CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., primero (1o.) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Referencia: CONFLICTO DE COMPETENCIA Número único de radicación: 18001-33-33-002-2024-00185-01 Actora: E.S.E. HOSPITAL MARÍA INMACULADA DE FLORENCIA Asunto: Resuelve conflicto de competencia AUTO INTERLOCUTORIO El Despacho decide el conflicto negativo de competencia surgido entre el Juzgado Treinta y Tres Administrativo Oral del Circuito de Bogotá y el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Florencia. Antecedentes La ES.E. HOSPITAL MARÍA INMACULADA DE FLORENCIA, mediante apoderado y en ejercicio del proceso verbal, previsto en los artículos 368 y siguientes del Código General del Proceso –CGP-, presentó demanda contra la ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD – ADRES y el MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL, con las siguientes pretensiones;
“[…] PRIMERA: Que se declare que la demandante HOSPITAL MARIA INMACULADA DE FLORENCIA, prestó servicios de salud a la población colombiana, por siniestros ocurridos en accidentes de tránsito y eventos catastróficos, que ascienden a la suma de Mil Setecientos Nueve Millones Seiscientos Ochenta y Cinco Mil Seiscientos Noventa y Siete Pesos M/cte.
($1.709.685.697), 2 Número único de radicación: 18001-33-33-002-2024-00185-01 Actora: E.S.E. HOSPITAL MARÍA INMACULADA DE FLORENCIA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co representados en las facturas de venta de servicios de salud relacionadas en el hecho cuarto (4º) de esta demanda.
SEGUNDA: Que se declare que la ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD (ADRES) y el MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCION SOCIAL, son responsables del pago de los servicios de salud enunciados en la pretensión anterior, con cargo a la subcuenta ECAT del FONDO DE SOLIDARIDAD Y GARANTÍA “FOSYGA”, de conformidad con lo establecido en los Decretos 3990 de 2007 y 056 de 2015.
TERCERA: Que como consecuencia de lo anterior, se condene a la ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD (ADRES) y el MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCION SOCIAL, a reconocer y pagar a la demandante el saldo insoluto de las facturas de venta de servicios de salud relacionadas en el hecho cuarto (4º) de la demanda, que asciende a Mil Setecientos Nueve Millones Seiscientos Ochenta y Cinco Mil Seiscientos Noventa y Siete Pesos M/cte.
($1.709.685.697), con cargo a la subcuenta ECAT del FONDO DE SOLIDARIDAD Y GARANTÍA “FOSYGA”, de conformidad con lo establecido en los Decretos 3990 de 2007 y 056 de 2015. CUARTA: Que como consecuencia de lo anterior, se condene a la ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DESEGURIDAD SOCIAL EN SALUD (ADRES) y el MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCION SOCIAL, a pagar a la demandante, los intereses moratorios de cada una de las facturas de venta de servicios de salud relacionadas en el hecho cuarto (4º) de la demanda, a la tasa señalada en el artículo 1080 del Código del Comercio, desde la fecha en que debió pagarse la totalidad de su importe, y hasta cuando se verifique el pago, conforme lo disponen los artículos 6º del Decreto 3990 de 2007 y 38 del Decreto 056 de 2015.
QUINTA: Que los pagos extemporáneos por la suma de Seis Millones Cuatrocientos Veintidós Mil Ochocientos Treinta y Cuatro Pesos M/cte. ($6.422.834), realizados por las demandadas ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD (ADRES) y el MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCION SOCIAL, a mi poderdante HOSPITAL MARIA INMACULADA DE FLORENCIA, sean aplicados primero a intereses, como lo dispone el artículo 1653 del Código Civil.
SEXTA: Que se condene en costas a los demandados. […]”. 3 Número único de radicación: 18001-33-33-002-2024-00185-01 Actora: E.S.E. HOSPITAL MARÍA INMACULADA DE FLORENCIA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La demanda le correspondió por reparto al Juzgado Doce Civil del Circuito, que mediante auto de 1º de julio de 2022, rechazó la demanda, declaró la falta de jurisdicción y ordenó remitir el expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al considerar que las controversias en las que se pretenda obtener el reconocimiento y pago de recobros correspondiente a servicio de salud son de competencia de la jurisdicción contencioso- administrativa.
