CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., siete (7) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 11001-03-24-000-2010-00112-00 Referencia: Acción de nulidad Actora: UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA TESIS: NO SE DESCONOCIÓ LA AUTONOMÍA DE LA UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA CON EL ACTO ADMINISTRATIVO EXPEDIDO POR LA CONTADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN QUE ADOPTÓ EL MANUAL DE PROCEDIMIENTOS DEL RÉGIMEN DE CONTABILIDAD PÚBLICA Y LE DIO TRATAMIENTO DE FONDO DE RESERVA PENSIONAL PARA EFECTOS DEL MANEJO DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE PENSIONES.

ADICIONALMENTE, LA ENTIDAD DEMANDADA ACTUÓ EN EL MARCO CONSTITUCIONAL Y LEGAL DE SUS COMPETENCIAS. SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA La Sala decide la demanda de nulidad promovida por la UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA, por conducto de apoderado judicial, en contra del “[…] numeral 44 del capítulo VIII del título II […]” de la Resolución núm. 356 de 5 de septiembre de 2007, “Por la cual se adopta el Manual de Procedimientos del Régimen de Contabilidad Pública”, expedida por la CONTADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN. I.- ANTECEDENTES 1.1.

La demanda 2 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2010-00112-00 Actora: Universidad Nacional de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La Universidad demandante, solicitó en ejercicio de la acción de nulidad, prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, en adelante CCA, que de realice la siguiente declaración: “[…] Es nulo el numeral 44 del capítulo VIII del título II de la Resolución 356 de septiembre de 2007 expedida por la Contaduría General de la Nación […]” La parte demandante fundó su demanda en los siguientes hechos, que se sintetizan así: Indicó que la Constitución Política 1 ordenó crear la Contaduría General de la Nación y la Ley 298 de 1996 2, la puso en funcionamiento como una Unidad Administrativa Especial con personería jurídica propia3.

Adujo que mediante la Resolución núm. 356 de 2007, expedida por la entidad demandada se le calificó a la Universidad Nacional de Colombia como un fondo de reserva porque maneja recursos del 1 “ARTICULO 354. Habrá un Contador General, funcionario de la rama ejecutiva, quien llevará la contabilidad general de la Nación y consolidará ésta con la de sus entidades descentralizadas territorialmente o por servicios, cualquiera que sea el orden al que pertenezcan, excepto la referente a la ejecución del Presupuesto, cuya competencia se atribuye a la Contraloría. Corresponden al Contador General las funciones de uniformar, centralizar y consolidar la contabilidad pública, elaborar el balance general y determinar las normas contables que deben regir en el país, conforme a la ley”. 2 “Por la cual se desarrolla el artículo 354 de la Constitución Política, se crea la Contaduría General de la Nación como una Unidad Administrativa Especial adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y se dictan otras disposiciones sobre la materia” 3 “[…] ARTÍCULO 1o.

CONTADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN. A cargo del Contador General de la Nación, créase la Contaduría General de la Nación como una Unidad Administrativa Especial, adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con Personería Jurídica, autonomía presupuestal, técnica, administrativa y regímenes especiales en materia de administración de personal, nomenclatura, clasificación salarios y prestaciones […]” 3 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2010-00112-00 Actora: Universidad Nacional de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sistema general de pensiones provenientes de las cotizaciones de los afiliados y de los aportes de los empleadores al régimen de prima media con prestación definida, según da cuenta el numeral 44 del capítulo VIII del título II del acto acusado.

Indicó que la norma cuestionada vulneró los artículos: 69, 121, 189, 200, 345, 346 y 352 de la Constitución Política; 2º y 57 de la Ley 30 de 1992; 240 de la Ley 4ª de 1913; 12 de la Ley 153 de 1887; 3º, literal b), de la Ley 298 de 1996; 5º y 11 de la Ley 489 de 1998; 10º de la Ley 828 de 2003; y 25 y 30 del Código Civil. También estimó transgredidos los decretos 111 de 1996, 205 de 2003, 3667 de 2004, 187 de 2005 y 1465 de 2005.

Para explicar la violación planteada indicó como causales de nulidad, la de “violación de la ley, incompetencia, falsa motivación y expedición irregular” y expuso los siguientes argumentos: “[…] Pues bien, la Contaduría General de la Nación, al expedir la resolución que parcialmente se demanda, incurrió en los siguientes yerros de hecho y de derecho: -DESCONOCER la garantía constitucional de la autonomía universitaria consagrada por el artículo 69 de la Constitución; -EXCEDER las competencias propias previstas en el literal b) del artículo 3.º de la ley 298 de 1996; -EXCEDER las competencias propias previstas en la ley 298 de 1996, asignando una naturaleza jurídica a la Universidad Nacional de Colombia, que ésta no tiene; 4 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2010-00112-00 Actora: Universidad Nacional de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co -CONFUNDIR equivocadamente a la Universidad Nacional de Colombia con el Instituto de Seguros Sociales, Caprecom, Cajanal, Fonprecon, Casur y Cremil, cuyos objeto y naturaleza se identifican plenamente con el tema pensional y ello puede justificar que se les de el carácter de fondos de reserva, mientras que la entidad demandante solo tiene el papel, que ni siquiera la naturaleza jurídica, de ser una pagadora de pensiones con recursos girados principalmente por la Nación, más no una administradora de pensiones.

Salta a la vista que la Contaduría, al expedir el acto demandado desconoció las disposiciones jurídicas superiores a las que debía sujetarse y, además, incurrió en incompetencia al pretender otorgar una naturaleza jurídica a la Universidad Nacional de Colombia que esta no tiene, habiendo además incurrido en falsa motivación de hecho y de derecho, al estimar que estaba facultado para imponer obligaciones a la Universidad.

Finalmente, el vicio de expedición irregular se ha producido en cuanto que la resolución demandada adolece de la claridad que deben tener los actos administrativos, lo cual se afirma en dos sentidos. En primer lugar, debido a que existe la Universidad Nacional Abierta y a Distancia además de la Universidad Nacional de Colombia y, en segundo lugar, debido a que el segundo párrafo del numeral 44 aquí demandado se inicia con la palabra ESTAN, con lo que da a entender que la Universidad Nacional ya era un fondo de reserva, sin que ello haya sido nunca así. Esa imprecisión de lenguaje jurídico genera la expedición irregular y, además, la falsa motivación […]”.

II. TRÁMITE DE LA ACCIÓN Luego de tramitarse el recurso de súplica ordinaria contra el auto que rechazó la demanda de la referencia, el Despacho sustanciador admitió la demanda por auto del 24 de abril de 2012, se ordenaron las notificaciones de rigor y se resolvió sobre la solicitud de suspensión provisional, en el sentido de denegarla. 5 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2010-00112-00 Actora: Universidad Nacional de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co A la demanda se le confirió el trámite del procedimiento ordinario, en desarrollo del cual se surtieron las etapas de admisión, fijación en lista, etapa probatoria4 y la de alegaciones5, así: 2.1 Contestación de la demanda La entidad accionada, mediante apoderado judicial, contestó la demanda.

