CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejera ponente: Ana María Charry Gaitán Bogotá, D.C., diecinueve (19) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 11001-0306-000-2024-00078-00 Referencia: conflicto negativo de competencias administrativas Partes: Fiscalía General de la Nación -Dirección de Control Disciplinario- y Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Antioquia Asunto: autoridad competente para conocer de un proceso disciplinario en contra de un empleado judicial perteneciente a la Fiscalía General de la Nación. Reiteración La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 39 y 112, numeral 10, de la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificados por los artículos 2 y 19 de la Ley 2080 de 20211, respectivamente, procede a estudiar el asunto de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1. El 16 de agosto de 20222, el Coordinador del Grupo de Soporte Canino de la Fiscalía General de la Nación presentó ante el Jefe del Departamento de Seguridad de la entidad el Oficio con radicado núm. 20224240000513, contentivo de un informe con eventuales implicaciones disciplinaras en contra del señor Oswaldo Peláez González, técnico investigador I, perteneciente al Grupo de Soporte Canino Seccional Medellín. Lo anterior, por haber incurrido en un presunto acto de agresión en contra del señor Juan Esteban Granada Higuita, empleado judicial de la entidad.
Igualmente, el Coordinador del Grupo de Soporte Canino de la Fiscalía General de la Nación puso de presente dos sucesos previos ocurridos presuntamente en 2015 y 2017, en el primer evento, el señor Peláez González, al parecer, agredió 1 Por medio de la cual se reforma la Ley 1437 de 2011 y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción. 2 Expediente digital, actuación 1, reparto y radicación, carpeta ZIP, One drive 2024 02 20, 03AnexoQueja.
Radicación 11001-03-06-000-2024-00078-00 físicamente a otro de sus compañeros de trabajo3 y, en el segundo evento, tuvo inconvenientes de convivencia con otro más4. 2. El 15 de septiembre de 20225, mediante el Oficio núm. 20221300016961, la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación remitió por competencia el informe presentado a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Antioquia.
Según indicó: [M]ediante correo electrónico, suscrito por el doctor Carlos Mauricio Portilla Sánchez [Jefe del Departamento de Seguridad], remite informe del servidor Edisson Javier Vergara Roncancio [Coordinador del Grupo de Soporte Canino], quien señala la novedad presentada con el servidor Oswaldo Peláez González al agredir al servidor Juan Esteban Granada.
Hechos informados el 16 de agosto de 2022. 3. El 18 de marzo de 20236, por medio de correo electrónico, la presunta víctima de la agresión, el señor Juan Esteban Granada Higuita, solicitó a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial información sobre el estado del proceso disciplinario y, en el texto, identificó como el día de la presunta agresión el 09 de agosto de 2022.
Puntualmente señaló: […] [A]tendiendo el hilo conductor del correo en el cual se informa una novedad por parte de la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación a través del sistema interno ORFEO con número de radicado 20221300016961, remitido por competencia el día 20 de septiembre del año 2022 a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Antioquia en el que se anexa un informe sobre unos hechos en los cuales resulté agredido en mi integridad física por parte del señor Oswaldo Peláez el día 09/08/2022 en el interior de la unidad donde me encontraba prestando mis servicios, me permito solicitar […] [énfasis añadido]. 4.
El 31 de agosto de 20237, mediante auto la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Antioquia, en el proceso que identificó con el radicado núm. 05001-25- 02-000-2023-01421-00, declaró la falta de competencia para «conocer el informe referido a los profesionales que tuvieron a cargo la investigación disciplinaria» y dispuso remitir las diligencias a la Oficina de Control Disciplinario de la Fiscalía 3 Señor Wilmer Mejía Escobar. 4 Señor Edgar Antonio Galeano. 5 Expediente digital, actuación 1, reparto y radicación, carpeta ZIP, One drive 2024 02 20, 02RemisiónQueja. 6 Expediente digital, actuación 1, reparto y radicación, carpeta ZIP, One drive 2024 02 20, 01Correo. 7 Por error de digitación en el auto aparece el año 2022, sin embargo, en el expediente digital, actuación 1, reparto y radicación, Pdf 2, folio 6, puede leerse que la providencia fue emitida el «31 de agosto de 2023», y así es referida la fecha por la Comisión Seccional de Antioquia cuando remite el asunto a la Fiscalía General de la Nación. Esta información fue corroborada por la Magistrada de la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Antioquia, Claudia Rocío Torres Barajas mediante el documento allegado el 2 de abril de 2024.
Expediente digital, actuación 5. Radicación 11001-03-06-000-2024-00078-00 General de la Nación, con sustento en que los hechos que al parecer constituyen falta disciplinaria son anteriores al 13 de enero de 2021. 5. El 3 de noviembre de 20238, la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación insistió en la falta de competencia, mencionó que «el hecho de la posible agresión tuvo ocurrencia en el mes de agosto de 2022» y solicitó a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado dirimir el conflicto suscitado.
II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado en su inciso 3° por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, se fijó el edicto 078 del 22 de febrero de 2024 en la Secretaría de esta Sala, por el término de 5 días, para que las autoridades involucradas y las personas interesadas presentaran sus alegatos o consideraciones en el trámite del conflicto.
Según la constancia de la Secretaría de la Sala, se comunicó del conflicto a la Fiscalía General de la Nación, al Coordinador del Grupo de Soporte Canino de la misma entidad, a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Antioquia y al señor Oswaldo Peláez González. En informe secretarial del 1º de marzo de 2024 se precisó que, dentro del término de fijación del edicto, la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación presentó consideraciones, «las demás autoridades involucradas y particulares interesados guardaron silencio».
En procura de mejor proveer, el despacho emitió el Auto de pruebas del 15 de abril de 2024 y el Auto de requerimiento del 29 de abril siguiente, con el ánimo de que se precise la fecha de ocurrencia de los hechos y las actuaciones adelantadas al respecto, por ser ambos factores relevantes en esta decisión. Si bien dentro de tiempo las autoridades guardaron silencio, lo cierto es que el 14 de mayo de 2024, el despacho recibió en respuesta un memorial remitido por la Fiscalía General de la Nación, mediante el Coordinador Grupo de Secretaría Técnica y Gestión Documental - Dirección de Control Disciplinario - Fiscalía General de la Nación. III.
ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES 1. Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Antioquia Mediante la ponencia a través de la cual se rechazó competencia, la autoridad señaló que, a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a las Seccionales solo 8 Expediente digital, actuación 1, reparto y radicación, Pdf 11 al 19.
Radicación 11001-03-06-000-2024-00078-00 les compete conocer los procesos relacionados con hechos ocurridos después del 13 de enero de 2021. No obstante, en este caso, «los hechos objeto del presente pronunciamiento, son anteriores al 13 de enero de 2021 […] datan del año 2015 y 2018 [sic][». Por consiguiente, indicó que son previos a la entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y de las Seccionales y, en esa medida, la competencia debe ser asignada a la «Oficina de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación».
Mediante un documento allegado el 2 de abril de 20249, la autoridad hizo énfasis en que, respecto de los actos de agresión cometidos en contra del señor Juan Esteban Granada Higuita, se «omitió señalar la fecha en que sucedió, que por inferencia de la Directora de Control Disciplinario del ente investigador en la remisión supone que fue en la que aparece signado el informe; no obstante, no se requirió al informante para mayor exactitud que diera alcance al mismo en el sentido de obtener de manera fidedigna la fecha exacta»10.
