (0270-2024) Demandante: Librada Otero Otero Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 (Cauca) certificó18 que la demandante «prestó sus servicios como docente municipal mediante contratos de prestación de servicios» desde 1981 a 1985, a través de los contratos 006/8119, 029/8220, 029/8321, 007/8422 y 009/8523.

Así se extrae del contenido de este documento: Que revisados los archivos y libros de asignaciones civiles que reposan en el Archivo Central de la Administración Municipal, la señora LIBRADA OTERO OTERO, identificada con cédula No. 34,750,007 de Silvia, prestó sus servicios como docente municipal mediante contratos en las fechas que se relacionan a continuación: PRIMER NOMBRE: LIBRADA SEGUNDO NOMBRE: PRIMER APELLIDO: OTERO SEGUNDO APELLIDO: OTERO FECHA EXPEDICIÓN: 15 DE JUNIO DE 2018 CARGO: DOCENTE LUGAR DE LABOR: Centro Docente Alto del Calvario PERIODO LABORADO MUNICIPIO DE SILVIA AÑO ACTO ADMINISTRATIVO VALOR CANCELADO MES Enero-Junio 1981 Contrato No. 006/81 4.600 Agosto- Diciembre 1981 Contrato No. 006/81 4.600 Enero- Diciembre 1982 Contrato No. 029/82 5.600 Enero- Diciembre 1983 Contrato No. 029/83 7.000 Enero- Diciembre 1984 Contrato No. 007/84 8.400 Enero- Diciembre 1985 Contrato No. 009/85 10.500 […]24. 37.

A través del Decreto 074 del 3 de septiembre de 1996, el alcalde de Silvia (Cauca) nombró a la accionante en el cargo de docente, clase I, código 2030, grado 2, en el Centro Rural Mixto La Estrella25. La actora se posesionó en el empleo, como consta en el acta del 3 de septiembre de 199626. 38. Mediante el Decreto 495 de 2007, el gobernador del departamento del Cauca incorporó al personal docente de los municipios no certificados, entre ellos, la señora 18 Folio 105.

Los contratos obran a folios 106 a 115. 19 Enero a junio y agosto a diciembre de 1981. 20 Enero a diciembre de 1982. 21 Enero a diciembre de 1983. 22 Enero a diciembre de 1984. 23 Enero a diciembre de 1985. 24 Folio 105. Transcrito textualmente con errores. Destacado fuera del texto. 25 Folios 96 a 97. 26 Folios 99 a 103. Radicación: 19001-23-33-000-2020-00027-01 (0270-2024) Demandante: Librada Otero Otero Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Librada Otero Otero27. 39.

Igualmente, fue aportado el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral de la Secretaría de Educación del Departamento del Cauca, el cual indicó que la docente fue nombrada mediante el Decreto 003 del 12 de enero de 1979, y laboró desde el 13 de enero de 1979 hasta el 30 de mayo de 1980, para un total de 1 año, 4 meses y 18 días28.

Así como, el formato de la misma Secretaría de Educación, certificó que la accionante fue nombrada a través del Decreto 074 del 3 de septiembre de 1996, y prestó sus servicios desde el 3 de septiembre de 1996, encontrándose activa para el 23 de abril de 2018 (fecha de expedición del formato), para un tiempo total de 21 años, 7 meses y 21 días29.

Este formato incluyó una observación sobre que la vinculación fue municipal con recursos propios. 3.5. Caso concreto 40. La accionante pide la nulidad de los actos administrativos, expedidos por la UGPP, que le negaron el reconocimiento de la pensión gracia. Como fundamento de la demanda indicó que sí cumple la edad y el tiempo de servicio, de modo que la entidad no debió desestimar los tiempos laborados mediante contratos de prestación de servicios. 41.

El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca accedió al reconocimiento de la pensión gracia, con fundamento en que la actora se vinculó antes de 1980 como maestra municipal, y acreditó 20 años de servicios como docente territorial, para lo cual incluyó 4 años y 11 meses, como profesora municipal mediante contratos de prestación de servicios laborados de 1981 a 1985. 42.

Inconforme con esta decisión, la UGPP interpuso recurso de apelación al alegar que no se acreditó la vinculación territorial antes del 31 de diciembre de 1980, y que el artículo 105 de la Ley 115 de 1994 solamente prevé la vinculación a la docencia oficial, mediante acto administrativo de nombramiento, por tanto, se deben desestimar los tiempos laborados por contrato de prestación de servicios.