Se opuso a la prosperidad de las pretensiones y afirmó que el acto demandado se encontraba ajustado a derecho, toda vez que fue proferido de conformidad con el ordenamiento jurídico aplicable. Explicó que la norma demandada estableció un procedimiento contable respecto a los fondos de reserva y en ese sentido, no es aceptable como se señaló en la demanda que los haya creado y modificado.

Aclaró que los fondos de reserva manejan los recursos que provienen de las cotizaciones de los afiliados al Régimen de Prima Media con Prestación Definida y de los aportes que realiza la Nación. 4 Según auto de 20 de marzo de 2019, se decretan las pruebas solicitadas por las partes. (fls. 215 y s.s. del expediente digital) En audiencia de recepción de testimonio se recibió la declaración de la señora Marleny María González Vázquez y Jorge de Jesús Valera Urrego (fls. 307 y s.s. cuaderno digital) 5 Según auto de 27 de noviembre de 2019 (fl.340 expediente digital) se ordenó correr traslado común para alegar. 6 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2010-00112-00 Actora: Universidad Nacional de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De allí que sea incorrecto alegar que se desconoció el artículo 69 Superior y el principio de la autonomía universitaria o la legislación que regula la materia, comoquiera que el procedimiento de aplicación contable para los fondos de reserva acogió lo dispuesto en los literales a) y b) del artículo 4° de la Ley 298 de 1996.

Afirmó que la Contaduría General de la Nación no desbordó las competencias que le fueron legalmente atribuidas, toda vez que dentro de sus funciones se encuentran las de “[…] Determinar las políticas, principios y normas sobre contabilidad, que deben regir en el país para todo el sector público […]”, así como “[…] Establecer las normas técnicas generales y específicas, sustantivas y procedimentales, que permitan uniformar, centralizar y consolidar la Contabilidad Pública […]”.

Que según los artículos 13, 32, (literal b), 52 y 132 de la Ley 100 de 1993, los recursos que recauda la Universidad Nacional de Colombia a través de su Caja de Previsión Social hacen parte de un fondo común de naturaleza pública, denominado fondo de reserva en el procedimiento contable, para el reconocimiento y revelación del pasivo pensional.

En ese sentido, los recursos no le pertenecen y su manejo contable requiere cuentas separadas por cada clase de riesgo que cubre. 7 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2010-00112-00 Actora: Universidad Nacional de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Que la Contaduría General de la Nación expidió la norma demandada con el objeto de garantizar el adecuado reconocimiento del pasivo pensional a cargo de empleadores y fondos de reserva, para brindar herramientas que permitan la toma de decisiones en materia de política macroeconómica de seguridad social en pensiones, sin que ello signifique modificar la naturaleza jurídica de las entidades públicas mencionadas en el numeral 44 de la Resolución núm. 356 de 2007.

En ese orden, propuso a título de excepciones, las siguientes: Falta de competencia. Estimó que es la Sección Segunda del Consejo de Estado, la que debe ocuparse del estudio de legalidad pues se trata de un proceso de simple nulidad contra un acto administrativo que versa sobre un asunto laboral. Ineptitud de la demanda. Alegó que la naturaleza del acto administrativo acusado es la de particular y concreto, lo que explica que debió demandarse mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. 8 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2010-00112-00 Actora: Universidad Nacional de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Además, aseguró que debió citarse a las entidades que se enlistan en el numeral demandado, por el ISS, CAPRECOM, FONPRECON, CAJANAL, CASUR, CREMIL, FOMAG.

Caducidad de la acción. Explicó que en razón a que es la acción de nulidad y restablecimiento la procedente, la demanda se presentó de manera extemporánea. Inexistencia de causales de nulidad del acto. Sustentó que las causales de nulidad propuestas no se encuentran probadas, de conformidad con las razones de defensa, de allí que la acción sea improcedente. 2.2.

Alegatos de conclusión La parte demandante reiteró los argumentos expuestos en la demanda para insistir en que la norma acusada, al asignarle a la Universidad el tratamiento de un fondo de reserva pensional, desconoció su autonomía universitaria. La entidad accionada reiteró los argumentos de defensa expuestos en la contestación y destacó: i) su competencia para expedir las normas contables que deben regir al país; ii) el respeto de la norma demandada por la Constitución, la legislación sobre la 9 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2010-00112-00 Actora: Universidad Nacional de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co materia y el concepto de autonomía universitaria; y iii) el tratamiento contable que corresponde aplicar a la Universidad Nacional de Colombia como caja de previsión social que administra recursos del sistema general de pensiones.

Agregó que el artículo 3° de la Resolución núm. 156 de 2018 derogó la Resolución núm. 356 de 2007, motivo por el cual pidió que se declarara “[…] la carencia actual de objeto por sustracción de materia […]”, comoquiera que, a su juicio, operó el fenómeno de pérdida de fuerza ejecutoria del acto demandado. 2.3. Concepto del Ministerio Público La vista fiscal solicitó denegar las pretensiones de la demanda, para lo cual destacó que pese a que, en principio, según el Decreto 1210 de 1993, el Régimen Orgánico Especial de la Universidad Nacional de Colombia establece normas contables que tratan sobre pasivos pensionales, parecía contraria a la naturaleza jurídica de la parte demandante, lo relevante es que antes de la Ley 100 de 1993, la Universidad Nacional de Colombia, en su calidad de empleadora, tuvo a su cargo por intermedio de su Caja de Previsión Social el reconocimiento y pago de las pensiones del personal vinculado a la entidad. 10 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2010-00112-00 Actora: Universidad Nacional de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En ese orden, la Ley 100 de 1993 autorizó a las universidades estatales de orden nacional para que, por intermedio de sus cajas y fondos, y de forma paralela al Instituto de Seguros Sociales, continuaran administrando los recursos pensionales de sus afiliados en la modalidad de Prima Media con prestación definida.

Precisó que a pesar de que la Caja de Previsión Social de la Universidad Nacional de Colombia no contaba con personería jurídica, sí administraba los recursos pensionales de sus afiliados de forma independiente de los recursos asignados a la Universidad Nacional de Colombia para el cumplimiento de su actividad principal, a los cuales de ninguna manera hacía referencia el enunciado acusado.

Resaltó que los registros contables de los fondos de reserva, al no pertenecer a la entidad que los administraba, debían llevarse de forma separada de los registros contables de los recursos propios de la entidad, razón por la cual era indispensable observar el procedimiento contable establecido para el reconocimiento y revelación del pasivo pensional en el Manual de que trata la Resolución cuestionada. 11 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2010-00112-00 Actora: Universidad Nacional de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En ese orden, concluyó que no existe desconocimiento de la autonomía universitaria, así como tampoco la modificación de la naturaleza jurídica de la Universidad Nacional de Colombia.