En el mismo documento, señala que, a su juicio la actuación disciplinaria implica una conducta de ejecución continuada, considerando lo siguiente: […] el empleado JUAN OSWALDO PELÁEZ GONZALEZ, en los años 2015 y 2017 había protagonizado hechos con presunta repercusión disciplinaria que probablemente se han venido repitiendo después de esas fechas, es decir, corresponde a una conducta continuada y no de ejecución instantánea por parte del servidor y ello en modo alguno corresponde a como lo denomina la Directora de Control Disciplinario solo a “una contextualización” sino a comportamientos reiterados en el tiempo por el autor cuya ejecución inició en las primigenias fechas, se trata entonces de comportamientos continuados respecto de los cuales la Oficina de Control Disciplinario debió adelantar el correspondiente proceso disciplinario […]11. 2.
Fiscalía General de la Nación, Dirección de Control Disciplinario12 La Fiscalía General de la Nación manifestó que, por disposición del artículo 257 A de la Constitución Política, la Sentencia C-373 de 2016 de la Corte Constitucional, los artículos 2 -inciso 5- y 93 -parágrafo- de la Ley 1952 de 2019, el concepto del 21 9 La Magistrada de la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Antioquia, Claudia Rocío Torres Barajas, solicitó tener en cuenta los «argumentos complementarios» planteados mediante este documento.
Sobre la remisión extemporánea manifestó que «el correo electrónico con el que se comunicó del traslado para la presentación de alegatos y consideraciones respecto al asunto de la referencia, fue enviado a la Secretaría de la Comisión de esta Seccional y a la Sra. Carmen Andrea Arboleda Otálvaro, empleada de dicha dependencia, quien faltando solo dos horas de iniciar la vacancia judicial de semana santa (22-03-2024) lo envió a este Despacho, esto es, dado el desconocimiento por parte de la suscrita de que estaba corriendo un término legal e incluso que para cuando se efectuó el reporte por la encargada ya había vencido». 10 Expediente digital, actuación 5. 11 Expediente digital, actuación 5. 12 Expediente digital, actuación 1, reparto y radicación, Pdf 2, folios 11 al 18 y actuación 3, recibe memoriales.
Radicación 11001-03-06-000-2024-00078-00 de octubre de 2020 emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las Seccionales conocen los procesos en contra de los empleados judiciales (incluyendo los pertenecientes a la Fiscalía General de la Nación), por hechos ocurridos con posterioridad a su entrada en funcionamiento.
Manifestó que, en el presente caso, «si bien es cierto que el informe referente a la noticia disciplinaria da cuenta de otras situaciones de agresión física en las que, al parecer, se vio involucrado el funcionario Oswaldo Peláez González para los años 2015 y 2017, el recuento de estos hechos tan solo contextualiza hechos similares que en datas anteriores al parecer tuvieron ocurrencia, pero no son el objeto del informe del año 2022».
En esa medida, sostiene la autoridad que la Comisión Seccional de Disciplina Judicial no tuvo en cuenta que «lo puntualmente informado, para que se evaluara la procedencia del inicio de la actuación disciplinaria, corresponde a hechos ocurridos en agosto de 2022». Sumado a lo anterior, indicó que el marco normativo no discrimina entre si los empleados sujetos de investigación ejercen funciones administrativas o judiciales.
En concordancia, citó el artículo 125 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, según el cual «son empleados las demás personas que ocupen cargos en las Corporaciones y Despachos Judiciales y en los órganos y entidades administrativas de la Rama Judicial». Por ende, los empleados que cumplen funciones administrativas hacen parte también de la Rama Judicial.
IV. CONSIDERACIONES 1.1. Regla especial de competencia en los procesos disciplinarios Los conflictos de competencias que se presenten entre autoridades que deban conocer de una actuación disciplinaria, en cualquiera de sus instancias, se regulan por una norma especial, contenida en el artículo 99 del Código General Disciplinario, el cual dispone lo siguiente: Artículo 99.
Conflicto de competencias. El funcionario que se considere incompetente para conocer de una actuación disciplinaria deberá expresarlo remitiendo el expediente en el estado en que se encuentre, en el menor tiempo posible, a quien por disposición legal tenga atribuida la competencia. Si el funcionario a quien se remite la actuación acepta la competencia, avocará el conocimiento del asunto; en caso contrario, lo remitirá al superior común inmediato, con el objeto de que este dirima el conflicto.
El mismo procedimiento se aplicará cuando ambos funcionarios se consideren competentes. El funcionario de inferior nivel no podrá promover conflicto de competencia al superior, pero podrá exponer las razones que le asisten y aquel, de plano, resolverá lo pertinente. [Énfasis de la Sala]. Radicación 11001-03-06-000-2024-00078-00 En el presente asunto, sin embargo, no aplica la citada disposición, debido a que las autoridades a las que concierne el conflicto planteado, la Fiscalía General de la Nación (Dirección de Control Disciplinario) y la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Antioquia no tienen un superior común. En esa medida, ante la imposibilidad de aplicar la norma especial, es necesario acudir a las disposiciones que regulan el procedimiento administrativo general, contenidas en la Ley 1437 de 2011, así como al procedimiento ordinario para dirimir los conflictos de competencia administrativa que puedan surgir entre dos o más autoridades. 1.2.
Regla general de competencia para resolver conflictos de competencia administrativos La parte primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) regula el «Procedimiento administrativo». Su Título III se ocupa del «Procedimiento Administrativo General», cuyas «reglas generales» están contenidas en el Capítulo I, del que forma parte el artículo 39, modificado por el artículo 2.° de la Ley 2080 de 2011, conforme al cual: Artículo 39.
Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.
En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado […].
En el mismo sentido, el numeral 10 del artículo 112 del código en cita, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080, dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: […] 10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.
Una vez el expediente ingrese al despacho para resolver el conflicto, la Sala lo decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes al recibo de toda la información necesaria para el efecto. Radicación 11001-03-06-000-2024-00078-00 […] Con base en las normas transcritas, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, los cuales se aplican en el caso concreto, en los siguientes términos: i) Que al menos una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional; o que, si se trata de autoridades del nivel territorial, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.
Este conflicto negativo de competencias fue planteado entre dos autoridades del orden nacional: la Fiscalía General de la Nación (Dirección de Control Disciplinario) y la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Antioquia, que, si bien ejerce sus funciones de manera desconcentrada territorialmente, es un organismo perteneciente a la Rama Judicial, y cumple la función jurisdiccional en todo el territorio nacional. ii) Que, simultánea o sucesivamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación. En reiteradas ocasiones13, la Sala ha señalado que, para que exista un conflicto de competencia administrativa, se requiere de, al menos, dos entidades u organismos que de manera expresa reclamen o rechacen su competencia para conocer de un asunto determinado; e, igualmente ha indicado que, cuando una autoridad asume el conocimiento del asunto, el conflicto desaparece, por carencia de objeto y no es procedente emitir un pronunciamiento de fondo.
