CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., de cinco (5) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024) Radicado: 23001-23-33-000-2017-00363-01 (4874-2024)1 Demandante: Nicolasa María Benítez Martínez Demandada: Medio de control: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 2080 de 2021 Tema: Reconocimiento de pensión gracia Decisión: Apelación sentencia, segunda instancia La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la demandada contra la sentencia de 21 de abril de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, con condena en costas.
I.
ANTECEDENTES 1. La demanda2. 1.1. Pretensiones. Nicolasa María Benites Martínez, por intermedio de apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), para solicitar: la nulidad de: (i) La Resolución RDP 011165 del 7 de marzo de 2013 1 Expediente digital, puede ser consultado en el aplicativo Samai en el siguiente enlace: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=230012333000201700363011100103 2 Folios 1 a 30 2 Numero interno: 4874-2024 Demandante: Nicolasa María Benítez Martínez Demandado: UGPP (ii) Los autos ADP 006508 del 7 de mayo de 2013 que rechazó el recurso de reposición, ADP 009663 del 4 de julio de 2013, que rechazó el recurso de queja; y ADP 001257 del 16 de febrero de 2017 que negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia y declaró la firmeza de la Resolución RDP 011665 del 7 de marzo e 2013.
Por medio de los cuales la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social-UGPP negó el reconocimiento de la pensión gracia a favor de la demandante. A título de restablecimiento del derecho, pidió que se condene a la demandada a reconocer, liquidar y pagar a favor de la actora la pensión gracia de jubilación, los ajustes de valor a los que haya lugar, los intereses moratorios; a que se dé cumplimiento a la sentencia en los términos señalados en los artículos 189, 192, 194 y 195 del CPACA y se condene en costas y agencias en derecho.
Los hechos en que se fundan las pretensiones son los siguientes: La demandante informó que nació el 2 de octubre de 1957, prestó sus servicios como docente oficial por más de 20 años, con designación a partir del 12 de septiembre de 1979. Indicó que prestó sus servicios como docente departamental y municipal en los departamentos de Bolívar, Sucre y Córdoba, con seriedad, consagración, honestidad y compromiso.
Expuso que, el 23 de noviembre de 2012, solicitó a la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia, al considerar que reunía todos los requisitos legales, esto es, 50 años de edad, más de 20 años de servicios al magisterio y no haber sido objeto de sanción disciplinaria. Petición negada porque el tiempo servido para el departamento de Córdoba fue con una vinculación nacional. 3 Numero interno: 4874-2024 Demandante: Nicolasa María Benítez Martínez Demandado: UGPP 1.2.
Normas violadas y concepto de violación. De la Constitución Política, los artículos 29, 48 y 53. Del Código Civil, el artículo 10. De la Ley 114 de 1913, el artículo 1. De la Ley 116 de 1928, el artículo 6. La Ley 37 de 1933, el artículo 3. El Decreto 081 de 1976. La Ley 91 de 1989. La demandante sostuvo que, al haberse vinculado a la docencia oficial como profesora nacionalizada con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, le asiste derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia, con fundamento en las precitadas normas. 2.
Contestación de la demanda3. La accionada se opuso a las pretensiones de la demanda. Aseguró que no hay lugar al reconocimiento y pago de la pensión gracia solicitada por no haberse acreditado el cumplimiento de todos los requisitos para acceder a la pensión gracia, en concreto, la vinculación a la docencia territorial o nacionalizada por 20 años, debido a que el servicio prestado fue como nacional y, por ello, está excluida de esta prestación. Como excepciones propuso las que denominó improcedencia de lo pretendido por no reunir los requisitos legales, prescripción trienal y buena fe. 3.
La sentencia de primera instancia4. El Tribunal Administrativo de Córdoba, mediante sentencia proferida el 21 de abril de 2023, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. En consecuencia, declaró la nulidad de la Resolución RDP 011165 del 7 de marzo 3 Expediente digital 4 Ídem 4 Numero interno: 4874-2024 Demandante: Nicolasa María Benítez Martínez Demandado: UGPP de 2013 y de los autos ADP 006508 del 7 de mayo de 2013, ADP 009663 del 4 de julio de 2013 y ADP 001257 del 16 de febrero de 2017.
