CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., veintiocho (28) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Radicación número: 11001-03-15-000-2024-00852-01 Solicitante: FEDERACIÓN NACIONAL DE PRODUCTORES DE PANELA- FEDEPANELA Autoridad: CONSEJO DE ESTADO-SECCIÓN TERCERA-SUBSECCIÓN B Referencia: ACCIÓN DE TUTELA TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL-Requisitos generales y especiales de procedencia. RELEVANCIA CONSTITUCIONAL-La acción de tutela no es una instancia adicional del proceso ordinario.

La Sala decide la impugnación interpuesta por la solicitante contra el fallo proferido el 15 de marzo de 2024 por el Consejo de Estado-Sección Segunda-Subsección B, que declaró improcedente la acción de tutela.

ANTECEDENTES 1. Solicitud de tutela El 21 de febrero de 2024, la Federación Nacional de Productores de Panela- Fedepanela, a través de su representante legal, formuló acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa, a la seguridad jurídica y al principio indubio pro actione, que alega vulnerados por el Consejo de Estado-Sección Tercera-Subsección B, al proferir la sentencia del 30 de noviembre de 2023 dentro del medio de control de reparación directa1 que promovió contra la Nación–Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y el Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario-Finagro. 1 Identificado con número de radicado: 25000-23-36-000-2013-00181-0/02. 2 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-00852-01 Solicitante: Fedepanela Acción de tutela – Sentencia segunda instancia En virtud del amparo, solicita que se tutelen los derechos alegados y, en consecuencia, se ordene a la autoridad proferir una nueva decisión en la que se pronuncie de fondo y acceda a las pretensiones de la demanda de reparación directa. 2.

Hechos relevantes El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, a través de las resoluciones No. 140 de 2007 y 26 de 2008 reglamentó el Incentivo a la Asistencia Técnica-IAT, prestado por distintos gremios. En el marco de esa reglamentación, la Nación-Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y el Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario-Finagro suscribieron el Convenio No. 4 de 2009, cuyo objeto era la administración de recursos para la ejecución, implementación y otorgamiento de apoyos e incentivos al interior del Programa Agro Ingreso Seguro–AIS a distintos gremios agrícolas del país. El 1 de diciembre de 2008 Fedepanela presentó solicitud de inscripción en el registro de gremios prestadores del servicio de asistencia técnica agropecuaria, para la ejecución de un proyecto cuyo objeto era brindar asistencia técnica a productores paneleros, del que esperaban recibir el Incentivo a la Asistencia Técnica-IAT.

Mediante el Oficio No. 2011025143, del 19 de diciembre de 2011, y luego de dos desembolsos efectuados por Finagro a Fedepanela del 15 de enero y 11 de julio de 2009, la entidad solicitó a la demandante el reintegro de los recursos desembolsados por concepto del IAT. Señaló que, según el informe de auditoría del Comité Administrativo del Convenio No. 4 de 2009, la accionante incurrió en un incumplimiento, por ello, suspendió el último pago del incentivo.

Fedepanela consideró que Finagro modificó unilateralmente las condiciones del programa, pues a pesar que cumplió con los plazos y presentó el informe para el último desembolso, se desconocieron los conceptos del programa Agro Ingreso Seguro-AIS que recomendaban el pago y se introdujeron nuevos requisitos y documentos que no habían sido establecidos inicialmente. 3 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-00852-01 Solicitante: Fedepanela Acción de tutela – Sentencia segunda instancia Por lo anterior, Fedepanela presentó demanda de reparación directa contra la Nación-Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y el Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario, para reclamar los perjuicios derivados del no pago del saldo pendiente del programa de Incentivo a la Productividad para el Fortalecimiento de la Asistencia Técnica-IAT.

El asunto correspondió en primera instancia al Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección Tercera-Subsección A que, por sentencia del 17 de julio de 2014, negó las pretensiones de la demanda al considerar que las entidades demandadas no incurrieron en falla en el servicio. Estimó que si bien no se efectuó el último pago pactado, esto se debió a un incumplimiento por parte de Fedepanela, quien no demostró haber realizado el aporte de 27.4% que se encontraba a su cargo.

Adujo que Fedepanela no recibió el dinero porque no estaba cumpliendo con los fines de los programas de los IAT para gremios. Inconforme con la decisión, la parte demandante presentó recurso de apelación. El Consejo de Estado-Sección Tercera Subsección B, por sentencia del 30 de noviembre de 2023, resolvió modificar el fallo de primera instancia y declarar la caducidad de la acción. Consideró que el medio de control procedente era el de nulidad y restablecimiento de derecho, pues según lo que se pretende, la fuente del daño no fue una omisión administrativa, sino un acto administrativo.

En línea con lo anterior consideró que como la decisión de no desembolsar el dinero restante fue comunicada el 19 de diciembre de 2011 y la demanda fue presentada el 18 de febrero de 2013, esta era extemporánea. 3. Fundamentos de la solicitud La solicitante adujo que se vulneraron los derechos fundamentales invocados, pues considera que el medio de control procedente era el de reparación directa y no el de nulidad y restablecimiento del derecho, tal como lo había indicado la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado en auto del 30 de agosto de 2018, al pronunciarse respecto de la excepción de inepta demanda por improcedencia del medio de control de reparación directa, en el que señaló que: «la Sala considera que la demanda es clara en mencionar un daño que intenta atribuírsele a las entidades 4 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-00852-01 Solicitante: Fedepanela Acción de tutela – Sentencia segunda instancia demandadas en el marco de la responsabilidad civil extracontractual del Estado.

Para tal efecto, denuncia una omisión por parte de las accionadas, a las que pretende imputar este tipo de responsabilidad. Razón suficiente para continuar con el conocimiento del proceso…». En virtud de lo anterior, la accionante esgrime que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho no es el adecuado para ventilar la controversia, pues se le estaría dando la apariencia de un acto administrativo a la decisión de suspender el pago del incentivo, a pesar de que esa no es decisión que modifica, revoca o cambia una situación jurídica adquirida o un derecho subjetivo adquirido.

Además, que en este caso la solicitante es una tercera beneficiaria de un convenio interadministrativo, que sufrió un perjuicio económico, por ello la reparación directa, es el único medio de control que permite reclamar una indemnización de perjuicios al tratarse de una omisión por parte de una entidad del Estado, como lo fue el no pago del IAT acordado.

En consecuencia, la caducidad que plantea el Consejo de Estado no es de cuatro meses, sino de dos años, a partir de la comunicación de la suspensión del pago. Sostuvo que la autoridad judicial no tuvo en cuenta el artículo 9 de la Ley 1137 de 2007, que establece la creación y las funciones de un Comité Intersectorial. Esto para sostener que las entidades demandadas no tenían la facultad de emitir actos administrativos, ni el convenio regló la expedición de estos.

Hizo referencia a los artículos 3, 34 y 35 del CPACA para sostener que se debe identificar, al interior de los convenios interadministrativos, cuál es la autoridad que se encuentra facultada para emitir actos administrativos y el procedimiento para la impugnación de los que sean emitidos en el marco del convenio, en aras de proteger y garantizar los derechos a la defensa y al debido proceso, asuntos que no fueron especificados en el convenio interadministrativo en cuestión, ya que no existía un procedimiento sancionatorio de suspensión de pagos o de expedición de actos administrativos.

En consecuencia, sostiene el solicitante que, ante la falta de un procedimiento claro y expreso, no se puede hablar de un acto administrativo «la necesidad de claridad y transparencia en los procedimientos administrativos no solo es fundamental para la equidad y la justicia, sino, que también es crucial para mantener la confianza y el 5 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-00852-01 Solicitante: Fedepanela Acción de tutela – Sentencia segunda instancia interés en el convenio».

Por ello, considera que debió incluirse una cláusula detallada en el convenio que especificara los procedimientos para expedir actos administrativos y para impugnarlos. 4. Trámite de primera instancia El 23 de febrero de 2024 se admitió la acción de tutela y se ordenó su notificación a la autoridad judicial accionada, así como a la Nación-Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, al Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario-Finagro y al Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección Tercera-Subsección, en calidad de terceros con interés. En el escrito de contestación, el Consejo de Estado-Sección Tercera-Subsección B sostuvo que en la decisión enjuiciada se expusieron los razonamientos con base en los que se adecuó el medio de control.

El Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario-Finagro solicitó que se declare improcedente el amparo. Adujo que este no cumple con los requisitos de relevancia constitucional para su procedencia, ya que la solicitante pretende una instancia adicional del proceso ordinario. Además de tener pretensiones meramente económicas. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección Tercera-Subsección A remitió copia del expediente digital.

El resto de las partes guardaron silencio respecto de la solicitud. Mediante sentencia del 15 de marzo de 2024, el Consejo de Estado-Sección Segunda-Subsección B declaró improcedente la solicitud de amparo. Consideró que la mención de los derechos que considera vulnerados o la presencia de unas causales específicas de procedencia, no resulta suficiente para que proceda el amparo.

Sostuvo que la solicitud versa sobre un asunto meramente económico, busca una instancia adicional al proceso ordinario y pretende reabrir un debate ya concluido en la jurisdicción contenciosa. 6 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-00852-01 Solicitante: Fedepanela Acción de tutela – Sentencia segunda instancia La solicitante impugnó. Reiteró las pretensiones de la solicitud.

Adujo que es un asunto de relevancia constitucional en la medida en que agremia al sector panelero del país. Trajo a colación el yerro fáctico y sostuvo que la autoridad accionada no valoró debidamente las evidencias y documentos que demostraban el impacto de la decisión administrativa cuestionada. Sostiene que el juez constitucional, al negar el amparo, está subestimando los incentivos como herramienta de política económica para fomentar la equidad y el desarrollo.

El 7 de mayo de 2024 se concedió la impugnación. CONSIDERACIONES 5. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si se debe confirmar la sentencia del 15 de marzo de 2024, proferida por el Consejo de Estado-Sección Segunda-Subsección B, que declaró improcedente el amparo. 6. Análisis de la Sala El Consejo de Estado conoce de la acción de tutela, de conformidad con los artículos 86 de la C. Pol y 43 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia-LEAJ.

La Sala es competente para decidir la impugnación contra el fallo de primera instancia con arreglo a lo dispuesto por el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991 y el Acuerdo n°. 80 del 12 de marzo de 2020 de la Sala Plena de la Corporación. La Corte Constitucional ha señalado que la acción de tutela procede excepcionalmente contra providencias judiciales, si se advierte la afectación manifiesta y grosera de un derecho constitucional fundamental2.

De conformidad con su jurisprudencia, la tutela contra providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos: i) que la controversia tenga relevancia constitucional; ii) que el afectado haya agotado todos los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios que tuvo al alcance, salvo que se configure un perjuicio irremediable; 2 Corte Constitucional, sentencia C-590 del 8 de junio de 2005. 7 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-00852-01 Solicitante: Fedepanela Acción de tutela – Sentencia segunda instancia iii) que la tutela se formule con inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que ésta trascienda a la decisión controvertida; v) que la solicitud señale con claridad los hechos y argumentos en los que funda la presunta vulneración; vi) que la providencia reprochada no se haya proferido en una acción de tutela3.

Si se encuentran satisfechos todos los requisitos generales, la tutela prosperará al comprobarse alguno de estos defectos especiales: falta de competencia del juez; trasgresión absoluta del procedimiento; valoración equivocada u omisión de una prueba; falta de aplicación, indebida aplicación o interpretación errónea de un precepto; error inducido; falta de motivación de la providencia; desconocimiento del “precedente” constitucional que da alcance a un derecho fundamental y violación directa de la Constitución. Relevancia constitucional La Sala Plena del Consejo de Estado ha indicado los siguientes elementos para determinar si una acción de tutela cumple con el requisito de relevancia constitucional4: (i) que el actor cumpla una carga argumentativa suficiente, para lo cual no basta con enunciar la vulneración de derechos fundamentales, sino que se deben expresar las razones de índole constitucional que revelan un juicio de desvalor respecto de tales derechos, cuya fuente es la providencia judicial censurada;

(ii) Que la tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada y; (iii) que la controversia verse sobre un asunto constitucional y no meramente legal y/o económico. En sentencia SU-215 de 2022, la Corte Constitucional reiteró que los elementos antes expuestos son criterios relevantes para estudiar el presupuesto de relevancia constitucional.