Las autoridades involucradas en el presente proceso negaron su competencia para conocer el informe con eventuales implicaciones disciplinarias presentado el 16 de agosto de 2022, por el Coordinador del Grupo Soporte Canino de la Fiscalía General de la Nación, en contra del señor Oswaldo Peláez González. En este informe se hace referencia a presuntos hechos ocurridos en 2015, por la presunta agresión física en que aquel incurrió en contra del empleado judicial Wilmer Mejía Escobar; se mencionan presuntos «problemas de convivencia» que tuvo el señor Peláez González con el señor Edgar Antonio Galeano en 2017; y actos de agresión física, al parecer ocurridos en 2022, en contra del señor Juan Esteban Granada Higuita.
SI bien dos de los comportamientos narrados en el informe se relacionan agresiones físicas en que presuntamente incurrió el señor Oswaldo Peláez González contra dos empleados judiciales diferentes, uno en 2015 y otro en 2022, 13 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Ver, entre otras, las decisiones del 16 de abril de 2012 y del 7 de septiembre de 2021, radicados 11001-03-06-000-2012-00015-00 y 11001- 03-06-000-2021-00088-00, respectivamente.
Radicación 11001-03-06-000-2024-00078-00 lo cierto es que sobre el primero, relacionado con el señor Wilmer Mejía Escobar, según la información allegada por la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación, en el trámite del conflicto de competencias, se adelantó la actuación disciplinaria 26.987, tanto en contra del señor Oswaldo Peláez González como del señor Wilmer Mejía Escobar.
La actuación disciplinaria culminó con auto de archivo DCD 03 1307 536, el 7 de marzo de 2017. Por consiguiente, la Fiscalía General de la Nación asumió competencia para conocer de la actuación disciplinaria relacionada con esta conducta. La conducta ocurrida supuestamente en el año 2017 atañe a supuestos «problemas de convivencia» entre el señor Oswaldo Peláez González con otro empleado judicial, el señor Edgar Antonio Galeano. Sobre el comportamiento de estos dos empleados judiciales no se allegó al expediente constancia de que se hubiese adelantado un proceso o actuación administrativa de naturaleza disciplinaria a la fecha14, sin embargo, la Fiscalía General de la Nación no ha rechazado expresamente la competencia para conocer este asunto, al contrario, ha insistido en que el informe se remitió a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Antioquia para que conozca de la presunta falta cometida en el año 2022.
Así entonces, en ninguno de los acontecimientos ocurridos en 2015 y 2017, la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación ha negado la competencia para adelantar el proceso disciplinario y, por consiguiente, no es dable colegir siquiera la existencia de un conflicto que resolver al respecto. No advierte la Sala fundamento alguno para considerar que la competencia en este caso deba analizarse bajo una misma cuerda procesal, porque en criterio de la Comisión Seccional de Disciplina Judicial, son actos de ejecución continuada, cuando lo cierto es que se trata de tres conductas presuntamente materializadas en el momento de su ejecución, ocurrida en contra de diferentes sujetos pasivos..
La competencia rechazada sería para analizar en cada asunto si el hecho atribuido realmente existió, si la conducta está prevista en la ley como falta disciplinaria, si hubo dolo, culpa o si se presentó alguna causal de exclusión de responsabilidad; o si la actuación podría iniciarse o proseguirse, por ejemplo, por la eventual prescripción en cada caso en concreto.
En consecuencia, resulta claro que el rechazo de la competencia para adelantar estas funciones tendría que haberse manifestado sobre cada uno de los tres sucesos en comento, hecho que no ocurrió. Así las cosas, la Sala únicamente advierte cumplido el requisito bajo estudio, en relación con la actuación disciplinaria que tendría que adelantarse en contra del señor Oswaldo Peláez González, por los presuntos hechos de agresión cometidos en contra del señor Juan Esteban Granada Higuita. 14 Según le informó la Fiscalía General de la Nación a esta Sala: «[c]onsultado el sistema de información SIRED de esta Dirección, se pudo constatar que por estos hechos no se encontró ningún registro que diera lugar al trámite de proceso disciplinario».
Radicación 11001-03-06-000-2024-00078-00 En efecto, en este caso, como se desprende de los antecedentes, la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación considera que la competencia le asiste a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Antioquia, debido a que la presunta agresión física en contra el señor Juan Esteban Granada Higuita ocurrió después del 13 de enero de 2021.
En contraste, la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Antioquia, mediante el auto del 31 de agosto de 2023, rechazó en su integridad su competencia para conocer el informe, sin mencionar en los antecedentes de esa providencia los hechos ocurridos en contra del señor Juan Esteban Granada Higuita. Con todo, mediante un documento allegado en el transcurso del conflicto de competencias, insistió en su falta de competencias y, sobre este suceso, resaltó que la Fiscalía General de la Nación no especificó la fecha de ocurrencia de los hechos. iii) Que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta.
La Sala ha señalado que15, «como el propósito de la función asignada […] en relación con los conflictos de competencia administrativa, es el de establecer, en forma clara y definitiva, la competencia para iniciar o continuar una actuación administrativa, no es posible dictar una decisión de fondo que resuelva el conflicto, cuando la respectiva actuación ya ha concluido, mediante la expedición de un acto administrativo definitivo y en firme». [Énfasis del texto citado].
La actuación disciplinaria particular y concreta, sobre la cual las autoridades rechazaron la competencia, en los términos previamente explicados, se relaciona con la presunta falta en que incurrió el señor Oswaldo Peláez González, por agredir físicamente a uno de sus compañeros de trabajo en agosto de 2022. Ahora bien, en relación con la naturaleza de la actuación, es importante destacar que el conflicto involucra, por un lado, a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Antioquia, autoridad que ejerce funciones disciplinarias de carácter jurisdiccional16, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 257A de la Constitución, y a la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación, que realiza una función de naturaleza administrativa17. 15 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Ver, entre otras, las decisiones del 27 de julio de 2021, rad. 11001-03-06-000-2021-00070-00; del 9 de diciembre de 2020, rad. 11001-03-06- 000-2020-00218-00, y del 14 de diciembre de 2020, rad. 11001-03-06-000-2020-00251-00. 16 La función disciplinaria que ejerce la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, a través de sus seccionales sobre los funcionarios y empleados de la Rama Judicial, por expreso mandato constitucional contenido en el artículo 257A de la Constitución Política tiene naturaleza jurisdiccional. 17 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Decisión núm. 110010306000201300020700 del agosto 13 de 2013: «Finalmente, el alto tribunal aclaró que si bien la función disciplinaria del juez sobre sus subalternos es de naturaleza administrativa y los actos definitivos son demandables ante Radicación 11001-03-06-000-2024-00078-00 Al respecto, la Sala ha señalado que es competente para resolver los conflictos de competencia que se susciten entre una autoridad que cumple funciones administrativas y otra que cumple función jurisdiccional, por cuanto no se trata de un conflicto entre jurisdicciones, ni entre autoridades que ejerzan (ambas) la función jurisdiccional, de modo que es un imperativo constitucional y legal que la Sala resuelva el conflicto, en atención al expreso mandato de los artículos 29, 236 y 237 de la Carta Política, así como de los artículos 3, 39 y 112 del Cpaca, y de los artículos 2 y 93 de la Ley 1952 de 2019.