III. - CONSIDERACIONES DE LA SALA 3.1. Conviene aclarar, -frente a la oposición 6 de la entidad demandada de que la Sección Primera no es la competente para decidir el asunto-, que según el Reglamento de esta Corporación los asuntos se distribuyen según la materia y en tratándose de esta Sala opera el reparto residual, que deriva en una cláusula de que todo aquello que no esté debidamente asignado a otra sección le corresponde resolverlo.

Así, lo dispone: “[…]

ARTÍCULO 13. - DISTRIBUCIÓN DE LOS PROCESOS ENTRE LAS SECCIONES. Para efectos de repartimiento, los asuntos de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: Sección Primera: 1. Los procesos de simple nulidad de actos administrativos que versen sobre asuntos no asignados expresamente a otras secciones. […] 8.

Todos los demás, para los cuales no exista regla especial de competencia […]”. 6 A título de excepción. 12 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2010-00112-00 Actora: Universidad Nacional de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En ese orden, la explicación de que el asunto es de naturaleza laboral no encuentra respaldo si se examina la resolución acusada, que se identifica con el título “Manual de Procedimientos del Régimen de Contabilidad Pública”, y muy a pesar de que las relaciones que le preceden a los recursos pensionales, lo relevante aquí es que es un manual que impone normas de carácter contable, circunstancia más que suficiente para ratificar la competencia y el reparto de asuntos a cargo de esta Sección. 3.2.

Problema jurídico Corresponde a esta Sala decidir si el “[…] numeral 44 del capítulo VIII del título II […]” de la Resolución núm. 356 de 2007, “Por la cual se adopta el Manual de Procedimientos del Régimen de Contabilidad Pública”, expedida por la Contaduría General de la Nación, incurre en los vicios de nulidad alegados. Lo anterior, bajo el reproche que plantea la demandante contra el “Manual de Procedimientos del Régimen de Contabilidad Pública”, limitado a que la disposición acusada es contraria a las normas superiores que no autorizan darle a la Universidad Nacional de Colombia, el trato de un fondo de reserva pensional para efectos del manejo de los recursos del Sistema General de Pensiones, pues tal determinación atenta contra el artículo 69 de la Constitución 13 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2010-00112-00 Actora: Universidad Nacional de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Política que reconoce la autonomía a los entes universitarios en el manejo de sus asuntos y la falta de competencia de la Contaduría General de la Nación para expedir la disposición demandada.

También se alegó la presunta irregularidad en su expedición y el vicio de falsa motivación, cargos que se examinaran a la luz de sus reproches. 3.3. El acto acusado “[…] RESOLUCION 356 (05 de septiembre de 2007) “Por la cual se adopta el Manual de Procedimientos del Régimen de Contabilidad Pública” EL CONTADOR GENERAL DE LA NACIÓN En uso de sus atribuciones constitucionales, legales y reglamentarias, en especial las que le confiere el artículo 354 de la Constitución Política, la Ley 298 de 1996, el Decreto 143 de 2004, y

CONSIDERANDO

Que es función del Contador General de la Nación uniformar, centralizar y consolidar la contabilidad pública, elaborar el balance general y determinar las normas contables que deben regir en el país; Que la modernización financiera pública requiere de un proceso dinámico y continuo de producción de información confiable, relevante y comprensible, lo cual exige una adecuación permanente tanto para la Contaduría General de la Nación en el proceso regulador, como para las entidades contables públicas en la aplicación de la normativa contable;

Que se ha realizado una revisión estructural de la metodología de construcción del marco conceptual y las normas técnicas para 14 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2010-00112-00 Actora: Universidad Nacional de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co incorporar criterios armonizados con los Estándares Internacionales de Contabilidad que aplican al sector público;

Que mediante Resolución 354 del 5 de septiembre de 2007 se adoptó el Régimen de Contabilidad Pública, el cual está integrado por el Manual de Procedimientos; Que para instrumentalizar el Régimen de Contabilidad Pública se requiere adoptar el Manual de Procedimientos,

RESUELVE

Artículo 1°. Adóptase el Manual de Procedimientos del Régimen de Contabilidad Pública que está integrado por el Catálogo General de Cuentas, los Procedimientos Contables y los Instructivos Contables, el cual forma parte integral de la presente resolución. Artículo 2°. El Catálogo General de Cuentas, los Procedimientos Contables y los Instructivos Contables adoptados mediante la presente resolución corresponden a la versión 2007.1 y serán publicados en la página web de la Contaduría General de la Nación. Artículo 3°.

La presente resolución rige a partir de la fecha de su publicación en el Diario Oficial y deroga la Resolución 555 de 2006. Publíquese y cúmplase. Dada en Bogotá, D. C., a 5 de septiembre de 2007. El Contador General de la Nación […]” “[…] CATÁLOGO GENERAL DE CUENTAS – CGC […] TÍTULO II. PROCEDIMIENTOS CONTABLES. […] CAPÍTULO VIII.

PROCEDIMIENTO CONTABLE PARA EL RECONOCIMIENTO Y REVELACIÓN DEL PASIVO PENSIONAL, DE LA RESERVA FINANCIERA QUE LO SUSTENTA Y DE LOS GASTOS RELACIONADOS. […]

44. APLICACIÓN CONTABLE PARA LOS FONDOS DE RESERVAS 15 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2010-00112-00 Actora: Universidad Nacional de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Están conformados por los recursos del sistema general de pensiones provenientes de las cotizaciones de los afiliados y aportes de los empleadores al régimen de prima media con prestación definida y que, de conformidad con lo establecido en el literal m) del artículo 13 de la Ley 100 de 1993, no pertenecen a las entidades administradoras, ni a la Nación. Están constituidos como fondos de reserva el Instituto de Seguros Sociales-ISS, Caja de Previsión Social de Comunicaciones-CAPRECOM, Entidad Administradora de Pensiones de Antioquia, Fondo de Previsión Social del Congreso de la República-FONPRECON, Caja Nacional de Previsión Social- CAJANAL, Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional-CASUR, Caja de Retiro de las Fuerzas Militares-CREMIL, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y la Universidad Nacional.

El cálculo actuarial del pasivo pensional de los fondos de reservas representa el valor presente de los pagos futuros que el mismo fondo, a través de la entidad administradora, deberá realizar a sus afiliados, que tengan o vayan a adquirir el derecho de conformidad con las condiciones definidas en el régimen de prima media con prestación definida y regímenes especiales, por concepto de pensiones, bonos pensionales y cuotas partes, teniendo en cuenta que existen incertidumbres remotas y probables en relación con la cuantía del valor a pagar y el nacimiento y/o extinción de las obligaciones de pago.

Las obligaciones por concepto de bonos pensionales deben calcularse en forma separada y forman parte del cálculo actuarial a cargo del ente contable público. El pasivo estimado por concepto de bonos y cuotas partes de bonos pensionales está representado por el monto de las liquidaciones provisionales. Solo hasta el momento en que se emita el bono, deja de ser un pasivo estimado para convertirse en un pasivo real.