La Sección Tercera, Subsección B, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a través de auto de 19 de enero de 2023, admitió la demanda en ejercicio del medio de control de controversias contractuales, previsto en el artículo 141 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA-; y mediante auto de 21 de junio de 2024 declaró la falta de competencia por el factor cuantía1, y ordenó remitir el expediente a los Juzgados Administrativos de Bogotá -Sección Tercera (reparto).
El Juzgado Treinta y Tres Administrativo del Circuito de Bogotá, mediante auto de 15 de julio de 2024, al considerar que el lugar donde se prestó el servicio de salud que generó la expedición de las facturas reclamadas fue la ciudad de Florencia, ordenó la remisión del expediente a los juzgados administrativos de dicha ciudad, con sustento en lo previsto en el numeral 4º del artículo 156 del CPACA.
El asunto le correspondió al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Florencia que, mediante providencia de 25 de octubre de 2024, declaró su falta de competencia y propuso conflicto negativo de competencia ante esta Corporación al considerar que el 1 Con sustento en el valor de la factura más alta de las facturas objeto de la controversia. 4 Número único de radicación: 18001-33-33-002-2024-00185-01 Actora: E.S.E. HOSPITAL MARÍA INMACULADA DE FLORENCIA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co medio de control idóneo para resolver la controversia es el de nulidad y restablecimiento del derecho y no de controversias contractuales y, por tanto, con fundamento en lo previsto en el numeral 2 del artículo 156 del CPACA, el competente para conocer del asunto es el Juzgado Treinta y Tres Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, habida cuenta que el lugar donde se expidieron los actos demandados es la ciudad de Bogotá y que la ADRES no tiene sede en la ciudad de Florencia. En auto de 16 de mayo de 2025, el Despacho corrió traslado a las partes por el término de tres días para que presentaran sus alegatos.
Dentro del término concedido, las partes guardaron silencio. Para resolver, se considera: El artículo 158 del CPACA2, dispuso que la competencia para resolver estos conflictos entre los tribunales administrativos y entre éstos y los jueces administrativos, de diferentes distritos judiciales, recae en las respectivas Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado de acuerdo con su especialidad.
En atención a los hechos de la demanda, el Despacho revisará en 2 “[…]
ARTÍCULO 158. CONFLICTOS DE COMPETENCIA. <Artículo modificado por el artículo 33 de la Ley 2080 de 2021. Los conflictos de competencia entre los tribunales administrativos y entre estos y los jueces administrativos, de diferentes distritos judiciales, serán decididos, de oficio o a petición de parte, por el magistrado ponente del Consejo de Estado conforme al siguiente procedimiento: Cuando un tribunal o un juez administrativo declaren su incompetencia para conocer de un proceso, por considerar que corresponde a otro tribunal o a un juez administrativo de otro distrito judicial, ordenará remitirlo a este.
Si el tribunal o juez que recibe el expediente también se declara incompetente, remitirá el proceso al Consejo de Estado para que decida el conflicto. Recibido el expediente y efectuado el reparto entre las secciones, según la especialidad, el ponente dispondrá que se dé traslado a las partes por el término común de tres (3) días para que presenten sus alegatos; vencido el traslado, el conflicto se resolverá en un plazo de diez (10) días, mediante auto que ordenará remitir el expediente al competente.
Si el conflicto se presenta entre jueces administrativos de un mismo distrito judicial, este será decidido por el magistrado ponente del tribunal administrativo respectivo, de conformidad con el procedimiento establecido en este artículo. La falta de competencia no afectará la validez de la actuación cumplida hasta la decisión del conflicto […]”. 5 Número único de radicación: 18001-33-33-002-2024-00185-01 Actora: E.S.E. HOSPITAL MARÍA INMACULADA DE FLORENCIA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co primera medida, el medio de control idóneo para resolver la controversia, para, posteriormente, determinar quien es el competente para conocer de la demanda incoada por la ES.E. HOSPITAL MARÍA INMACULADA DE FLORENCIA, contra la ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD – ADRES y el MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL.