Al respecto, dispuso: «[…]
SEGUNDO: Declarar que la señora Nicolasa María Benítez Martínez quien se identifica con la cédula de ciudadanía 45.429.011 tiene derecho a que la UGPP le reconozca y pague una pensión gracia desde la fecha en que adquirió el estatus pensional, esto es, desde el 2 de octubre de 2007, por lo cual se condena a la demandada al pago retroactivo de las mesadas pensionales no afectadas por el fenómeno de la prescripción trienal a que tiene derecho la demandante.
TERCERO: Declarar probada de oficio la excepción “prescripción trienal” respecto de las mesadas causadas con anterioridad al 1 de agosto de 2014, conforme con la parte motiva de esta providencia [ ]». Consideró que, en el presente asunto se encuentra debidamente demostrado que la actora se vinculó al servicio docente antes del 31 de diciembre de 1980 y que toda su vinculación fue con carácter municipal.
Añadió que aun cuando en la certificación de la Secretaría de Educación Departamental del 22 de agosto de 2013, se indicó que la demandante ostenta una vinculación de carácter nacional, lo cierto es que de conformidad con el marco legal y jurisprudencial decantado por el Consejo de Estado no tiene tal calidad. Tampoco es relevante que se diga que los salarios de la actora fueron sufragados con dineros del situado fiscal, hoy Sistema General de Participaciones, de conformidad con la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018.
Concluyó que la señora Nicolasa María Benítez cumplió con los requisitos para acceder a la pensión gracia desde el 2 de octubre de 2007, al haber acreditado para esa fecha 50 años de edad, servicio docente por 20 años como territorial y con buena conducta. 5 Numero interno: 4874-2024 Demandante: Nicolasa María Benítez Martínez Demandado: UGPP 4.
El recurso de apelación La demandada solicitó revocar la sentencia de primera instancia. Insistió en que la vinculación de la demandante es nacional, y lo sustenta en el Formato único para la expedición certificado expedido por el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, en el que se indicó esta condición, así como en el certificado de la Secretaría de Educación departamental del 22 de agosto de 2013.
Por consiguiente, la señora Nicolasa Benítez Martínez no cumplió a cabalidad los requisitos para acceder a la pensión gracia, en especial el referido a acreditar 20 años de servicios como docente territorial o nacionalizado. Manifestó que no puede haber condena en costas porque es cierto que de acuerdo con el artículo 365 del CGP, en principio, la parte vencida en el proceso tendría que ser condenada a pagar las costas, pero este no es un criterio absoluto toda vez que solo habrá lugar a condenar en costas cuando, en el expediente aparezcan causadas y, siempre y cuando, estén probadas; es decir, se exige como requisito específico para que haya lugar que efectivamente se hayan causado y que la parte interesada haya aportado los medios de prueba idóneos que acrediten tal hecho, lo que no ocurrió en este caso. 5.
Trámite del recurso de apelación Mediante auto del 7 de octubre de 20245 el despacho sustanciador admitió el recurso de apelación y precisó que como el asunto del epígrafe se rige por la Ley 2080 de 25 de enero de 2023, de acuerdo con el numeral 4 del artículo 247 del CPACA, modificado por la aludida ley, desde la notificación del auto admisorio, hasta la ejecutoria de dicha providencia, las partes y el agente del Ministerio Publico podían pronunciarse sobre la alzada.
Las partes y el agente del Ministerio Público guardaron silencio. 5 Índice 6. 6 Numero interno: 4874-2024 Demandante: Nicolasa María Benítez Martínez Demandado: UGPP II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del CPACA.
De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso (CGP)6, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. 2. Problema jurídico En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, le corresponde a la Sala establecer si revoca la sentencia del Tribunal Administrativo de Córdoba, que accedió parcialmente a las pretensiones.
Para el efecto, se analizará si a la accionante le asiste razón jurídica para reclamar de la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia por cumplir los requisitos exigidos en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y demás normas que la regulan; como lo concluyó el a quo o, por el contrario, carece de fundamento, pues no laboró por lo menos veinte (20) años como maestra con vinculación territorial o nacionalizada en instituciones educativas departamentales, distritales o municipales.
Con el propósito de desatar el problema jurídico, se abordarán los siguientes aspectos: 2.1. Marco normativo y jurisprudencial sobre la pensión gracia; 2.2. Hechos probados; y 2.3. Caso concreto. 6 «ARTÍCULO 328. COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.
Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones. En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella.
En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia». 7 Numero interno: 4874-2024 Demandante: Nicolasa María Benítez Martínez Demandado: UGPP 2.1. Marco normativo y jurisprudencial sobre la pensión gracia En principio, debe señalarse que la pensión gracia se considera una prestación especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias.
Su regulación normativa se condensa en los siguientes párrafos: El artículo 1º de la Ley 114 de 19137 consagró por primera vez la pensión gracia: «Los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley».
El numeral 3 del artículo 4 de la citada Ley determina que, para gozar de la gracia de la pensión, es preciso que el interesado compruebe «[q]ue no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional […]». De acuerdo con los antecedentes normativos, en concepto de la Sala, el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que recibían los profesores de primaria en las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 19038, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto que la secundaria lo era a cargo de la Nación. Posteriormente, la Ley 116 de 19289 amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuelas normales e inspectores de instrucción, así: «Artículo 6º.
Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los 7 «[Q]ue crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». 8 «[S]obre Instrucción Pública». 9 «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927». 8 Numero interno: 4874-2024 Demandante: Nicolasa María Benítez Martínez Demandado: UGPP Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan.
Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección». Al remitirse la norma transcrita a la Ley 114 de 1913, dejó incólume la exigencia de no recibir otra pensión de carácter nacional para poder acceder a la pensión gracia de jubilación, es decir, mantuvo la prohibición establecida en la Constitución Nacional de 1886 de recibir doble asignación del erario, limitación que también consagra el artículo 128 de la Carta actual10.
La Ley 37 de 193311 tampoco introdujo modificaciones a los presupuestos contenidos en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, pero hizo extensiva la pensión de gracia a los profesores que prestaran sus servicios en el nivel secundario. La Corte Constitucional, en sentencia C-479 de 9 de septiembre de 199812, con ocasión de demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1º (parcial) y 4 (numeral 3) de la Ley 114 de 1913, expresó: «En cuanto al aparte acusado del numeral 3 del artículo 4 de la ley 114 de 1913, que consagra como requisito para gozar de la pensión de gracia el no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, no encuentra la Corte que viola la Ley Suprema, concretamente el principio de igualdad, pues el legislador, en virtud de las facultades que la misma Carta le confiere, es competente para regular los aspectos relativos a la pensión, incluyendo, obviamente, las condiciones para acceder a ella.
Por otra parte, es pertinente señalar que los recursos económicos del Estado para satisfacer el pago de prestaciones sociales no son infinitos sino limitados y, por tanto, es perfectamente legítimo que se establezcan ciertos 10 «Artículo 128. Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente determinados por la ley.
Entiéndase por tesoro público el de la Nación, el de las entidades territoriales y el de las descentralizadas». 11 «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». 12 M. P. Carlos Gaviria Díaz. 9 Numero interno: 4874-2024 Demandante: Nicolasa María Benítez Martínez Demandado: UGPP condicionamientos o restricciones para gozar de una pensión de jubilación. En este orden de ideas, la norma parcialmente acusada, tiene una justificación objetiva y razonable, pues lo único que pretende es evitar la doble remuneración de carácter nacional y así garantizar el precepto constitucional vigente desde la Constitución de 1886 (art. 34), reproducido en la Carta de 1991 (art. 128), sobre la prohibición de recibir doble asignación del Tesoro Público, salvo las excepciones que sobre la materia establezca la ley».
A raíz del proceso de nacionalización de la educación ordenado por la Ley 43 de 197513, los profesores de primaria y secundaria quedaron vinculados a la Nación, en virtud de que, como lo dispuso esta normativa, «[l]a educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación». Como consecuencia de esta transformación, ya no existirían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial.
Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 15 (ordinal 2º), respecto de las pensiones, preceptuó: «A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar está a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional». 13 «[P]or la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones». 10 Numero interno: 4874-2024 Demandante: Nicolasa María Benítez Martínez Demandado: UGPP Las normas trascritas permiten concluir que el legislador acabó con el reconocimiento de la pensión gracia; seguramente por la razón antes enunciada, esto es, por quedar todos los docentes vinculados con la Nación. Por ello, se acata el criterio expuesto por la sala plena de esta Corporación en fallo de 26 de agosto de 1997, en el sentido de que el artículo 15 (numeral 2) de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados.
En la aludida providencia el Consejo de Estado sostuvo: «[…] La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “[ ] con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “[…] otra pensión o recompensa de carácter nacional”. […] 5.
La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales. 6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “[…] pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No.2, artículo 15 Ib.) hecho que 11 Numero interno: 4874-2024 Demandante: Nicolasa María Benítez Martínez Demandado: UGPP indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia […] siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.
Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley».14 Recientemente, la Sección Segunda de esta Colegiatura se ocupó de dilucidar la interpretación aplicable de la letra a del numeral 2 del artículo 15 de la mencionada Ley 91 de 1989, mediante sentencia de unificación SUJ-030-CE- S2-2021 de 11 de agosto de 2022, expediente 15001-23-33-000- 2016-00278- 01 (3018-2017), en la que se fijó la siguiente regla en torno al tema, así: «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».
Lo anotado, al considerar que, como lo coligió la Corte Constitucional, en fallo SU-14 de 202015, esa disposición «[…] «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación [después del 29 de diciembre de 1989,] siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».
A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 14 Expediente S-699 del 26 de agosto de 1997, M. P. Nicolás Pájaro Peñaranda. 15 M. P. José Fernando Reyes Cuartas. 12 Numero interno: 4874-2024 Demandante: Nicolasa María Benítez Martínez Demandado: UGPP de 1989».
De acuerdo con las anteriores normativa y jurisprudencia, nótese que en criterio de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado resulta dable conceder la pensión gracia a quien, pese a colmar los requisitos con posterioridad al 29 de diciembre de 1989 (entrada en vigor de la Ley 91 de ese año), sirvió al sector educativo antes del 31 de diciembre de 1980, umbral que precisamente previó el legislador como plazo máximo para iniciar tales labores y, por ende, ser acreedor de esa prestación. En relación con la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, letra b, de la Ley 91 de 1989, la Corte Constitucional, en sentencia C-84 de 17 de febrero de 1999, expuso: «Los apartes acusados de la norma demandada, son exequibles. 3.2.1.
De la propia evolución histórico-legislativa de la vinculación laboral de los “docentes oficiales”, aparece claro que, en razón de la Ley 43 de 1975, tanto la educación primaria como la secundaria oficial constituyen “un servicio a cargo de la Nación”, lo que significa que culminado el tránsito entre el régimen anterior y el establecido por dicha ley, el 31 de diciembre de 1980, no subsistió la antigua distinción entre docentes nacionales y territoriales, pues todos pasaron a ser pagados con dineros de la Nación, por conducto de los Fondos Educativos Regionales (FER), girados por concepto del situado Fiscal.
Por ello, con la expedición por el Congreso de la Ley 91 de 1989, en su artículo 15, numeral 2º, literal A, se dispuso que quienes venían vinculados como docentes oficiales hasta el 31 de diciembre de 1980 y por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y, para entonces “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia”, continuarían con ese derecho, para que la misma le fuere reconocida con el lleno de los requisitos legales correspondientes. […] Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la “nacionalización” de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, 13 Numero interno: 4874-2024 Demandante: Nicolasa María Benítez Martínez Demandado: UGPP existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada “pensión gracia”, de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad de empleados (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohíbe dispensar trato diferente y discriminado “por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”, nada de lo cual ocurre en este caso.
La supuesta vulneración al derecho a la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Constitución Política por los apartes de la norma acusada, no existe. En efecto, el legislador, conforme a lo establecido por el artículo 150 de la Constitución Nacional, en ejercicio de la función de “hacer las leyes”, que asignaba también al Congreso Nacional el artículo 76 de la Constitución anterior, puede regular lo atinente al régimen prestacional del Magisterio, como efectivamente lo ha hecho.
La circunstancia de que, en ejercicio de esa función el Congreso Nacional haya preceptuado que la “pensión de gracia” creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a otros docentes, sólo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y que no se conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún “derecho adquirido”, es decir, no afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una “mera expectativa” la que, precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si las situaciones fácticas de quienes ingresaron al Magisterio oficial antes y quienes ingresaron después del 1º de enero de 1981 no son las mismas, es claro, entonces, que por ser disímiles 14 Numero interno: 4874-2024 Demandante: Nicolasa María Benítez Martínez Demandado: UGPP no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto por los apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación»16 [se subraya y destaca].
De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años, en virtud de la naturaleza de su vinculación, y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; cumplir cincuenta (50) años de edad; y desempeñarse con honradez, consagración y buena conducta. 2.2 Hechos probados17 1) Según el registro civil y la cédula de ciudadanía Nicolasa María Benítez Martínez nació el 2 de octubre de 1957. 2) De conformidad con el formato único para la expedición de certificado de salarios, de 17 de octubre de 2013, prestó sus servicios como docente, con vinculación nacional, en el municipio de Chinú (Córdoba), desde el 2 de agosto de 1994 y el 17 de octubre de 2013, en el que se contabilizan 19 años, 2 meses y 15 días, recibiendo como factores salariales asignación básica, pago sueldo de vacaciones, prima de vacaciones y prima de navidad. 3) Formato único para la expedición de certificado de historia laboral, del 17 16 En la sentencia C- 480 de 2000 la Corte reiteró que «por expresa voluntad del legislador la Ley 114 de 1913, continúa teniendo vigencia en el tiempo pese a su derogación por el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, pues, como acaba de verse, el legislador expresamente dispuso que a los docentes “vinculados hasta 31 de diciembre de 1980” que “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos”.
Ello significa, a contrario sensu, que ella no rige para los vinculados a partir del 1º de enero de 1981, pues éstos docentes, “nacionales y nacionalizados”, tendrán derecho “sólo a una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año» (se destaca). La parte en negrillas de la Ley 91 de 1989 no ha sido retirada del orden jurídico. 17 Expediente administrativo, expediente digital, índice 2 aplicativo Samai. 15 Numero interno: 4874-2024 Demandante: Nicolasa María Benítez Martínez Demandado: UGPP de septiembre de 2012, proveniente de la Secretaria de Educación de Bolívar en el que se indica, que fue designada como docente de básica secundaria, con tipo de vinculación nacionalizada, en el municipio de San Estanislao de ese mismo departamento y con la siguiente anotación: «nombrada interina a partir del 10 de septiembre de 1979, como profesora de tiempo completo y 18 horas extras en el Colegio Mauricio Nelson Visbal de San Estanislao.
Hasta (sic) declarada insubsistente Colegio Mauricio Nelson Visbal San Estanislao» Su vinculación es desde el 12 de septiembre de 1979 hasta el 31 de enero de 1980, en total cuatro (4) meses y veintiún (21) días 4) Certificación del secretario de educación, cultura y tic del municipio de Sampués (Sucre), del 30 de abril de 2019, en el que informó que fue nombrada como maestra municipal en el corregimiento de Cejas del Mango de ese ente territorial, mediante Decreto 008 del 24 de enero de 1987, desempeñando el cargo desde el 10 de febrero de 1987 hasta el 4 de marzo de 1994. 5) Formato para la expedición de certificado de historia laboral, del 21 de febrero de 2013, en el que se indicó que la señora Nicolasa Benítez se desempeñó como docente de primaria, designada por Decreto 154 del 2 de agosto de 1994 y prestó sus servicios desde esa fecha, por dieciocho (18) años, seis (6) meses y diez (10) días. 6) Decreto 741 de 12 de septiembre de 1979, por medio del cual el gobernador del departamento dispuso, entre otras cosas, «nombrase a partir del 10 de septiembre, interinamente por el resto del año lectivo de 1979, a NICOLASA BENITEZ MARTINEZ, sin categoría, tiempo completo y 18 horas extras en el COLEGIO MAURICO NELSON VISBAL de San Estanislao, en reemplazo de GREGORIO GONZALEZ BALNCO, quien renunció». 7) El alcalde el municipio de Sampués (Sucre) nombró como maestra municipal para el colegio del corregimiento de la Ceja del Mango a la señora Benítez Martínez, por Decreto 008 de 1987. 16 Numero interno: 4874-2024 Demandante: Nicolasa María Benítez Martínez Demandado: UGPP 8) Decreto 154 del 2 de agosto de 1994 «por medio del cual se nombra en propiedad a una docente, por incorporación de acuerdo con la Ley 60 de 1993» designó a la señora Benítez Martínez como maestra seccional en el Centro Docente Rural de Los Jarabas-Chinú. 9) Acta de posesión del 10 de febrero de 1987, como maestra municipal del corregimiento Cejas del Mango, designada por Decreto 008 del 24 de febrero de 1987 de la alcaldía municipal. 10) Acta de posesión número 049 del 2 de agosto de 1994, como docente de básica primaria en propiedad, en el Centro Rural de los Jarabas - Chinú, nombrada por Decreto 154 del 2 de agosto de 1994. 11) Certificado ordinario de antecedentes disciplinarios de la Procuraduría Genera, de la Nación, numero 97383681, del 24 de julio de 2017, en el que se indicó que la demandante carecía de sanciones e inhabilidades vigentes. 12) Declaración de buena conducta del 21 de enero de 2012, suscrito por la accionante. 13) La UGPP, por Resolución RDP 011165 del 7 de marzo de 2013, negó el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación gracia solicitada por la señora Nicolasa María Benítez Martínez. 2.3 Caso concreto La señora Nicolasa María Benítez Martínez acudió en sede de nulidad y restablecimiento del derecho para solicitar la anulación de los actos por medio de los cuales la UGPP negó el reconocimiento de la pensión gracia, al estimar que no acreditó los 20 años de servicios como docente territorial o nacionalizada.
El Tribunal Administrativo de Córdoba, accedió a las pretensiones de la demanda, por considerar que la demandante acreditó todos los requisitos para 17 Numero interno: 4874-2024 Demandante: Nicolasa María Benítez Martínez Demandado: UGPP el reconocimiento prestacional pedido. La parte demandada interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, en el que insiste en que la actora se desempeñó como maestra nacional y, por ello, no le asiste el derecho al reconocimiento pedido.
En el sub lite se tiene que el accionante nació el 2 de octubre de 1957 y prestó sus servicios para la educación oficial, así: Nominador Acto de nombramiento Desde Hasta Tiempo laborado a. m. d. Departamento de Bolívar Colegio Mauricio Nelson Visbal de San Estanislao Decreto 741 del 12 de septiembre de 1979 12 de septiembre de 1979 31 de enero de 1980 4 21 Departamento de Sucre Decreto 008 del 24 de enero de 1987 24 de enero de 1987 4 de marzo de 1994 7 3 4 Departamento de Córdoba Decreto 154 del 2 de agosto de 1994 2 de agosto de 1994 2 de octubre de 200718 13 2 Total tiempo de servicio 20 9 28 La Sala advierte que la demandante laboró durante en el municipio de San Estanislao – Bolívar, como maestra con vinculación territorial y para demostrarlo se evidencia que con el Decreto 741 de 1979, el gobernador del departamento, la designó como maestra en el colegio Mauricio Nelson Visbal de ese municipio, cargo en interinidad, para el que tomó posesión el 12 de septiembre de 1979.
Hecho que es corroborado por el Formato Único para la Expedición del Certificado de Historia Laboral, expedido el 17 de septiembre de 2012, y en el que se precisa el tipo de vinculación nacionalizada. En consecuencia, este periodo es válido para computar el tiempo para 18 Fecha en la que cumplió 50 años de edad 18 Numero interno: 4874-2024 Demandante: Nicolasa María Benítez Martínez Demandado: UGPP reconocer la pensión solicitada.
En lo concerniente al segundo lapso laborado por la actora en el departamento de Sucre, desde 24 de enero de 1987 hasta el 4 de marzo de 1994, se aportó el Decreto 008 de 1987, por el cual el alcalde del municipio «en uso de sus atribuciones legales» designó a la actora como «maestra municipal», para desempeñar sus funciones en corregimiento de la Ceja del Mango, así mismo, el acta de posesión del 10 de febrero de ese año, ante el secretario de educación del municipio de Sampués (Sucre).
Sobre estos medios de prueba, esta Corporación en sentencia del 21 de junio de 201819 precisó que son válidos para determinar la naturaleza del empleo desempeñado por el reclamante, en estos términos lo precisó la sentencia: «[…] vi)Prueba de calidad de docente territorial. Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial.
Se destaca […]» Así las cosas, este período de tiempo también puede ser contabilizado para el reconocimiento de la pensión gracia. Finalmente, la accionante prestó sus servicios en el departamento de Córdoba designada por Decreto 154 del 2 de agosto de 1994 y hasta adquirir el estatus pensional el 2 de octubre de 2007. Para demostrar esta vinculación se anexó al proceso el certificado para la expedición de historia laboral del 21 de febrero de 2013, así como el Decreto 154 del 2 de agosto de 1994, por medio del cual la alcaldía de Chinú la incorporó y la correspondiente acta de posesión. Documentos que, como se expresó anteriormente, son válidos para acreditar 19 Sentencia de unificación SU 04683 de 2018, expediente 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-14). 19 Numero interno: 4874-2024 Demandante: Nicolasa María Benítez Martínez Demandado: UGPP el vínculo laboral.
Sin embargo, la accionada alegó que, en el certificado para la expedición de salarios del 31 de mayo de 2017, se estipuló que el tipo de vinculación es nacional, información que no es creíble para la Sala puesto que con los actos de nombramiento y posesión se evidenció que se trató de una designación territorial y, por consiguiente, apta para ser contabilizada para el cómputo del tiempo que permite acceder a la pensión gracia. A manera de resumen, se tiene que la accionante colmó los requisitos necesarios para acceder a la pensión gracia, como son el haber prestado los servicios en condición de maestro territorial por 20 años, vinculado antes del 31 de diciembre de 1980 [12 de septiembre de 1979], contar con 50 años de edad [los cumplió el 2 de octubre de 2007] y observar una buena conducta en su desempeño como docente [lo cual no ha sido objeto de controversia], razones por las que es dable acceder al reconocimiento de la referida prestación, como lo dispuso el tribunal. 2.5.
Condena en costas. De la interpretación del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, esta Sala ha sido del criterio que la norma transcrita deja a disposición del juez valorar la procedencia o no de la condena en costas, ya que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida, debe tener certeza de su causación y que la conducta desplegada adolece de temeridad y mala fe, no basta el simple hecho de las resultas del proceso.
En el caso concreto, si bien es cierto que la parte demandada fue vencida en el proceso, no lo es menos que, revisado su proceder a lo largo de la actuación, no se evidencia temeridad o mala fe, sino simplemente la defensa propia de sus intereses, de modo que se revocará la condena en costas impuesta en la sentencia impugnada y no se impondrán en esta instancia. 20 Numero interno: 4874-2024 Demandante: Nicolasa María Benítez Martínez Demandado: UGPP En atención a lo anterior, la Sala confirmará la sentencia del Tribunal Administrativo de Córdoba, que accedió a las pretensiones de la demanda, excepto la condena en costas que se revocará. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 21 de abril de 2023, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Córdoba, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia; excepto la condena en cosas que SE REVOCA.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Por Secretaría, devolver el expediente al Tribunal de origen. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Aclaración de voto Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.
En consecuencia, se garantiza su autenticidad. Integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.