Sostuvo que “la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial”. Precisó que el requisito de relevancia constitucional 3 Ibidem. 4 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado.

Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). 8 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-00852-01 Solicitante: Fedepanela Acción de tutela – Sentencia segunda instancia es consecuencia del carácter subsidiario de la acción de tutela y de la especialidad de los jueces naturales del asunto, tanto en materia ordinaria como constitucional.

Además de lo anterior, la Corte indicó que: (…) la exigencia de relevancia constitucional cumple cuatro finalidades principales; a saber: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal.

Caso concreto La providencia reprochada modificó la decisión de primera instancia y declaró de oficio la caducidad de la acción. Esgrimió que la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado en auto del 30 de agosto de 20185, al resolver la excepción de inepta demanda, estimó que como en la demanda se denunció una omisión por parte de las accionadas era razón suficiente para continuar con el conocimiento del proceso, sin perjuicio de que, en el estudio de fondo, se encuentre probada la prosperidad de esa excepción; la autoridad, al dictar la sentencia de segunda instancia, podía analizar la idoneidad del medio de control y la satisfacción de los presupuestos procesales necesario, entre ellos, la oportuna presentación de la demanda.

En esa medida, sostuvo que, si bien Fedepanela ejerció el medio de control de reparación directa para reclamar la indemnización de los daños y perjuicios ocasionados por el no pago del último desembolso del incentivo, para la Sala, la fuente directa del daño no fue una omisión administrativa sino un acto administrativo, en el que se decidió que no se realizaría el último pago, lo que denota una decisión que es expresa voluntad de la administración. Sostuvo que el daño no se produjo por el incumplimiento u omisión de un deber o una competencia normativamente asignada a las demandadas, sino por un acto administrativo, decisión que no 5 Auto que decidió el recurso de apelación contra las decisiones adoptadas en la audiencia inicial 9 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-00852-01 Solicitante: Fedepanela Acción de tutela – Sentencia segunda instancia compartía Fedepanela al considerarla ilegal, por ello, el medio de control idóneo era el de nulidad y restablecimiento del derecho, y no el de reparación directa.

La sentencia controvertida señaló que, conforme al material probatorio allegado, mediante oficio del 19 de diciembre de 2011, FINAGRO le comunicó a la solicitante que según el informe de auditoría de 4 de junio de 2010 existían incumplimientos de su parte, por ello, se suspendía el pago del último desembolso del incentivo. En esa medida, para la autoridad judicial el no pago del último desembolso no fue una omisión administrativa, sino una decisión expresa que se comunicó directamente a la accionante mediante el oficio del 19 de diciembre de 2011, fecha en la que la sociedad conoció la determinación de no pago.

Respecto a los reclamos respecto a que las demandadas introdujeron requisitos adicionales para el desembolso del último pago y que no adelantaron un procedimiento para declarar el incumplimiento, la Sala señaló que esos cuestionamientos se suman a las razones o motivos de la negativa al último desembolso. En virtud de lo anterior, la Subsección B de la Sección Tercera de la Corporación procedió a analizar los presupuestos procesales del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, y señaló: A efectos de determinar la fecha en que se notificó la negativa del pago, es necesario precisar que la decisión la profirió el Comité Administrativo del convenio, quien era el competente, según su cláusula tercera del Convenio No. 4 de 200929.

Por tanto, el oficio de FINAGRO, de 19 de diciembre de 2011, sólo comunicó a FEDEPANELA las decisiones contenidas en las actas de dicho Comité Administrativo, entre ellas, las incluidas en las Actas Nos. 4, de 19 de octubre de 2009, y 8, de 23 de noviembre de 2010, sobre la suspensión definitiva del último pago del incentivo, y se le remitió el informe de la autoría externa de junio de 201030.

Lo anterior es relevante porque, si bien la comunicación de 19 de diciembre de 2011 no satisface las exigencias legales para surtir una notificación expresa, sí permite evidenciar que FEDEPANELA, tal como lo indicó en la demanda y según las pruebas que aportó, conocía, al menos, desde el 19 de diciembre de 2011, la decisión de negativa del último pago (actas del Comité Administrativo) y los motivos de esta (incumplimientos identificados por la auditoría externa).

En efecto, como se refirió atrás, en el hecho 14 de la demanda indicó que (se trascribe) “(…) hasta el 19 de diciembre de 2011, de acuerdo con el radicado 2011025143, (…) se le comunic[ó] al gerente de FEDEPANELA (…)” las objeciones del auditor y la decisión del Comité administrativo de suspender definitivamente el último pago del incentivo. 10 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-00852-01 Solicitante: Fedepanela Acción de tutela – Sentencia segunda instancia Además, según el hecho 16 de la demanda, como respuesta a la anterior comunicación, el 25 de enero de 201232, FEDEPANELA remitió oficio a FINAGRO en donde expuso las razones por las que disentía de las decisión de ordenar el reembolso y de no pagar el ultimo valor del incentivo, toda vez que, en su entender, se había aclarado las observaciones de la auditoría (se trascribe) y, por tanto, (se trascribe) “(…) vemos con extrañeza y después de dos años de reuniones, solicitudes y peticiones, el oficio de la referencia emitido por ustedes, donde después de un planteamiento no ajustado a la realidad, solicitan el reintegro de los recursos desembolsados por FINAGRO del Incentivo (…) decisión que denota el total desconocimiento de las actuaciones de la Federación con respecto a las múltiples respuestas y verificaciones entregadas a la firma interventora.” Así las cosas, para la autoridad judicial, desde la comunicación del oficio 2011025143 del 19 de diciembre de 2011, Fedepanela estaba enterada de la decisión. En ese sentido, consideró que operó la notificación por conducta concluyente, de conformidad con el artículo 48 del CCA.

Como la solicitud de conciliación extrajudicial se radicó el 4 de julio de 2012 y la demanda se presentó el 18 de febrero de 2013, en virtud del literal d) del numeral 2 del artículo 164 del CPACA, esta fue extemporánea, pues se presentó por fuera del término de 4 meses a partir del día siguiente al de la notificación de la decisión de no pago del último desembolso.

La Sala advierte que los argumentos presentados por la solicitante no acreditan una vulneración o amenaza de derechos fundamentales, sino que se encaminan a volver sobre la controversia decidida por el juez de conocimiento y esgrimen divergencias de carácter netamente legal. Además de ello, revisados los fundamentos jurídicos que motivaron la decisión, la Sala estima que provienen de una interpretación razonable de las pruebas aportadas al expediente, así como del marco legal y jurisprudencial aplicable al asunto.

Al no advertirse una actuación caprichosa o arbitraria por parte de la autoridad judicial accionada, resulta improcedente que el juez del amparo revise o evalúe la interpretación y alcance dado por el juez natural del asunto. La acción de tutela no es una instancia adicional al proceso ordinario, ni está prevista para desconocer la autonomía e independencia que caracterizan las actuaciones judiciales.

Por las razones expuestas, la acción de tutela no cumple con el requisito general de relevancia constitucional. 11 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-00852-01 Solicitante: Fedepanela Acción de tutela – Sentencia segunda instancia En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 15 de marzo de 2024 por el Consejo de Estado-Sección Segunda-Subsección B, que declaró improcedente la solicitud de tutela de la Federación Nacional de Productores de Panela-Fedepanela contra el Consejo de Estado-Sección Tercera-Subsección B.

SEGUNDO: ENVIAR esta actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Ausente con excusa FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