Así las cosas, cabe resaltar que la controversia versa sobre la reclamación de unas facturas por los servicios prestados por la demandante “[…] a la población colombiana, por siniestros ocurridos en accidentes de tránsito y eventos catastróficos […]”. Al respecto, la Corte Constitucional, mediante Auto 861 de 27 de octubre de 20213, al resolver un conflicto de competencia entre las jurisdicciones ordinaria y contencioso-administrativa, precisó lo siguiente: “[…] La competencia judicial para conocer asuntos relacionados con el pago de reclamaciones judiciales al Estado por servicios prestados a pacientes que entran en la Subcuenta del Seguro de Riesgos Catastróficos y Accidentes de Tránsito -ECAT- recae en los jueces contencioso-administrativos, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una entidad del SGSSS un acto administrativo proferido por la ADRES.
Este tipo de controversias no corresponden a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores. […]”.
(se resalta) 3 Corte Constitucional Auto A-861 de 2021, expediente CJU-392. M.P. Cristina Pardo Schlesinger. 6 Número único de radicación: 18001-33-33-002-2024-00185-01 Actora: E.S.E. HOSPITAL MARÍA INMACULADA DE FLORENCIA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por su parte, la Sala Plena de la Sección Tercera de esta Corporación, mediante sentencia de unificación de 20 de abril de 20234, dispuso lo siguiente: “[…] la Sala unifica su jurisprudencia en el sentido de señalar que la decisión definitiva del administrador del Fosyga –sobre las solicitudes de recobro por concepto de suministro de medicamentos, servicios médicos y prestaciones de salud no incluidos en el POS, autorizados por el Comité Técnico Científico o por fallos de tutela– es un acto administrativo.
En consecuencia, la acción procedente para solicitar la responsabilidad de los daños derivados de las decisiones del administrador fiduciario del Fosyga, frente a las solicitudes de recobro por servicios de salud no incluidos en el POS es la nulidad y restablecimiento del derecho […]”. [Fosyga hoy Adres] (se resalta) Así las cosas, respecto de la competencia por razón del territorio, el artículo 156 del CPACA establece: “[…]
ARTÍCULO 156. COMPETENCIA POR RAZÓN DEL TERRITORIO. <Artículo modificado por el artículo 31 de la Ley 2080 de 2021. Para la determinación de la competencia por razón del territorio se observarán las siguientes reglas: 1. En los de nulidad y en los que se promuevan contra los actos de certificación o registro, por el lugar donde se expidió el acto. 2.
En los de nulidad y restablecimiento se determinará por el lugar donde se expidió el acto, o por el del domicilio del demandante, siempre y cuando la entidad demandada tenga sede en dicho lugar. 3. En los asuntos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral se determinará por el último lugar donde se prestaron o debieron prestarse los servicios.
Cuando se trate de derechos pensionales, se determinará por el domicilio del demandante, siempre y cuando la entidad demandada tenga sede en dicho lugar. 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sala Plena, C.P.: Guillermo Sánchez Luque, 20 de abril de 2023, Radicación número: 25000-23-26-000-2012-00291- 01(55085) Actor: Entidad Promotora De Salud Sanitas S.A. Demandado: Nación-Ministerio de Salud y Protección Social y Otro. 7 Número único de radicación: 18001-33-33-002-2024-00185-01 Actora: E.S.E. HOSPITAL MARÍA INMACULADA DE FLORENCIA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.
En los contractuales y en los ejecutivos originados en contratos estatales o en laudos arbitrales derivados de tales contratos, se determinará por el lugar donde se ejecutó o debió ejecutarse el contrato. 5. En los asuntos agrarios y en los demás relacionados con la expropiación, la extinción del derecho de dominio, la adjudicación de baldíos, la clarificación y el deslinde de la propiedad y otros asuntos similares relacionados directamente con un bien inmueble, por el lugar de ubicación del bien. 6.