También censuró que los certificados no ofrecen certeza sobre los tiempos laborados y que los docentes nacionales no tienen derecho al reconocimiento de la pensión gracia. - Vinculación docente antes del 31 de diciembre de 1980 43. Respecto del periodo del 13 de enero de 1979 al 30 de mayo de 1980, está acreditado en el expediente que la actora se vinculó como docente en propiedad a través del Decreto 003 del 12 de enero de 197930 en la sede principal Simón Bolívar de Piendamó (Cauca), dictado por el alcalde, que incluyó a la demandante en la nómina de maestros municipales.

Igualmente, de acuerdo con el acta 00531, la accionante tomó posesión en este cargo, el 13 de enero de 1979, para laborar como maestra en la escuela Simón Bolívar de la vereda Loma Corta. 27 Folio 102. 28 Folios 91 a 92. 29 Folios 89 a 90. 30 C. Principal, folios 93 y 94. 31 C. Principal, folio 95. Radicación: 19001-23-33-000-2020-00027-01 (0270-2024) Demandante: Librada Otero Otero Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 44.

Nótese que el contenido de este acto administrativo coincide con la información consignada en el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral de la Secretaría de Educación del Departamento del Cauca del 23 de abril de 201832, el cual indicó que la demandante se vinculó como docente a través del Decreto 003 del 12 de enero de 1979, dictado por el alcalde municipal de Piendamó33. 45.

Por tanto, la señora Librada Otero Otero ejerció como docente antes del 31 de diciembre de 1980, y la naturaleza de la plaza fue territorial. En consecuencia, la maestra laboró 1 año, 4 meses y 18 días, y esta vinculación es válida para el reconocimiento de la pensión gracia. - Tiempos laborados a través de contrato de prestación de servicios 46.

En lo atinente al tiempo de servicios de 1981 hasta 1985 por 4 años y 11 meses, la UGPP alega que no puede ser computado al haberse ejercido bajo la modalidad de contratos de prestación de servicios, comoquiera que el artículo 105 de la Ley 115 de 1994 exige que la vinculación sea a través de una relación legal y reglamentaria. 47.

Sobre el particular, la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sede de unificación, ha adoptado una postura pacífica en la materia, al considerar que los tiempos laborados por contratos de prestación de servicios deben ser computados para el reconocimiento de la pensión gracia en aras de privilegiar los derechos de los trabajadores, por las siguientes razones: […] en el sub lite se computarán los tiempos laborados por la actora en virtud de contratos de prestación de servicios, celebrados con el alcalde del municipio de Sogamoso y que se pagaron con recursos propios de dicho ente territorial, en razón a que la normativa especial no excluyó tal modalidad contractual para el acceso a dicho beneficio laboral; por el contrario, lo relevante es que el interesado demuestre haber trabajado en el magisterio oficial como maestro territorial o nacionalizado, así como tener una experiencia docente anterior al 31 de diciembre de 1980. […] Igualmente, esta decisión se adopta en razón a las particularidades del caso concreto, esto es, por el ejercicio de la función docente, la cual de manera reiterada se ha considerado que por su naturaleza implica subordinación, prestación personal del servicio y el cumplimiento de condiciones de formación y experiencia que denotan la existencia de un verdadero vínculo laboral entre la administración y los educadores, quienes deben someterse a las directrices, inspección y vigilancia de las diferentes autoridades educativas, a los contenidos curriculares y al calendario escolar. […]34. 48.

En igual sentido, la Subsección35 ha considerado que los tiempos laborados bajo la modalidad de prestación de servicios son válidos para acceder a la pensión gracia, por cuanto las funciones desempeñadas por los docentes contratistas son similares en formación y experiencia a las de un docente de planta vinculado a través de un régimen legal y reglamentario, de ahí que lo determinante es la demostración de los 20 años de 32 Folios 89 a 92. 33 Folio 92. 34 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, sentencia de unificación de jurisprudencia del 11 de agosto de 2022, exp. 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 35 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 28 de marzo de 2019, exp. 70001-23-33-000-2013-00205-01(3183-14).

Radicación: 19001-23-33-000-2020-00027-01 (0270-2024) Demandante: Librada Otero Otero Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 servicios de naturaleza departamental, municipal o distrital, debido a la prevalencia del principio constitucional de primacía de la realidad sobre las formalidades. 49.