De conformidad con lo anterior, la Sala encuentra reunidos todos los requisitos para resolver de fondo el conflicto negativo de competencias administrativas planteado. 2. Términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: «Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán»18.
En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala, como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.
El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6° de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 3.
Aclaración previa El artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado, en su inciso 3.°, por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite esta misma jurisdicción, esto no conduce a que el funcionario pierda su condición de juzgador o que tales eventos no puedan ser resueltos por su superior funcional». 18 La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 1 de la Ley Estatutaria 1755 de 2015.
Radicación 11001-03-06-000-2024-00078-00 administrativo en concreto, de acuerdo con los supuestos fácticos puestos a su consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente. Por lo tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia. Las eventuales alusiones que se haga a aspectos propios del caso concreto serán exclusivamente las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente, verificar los fundamentos de hecho y de derecho de la petición o del asunto de que se trate, y adoptar la respectiva decisión de fondo. 4.
Síntesis del conflicto y problema jurídico Se trata de un conflicto negativo de competencias administrativas suscitado entre la Fiscalía General de la Nación (Dirección de Control Disciplinario) y la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Antioquia, para conocer de la actuación disciplinaria en contra de un empleado judicial, señor Oswaldo Peláez González, por presuntamente agredir físicamente a uno de sus compañeros de trabajo.
Para la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación, la competente para conocer de los procesos disciplinarios es la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Antioquia, debido a que el informe con implicaciones disciplinarias se presentó con el fin de que se investigue la falta en que pudo incurrir el señor Peláez González en agosto de 2022.
Precisó que, si bien en la queja se menciona hechos ocurridos en 2015 y 2017, ello solo se hace con el ánimo de contextualizar la situación. A juicio de la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Antioquia, considera que la competencia debe ser asignada a la Fiscalía General de la Nación, debido a que los hechos que dieron origen al asunto ocurrieron antes de la entrada en funcionamiento de dicha autoridad, en 2015 y 2017, y considerando que en el informe remitido no se precisó la fecha de la agresión cometida en contra del señor Juan Esteban Granada Higuita.
De acuerdo con los antecedentes expuestos, le corresponde a la Sala determinar la autoridad competente para investigar disciplinariamente a un empleado judicial de la Fiscalía General de la Nación, por la presunta agresión física en que pudo haber incurrido en contra de un compañero de trabajo, al parecer en agosto de 2022. Para resolver este problema, la Sala hará referencia a los siguientes temas: i) La acción disciplinaria y las finalidades que persigue en el Estado Social de Derecho colombiano. En este capítulo se referirá a: a) la potestad disciplinaria del Estado: reiteración; b) los factores que determinan la competencia en el campo disciplinario: el factor subjetivo o personal; c) los servidores de la Rama Judicial: distinción entre funcionario y empleado judicial. ii) La autoridad competente para investigar a un Radicación 11001-03-06-000-2024-00078-00 empleado judicial, antes y después de la fecha de entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y sus seccionales, haciendo énfasis en los empleados de la Fiscalía General de la Nación; iii) el caso concreto. 5.
Análisis de la normativa aplicable al conflicto planteado 5.1. La acción disciplinaria y las finalidades que persigue en el Estado Social de Derecho colombiano. Reiteración19 Por disposición del Código General Disciplinario, contenido en la Ley 1952 de 2019, modificada por la Ley 2094 de 2021, normativa que prevé, en su artículo 2. °, que el Estado es el titular de la potestad disciplinaria.
El artículo 5 ibidem dispone que la sanción disciplinaria tendrá una finalidad preventiva y correctiva, pues con ella se busca la garantía efectiva de los valores, principios y derechos consagrados en la Constitución Política, la ley y los tratados internacionales. Esto, por supuesto, integra finalidades asociadas a la prevalencia de la justicia, el debido proceso, la búsqueda de la verdad material y la efectividad del derecho sustantivo (artículo 11 de la Ley 1952 de 2019).
El artículo 25 del mismo código señala que «[s]on destinatarios de la ley disciplinaria los servidores públicos20 aunque se encuentren retirados del servicio y los particulares contemplados en esta ley». Por su parte, el artículo 2621 prevé que constituye falta disciplinaria la incursión en cualquier conducta22 que signifique el incumplimiento de deberes, o la extralimitación en el ejercicio de derechos y funciones, así como la violación del régimen de inhabilidades, incompatibilidades, impedimentos y conflictos de interés. 19 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, radicado núm. 11001-03-06-000-2023- 000708-00. 20 En la Sentencia C-721 de 2015, sostuvo que «[…] el régimen disciplinario cobija a la totalidad de los servidores públicos a quienes corresponde estar al servicio del Estado y de la comunidad (C.P. art.123), dado que la función administrativa está al servicio de los intereses generales y debe desarrollarse con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad (C.P. art. 209)» [Énfasis añadido]. 21 «Constituye falta disciplinaria y, por lo tanto, da lugar a la imposición de la sanción disciplinaria correspondiente la incursión en cualquiera de las conductas previstas en este código que conlleven incumplimiento de deberes, extralimitación en el ejercicio de derechos y funciones, prohibiciones y violación del régimen de inhabilidades, incompatibilidades, impedimentos y conflicto de intereses, sin estar amparado por cualquiera de las causales de exclusión de responsabilidad contempladas en esta ley». 22 La Corte Constitucional, en la Sentencia C-244 de 1996, sostuvo que la acción disciplinaria «[…] se produce dentro de la relación de subordinación que existe entre el funcionario y la Administración en el ámbito de la función pública y se origina en el incumplimiento de un deber o de una prohibición, la omisión o la extralimitación en el ejercicio de las funciones, la violación de régimen de inhabilidades, incompatibilidades, etc., y su finalidad es la de garantizar el buen funcionamiento, moralidad y prestigio del organismo público respectivo […]».
Radicación 11001-03-06-000-2024-00078-00 A la vez, según el artículo 2723 del mismo régimen, puede incurrirse en una falta por acción o por omisión en el cumplimiento de los deberes propios del cargo o función, o con ocasión de ellos. Bajo estas premisas, el derecho disciplinario es entendido como el instrumento mediante el cual el Estado busca garantizar, de forma efectiva, los derechos y deberes consagrados en la Constitución y, en armonía con esto, el cumplimiento de los principios que regulan el ejercicio de la función pública. a) La potestad disciplinaria del Estado.
Reiteración24 La potestad disciplinaria del Estado sobre los servidores públicos está justificada en la necesidad de garantizar que, en el ejercicio de sus funciones, tales personas actúen con observancia de los principios constitucionales de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, que guían la función administrativa25.
La Ley 1952 de 2019 reconoce al Estado como titular de la potestad disciplinaria26. A la vez, radica la titularidad para el ejercicio de dicha potestad (acción disciplinaria) en la Procuraduría General de la Nación, las personerías distritales y municipales, las oficinas de control disciplinario interno de las entidades públicas, los funcionarios con potestad disciplinaria de todas las ramas, órganos y entidades del Estado, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las comisiones seccionales27. 23 «La falta disciplinaria puede ser realizada por acción u omisión en el cumplimiento de los deberes propios del cargo o función, o con ocasión de ellos, o por extralimitación de sus funciones». 24 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión de 13 de diciembre de 2019, radicación 11001-03-06-000-2019-00120-00. 25 «En el campo del derecho disciplinario esta finalidad se concreta en la posibilidad de regular la actuación de los servidores públicos con miras a asegurar que en el ejercicio de sus funciones se preserven los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad que rigen la función administrativa, para lo cual la ley describe una serie de conductas que estima contrarias a esos cometidos, sancionándolas proporcionalmente a la afectación de tales intereses».
Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 27 de octubre de 2006, radicación núm. 11001-03-06-000-2006-00112-00 (1787). Véase también el artículo 16 de la Ley 734 de 2002: «La sanción disciplinaria tiene función preventiva y correctiva, para garantizar la efectividad de los principios y fines previstos en la Constitución, la ley y los tratados internacionales, que se deben observar en el ejercicio de la función pública». 26 Ley 1952 de 2019, artículo 2°. 27 Ley 1952 de 2019, artículo 2. «El Estado es el titular de la potestad disciplinaria», «Sin perjuicio del poder disciplinario preferente de la Procuraduría General de la Nación y de las Personerías Distritales y Municipales, corresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus dependencias».
Radicación 11001-03-06-000-2024-00078-00 b) Factores que determinan la competencia en el campo disciplinario. El factor subjetivo o personal En materia disciplinaria, la competencia es entendida como la atribución legítima conferida a una autoridad para el conocimiento y decisión de un asunto. Esta se asigna, según el artículo 91 de la Ley 1952 de 2019, con fundamento en los factores o criterios siguientes: la calidad del sujeto disciplinable (factor personal o subjetivo), la naturaleza del hecho (factor objetivo o material), el territorio o lugar donde ocurrió la presunta falta (factor territorial), la instancia en la cual actúa el operador disciplinario (factor funcional) y el factor de conexidad.
En relación con el sujeto disciplinable, el inciso 6.° del artículo 2.° de la citada ley prevé que «[a] la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial les corresponde ejercer la acción disciplinaria contra los funcionarios y empleados judiciales, incluidos los de la Fiscalía General de la Nación, así como contra los particulares disciplinables conforme a esta ley y demás autoridades que administran justicia de manera temporal permanente».
Por su parte, el artículo 92 de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 13 de la Ley 2094 de 2021, dispone lo siguiente: Artículo 92. Competencia por la calidad del sujeto disciplinable. Corresponde a las entidades y órganos del Estado, a las administraciones central y descentralizada territorialmente y, por servicios, disciplinar a sus servidores; salvo que la competencia esté asignada a otras autoridades y, sin perjuicio del poder preferente de la Procuraduría General de la Nación. La Procuraduría General de la Nación conocerá de la investigación y el juzgamiento de las faltas disciplinarias imputables a los servidores públicos de elección popular y las de sus propios servidores.
El particular disciplinable conforme a este código lo será por la Procuraduría General de la Nación y las personerías, salvo lo dispuesto en el artículo 76 de este código, cualquiera que sea la forma de vinculación y la naturaleza de la acción u omisión. Cuando en la comisión de una o varias faltas disciplinarias conexas intervengan servidores públicos y particulares disciplinables, la competencia será exclusivamente: de la Procuraduría General de la Nación y se determinará conforme a las reglas de competencia para los primeros.
Las personerías municipales y distritales se organizarán de tal forma que cumplan con todas las garantías del proceso disciplinario, para lo cual deberán contar con la infraestructura necesaria para su observancia. En el evento en que las garantías de instrucción y juzgamiento no se puedan satisfacer el conocimiento del asunto, será de competencia de la Procuraduría General de la Nación, según la calidad del disciplinable.
Radicación 11001-03-06-000-2024-00078-00 Como se aprecia, los criterios28 que tiene en cuenta el Código General Disciplinario para atribuir la competencia, por el factor subjetivo, son: i) la calidad de servidor público o el particular en ejercicio de funciones públicas que tenga el presunto infractor; ii) el cargo que ocupa u ocupó el servidor público, o la función que cumple o cumplió el particular investido de funciones públicas, y iii) la rama, el órgano, la entidad o el organismo para la cual trabaja o trabajó el servidor, o para el cual presta o prestó sus servicios el particular29. c) Los servidores de la Rama Judicial.
Distinción entre funcionario y empleado judicial. Los empleados de la Fiscalía General de la Nación El artículo 125 de la Ley 270 de 1996 (Estatutaria de la Administración de Justicia), establece que «[t]ienen la calidad de funcionarios los Magistrados de las Corporaciones Judiciales, los Jueces de la República y los Fiscales. Son empleados las demás personas que ocupen cargos en las Corporaciones y Despachos Judiciales y en los órganos y entidades administrativas de la Rama Judicial».
Sobre este punto, la Corte Constitucional30 ha dicho que existe una clara diferencia entre funcionarios y empleados judiciales, pues los primeros tienen la tarea principal de administrar justicia (jueces, magistrados y fiscales), mientras que los segundos trabajan para la Rama Judicial, en apoyo al cumplimiento de su misión, pero no administran directamente justicia. Vale la pena precisar, para los efectos de este conflicto de competencias, que, como la Fiscalía General de la Nación es un organismo que forma parte de la Rama Judicial (artículo 249 y siguientes de la Constitución Política, y artículo 11 de la Ley 270 de 1996), las personas que prestan sus servicios a dicho organismo, con excepción de los fiscales (que son funcionarios judiciales), tienen el carácter de empleados judiciales, de acuerdo con la definición contenida en el artículo 125 de la Ley Estatutaria.
Decantada la diferencia entre unos y otros, pasará la Sala a precisar cuál era, antes del 13 de enero de 2021, fecha de entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, la autoridad que tenía competencia para investigar a los empleados judiciales y, cuál es la autoridad que, a la fecha, tiene asignada dicha función, haciendo énfasis en el caso de los empleados de la Fiscalía. 28 Ley 1952 de 2019, artículo 91.
Factores que determinan la competencia. La competencia se determinará teniendo en cuenta la calidad del sujeto disciplinable, la naturaleza del hecho, el territorio donde se cometió la falta, el factor funcional y el de conexidad. En los casos en que resulte incompatible la aplicación de los factores territorial y funcional, para determinar la competencia, prevalecerá este último. 29 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 14 de junio de 2022, radicación núm. 11001-03-06-000-2022-00022-00. 30 Sentencia C-713 de 2008.
Radicación 11001-03-06-000-2024-00078-00 5.2. Competencia disciplinaria de la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación. Reiteración31 Mediante el Decreto Ley 2699 de 1991, se expidió el Estatuto Orgánico de la Fiscalía General de la Nación, por medio del cual se determinó la estructura y las funciones de sus diferentes oficinas.
El artículo 25 se refirió a la Oficina de Veeduría, y le asignó, en el numeral 4.º, entre otras funciones, la de «vigilar la aplicación del régimen disciplinario por parte de los superiores jerárquicos […]». El título VII consagró el régimen disciplinario aplicable a los funcionarios y empleados de esa entidad (artículos 105 a 135). Su artículo 107 dispuso que la función disciplinaria, en primera instancia, correspondía a los jefes de las diferentes dependencias de la Fiscalía y, en segunda instancia, a sus respectivos superiores32.
Dicho régimen también fijó las faltas disciplinarias (artículo 115), las sanciones y el procedimiento aplicables (artículo 121 y siguientes), y señaló su aplicación prevalente, en los siguientes términos: Artículo 135. El régimen disciplinario de la Fiscalía General de la Nación se sujetará a las normas contenidas en el presente Estatuto.
Sin embargo, a falta de disposición expresa se aplicarán las normas que regulan las actuaciones ante la administración pública, en cuanto no se opongan a la naturaleza y fines del régimen disciplinario aquí estipulado. Mediante el Decreto Ley 261 de 200033, se modificó la estructura de la Fiscalía General de la Nación. Su artículo 11 mantuvo el ejercicio de la facultad disciplinaria en el fiscal general de la Nación, los directores de fiscalías y los fiscales con función de jefes o coordinadores de unidad.
A su turno, el artículo 27 asignó a la Oficina de Control Interno la responsabilidad de verificar que las áreas o empleados encargados de la aplicación del régimen disciplinario ejercieran adecuadamente esta función. El artículo 29 se refirió a la Oficina de Veeduría, Quejas y Reclamos, y le asignó las siguientes funciones en materia disciplinaria: i) sustanciar las investigaciones contra los empleados de la entidad, cuando lo solicite el superior jerárquico del disciplinado; ii) vigilar la aplicación del régimen disciplinario por parte de los superiores jerárquicos y adelantar las investigaciones por irregularidades en su aplicación, y iii) asesorar al fiscal general de la Nación en los aspectos de carácter disciplinario, de su competencia. 31 Cfr. Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 21 de junio de 2023, radicación 11001-03-06-000-2023-00037-00 y decisión del 6 de julio de 2022, radicación 11001030600020220003300 32 Artículo 108 del Decreto Ley 2699 de 1991. 33 «Por el cual se modifica la estructura de la Fiscalía General de la Nación y se dictan otras disposiciones».
Radicación 11001-03-06-000-2024-00078-00 La Ley 734 de 2002, Código Único Disciplinario, alude a la Oficina de Control Interno Disciplinario de la Fiscalía34, y reitera su competencia en materia disciplinaria, en primera instancia, sobre los empleados de la entidad. Por medio de la Ley 938 de 2004, se expidió el Estatuto Orgánico de la Fiscalía General de la Nación, el cual derogó las anteriores disposiciones35.
Dicho estatuto le asignó a la Oficina de Veeduría y Control Disciplinario Interno la competencia para instruir y fallar, en primera instancia, las investigaciones disciplinarias contra los empleados del organismo36, en consonancia con lo dispuesto en la Ley 734 de 2002. Asimismo, se conservó en cabeza del fiscal general de la Nación la función de conocer, en segunda instancia, de las decisiones disciplinarias dictadas por la referida oficina (artículos 11 a 29).
El Decreto Ley 016 de 201437 (modificado por el Decreto Ley 898 de 201738) cambia de nuevo la estructura orgánica y funcional de la Fiscalía General de la Nación, y reitera que el fiscal general tiene la competencia para «[c]onocer, instruir y fallar en segunda instancia, las actuaciones disciplinarias contra los empleados de la entidad […]»39.
La anterior Oficina de Veeduría pasó a denominarse «Dirección de Control Disciplinario», y mantuvo la competencia para «[c]onocer, instruir y fallar en primera instancia, las actuaciones disciplinarias contra los empleados de la entidad […]» (artículo 14-1)40. De acuerdo con el marco normativo expuesto, la competencia para el ejercicio de la función disciplinaria respecto de los empleados de la Fiscalía General de la Nación, esto es, aquellas personas que cumplen funciones en la entidad, pero no tienen la calidad de fiscales, estaba radicada en la Dirección de Control Disciplinario de la entidad, para la primera instancia, mientras que la segunda instancia estaba asignada al fiscal general de la Nación. 34 Parágrafo 1 del artículo 76. 35 Artículo 79. «Vigencia. La presente ley tiene vigencia a partir de la fecha de su publicación y deroga el Decreto 2699 de 1991, el Decreto-ley 261 de 2000 y las demás disposiciones que le sean contrarias». 36 Artículo 20 de la Ley 938 de 2004. 37 «Por el cual se modifica y define la estructura orgánica y funcional de la Fiscalía General de la Nación». 38 «Por el cual se crea al interior de la Fiscalía General de la Nación la Unidad Especial de Investigación para el desmantelamiento de las organizaciones y conductas criminales responsables de homicidios y masacres, que atentan contra defensores/as de derechos humanos, movimientos sociales o movimientos políticos o que amenacen o atenten contra las personas que participen en la implementación de los acuerdos y la construcción de la paz, incluyendo las organizaciones criminales que hayan sido denominadas como sucesoras del paramilitarismo y sus redes de apoyo, en cumplimiento a lo dispuesto en el Punto 3.4.4 del Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera, se determinan lineamientos básicos para su conformación y, en consecuencia, se modifica parcialmente la estructura de la Fiscalía General de la Nación, la planta de cargos de la entidad y se dictan otras disposiciones». 39 Artículo 4, núm. 24 del Decreto Ley 016 de 2014. 40 El artículo 33 del Decreto Ley 898 de 2017 adicionó un nuevo numeral (el 10) al artículo 14 del Decreto Ley 016 de 2014.
Radicación 11001-03-06-000-2024-00078-00 Ahora bien, no puede desconocerse que el Acto Legislativo 2 de 2015 asignó a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial la función jurisdiccional disciplinaria frente a los funcionarios y empleados de la Rama Judicial, lo que comprende tanto a los funcionarios judiciales de la Fiscalía General de la Nación, esto es, a los fiscales, como a los empleados de dicha entidad.
Sin embargo, frente a los empleados de la Fiscalía, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las seccionales solo tienen competencia para ejercer la función disciplinaria en relación con los hechos ocurridos con posterioridad a su entrada en funcionamiento, el 13 de enero de 2021, lo que implica que la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación mantiene la competencia para ejercer el control disciplinario sobre tales empleados, por actos ocurridos antes de la señalada fecha.
Así lo establece, además, en forma expresa, el parágrafo transitorio del artículo 93 del Código General Disciplinario, modificado por el artículo 14 de la Ley 2094 de 2021 (norma especial), en los siguientes términos: Parágrafo transitorio. La Oficina de Control Disciplinario Interno de la Fiscalía General de la Nación, seguirá conociendo de los procesos disciplinarios cuyos hechos tuvieron ocurrencia hasta antes del 13 de enero de 2021 hasta su finalización, aplicando el procedimiento previsto en la Ley 734 de 2002.
Como se infiere, esta norma alude a dos aspectos diferentes, en relación con el control disciplinario de los empleados de la Fiscalía: i) a la competencia, en relación con la cual se mantiene la facultad que se había otorgado a la «Oficina de Control Disciplinario Interno», denominada propiamente Dirección de Control Disciplinario, para investigar y decidir sobre los hechos ocurridos hasta el 12 de enero de 2021; y ii) al régimen procedimental aplicable a los procesos disciplinarios referidos a los mismos hechos: la Ley 734 de 2002 (Código Disciplinario Único).
En relación con este último punto, encuentra la Sala una diferencia frente a la regla general establecida en el artículo 263 (régimen de transición) del mismo Código General Disciplinario, en cuanto dicha norma supeditó la aplicación del régimen disciplinario anterior (Ley 734 de 2002) a los procesos en los que, «[a] la entrada en vigencia de esta ley [29 de marzo de 2022] […] se haya surtido la notificación del pliego de cargos o instalado la audiencia del proceso verbal […]».
En los demás casos, ordenó la aplicación de la nueva normativa disciplinaria. Como se observa, mientras que, en el régimen de transición general (artículo 263 ibidem), la aplicación del Código Disciplinario Único (Ley 734 de 2002) está sujeta a que, a la entrada en vigencia del Código General Disciplinario (29 de marzo de 2022) ya se hubiere notificado el pliego de cargos, o instalado la audiencia (en el procedimiento verbal), en el caso de los procesos que se tramitan contra empleados de la Fiscalía General de la Nación, la aplicación del procedimiento previsto en la Radicación 11001-03-06-000-2024-00078-00 Ley 734 de 2002 solo depende de que los hechos hubieran ocurrido antes del 13 de enero de 2021 (parágrafo transitorio del artículo 98 de la Ley 1952). 5.3.
Autoridad competente para investigar a un empleado judicial, antes y después de la fecha de entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial Inicialmente, el artículo 115 de la Ley 270 de 1996 establecía que, en primera instancia, «[c]corresponde a las Corporaciones, funcionarios y empleados pertenecientes a la Rama Judicial, conocer de los procesos disciplinarios contra los empleados respecto de los cuales sean sus superiores jerárquicos, sin perjuicio de la atribución que la Constitución Política confiere al Procurador General de la Nación de ejercer preferentemente el poder disciplinario […]».
En armonía con dicha ley, el artículo 2.º de la Ley 734 de 2002, Código Disciplinario Único41, establecía que «corresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus dependencias» [énfasis propio].
En ese sentido, el artículo 67 eiusdem indicaba que «la acción disciplinaria se ejerce por la Procuraduría General de la Nación; los Consejos Superior y Seccionales de la Judicatura […] las oficinas de control disciplinario interno […] y los nominadores y superiores jerárquicos inmediatos […]» [subrayas ajenas al texto]. De esta forma, al interpretar el artículo 115 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, en armonía con las normas citadas del Código Disciplinario Único, la Sala concluyó que el competente para investigar disciplinariamente a los empleados judiciales era su respectivo superior jerárquico o administrativo.
Posteriormente, el artículo 19 del Acto Legislativo 2 de 201542 introdujo una modificación importante en la materia, en tanto dispuso lo siguiente: Artículo 19. El artículo 257 [257A] de la Constitución Política quedará así: Artículo 257 [257A]. La Comisión Nacional de Disciplina Judicial ejercerá la función jurisdiccional disciplinaria sobre los funcionarios y empleados de la Rama Judicial. […] Podrá haber Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial integradas como lo señale la ley. 41 Vigente para la época de los hechos que se analizarán en el caso concreto.
La ley 734 de 2002 será derogada a partir del 29 de marzo de 2022, por el artículo 265 de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 73 de la Ley 2094 de 2021. 42 Acto Legislativo 02 de 2015 (julio 1). «Por medio del cual se adopta una reforma de equilibrio de poderes y reajuste institucional y se dictan otras disposiciones». Radicación 11001-03-06-000-2024-00078-00 La Comisión Nacional de Disciplina Judicial será la encargada de examinar la conducta y sancionar las faltas de los abogados en ejercicio de su profesión, en la instancia que señale la ley, salvo que esta función se atribuya por la ley a un Colegio de Abogados […] [Énfasis añadido].
Ante la derogatoria tácita del citado artículo 115 de la Ley 270 de 1996, que supuso la entrada en vigor de este acto legislativo, la Corte Constitucional, en la Sentencia C-373 de 2016, sostuvo lo siguiente: […] las competencias en materia disciplinaria respecto de los empleados judiciales se encontrarán a cargo de las autoridades que las han ejercido hasta el momento y que dicha competencia se mantendrá hasta tanto la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial se encuentren debidamente conformadas.
Estas últimas, con fundamento en los principios de legalidad, juez natural e igualdad solo ejercerán las nuevas competencias respecto de los hechos ocurridos con posterioridad a dicha entrada en funcionamiento [se resalta]. […] para la Corte es claro que las actuaciones de los empleados judiciales ocurridas con anterioridad a la puesta en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y de las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial deberán ser examinadas por las autoridades que al momento de su ocurrencia sean las competentes.
Esta conclusión se desprende no solo de que la nueva regulación no contempla una prohibición de que así sea, sino también porque las garantías de legalidad y de juez natural adscritas al derecho al debido proceso (art. 29) y al derecho a la igualdad (art. 13) exigen que tal sea la interpretación del parágrafo transitorio del artículo 19.
En efecto, dado que la Comisión Nacional de Disciplina Judicial así como las Comisiones Seccionales son órganos de naturaleza judicial y quienes han tenido a cargo el control disciplinario de los empleados judiciales, hasta ahora, son órganos que actúan cumpliendo funciones administrativas – superiores jerárquicos y Procuraduría General de la Nación-, para la Corte debe preferirse aquella interpretación de la Carta que ofrezca suficiente certeza respecto del curso que deberán seguir todas las actuaciones disciplinarias, de una parte, y de las autoridades que se encontrarán a cargo de iniciarlas y terminarlas, de otra.
Además, una conclusión contraria privaría a los empleados judiciales de acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. A juicio de este Tribunal resulta pertinente la aplicación de la regla de inmodificabilidad de la competencia que, para este caso, supone que los nuevos órganos solo serán competentes para ejercer la función disciplinaria respecto de los actos ocurridos con posterioridad a su entrada en funcionamiento. [Negrillas añadidas].
Luego, en la Sentencia C-120 de 2021, la Corte aclaró lo siguiente: […] el artículo 257A atribuye a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial la competencia para el ejercicio de la función disciplinaria “sobre los funcionarios y Radicación 11001-03-06-000-2024-00078-00 empleados de la rama judicial” -excepto respecto de aquellos a los que la Constitución hubiere reconocido fuero especial-, función que en virtud de dicha disposición es, además, de naturaleza jurisdiccional. […] el Acto Legislativo 02 de 2015, no sólo amplía los sujetos disciplinables al incluir a los empleados judiciales sino que la competencia atribuida a la actual Comisión Nacional de Disciplina Judicial -que sustituyó a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura-, hace referencia en sentido amplio al ejercicio de la función jurisdiccional disciplinaria sobre los funcionarios y empleados de la rama judicial. […] Esta decisión es de gran importancia porque cambia sustancialmente el anterior régimen y, con excepción de quienes gozan de fuero constitucional especial en materia disciplinaria, en adelante todo empleado de la Rama Judicial y todo empleado de la Fiscalía General de la Nación, así como de sus instituciones adscritas o vinculadas, será investigado disciplinariamente por la Comisión Seccional de Disciplina Judicial y la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, a diferencia de lo que ocurría hasta la fecha.
