CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., doce (12) de diciembre de dos mil veinticinco (2025) Radicación número: 11001-03-15-000-2025-05408-01 Solicitante: ANA BEATRIZ SALDARRIAGA LINARES Autoridad: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Temas: TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL-Requisitos generales y especiales de procedencia. RELEVANCIA CONSTITUCIONAL-La acción de tutela no es una instancia adicional del proceso ordinario.
RELEVANCIA CONSTITUCIONAL-Los argumentos de la solicitud carecen de carga argumentativa en cuanto a la vulneración de derechos fundamentales. La Sala decide la impugnación interpuesta por la accionante contra el fallo proferido el 26 de septiembre de 2025, por el Consejo de Estado-Sección Tercera-Subsección A que declaró improcedente el amparo solicitado en la acción de tutela.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de tutela El 29 de agosto de 2025, la señora Ana Beatriz Saldarriaga Linares, a nombre propio, formuló acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, al trabajo, a la seguridad social y los «demás derechos que estén siendo vulnerados por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca», con ocasión de la sentencia del 15 de mayo de 2025, proferida dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 2 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-05408-01 Solicitante: Ana Beatriz Saldarriaga Linares Acción de tutela – Segunda instancia En virtud del amparo, solicitó «REVOCAR la sentencia de segunda instancia No. 106 proferida el día 15 de mayo de 2025 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, al interior del proceso identificado con radicado No. 76001-33-33-017-2023- 00290-01» 1.
Hechos relevantes La señora Ana Beatriz Saldarriaga Linares ingresó al servicio del Municipio de Santiago de Cali en 1994, fecha desde la cual se vinculó de manera continua hasta el año 2021, cuando accedió a la pensión de jubilación. Señaló que durante su vinculación recibió las prestaciones extralegales previstas en el Decreto 0216 de 18 de febrero de 1991, norma mediante la cual el alcalde de la época fijó beneficios adicionales en favor de los empleados públicos del municipio.
Tales beneficios se pagaron hasta el año 2000, cuando la administración municipal suspendió de manera unilateral los efectos del Decreto, lo cual quedó acreditado, según manifestó, en los tabulados de pago anexados al expediente. Agregó que, en el año 2010, el Ministerio de Educación promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del Decreto 0216 de 1991, el cual se tramitó bajo el radicado número 76001-23-31-000-2010-01485-01, mediante el que solicitó la nulidad total del acto por haber sido expedido sin competencia legal.
En ese proceso, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca declaró la nulidad del decreto mediante sentencia del 20 de enero de 2012, decisión que fue confirmada por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado mediante providencia del 8 de agosto de 2019, en la cual se reiteró la nulidad con efectos ex tunc y se precisó que debían respetarse los derechos adquiridos que se encontraran debidamente reconocidos al momento de la declaratoria.
Con fundamento en la afirmación contenida en la sentencia relativa al respecto de los derechos adquiridos, el 26 de junio de 2023 presentó ante la administración del Distrito Especial de Santiago de Cali una solicitud administrativa en la que pidió el reconocimiento y pago retroactivo de las primas extralegales dejadas de percibir desde el año 2000 hasta el 23 de octubre de 2020, fecha de ejecutoria de la sentencia de nulidad.
No obstante, la administración territorial negó la petición mediante oficio del 30 de junio de 2023, en el cual expuso que ni la sentencia del Tribunal del año 3 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-05408-01 Solicitante: Ana Beatriz Saldarriaga Linares Acción de tutela – Segunda instancia 2012 ni la decisión del Consejo de Estado reconocieron de manera individual derecho alguno en favor de la accionante, razón por la cual no existía situación jurídica definida que habilitara el pago.
Como consecuencia de la negativa administrativa, la accionante presentó el 23 de octubre de 2023 demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, orientada a obtener la declaratoria de nulidad del acto administrativo que negó su petición y el pago retroactivo de las primas extralegales desde el año 2000 hasta el 23 de octubre de 2020.