Ahora bien, decantado lo anterior, se tiene que en el expediente constan los contratos de prestación de servicios 006, 029, 017, 007 y 009 mediante los cuales la demandante laboró como docente de 1981 a 1985. 50. La información sobre los tiempos laborados mediante contratos de prestación de servicios, se corrobora con la certificación expedida el 15 de junio de 201836, por el secretario administrativo y financiero del municipio de Silvia (Cauca), según la cual la señora Librada Otero Otero prestó sus servicios como docente municipal en el Centro Alto del Calvario a través de varios contratos celebrados de 1981 a 1985. 51.

En este orden de ideas, aunque la UGPP afirmó, en el recurso de apelación, que los certificados aportados al proceso no generaban certeza alguna para el cálculo de los tiempos, a juicio de la Sala esta manifestación no corresponde con lo acreditado en el proceso. Lo anterior, porque como quedó visto los contratos antes aludidos y el certificado del 15 de junio de 2018 dan cuenta de los periodos laborados por la demandante como docente. 52.

En conclusión, el tiempo de 4 años y 11 meses trabajados mediante contratos de prestación de servicios sí pueden ser tenidos en cuenta para el reconocimiento de la pensión gracia, acorde con la línea jurisprudencial pacífica del Consejo de Estado. - De los tiempos de servicios de 1996 a 2018 53. Por otra parte, en lo atinente a los períodos laborados de 1996 a 2018, la Subsección destaca que obra en el proceso, el citado Decreto 074 del 3 de septiembre de 199637, en el cual el alcalde municipal de Silvia (Cauca) nombró a la demandante en el cargo de docente municipal, clase 1, código 2030, grado 2, en el centro rural mixto La Estrella, C. Usenda.

En este cargo la demandante se posesionó el 3 de septiembre de 199638. 54. La información sobre el nombramiento se constata con el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral, expedido por la Secretaría de Educación del departamento del Cauca, el 23 de abril de 2018. Según este documento, la demandante fue vinculada desde el 3 de septiembre de 1996 como docente de primaria con un nombramiento en propiedad en La Estrella, con una «vinculación municipal/recursos propios con régimen de anualidad»39.

El formato indicó que la actora ingresó al servicio docente a través del Decreto 074 del 3 de septiembre de 1996, y que fue incorporada a la planta departamental por medio del Decreto 0495 del 1 de junio de 2007 en el plantel educativo La Estrella. Igualmente, certificó que el tiempo total de servicios fue de 21 años, 7 meses y 21 días. 55.

Además obra en el proceso, el Decreto 0495 del 1 de junio de 200740, dictado por el gobernador del departamento del Cauca, en el cual incorporó a la demandante 36 Folio 105. 37 Folios 96 y 97 38 Folio 98. 39 Folios 89 a 92. 40 Folios 99 a 103. Radicación: 19001-23-33-000-2020-00027-01 (0270-2024) Demandante: Librada Otero Otero Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 a la planta global de cargos adoptada por el departamento, financiada con recursos del Sistema General de Participaciones del sector educativo. 56.

Así las cosas, la demandante se posesionó en este cargo de docente en el cual fue incorporada en propiedad el 25 de junio de 200741, según el acta firmada por el director del núcleo educativo del municipio de Silvia. 57. De acuerdo con lo expuesto, está acreditado que la actora tuvo una vinculación territorial desde 1996 y estaba activa para el 23 de abril de 2018, según se infiere de los formatos de la Secretaría de Educación, junto con el Decreto 074 del 3 de septiembre de 1996, y el Decreto 0495 que incorporó a la demandante a la planta global de cargos del departamento del Cauca. 58.

De este modo, la Sala concluye que la demandante estaba vinculada en una plaza docente territorial, porque incluso el Ministerio de Educación, en respuesta del 15 de noviembre de 2018, le informó a la señora Librada Otero Otero que no se encontró registro a su nombre que indicara que laboró en dicha entidad nacional42. 59. En estos términos, se establece que los certificados expedidos por las autoridades competentes gozan de pleno valor probatorio al encontrar respaldo en los actos administrativos de nombramiento y en los contratos suscritos con el municipio de Silvia (Cauca), de los cuales se puede constatar que las plazas que ocupó la señora Librada Otero Otero fueron territoriales. 60.