Una de las consecuencias relevantes tiene que ver con privar a la Procuraduría General de la Nación de ejercer su poder preferente sobre los empleados de la rama judicial, en la medida en que la competencia disciplinaria sobre estos ha pasado de ser administrativa a jurisdiccional. [Negrita y subrayado fuera del texto original]. Es importante reiterar que, en el caso específico de los empleados judiciales de la Fiscalía General de la Nación, el parágrafo transitorio del artículo 93 de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 14 de la Ley 2094 de 2021, estableció una regla especial que, en el punto de la competencia, coincide con lo establecido por la jurisprudencia constitucional, antes citada, al disponer: Parágrafo transitorio.
La Oficina de Control Disciplinario Interno de la Fiscalía General de la Nación, seguirá conociendo de los procesos disciplinarios cuyos hechos tuvieron ocurrencia hasta antes del 13 de enero de 2021 hasta su finalización, aplicando el procedimiento previsto en la Ley 734 de 2002 [énfasis añadido] Como se observa, esta disposición preceptúa, en forma expresa, que la «Oficina de Control Disciplinario Interno» de la Fiscalía seguirá conociendo de los procesos disciplinarios «cuyos hechos tuvieron ocurrencia hasta antes del 13 de enero de 2021».
Lo anterior significa, contrario sensu, que la citada dependencia, que se denomina, en realidad, Dirección de Control Disciplinario, no está facultada para conocer de actuaciones disciplinarias que correspondan a faltas o hechos ocurridos a partir del 13 de enero de 2021. Hace notar la Sala que el parágrafo citado contiene una norma especial para la Fiscalía General de la Nación, razón por la cual debe aplicarse, con prelación, a los procesos disciplinarios que tramitada la Dirección de Control Disciplinario de dicho organismo.
En todo caso, no puede perderse de vista que dicha regla coincide, en lo esencial, con lo señalado por la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en las Radicación 11001-03-06-000-2024-00078-00 Sentencias C-373 de 2016 y C-120 de 2021, sobre la competencia para investigar disciplinariamente a los empleados judiciales (en general). 6.
Caso concreto Conforme a los elementos fácticos y jurídicos que circunscriben el presente caso, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado encuentra que la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Antioquia es la autoridad competente para conocer el informe con implicaciones disciplinarias presentado en contra del señor Oswaldo Peláez González, por los presuntos hechos ocurridos en agosto de 2022, relacionados con la aparente agresión física cometida en contra del señor Juan Esteban Granada Higuita.
Por disposición del artículo 257A de la Constitución Política, incorporado por el artículo 19 del Acto Legislativo 2 de 2015, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones Seccionales conocen de la acción disciplinaria sobre los empleados judiciales. Esta función se encuentra a su cargo desde el inicio de sus funciones, el 13 de enero de 2021, y es ejercida en relación con hechos ocurridos «con posterioridad a dicha entrada en funcionamiento», conforme lo señalado por la Corte Constitucional en la Sentencia C-373 de 2016.
Sobre hechos ocurridos antes del 13 de enero de 2021, la acción disciplinaria estaba en cabeza de los superiores jerárquicos, según el artículo 115 de la Ley 270 de 1996, Estatutaria de Administración de Justicia. En el caso específico de la Fiscalía General de la Nación, en primera instancia la competencia la tenía asignada la Dirección de Control Disciplinario43.
En esa línea, La Ley 1952 de 201944 estableció que la «Oficina de Control Interno Disciplinario» de esa entidad seguiría conociendo de los procesos disciplinarios si los hechos ocurrieron antes de dicha fecha. En el presente caso, el Coordinador del Grupo Soporte Canino de la Fiscalía General de la Nación presentó un informe con implicaciones disciplinarias en contra del señor Oswaldo Peláez González, quien, según indica, se desempeña como «técnico investigador I».
Por consiguiente, se trata de un empleado judicial, no de un funcionario, en los términos del artículo 125 de la Ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración de Justicia45. Ahora bien, el informe con implicaciones disciplinarias se presentó el 16 de agosto de 2022 ante un presunto acto de agresión en que incurrió el señor Oswaldo Peláez 43 El artículo 33 del Decreto Ley 898 de 2017 adicionó un nuevo numeral (el 10) al artículo 14 del Decreto Ley 016 de 2014. 44 Parágrafo transitorio del artículo 93 de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 14 de la Ley 2094 de 2021. 45 La norma establece que «[t]ienen la calidad de funcionarios los Magistrados de las Corporaciones Judiciales, los Jueces de la República y los Fiscales.
Son empleados las demás personas que ocupen cargos en las Corporaciones y Despachos Judiciales y en los órganos y entidades administrativas de la Rama Judicial». Radicación 11001-03-06-000-2024-00078-00 González en agosto de ese año. Puntualmente, el Coordinador del Grupo Soporte Canino indicó que el escrito se presentó «ante el último hecho de agresión [presuntamente] presentado por el funcionario Oswaldo Peláez González contra la integridad del funcionario Juan Esteban Granada Higuita» [énfasis añadido].
El hecho puntualmente se presentó el 9 de agosto de 2022, según indicó la presunta víctima mediante un correo electrónico, a través del cual le solicitaba información sobre el estado del proceso a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Antioquia46. El señor Juan Esteban Granada Higuita precisó en el texto lo siguiente: […] atendiendo el hilo conductor del correo en el cual se informa una novedad por parte de la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación a través del sistema interno ORFEO con número de radicado 20221300016961, remitido por competencia el día 20 de septiembre del año 2022 a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Antioquia en el que se anexa un informe sobre unos hechos en los cuales resulté agredido en mi integridad física por parte del señor Oswaldo Peláez el día 09/08/2022 en el interior de la unidad donde me encontraba prestando mis servicios, me permito solicitar […] [énfasis añadido].
Así las cosas, considerando el cargo del sujeto disciplinable y la época de los hechos, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, concluye que es la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Antioquia la autoridad competente para continuar con la actuación disciplinaria, por la presunta falta en que incurrió el señor Oswaldo Peláez González en contra del señor Juan Esteban Granada Higuita.
En mérito de todo lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:
PRIMERO: DECLARAR COMPETENTE a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Antioquia, para conocer de la actuación disciplinaria a que haya lugar en contra del señor Oswaldo Peláez González, en razón del informe con implicaciones disciplinarias presentado por el Coordinador del Grupo Soporte Canino de la Fiscalía General de la Nación el 16 de agosto de 2022, por los hechos de agresión cometidos en contra del señor Juan Esteban Granada Higuita.
SEGUNDO: REMITIR el expediente a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Antioquia, para efectos de lo dispuesto en el numeral anterior.
TERCERO: COMUNICAR la presente decisión a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Antioquia, a la Fiscalía General de la Nación (Dirección de 46 El 18 de junio de 2024, al expediente se allegó una querella presentada por estos mismos hechos por parte del señor Juan Esteban Granada Higuita en contra del señor Oswaldo Peláez González, en la cual se identifica como fecha de los hechos el 09 de agosto de 2022.
Expediente digital, Samai, actuación 25. Radicación 11001-03-06-000-2024-00078-00 Control Disciplinario y Coordinación del Grupo de Soporte Canino), y al señor Oswaldo Peláez González.
CUARTO. ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso tercero del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011.
QUINTO. ADVERTIR que los términos legales se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión. La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. Comuníquese y cúmplase. ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Consejero MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA Consejera ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Consejera JHON JAIRO MORALES ALZATE Consejero REINA CAROLINA SOLORZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai, para garantizar su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.