Al proceso iniciado por la accionante le correspondió el radicado No. 76001-33-33- 017-2023-00290-01 y fue resuelto en primera instancia por el Juzgado Diecisiete Administrativo Oral del Circuito Judicial de Cali quien negó las pretensiones de la demanda mediante providencia del 25 de febrero de 2025. La accionante, inconforme con la decisión, presentó recurso de apelación que fue resuelto negativamente por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en sentencia del 15 de mayo de 2025. 2.
Fundamentos de la solicitud La accionante sostiene que la autoridad judicial accionada vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, al trabajo, y a la seguridad social. Lo anterior, pues incurrió en defecto fáctico por la caprichosa valoración de las pruebas obrantes en el expediente, en especial, los desprendibles de nómina y la sentencia del Consejo de Estado proferida dentro del proceso de radicado número 76001-23-31-000-2010-01485-01 mediante la cual se declaró la nulidad del Decreto 0216 de 1991.
Sostuvo que la indebida valoración probatoria llevó a los jueces de instancia a concluir que la accionante no tenía un derecho adquirido frente a los emolumentos extralegales consagrados en el Decreto 216 de 1991, pese a que el Consejo de Estado, al declarar la nulidad de dicha norma, precisó que debían respetarse las situaciones jurídicas consolidadas mientras el decreto estuvo vigente.
Indicó que, en su caso, cumplió con los requisitos para acceder a tales prestaciones y las recibió entre 1991 y el año 2000, lo cual, en su criterio, consolidó un derecho cierto que 4 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-05408-01 Solicitante: Ana Beatriz Saldarriaga Linares Acción de tutela – Segunda instancia ingresó a su patrimonio y debía ser reconocido aun después de la nulidad del decreto.
Adicionó que las providencias incurrieron en defecto sustantivo y desconocimiento del precedente judicial vertical establecido en la sentencia que declaró la nulidad del Decreto 0216 de 1991. Providencia que para la accionante constituye un precedente judicial de obligatorio cumplimiento, del que no puede apartarse el juez de instancia. Finalmente, alegó la existencia de un defecto material por la indebida interpretación de las disposiciones legales relativas al concepto de derechos adquiridos; lo que, además, considera la accionante representó una violación directa de la Constitución. 3.
Trámite de primera instancia El 2 de septiembre de 2025 se admitió la acción de tutela y se ordenó su notificación a la autoridad judicial accionada, así como al Juzgado Diecisiete Administrativo Oral del Circuito de Cali, al Distrito Especial de Santiago de Cali, al Ministerio Público, y a los demás intervinientes en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado número 76001-33-33-017-2023-00290-00/01 sen calidad de tercero con interés. En el escrito de contestación, el Distrito Especial Deportivo, Cultural, Turístico, Empresarial y de Servicios de Santiago de Cali-en adelante Cali- solicito declarar la improcedencia de la acción de tutela por ausencia de violación de un derecho fundamental, además de considerar que la accionante únicamente pretende usar la acción de tutela como una extensión del recurso de apelación, lo que no corresponde a la naturaleza de la acción. Agregó que no existe derecho adquirido en cabeza de la accionante, pues ninguna situación jurídica puede consolidarse en contravía del orden legal y constitucional.
En consecuencia, los efectos de una norma expedida sin competencia —y posteriormente declarada nula por el Consejo de Estado— no pueden generar derechos ni beneficios válidos, ya que, conforme al artículo 58 de la Constitución Política, la existencia de un derecho adquirido exige que este haya sido obtenido con arreglo a la ley. 5 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-05408-01 Solicitante: Ana Beatriz Saldarriaga Linares Acción de tutela – Segunda instancia Por ello, la accionante no ostenta un derecho adquirido, sino tan solo una mera expectativa, la cual no tiene protección constitucional ni puede oponerse a la declaratoria de nulidad del acto carente de competencia. Por su parte, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca solicitó negar el amparo solicitado por no existir defecto en la decisión proferida ni violación de derechos fundamentales.
Aseguró que la accionante no tiene derecho a los beneficios salariales y prestaciones derivadas del Decreto 216 de 1991, pues no consolidó una situación jurídica que reconociera dichos derechos en vigencia de la norma. Agregó que la accionante pretende reabrir el debate ya resuelto en el proceso ordinario, desconociendo los principios de seguridad jurídica y cosa juzgada.
Mediante sentencia del 26 de septiembre de 2025, el Consejo de Estado-Sección Tercera-Subsección A declaró improcedente la acción de tutela por no cumplir con el requisito general de procedencia de relevancia constitucional. La accionante impugnó. Sostuvo que en la acción de tutela expuso las presuntas violaciones a derechos fundamentales contenidas en la sentencia recurrida, las cuales —afirmó— se configuran a través de cuatro defectos principales, a saber: i) defecto fáctico, ii) desconocimiento del precedente judicial, ii)i defecto sustantivo y iv) violación directa a la Constitución. Añadió que la acción no se limita a manifestar un simple desacuerdo con el fallo proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, sino que se desarrolló una argumentación que expuso los defectos cometidos en la sentencia, y la consecuente violación de derechos fundamentales.
En consecuencia, solicito se revoque la decisión impugnada y se analice de fondo la acción. El 22 de octubre de 2025 se concedió la impugnación. CONSIDERACIONES 4. Problema jurídico 6 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-05408-01 Solicitante: Ana Beatriz Saldarriaga Linares Acción de tutela – Segunda instancia Corresponde a la Sala determinar si se debe confirmar la sentencia del 26 de septiembre de 2025, proferida por el Consejo de Estado-Sección Tercera- Subsección A, que declaró improcedente el amparo solicitado. 5.
Análisis de la Sala El Consejo de Estado conoce de la acción de tutela, de conformidad con los artículos 86 de la Constitución Política y 43 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia-LEAJ. La Sala es competente para decidir la impugnación contra el fallo de primera instancia con arreglo a lo dispuesto por el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991 y el Acuerdo n°. 80 del 12 de marzo de 2020 de la Sala Plena de la Corporación. La Corte Constitucional ha señalado que la acción de tutela procede excepcionalmente contra providencias judiciales, si se advierte la afectación manifiesta y grosera de un derecho constitucional fundamental1.
De conformidad con su jurisprudencia, la tutela contra providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos: i) que la controversia tenga relevancia constitucional; ii) que el afectado haya agotado todos los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios que tuvo al alcance, salvo que se configure un perjuicio irremediable; iii) que la tutela se formule con inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que esta trascienda a la decisión controvertida; v) que la solicitud señale con claridad los hechos y argumentos en los que funda la presunta vulneración; vi) que la providencia reprochada no se haya proferido en una acción de tutela2.
Si se encuentran satisfechos todos los requisitos generales, la tutela prosperará al comprobarse alguno de estos defectos especiales: falta de competencia del juez; trasgresión absoluta del procedimiento; valoración equivocada u omisión de una prueba; falta de aplicación, indebida aplicación o interpretación errónea de un precepto; error inducido; falta de motivación de la providencia; desconocimiento del «precedente» constitucional que da alcance a un derecho fundamental y violación directa de la Constitución. Relevancia constitucional 1 Corte Constitucional, sentencia C-590 del 8 de junio de 2005. 2 Ibidem. 7 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-05408-01 Solicitante: Ana Beatriz Saldarriaga Linares Acción de tutela – Segunda instancia La Sala Plena del Consejo de Estado ha indicado los siguientes elementos para determinar si una acción de tutela cumple con el requisito de relevancia constitucional3: (i) que el actor cumpla una carga argumentativa suficiente, para lo cual no basta con enunciar la vulneración de derechos fundamentales, sino que se deben expresar las razones de índole constitucional que revelan un juicio de desvalor respecto de tales derechos, cuya fuente es la providencia judicial censurada;
(ii) Que la tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada y; (iii) que la controversia verse sobre un asunto constitucional y no meramente legal y/o económico. En sentencia SU-215 de 2022, la Corte Constitucional reiteró que los elementos antes expuestos son criterios relevantes para estudiar el presupuesto de relevancia constitucional.