La amortización del cálculo actuarial corresponde a la afectación gradual de los resultados del fondo de reservas por el monto del pasivo pensional a cubrir durante el período contable […]”. 3.4 Cuestión previa La Sala se ocupa de examinar la petición que elevó la parte demanda relativa a que se declare “[…] la carencia actual de objeto 16 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2010-00112-00 Actora: Universidad Nacional de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co por sustracción de materia […]”, habida cuenta que el acto acusado fue derogado mediante la Resolución núm. 156 de 20187.

Al respecto se destaca que si bien es cierto la norma cuestionada (parcialmente), fue objeto de derogación en virtud de lo dispuesto en el artículo 38 de la resolución en mención9, también lo es que esta circunstancia no impide que esta Sala profiera la sentencia de fondo que corresponde, en razón a la posibilidad de examinar su legalidad mientras la disposición acusada estuvo en vigor, en observancia de la teoría del decaimiento de los actos administrativos que aplica esta Sección. En efecto, la jurisprudencia de esta Corporación ha sostenido que el decaimiento de los actos administrativos no constituye una causal que los vicie de nulidad y tampoco impide el enjuiciamiento de su legalidad, pues los actos que han perdido su vigor siguen amparados por la presunción de legalidad y su enjuiciamiento debe efectuarse con base en los fundamentos de hecho y de derecho existentes en el momento de su expedición, en tanto solo la decisión judicial desvirtúa la presunción de legalidad que los 7 “Por la cual se modifica la Resolución 354 de 2007, que adoptó el Régimen de Contabilidad Pública, estableció su conformación y definió su ámbito de aplicación” 8 “[…] ARTÍCULO 3°.

Vigencia y derogatorias. La presente resolución rige a partir de la fecha de su publicación en el Diario Oficial, de conformidad con el artículo 119 de la Ley 489 de 1998; aplica a partir del período contable 2018; y deroga los artículos 2°, 3° y 4° de la Resolución 354 de 2007 y las Resoluciones 355 y 356 de 2007 […]” 9 Como se mencionó, esta norma derogó la Resolución 354 de 2007. 17 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2010-00112-00 Actora: Universidad Nacional de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co acompañó mientras produjeron efectos.

Al respecto, es del caso puntualizar lo dicho por esta Corporación10: “[…] Cuestión previa – acto administrativo acusado derogado 26. Esta Sala previo a determinar los problemas jurídicos se pronunciará de la siguiente cuestión previa: 27. A pesar de que el Decreto 3525 de 2005, fue modificado, entre otros por el Decreto 2085 de 11 de junio 2008 y derogado por el por el artículo 3.1.1. del Decreto 1079 de 26 de mayo de 2015, esta Sección se pronunciará de fondo, teniendo en cuenta el criterio, según el cual, basta que la norma jurídica de carácter general haya tenido vigencia para que esta jurisdicción se pronuncie ante una demanda de nulidad que se presente contra ella, en consideración a los efectos que pudo producir durante su vigencia. 28.

Asimismo, porque como lo ha considerado esta Corporación: i) la derogatoria o el decaimiento del acto administrativo acusado no restablece per se el orden jurídico supuestamente vulnerado, sino que acaba con la vigencia de la norma con efectos hacia el futuro y ii) porque aún si una normativa ha sido derogada o ha operado sobre la misma la figura del decaimiento, sigue amparado por el principio de legalidad que le protege y que solo se pierde ante pronunciamiento anulatorio del juez competente; de donde se desprende que lo que efectivamente restablece el orden vulnerado no es la derogatoria o su decaimiento, sino la decisión del juez que lo anula, o lo declara ajustado a derecho. […]”.

En este orden de ideas, la Sala procederá a examinar la legalidad de la Resolución acusada, en el aparte acusado y bajo los cargos que expuso la demandante. 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 15 de noviembre de 2019, expediente 11001-03-24-000-2006-00163-01, Actor: Mario Castellanos Moreno, Magistrado Ponente Hernando Sánchez Sánchez.

Citada en el auto de 28 de mayo de 2021. Radicación número: 11001-03-24-000-2017-00353-00. Actor: Oscar Andrés Lozano Delgado. C.P. Nubia Margoth Peña Garzón. 18 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2010-00112-00 Actora: Universidad Nacional de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.5 La decisión 3.5.1 La decisión sobre las excepciones Previo a resolver de fondo el asunto es oportuno examinar si se hallan probadas las excepciones que formuló la entidad demanda para oponerse a que se dicte un fallo de mérito, habida cuenta que estima que el acto acusado tiene un carácter particular y concreto que le obligaba a presentar la acción de nulidad y restablecimiento, la cual está sometida a un término de caducidad.

En relación con este planteamiento que en realidad se identifica con la excepción de indebida escogencia de la acción11, conforme lo 11 Se puede revisar entre otras la siguiente providencia: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto del 12 de diciembre de 2019. Expediente número 11001 03 24 000 2017 00130 00.

M.P. Oswaldo Giraldo López. Esta decisión refiere: “[…] 5.4. Indebida escogencia de la acción. Resulta pertinente recordar que la razón por la cual los memorialistas invocan la “indebida escogencia de la acción” como una excepción obedece a que consideran que las pretensiones de la demanda implican el restablecimiento automático de un derecho particular, razón por la cual, a su juicio, el libelo introductorio debió admitirse como de nulidad y restablecimiento del derecho y no como de nulidad.

En ese contexto, se advierte que, si bien el mencionado reparo no se encuentra dentro de las excepciones enlistadas en el artículo 100 del CGP o en el 180 del CPACA, lo cierto es que tiene como finalidad controvertir la forma en la que fue ejercido el derecho de acceso a la administración de justicia, es decir, enerva el contenido de la demanda y el instrumento utilizado por los accionantes para alcanzar sus pretensiones.

En atención a lo dicho, la “indebida escogencia de la acción” logra configurarse en la definición traída en el acápite correspondiente de esta providencia respecto del alcance de una excepción mixta, como quiera que, con ella se buscar definir las presuntas irregularidades contenidas en el libelo introductorio, esto es, las anomalías que aparezcan de manera previa a que se trabe la litis; aspectos estos que, de no analizarse en la etapa establecida por el artículo 180 ibídem, darían lugar a sentencias inhibitorias, decisiones estas que son precisamente las que el Legislador quiso proscribir en los trámites que se adelantan ante el Juez Administrativo, pues su eventual prosperidad traería como consecuencia que la demanda deba ser interpretada como de nulidad y restablecimiento del derecho, y que por ende, deban ser exigidos los requisitos de procedibilidad dispuestos en el artículo 161 del CPACA; así como la interposición de la misma de forma oportuna, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la notificación de los actos acusados.

Así las cosas, es menester revocar la providencia recurrida y en consecuencia, devolver el expediente para que el Despacho Sustanciador resuelva a título de excepción el reparo denominado “indebida escogencia de la acción”, así como la procedencia en el estudio de acumulación al que alude el Ministerio Público en su intervención […]” 19 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2010-00112-00 Actora: Universidad Nacional de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ha precisado esta Sala y no con la aludida inepta demanda, se aprecia de la resolución acusada que su naturaleza es la de un acto de contenido general y abstracto, hecho que no descarta que la norma cuestionada pueda identificar o referir de manera expresa a las entidades que enlista el acto, sin que tal situación enerve su naturaleza.

En efecto, un acto es de contenido general 12, cuando crea situaciones jurídicas que obligan, de manera abstracta e impersonal a los administrados, es decir, su contenido es idéntico para todos los administrados que se encuentren dentro de las circunstancias que regula el acto demandado. En el caso bajo examen, se adopta el “Manual de Procedimientos del Régimen de Contabilidad Pública” integrado por el Catálogo General de Cuentas, los Procedimientos Contables y los Instructivos Contables, cuya exclusión solicita la entidad demandada bajo un razonamiento de violación de la autonomía universitaria, la que luego pasará a examinarse.

Ahora bien, no descarta la Sala el entendimiento que proporciona la entidad demandada en el planteamiento a título de excepción que podría examinarse en aplicación de la teoría de los móviles y 12 Sobre este concepto puede acudirse entre otros a las siguientes providencias proferidas por esta Corporación: Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta.

Sentencia del 23 de junio de 2011. Radicación número: 11001-03-27-000-2006-00032-00(16090) M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas 20 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2010-00112-00 Actora: Universidad Nacional de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co finalidades; sin embargo, es este caso, la Universidad no planteó una pretensión de restablecimiento con la solicitud de anulación, luego es dable concluir que al no mediar una pretensión diferente a la de un control objetivo de legalidad y a que no se produce un restablecimiento automático, en este caso el reproche planteado debe negarse.

En línea con lo anterior, tampoco es procedente examinar la ocurrencia de caducidad de la acción por cuanto el ejercicio de la acción de nulidad no está sometida a un término de caducidad para el control judicial, en los términos del artículo 13613 del CCA. Atendiendo a la naturaleza del acto de general y abstracto, tampoco era necesario la vinculación de las demás entidades mencionadas en el numeral 44 del Capítulo VIII, Título II, de la Resolución núm. 356 de 2007, y que se enlistaron en la norma a saber, ISS, CAPRECOM, FONPRECON, CAJANAL, CASUR, CREMIL y FOMAG, pues, se insiste, no hay un reclamo o un derecho particular que implique necesariamente su llamado a este proceso.

Finalmente, en cuanto a la denominada “inexistencia de causales de nulidad del acto e improcedencia de la acción”, la Sala identifica que 13 “[…] La acción de nulidad podrá ejercitarse en cualquier tiempo a partir de la expedición del acto […]”. 21 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2010-00112-00 Actora: Universidad Nacional de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co este planteamiento es en realidad un complemento de las razones de defensa, por ello se analizaran como tales y porque de ninguna manera su planteamiento constituye un hecho extintivo o modificativo de la pretensión de nulidad que impida al juez examinar de fondo la demanda.

Por lo anterior, se declararán no probadas las excepciones formuladas y así se hará constar en la parte resolutiva de esta providencia. 3.5.2. De la decisión de fondo Para efectos de examinar los cargos formulados, es necesario que la Sala se refiera al concepto que surge la concepción e integración del Estado y el reconocimiento de la autonomía a los entes universitarios en la norma superior, en tanto es este el argumento central de la violación planteada y del que se sirve la demandante para solicitar que no se le cobije con las medidas normativas contables de que trata el acto acusado. 3.5.2.1 Autonomía universitaria. marco normativo y desarrollo jurisprudencial.

Reiteración El artículo 69 de la Constitución Política dispone que “[…] las universidades podrán darse sus directivas y regirse por sus propios 22 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2010-00112-00 Actora: Universidad Nacional de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co estatutos, de acuerdo con la ley […]”.

Asimismo, establece que “[…] la ley establecerá un régimen especial para las universidades del Estado (y) fortalecerá la investigación científica en las universidades oficiales y privadas (además) de ofrecer las condiciones especiales para su desarrollo […]”. Por su parte, el artículo 28 de la Ley 30 de 1992 “Por la cual se organiza el servicio público de la Educación Superior”, definió la autonomía universitaria de la siguiente manera: “[…]

ARTÍCULO 28. La autonomía universitaria consagrada en la Constitución Política de Colombia y de conformidad con la presente Ley, reconoce a las universidades el derecho a darse y modificar sus estatutos, designar sus autoridades académicas y administrativas, crear, organizar y desarrollar sus programas académicos, definir y organizar sus labores formativas, académicas, docentes, científicas y culturales, otorgar los títulos correspondientes, seleccionar a sus profesores, admitir a sus alumnos y adoptar sus correspondientes regímenes y establecer, arbitrar y aplicar sus recursos para el cumplimiento de su misión social y de su función institucional […]”.

La Corte Constitucional, en la sentencia C-926-05, señaló que dicha autonomía encuentra fundamento “[…] en la necesidad de que el acceso a la formación académica de las personas tenga lugar dentro de un clima libre de interferencias del poder público tanto en el campo netamente académico como en la orientación ideológica, o 23 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2010-00112-00 Actora: Universidad Nacional de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en el manejo administrativo o financiero del ente educativo […]”14.

En este sentido, la autonomía universitaria se concreta en la libertad académica, administrativa y económica de las instituciones de educación superior y es en ejercicio de esta que las universidades tienen derecho “[…] a darse y modificar sus estatutos, designar sus autoridades académicas y administrativas, crear, organizar y desarrollar sus programas académicos, definir, y organizar sus labores formativas, académicas, docentes, científicas y culturales, otorgar los títulos correspondientes, seleccionar a sus profesores, admitir a sus alumnos, adoptar sus correspondientes regímenes y establecer, arbitrar y aplicar sus recursos para el cumplimiento de su misión social y de su función institucional […]”15.

Por lo anterior, dicha característica se predica no sólo hacia el interior del ente universitario sino frente a terceros y frente al Gobierno Nacional, “por ello se ha sostenido que ella permite a los entes universitarios lograr un desarrollo autónomo e independiente de la comunidad educativa, sin la injerencia del poder político”16. Ahora bien, conforme con lo sostenido por la Corte Constitucional, 14 Corte Constitucional.

Sentencia T-492 del 12 de agosto de 1992 M.P. José Gregorio Hernández Galindo. 15 Corte Constitucional. Sentencia C-547 del 1 de diciembre de 1994. M.P. Carlos Gaviria Díaz. 16 Corte Constitucional. Sentencia T-513 del 9 de octubre de 1997. M.P. Jorge Arango Mejía. 24 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2010-00112-00 Actora: Universidad Nacional de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la autonomía está determinada por el campo de acción de las universidades, el cual se manifiesta en la libertad para: i) darse sus propios estatutos; ii) fijar las pautas para el nombramiento y designación de sus profesores, autoridades académicas y administrativas; iii) seleccionar sus alumnos; iv) señalar sus programas académicos y los planes de estudio que regirán su actividad académica, conforme a los parámetros mínimos señalados en la ley, y v) aprobar y manejar su presupuesto17.

No obstante, la autonomía universitaria no es absoluta, en tanto que “no sólo debe respetar los demás derechos protegidos en la Carta Política, sino porque el legislador regula su actuación y está facultado constitucionalmente para establecer las condiciones para la creación y gestión de dichos entes educativos (art, 68 C.P.), para dictar las disposiciones con arreglo a las cuales se darán sus directivas y sus estatutos (art. 69 C.P.) y para dictar su régimen especial.

Empero, la actuación del legislador está restringida puesto que se encuentra vedado para establecer directrices o dictar normas que desconozcan la autonomía garantizada por la Constitución”18. Bajo este entendido, las universidades públicas gozan de autonomía 17 Corte Constitucional. Sentencias T-492 de 1992, ya citada, T-515 del 15 de noviembre de 1995.

M.P. Alejandro Martínez Caballero y C-810 del 18 de septiembre de 2003. M.P. Eduardo Montealegre Lynett. 18 Corte Constitucional. Sentencia C-008 del 17 de enero de 2001. M.P. Álvaro Tafur Galvis. 25 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2010-00112-00 Actora: Universidad Nacional de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y “no pueden ser consideradas como “islas dentro del ordenamiento jurídico”, es decir, ajenas y totalmente independientes del Gobierno Nacional y a su regulación. Sin embargo, no hay que olvidar que el reconocimiento que hizo el Constituyente a la autonomía impone un mandato estricto al legislador”19.

De igual forma, esta Sección, al referirse al principio de la autonomía universitaria, ha señalado que no es absoluto y que debe interpretarse de manera sistemática, esto es, en concordancia con las demás disposiciones y principios constitucionales y legales atinentes al servicio público de la educación, en sus diferentes aspectos. Es así como en sentencia de 23 de marzo de 200120, esta Sección advirtió que “[…] Ese principio de autonomía no puede entenderse, […] en los términos absolutos que parece considerarlo el demandante, pues es necesario tener presente que el alcance de esa garantía, consagrada por el artículo 69 constitucional, debe fijarse teniendo en cuenta el mandato del inciso 5º del artículo 67 ibidem […] así como la facultad presidencial de ‘Ejercer la inspección y vigilancia de la enseñanza conforme a la ley’, en los términos del numeral 21 del artículo 189 constitucional […]”. 19 Corte Constitucional.

Sentencias T-492 de 1992, ya citada y C-053 del 4 de marzo de 1998 M.P. Fabio Morón Díaz. 20 Sentencia de 23 de marzo de 2001, expediente Núm. 5688, C.P. Manuel Santiago Urueta Ayola. 26 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2010-00112-00 Actora: Universidad Nacional de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Con esta claridad la Sala procede a resolver los planteamientos de la demanda. 3.5.2.2.

De la presunta violación de normas superiores y desconocimiento de la autonomía universitaria Según se precisa en la demanda, la Universidad accionante cuestiona el artículo 44 del Capítulo VIII, Título II del Catalogo General de Cuentas, los Procedimientos Contables y los Instructivos Contables, que hace parte integral de la Resolución núm. 356 de 2007, en cuanto asegura que la norma en comento: i) desconoció su autonomía y ii) modificó su naturaleza jurídica al equipararla a entidades como el ISS, CAPRECOM, la Entidad Administradora de Pensiones de Antioquia, FONPRECON, CAJANAL, CASUR, CREMIL y el FOMAG, que por sus misiones institucionales, sí pueden ser tratadas como fondos de reserva pensional o administradoras de pensiones.

De allí que sea bajo estos reproches de los que se ocupe la Sala a fin examinar si hay lugar o no a declarar la nulidad deprecada. En relación con la finalidad de la autonomía universitaria ha de entenderse que si bien estos entes de educación superior gozan de autonomía tal como se registró en el acápite anterior, tal concepto no es absoluto e irrestricto, en tanto su capacidad de 27 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2010-00112-00 Actora: Universidad Nacional de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co autorregulación y autodeterminación administrativa también tiene unos límites que le son inherentes por pertenecer a la estructura estatal.

Es claro que la autonomía universitaria se orienta a evitar interferencias en el impartir el servicio público a su cargo, pero no así a materias de aplicación general, como es la rendición contable con los recursos del Sistema General de Pensiones, provenientes de las cotizaciones de los afiliados y los aportes de los empleadores al Régimen de Prima Media con prestación definida, que es un tema que no controvirtió la Universidad, ni que alegó no tener a su cargo.

Precisamente, esta distinción en el manejo de los recursos de dicho sistema no riñe con la misión y los objetivos que le son propios e inherentes a esta institución en particular y que se encuentran definidos de manera general para todas lo entes universitarios. En el artículo 6° de la Ley 30 de 199221, se indican, entre otros, los siguientes: i) profundizar en la formación integral de los colombianos, capacitándolos para cumplir las funciones profesionales, investigativas y de servicio social que requiere el país; ii) trabajar por la creación, el desarrollo y la transmisión del conocimiento en todas sus formas y expresiones; y iii) ser factor 21 “Por la cual se organiza el servicio público de la Educación Superior”. 28 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2010-00112-00 Actora: Universidad Nacional de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de desarrollo científico, cultural, económico, político y ético a nivel nacional y regional, etc.

Precisamente, en tal enumeración no se establece el manejo administrativo, presupuestal y contable de los pasivos pensionales, el que tampoco se incluye en el concepto de autonomía universitaria, que se aprecia en el artículo 28 de la Ley 30, así: “[…] La autonomía universitaria consagrada en la Constitución Política de Colombia y de conformidad con la presente Ley, reconoce a las universidades el derecho a darse y modificar sus estatutos, designar sus autoridades académicas y administrativas, crear, organizar y desarrollar sus programas académicos, definir y organizar sus labores formativas, académicas, docentes, científicas y culturales, otorgar los títulos correspondientes, seleccionar a sus profesores, admitir a sus alumnos y adoptar sus correspondientes regímenes y establecer, arbitrar y aplicar sus recursos para el cumplimiento de su misión social y de su función institucional.[…]”.

De este modo, someter a la demandante como destinataria del Manual de Procedimientos del Régimen de Contabilidad Pública, no es demostrativa de la infracción alegada, pues su propósito diferente del aquel alegado por la demandante fue “la modernización financiera pública” que exige no solo de un proceso de producción de información confiable, relevante y comprensible, sino de que se acojan por la Contaduría General, como ente regulador, y las entidades públicas, como obligadas. 29 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2010-00112-00 Actora: Universidad Nacional de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por lo expuesto, el cargo no prospera. 3.5.2.3.

De la presunta incompetencia de la Contaduría General de la Nación para expedir el acto demandado La parte demandante adujo que la Contaduría General de la Nación expidió sin competencia el numeral 44 del Capítulo VIII, Título II, del CATÁLOGO GENERAL DE CUENTAS – CGC, adoptado por la Resolución núm. 356 de 2007, teniendo en cuenta que el literal b) del artículo 3.º de la Ley 298 de 1996, porque estima que la “creó” como un fondo de reserva, atribución que excede la facultad para expedir normas de reconocimiento y de revelación de informes pasivos respecto del nivel central de la administración nacional, al cual, insiste, no pertenece la Universidad Nacional de Colombia.

Planteado el conflicto que expone la demandante, es oportuno examinar la norma que invoca la entidad accionada como sustento legal del aparte acusado a fin de verificar su contenido. La disposición en comento refiere: “[…]

ARTÍCULO

13. CARACTERÍSTICAS DEL SISTEMA GENERAL DE PENSIONES. El Sistema General de Pensiones tendrá las siguientes características: […] m. <Literal adicionado por el artículo 2 de la Ley 797 de 2003. El nuevo texto es el siguiente:> Los recursos del Sistema General de Pensiones están destinados 30 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2010-00112-00 Actora: Universidad Nacional de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co exclusivamente a dicho sistema y no pertenecen a la Nación, ni a las entidades que los administran. […]” Esta precisión es necesaria y distingue que tales recursos del sistema general de pensiones no pertenecen a la universidad, luego bajo este entendimiento, es posible inferir que su manejo debe seguir las directivas contables que la entidad accionada delimitó sobre dichos recursos.

Mandato que además cobra relevancia con lo estatuido en el artículo 132 de la Ley 100 de 1993, que prevé: “[…]

ARTÍCULO 132. SEPARACIÓN DE RIESGOS. A partir de la vigencia de la presente Ley, las cajas, fondos y entidades del sector público, en todos sus órdenes, deberán financiar y administrar en forma independiente y en cuentas separadas, las pensiones de vejez, de invalidez y de sobrevivientes, del régimen de protección contra los riesgos profesionales y del régimen de amparo contra enfermedad general y maternidad.

Deberán además administrar las mismas en cuentas separadas con respecto a las cuentas y conceptos restantes utilizadas por la administración respectiva […]” Estas disposiciones evidencian que el reproche de la Universidad demandante de cuestionar la presunta injerencia en sus asuntos se descarta por cuenta de la condición, calidad y exclusión de las actividades ordinarias de la institución frente a la administración de estos recursos de la seguridad pensional de sus trabajadores. 31 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2010-00112-00 Actora: Universidad Nacional de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Precisamente, este es el entendido que ha de conferírsele a la expresión fondos de reserva, a la que se opone la demandante, pues no es que se le asigne una naturaleza jurídica independiente o novedosa como ente universitario, sino que dada la administración de recursos de tal destinación, es necesario que aplique las normas contables que le exigen, no solo la resolución acusada sino las normas que regulan el sistema de seguridad pensional, las que no puede indicar como inaplicables por virtud del principio de autonomía universitaria.

Esta claridad se refuerza con las normas de competencia a cargo de la Contaduría General de la Nación relativas a “uniformar, centralizar y consolidar la contabilidad pública”. Precisamente, la Ley 298 de 1996, que desarrolló el artículo 354 superior, creó la Contaduría General de la Nación como entidad y la organizó como una Unidad Administrativa Especial adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, cuyas funciones se concretan en “[…] Impartir instrucciones de carácter general sobre aspectos relacionados con la contabilidad pública […]”, según lo dispuesto en el artículo 3º, literal f) de la citada ley.

En relación con tales funciones, la Corte Constitucional en la sentencia C-487 de 1997, puntualizó: 32 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2010-00112-00 Actora: Universidad Nacional de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] Las decisiones que en materia contable adopte la Contaduría de conformidad con la ley, son obligatorias para las entidades del Estado, y lo son porque ellas hacen parte de un complejo proceso en el que el ejercicio individual de cada una de ellas irradia en el ejercicio general, afectando de manera sustancial los “productos finales”, entre ellos el balance general, los cuales son definitivos para el manejo de las finanzas del Estado.

Esos poderes, “de imposición y de mando”, reclaman para ser efectivos facultades de inspección y de sanción como las consagradas en los literales q y t del artículo 4 de la ley 298 de 1996, las cuales deben ser reguladas por la ley, a través de las cuales el organismo rector, en este caso la Contaduría, pueda verificar y exigir, de ser el caso coercitivamente, el cumplimiento oportuno y pertinente de las normas y directrices que expida en cumplimiento de sus funciones, pues los errores o inconsistencias en el desarrollo de los procedimientos que ella determine, como se dijo, no solo afectarían la contabilidad de la entidad inspeccionada, sino que distorsionarían el escenario contable nacional acarreando graves consecuencias para el país. Esas facultades de inspección y de sanción, que deben ser objeto de regulación especial por parte del legislador, o en su defecto remitirse a las disposiciones generales de la ley (Código Único Disciplinario), en el caso que se analiza, se limitan al ámbito administrativo, por eso las otorgó el legislador, de conformidad con el texto de las disposiciones impugnadas, exclusivamente para verificar el cumplimiento de las normas expedidas por la Contaduría General de la Nación, lo que indica que en ningún caso invaden materias o espacios atribuidos por el Constituyente a otros organismos del Estado […]”.

Precisamente, el cargo de Contador General de la Nación en la Constitución tuvo su génesis en la necesidad llevar la contabilidad general de la Nación y de consolidarla como mecanismo de control en la ejecución de los recursos, como luego se corrobora de lo previsto en los artículos 9º y 10 de la Ley 298 de 1996: “[…] ARTÍCULO 9o. CONTABILIDAD GENERAL DE LA NACIÓN. Para los efectos de la presente ley la Contabilidad General de la Nación comprende la de los 33 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2010-00112-00 Actora: Universidad Nacional de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co órganos que integran las Ramas del Poder Público en el nivel nacional, la de las entidades u organismos estatales autónomos e independientes, la de los organismos creados por la Constitución Nacional o por la ley, que tienen régimen especial, adscritos a cualquier Rama del Poder Público, la de las personas naturales o jurídicas y la de cualquier otro tipo de organización o sociedad, que manejen o administren recursos de la Nación en lo relacionado con éstos.

ARTÍCULO 10. CONTABILIDAD PÚBLICA. Para efectos de la presente ley, la contabilidad pública comprende, además de la Contabilidad General de la Nación, la de las entidades u organismos descentralizados, territorialmente o por servicios, cualquiera que sea el orden al que pertenezcan y la de cualquier otra entidad que maneje o administre recursos públicos y sólo en lo relacionado con éstos […]”.

Estas normas son suficientes para concluir que el propósito de la normativa cuestionada no solo está conforme a las atribuciones de la entidad que la expidió, sino que se relaciona con el deber de cuidado y manejo separado de los recursos pensionales, todo lo cual permite concluir, que, en este caso, no existió la incompetencia endilgada al acto acusado. 3.5.2.4 De la presunta falsa motivación y expedición irregular En lo que respecta a estas dos causales se tiene que el reproche se sustenta en señalar que existe: i) una inminente confusión que podría generar la no distinción entre la Universidad Nacional Abierta y a Distancia además de la Universidad Nacional de Colombia y, en segundo lugar y ii) que debido a que el segundo párrafo del 34 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2010-00112-00 Actora: Universidad Nacional de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co numeral 44 utiliza la palabra “ESTÁN” con lo que da a entender que la Universidad Nacional ya era un fondo de reserva, sin que ello haya sido nunca así. Esa imprecisión de lenguaje jurídico genera la expedición irregular y, además, la falsa motivación. En relación con la exposición de estas censuras, se tiene que la expedición irregular corresponde a un “vicio de nulidad de los actos que se materializa cuando se vulnera el procedimiento determinado para la formación y expedición de un acto administrativo” 22; sin embargo, en este caso la situación que expone la demandante no tiene el alcance de viciar el acto acusado, toda vez que tal divergencia podría ocurrir si el destinatario del manual, se encuentra obligado por la Ley 100 de 1993 a garantizar la administración de tales recursos, de ahí que identificar que la Universidad Nacional Abierta y a Distancia está obligada a adoptar este manual depende del manejo de estos recursos, hecho que ni probó ni desvirtuó la demandante, lo que obliga a despachar desfavorablemente esta alegación. Finalmente, y en lo que respecta a la falsa motivación23 que se invoca, conviene precisar que este vicio se entiende como aquella 22 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Quinta.

Sentencia de 3 de agosto de 2015. Radicación número: 11001-03-28-000-2014-00128-00 Actor: John Efrén Rodriguez Barrera Y Otro. M.P. Alberto Yepes Barreiro. 23 De acuerdo con la Jurisprudencia de esta Sección, la falsa motivación del acto ocurre cuando: “(i) se presenta inexistencia de fundamentos de hecho o de derecho en la manifestación de voluntad de la 35 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2010-00112-00 Actora: Universidad Nacional de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co irregularidad que se presenta cuando las razones que se expresan como fuente de su expedición no son reales, no existen o están distorsionadas.

Para acreditar esta causal, corresponde a quien la alega demostrar que lo expresado en el acto administrativo no corresponde a la realidad. Bajo este concepto se tiene que la oposición radica en considerar a la Universidad Nacional como un fondo de reserva, según la alegación de la demandante, no porque se oponga al concepto sino porque se le incluye y se le reconoce como tal.

Al respecto, y retomando el concepto que expone dicho Manual se tiene lo siguiente: “[…]

44. APLICACIÓN CONTABLE PARA LOS FONDOS DE RESERVAS Están conformados por LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE PENSIONES provenientes de las cotizaciones de los afiliados y aportes de los empleadores al régimen de prima media con prestación definida y que, de conformidad con lo establecido en el literal m) del artículo 13 de la Ley 100 de 1993, no pertenecen a las entidades administradoras, ni a la Nación […]” De la atenta lectura de esta disposición se tiene que el entendimiento de qué es un fondo de reserva no está atado a la administración pública, (ii) los supuestos de hecho esgrimidos en el acto son contrarios a la realidad, bien sea por error o por razones engañosas o simuladas, (iii) porque el autor del acto le ha dado a los motivos de hecho o de derecho un alcance que no tienen y (iv) porque los motivos que sirven de fundamento al acto no justifiquen la decisión. Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Primera.

Sentencia del 14 de abril de 2016. Rad.: 250002324000200800265-01 C.P. María Claudia Rojas Lasso. 36 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2010-00112-00 Actora: Universidad Nacional de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co institución que administra tales recursos, sino que hace referencia a los propios recursos del sistema general de pensiones, de ahí que sea esta la interpretación más armónica y conforme con las normas de la Ley 100 de 1993 que ya se examinaron, lo que permite delimitar que le es aplicable no por la lista que a reglón seguido se incorpora sino porque cumple la función y la responsabilidad de tal manejo.

En este orden de ideas y comoquiera que la demandante no desvirtuó que no administrara ni manejara recursos del sistema pensional no hay lugar a acceder a este reproche, pues la descripción de las entidades que allí se enlista es apenas enunciativa, por cuanto lo que asigna la obligación que impone el Manual de contabilidad es producto del manejo especial y separado que las entidades han de conferirle a estos recursos.

Esta conclusión es independiente de las manifestaciones que los declarantes en sus testimonios hicieron en este proceso frente a los ajustes que ha procurado la Contaduría General de la Nación producto no solo por las dinámicas normativas, sino debido a la acogida de normas internacionales que regulan la contabilidad, lo que de ningún modo equivale a que se haya acreditado la ocurrencia de este vicio de nulidad. 37 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2010-00112-00 Actora: Universidad Nacional de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por lo expuesto, estas censuras tampoco prosperan y ante la ausencia de otros reproches por examinar, la Sala dispondrá en la parte resolutiva que se deniegue la pretensión de nulidad. 3.5.3.

De las costas Atendiendo al resultado del proceso, la clase de acción que se promovió y la instancia en la que se tramitó, la Sala considera de conformidad con lo previsto en el artículo 17124 del CCA, que no hay lugar a condenar en costas, por cuanto la naturaleza de la acción exime de esta fijación. 3.5.3. Reconocimiento de personería Finalmente, se le reconocerá personería a la doctora DIANA MARCELA GUZMÁN BENAVIDES como apoderado de la CONTADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN, de conformidad con el poder y los documentos anexos obrantes en el índice 151 del expediente digital agregado al sistema SAMAI. 24 “ARTICULO 171.

CONDENA EN COSTAS. En todos los procesos, con excepción de las acciones públicas, el Juez, teniendo en cuenta la conducta asumida por las partes, podrá condenar en costas a la vencida en el proceso, incidente o recurso, en los términos del Código de Procedimiento Civil” 38 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2010-00112-00 Actora: Universidad Nacional de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:

PRIMERO: DECLARAR no probadas las excepciones propuestas por la parte demandada, atendiendo a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NEGAR la pretensión de nulidad de la demanda.

TERCERO: NO CONDENAR en costas.

CUARTO: TENER a la doctora DIANA MARCELA GUZMÁN BENAVIDES como apoderado de la CONTADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN, de conformidad con el poder y los documentos anexos obrantes en el índice 151 del expediente digital agregado al sistema SAMAI.

QUINTO: En firme esta providencia archivar el expediente, previas las anotaciones de rigor.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, 39 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2010-00112-00 Actora: Universidad Nacional de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 7 de noviembre de 2025.

NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidenta PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.