En los de reparación directa se determinará por el lugar donde se produjeron los hechos, las omisiones o las operaciones administrativas, o por el domicilio o sede principal de la entidad demandada a elección del demandante. Cuando alguno de los demandantes haya sido víctima de desplazamiento forzado de aquel lugar, y así lo acredite, podrá presentar la demanda en su actual domicilio o en la sede principal de la entidad demandada elección de la parte actora. 7.
En los que se promuevan sobre el monto, distribución o asignación de impuestos, tasas y contribuciones nacionales, departamentales, municipales o distritales, se determinará por el lugar donde se presentó o debió presentarse la declaración, en los casos en que esta proceda; en los demás casos, en el lugar donde se practicó la liquidación. 8.
En los casos de imposición de sanciones, la competencia se determinará por el lugar donde se realizó el acto o el hecho que dio origen a la sanción. 9. Cuando el acto o hecho se produzca en el exterior, la competencia se fijará por el lugar de la sede principal de la entidad demandada, en Colombia. 10. En los relativos al medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos, se determinará por el domicilio del accionante. 11.
De repetición conocerá el juez o tribunal con competencia, en el domicilio del demandado. A falta de determinación del domicilio, conocerá el del último lugar donde se prestó o debió prestarse el servicio.
PARÁGRAFO. Cuando fueren varios los jueces o tribunales competentes para conocer del asunto de acuerdo con las reglas previstas en este artículo, conocerá a prevención el juez o tribunal ante el cual se hubiere presentado primero la demanda […]”. (Subrayado fuera de texto). 8 Número único de radicación: 18001-33-33-002-2024-00185-01 Actora: E.S.E. HOSPITAL MARÍA INMACULADA DE FLORENCIA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La anterior disposición en su numeral 2, señala una competencia general por razón del territorio, determinada por el lugar donde se expidió el acto o el domicilio del demandante, siempre y cuando la entidad demandada tenga domicilio en ese lugar; es decir, se establece una competencia a prevención, de manera que el competente será en el que primero se radique la demanda.
Ahora bien, la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES cuenta con una sede única en la ciudad de Bogotá, por lo que la competencia por razón del territorio radica en esta ciudad. Ahora, cabe resaltar que la parte demandante en el escrito de demanda manifestó que: “[…] las pretensiones de la demanda, al momento de su presentación, asciende a Mil Setecientos Nueve Millones Seiscientos Ochenta y Cinco Mil Seiscientos Noventa y Siete Pesos M/cte.
($1.709.685.697) […]”. En este orden de ideas, si bien el conflicto de competencia que ocupa la atención del Despacho se suscitó entre el Juzgado Treinta y Tres Administrativo Oral del Circuito de Bogotá y el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Florencia, lo cierto es que la cuantía de las pretensiones de la demanda superan los 500 salarios mínimos legales mensuales vigentes5, por lo que el Despacho considera que el competente para conocer del presente 5 Para el año 2022, año en que se promovió la demanda de la referencia, 500 salarios mínimos legales mensuales vigentes equivalían a $500.000.000. 9 Número único de radicación: 18001-33-33-002-2024-00185-01 Actora: E.S.E. HOSPITAL MARÍA INMACULADA DE FLORENCIA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca6.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sala Unitaria,
RESUELVE
DECLARAR que el competente para conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, promovido por La ES.E. HOSPITAL MARÍA INMACULADA DE FLORENCIA, contra la ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD – ADRES y el MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL, es la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Reparto.
En firme esta providencia, envíese el expediente a la citada Sección y comuníquese esta decisión al Juzgado Treinta y Tres Administrativo Oral del Circuito de Bogotá y al Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Florencia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, (Firmado electrónicamente) NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado (E2) 6 “[…]
ARTICULO 152. COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS EN PRIMERA INSTANCIA. Los tribunales administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: […] 2. De los de nulidad y restablecimiento del derecho en que se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes […]”.