Sostuvo que «la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial». Precisó que el requisito de relevancia constitucional es consecuencia del carácter subsidiario de la acción de tutela y de la especialidad de los jueces naturales del asunto, tanto en materia ordinaria como constitucional.
Además de lo anterior, la Corte indicó que: «(…) la exigencia de relevancia constitucional cumple cuatro finalidades principales; a saber: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal».
Caso concreto Del análisis del escrito de tutela se advirtió que la señora Ana Beatriz Saldarriaga Linares sostuvo que la autoridad judicial accionada vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, al trabajo, a la seguridad social, con ocasión de la sentencia del 15 de mayo de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca dentro del medio de control de 3 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado.
Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). 8 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-05408-01 Solicitante: Ana Beatriz Saldarriaga Linares Acción de tutela – Segunda instancia nulidad y restablecimiento del derecho de radicado número 76001-33-33-017-2023- 00290-01. Su inconformidad radicó en que, a su juicio, los jueces de instancia omitieron valorar las pruebas que, según afirmó, demostraban la existencia de un derecho adquirido frente a los emolumentos salariales y de prestaciones sociales previstos en el Decreto 0216 de 1991, circunstancia que, en su criterio, consolidó un derecho susceptible de protección aun después de la declaratoria de nulidad.
Asimismo, alegó la existencia de defectos fácticos y sustantivos, así como el desconocimiento del precedente relativo a la protección de situaciones jurídicas consolidadas frente a actos anulados con efectos ex tunc. Al respecto, la Sala advierte que la providencia del 15 de mayo de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, negó las pretensiones orientadas al reconocimiento del pago retroactivo de las prestaciones sociales y factores salariales previstos en el Decreto 0216 de 1991, causados hasta el 23 de octubre de 2020.
Lo anterior, por cuanto el juez natural consideró que la accionante no acreditó la existencia de un derecho adquirido ni de una situación jurídica consolidada con anterioridad a la declaratoria de nulidad del referido Decreto, proferida por el Consejo de Estado mediante sentencia del 8 de agosto de 2019. El fallo también destacó que dicho Decreto fue expedido en contravía de las normas legales y constitucionales que determinan la competencia, razón por la cual no podía generar efectos válidos en favor de la demandante.
En sentencia de primera instancia constitucional, se destacó que: «La peticionaria se limitó a enunciar de manera abstracta, la existencia de diversos defectos específicos de la sentencia cuestionada, sin exponer de forma clara, articulada y fundamentada cómo tales yerros habrían afectado sus derechos fundamentales. En particular, la tutelante tenía la obligación de justificar por qué la supuesta indebida valoración de las pruebas aportadas al proceso habrían sido determinantes para la decisión adoptada por el Juzgado Diecisiete Administrativo Oral del Circuito de Cali y el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, lo que no se explicó. Del mismo modo, la actora no sustentó las razones por las cuales, a su juicio, se habría aplicado erróneamente el artículo 58 de la Constitución Política.
Finalmente, tampoco desarrolló la razón por la que las providencias judiciales citadas en el escrito de tutela debían considerarse precedentes vinculantes para el caso en concreto ni de qué manera fueron desconocidas por las autoridades judiciales accionadas. » 9 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-05408-01 Solicitante: Ana Beatriz Saldarriaga Linares Acción de tutela – Segunda instancia Si bien la accionante, en su escrito de impugnación, sostuvo que la acción de tutela satisface plenamente los requisitos de procedencia —pues, a su juicio, identifica de manera concreta los derechos fundamentales presuntamente afectados y expone con claridad la forma en que habrían sido desconocidos por la providencia cuestionada—, la Sala concuerda con la decisión de primera instancia, en tanto considera que tales argumentos no demuestran una vulneración ni una amenaza cierta de derechos fundamentales.
Por el contrario, lo planteado por la accionante se orienta a reabrir la controversia ya resuelta por el juez natural, sin acreditar la configuración de alguno de los defectos específicos que habilitan la intervención excepcional del juez constitucional. Adicionalmente, una vez revisados los fundamentos jurídicos que sustentan la decisión adoptada por el Tribunal accionado, la Sala advierte que estos derivan de una interpretación razonable del acervo probatorio, así como del marco normativo y jurisprudencial aplicable al caso, lo cual descarta la existencia de arbitrariedad o de un defecto de relevancia constitucional.
Aunado a lo anterior, se advierte que la discusión planteada en el escrito de tutela está motivada en el desacuerdo con el contenido de la providencia dictada por el juez natural. Luego, de cara a la seguridad jurídica y la garantía de independencia y autonomía de los jueces, como elementos fundamentales para el cimiento de la actividad judicial del Estado, no corresponde al juez de tutela cuestionar las decisiones adoptadas por los jueces naturales, cuando estas son tomadas de acuerdo con el ordenamiento legal y jurisprudencial.
Al no advertirse una actuación caprichosa o arbitraria por parte de la autoridad judicial accionada, resulta improcedente que el juez del amparo revise o evalúe la interpretación y alcance dado por el juez natural del asunto. La acción de tutela no 10 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-05408-01 Solicitante: Ana Beatriz Saldarriaga Linares Acción de tutela – Segunda instancia es una instancia adicional al proceso ordinario, ni está prevista para desconocer la autonomía e independencia que caracterizan las actuaciones judiciales.
Por las razones expuestas, la demanda de tutela no cumple con el requisito general de relevancia constitucional. Ahora bien, en gracia de discusión, aún si la acción incoada fuera procedente, revisado el expediente del proceso No. 76001-33-33-017-2023-00290-01, la Sala advierte que el Tribunal sustentó plenamente la inexistencia de derecho adquirido por parte de la accionante.
Señaló que: «Acorde con lo anterior, tampoco puede hablarse de que la demandante hubiera sido titular de un derecho adquirido, en primer lugar, porque con el escaso material probatorio allegado al plenario no pudo demostrarlo y además, porque tampoco se acreditó que existiera un acto administrativo particular en firme o una providencia judicial que hiciera tránsito a cosa juzgada que hubiera ordenado el reconocimiento de derechos subjetivos a su favor en cuanto a las primas extralegales de que trataba dicho Decreto. 39.
En consecuencia, el Decreto 0216 de 1991 desde su creación estaba viciado de nulidad, al carecer el alcalde de Santiago de Cali de competencia para expedirlo y la parte actora no acreditó encontrarse en el evento excepcional de la situación jurídica consolidada en los términos de la sentencia del Consejo de Estado que declaró la nulidad del mencionado decreto.» De manera que se trata de una decisión plenamente motivada y justificada en la ley, la jurisprudencia y las pruebas obrantes en el expediente, sin encontrar en ella algún tipo de arbitrariedad o negligencia de parte del juez.
Así las cosas, la Sala confirmará la sentencia del 26 de septiembre de 2025, proferida por el Consejo de Estado-Sección Tercera-Subsección A, que declaró improcedente el amparo solicitado, en tanto la acción no superó los requisitos de procedencia, en particular el de relevancia constitucional. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 26 de septiembre de 2025 por el Consejo de Estado-Sección Tercera-Subsección A. 11 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-05408-01 Solicitante: Ana Beatriz Saldarriaga Linares Acción de tutela – Segunda instancia SEGUNDO: ENVIAR esta actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ADRIANA POLIDURA CASTILLO NICOLÁS YEPES CORRALES vf