Por consiguiente, se confirmará el fallo del tribunal que accedió al reconocimiento de la pensión gracia, en tanto, la actora acreditó que laboró más 2043 años de servicios como docente en una plaza territorial, encontrándose vinculada antes del 31 de diciembre de 1980. 3.6. Conclusión 61. En atención a lo expuesto, la Sala concluye que la señora Librada Otero Otero cumplió con los requisitos para ser beneficiaria de la pensión gracia, porque demostró haberse vinculado antes del 31 de diciembre de 1980 y en una plaza territorial durante más de 20 años.

En este orden, será confirmada la sentencia apelada que declaró la nulidad de los actos administrativos demandados, y ordenó el reconocimiento y pago de la pensión gracia. 3.7. Costas 62. La presente providencia acoge el criterio de interpretación mayoritario44 de la 41 C. Principal, folio 104. 42 Folio 61. 43 En efecto, prestó sus servicios antes del 13 de enero de 1979 al 30 de mayo de 1980 por 1 año, 4 meses y 18 días; por contratos de prestación de servicios 1981 hasta 1985 por 4 años y 11 meses; y desde el 3 de septiembre de 1996 hasta el 23 de abril de 2018, por 21 años, 7 meses, 21 días. 44 La magistrada ponente considera que para condenar en costas a la parte vencida debe acudirse a un criterio objetivo valorativo por varias razones, a saber: (i) el artículo 188 del CPACA mantiene vigente la regla de procedencia en materia de costas para el proceso de lo contencioso administrativo;

(ii) el artículo 188 no excluye la aplicación del CGP, por ejemplo, el artículo 365, según el cual solo habrá lugar a costas «cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación»; (iii) la temeridad o mala fe deben ser valoradas por el juez en el escenario previsto en el artículo 80 del CGP, con el propósito de determinar la eventual responsabilidad patrimonial de las partes, «sin perjuicio de las costas»;

(iv) el inciso segundo del artículo 188 Radicación: 19001-23-33-000-2020-00027-01 (0270-2024) Demandante: Librada Otero Otero Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Subsección sobre el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, consistente en que para decretar la condena en costas debe verificarse que la parte vencida actuó de manera temeraria o de mala fe.

Por lo tanto, no hay lugar en el caso bajo estudio a imponer dicha condena, en atención a que no se advierte que aquella haya incurrido en las anteriores conductas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: Primero. Confirmar la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca, el 2 de noviembre de 2023, que accedió a las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Sin condena en costas en segunda instancia. Tercero. Reconocer como apoderado de la UGPP, a Edgar José Polanco, identificado con cédula de ciudadanía número 16.918.747 de Cali y portador de la tarjeta profesional número 140.742 del Consejo Superior de la Judicatura, en los términos del poder que obra a índice 9 de Samai.

Cuarto. Reconocer como apoderado sustituto de la UGPP a Carlos Alberto Chamat Duque, identificado con cédula de ciudadanía 9.729.693 de Armenia y portador de la tarjeta profesional número 182.519 del Consejo Superior de la Judicatura, en los términos del memorial de sustitución que obra a índice 9 de Samai. Quinto. Aceptar la renuncia al poder presentada por Edgar José Polanco Pereira en los términos de los memoriales que obran a índices 12 y 14 de Samai, al reunir los requisitos dispuestos por el artículo 76 del CGP.

Sexto. Devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones en el aplicativo Samai. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. no elimina el criterio objetivo, por el contrario, amplia su espectro al considerar que en los asuntos en los que se ventila un interés público, antes exceptuados, es posible imponer condena en costas «cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal»; (v) los parámetros antes enunciados son producto de una interpretación finalista y sistemática de las normas citadas, sin perjuicio de las de carácter especial como los artículos 265 a 269 del CPACA. // Lo expuesto en consonancia con la sentencia SU-241 de 2024 de la Corte Constitucional, que a propósito del régimen de costas en el CPACA indicó que «puede concluirse que para imponer la condena en costas el juez ya no tiene en cuenta la conducta temeraria o de mala fe de las partes a la hora de condenar en costas, sino la derrota en el proceso y la prueba de su causación, esto es, un criterio objetivo- valorativo».

En el mismo sentido: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de abril de 2016, M.P. William Hernández Gómez, rad. 13001-23-33-000-2013- 00022-01 (1291-14). Radicación: 19001-23-33-000-2020-00027-01 (0270-2024) Demandante: Librada Otero Otero Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Ausente con permiso JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI.

En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace https://Samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx