Radicado: 11001-03-15-000-2022-05808-00 Demandante: Lilia del Socorro Serna Betancur Recurso Extraordinario de Revisión Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA CUARTA ESPECIAL DE DECISIÓN MAGISTRADO PONENTE: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá D.C., ocho (8) de marzo de dos mil veintitrés (2023) Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Radicación: 11001-03-15-000-2022-05808-00 Demandante: LILIA DEL SOCORRO SERNA BETANCUR Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL Y MUNICIPIO DE MANIZALES- SECRETARÍA DE EDUCACIÓN Asunto: Resuelve sobre un recurso extraordinario de revisión SENTENCIA ÚNICA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN 1.

La Sala Especial de Decisión número 4 de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado procede a resolver la demanda que contiene el recurso extraordinario de revisión interpuesta por la señora Lilia del Socorro Serna contra la sentencia del 7 de octubre de 2021, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda de esta corporación1.

I.

ANTECEDENTES 1.1. La demanda de nulidad y restablecimiento del derecho 2. La señora Lilia del Socorro Serna presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional y el municipio de Manizales - Secretaría de Educación2. En esta, la actora solicitó como pretensiones la nulidad del Oficio SEM-UAF-2063 del 18 de julio de 2016, por medio de la cual se le negó los intereses moratorios generados con ocasión del pago tardío del retroactivo de homologación y nivelación salarial. 1 En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 17001-23-33-000-2016-00857-01. 2 Previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011 «Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo» 2 Radicado: 11001-03-15-000-2022-05808-00 Demandante: Lilia del Socorro Serna Recurso Extraordinario de Revisión Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.

Por lo tanto, a título de restablecimiento del derecho, la demandante pidió que se ordenara: i) reconocer y pagar los intereses moratorios efectivos a partir del día siguiente a los 30 días posteriores a su causación (1 de enero de 2003 al año 2010), hasta el día en que fue efectivo el pago total del retroactivo por homologación y nivelación salarial, esto es, mayo de 2014, ii) pagar los intereses moratorios liquidados de acuerdo con el interés bancario corriente desde la fecha de su causación hasta la fecha efectiva de pago; iii) liquidar y pagar los intereses reclamados con base en el capital neto cancelado sin incluir el valor reconocido por indexación salarial; iv) dar cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 192 de la Ley 1437; y v) condenar en costas a la parte demandada. 1.2.

Presupuestos fácticos 4. La señora Lilia del Socorro Serna Betancur indicó, en síntesis, los siguientes hechos para fundamentar sus pretensiones: 4.1. Prestó sus servicios a la Secretaría de Educación del municipio de Manizales, en calidad de personal administrativo. 4.2. La Nación - Ministerio de Educación Nacional, en cumplimiento de lo dispuesto por la Ley 715 de 20013, expidió la Resolución 2451 de 2002 a través de la cual certificó al municipio de Caldas para la administración del servicio educativo. 4.3.

El municipio de Manizales, mediante Decreto 083 de 2008, adoptó la planta de cargos y personal que laboraba en la Nación, sin que dicho personal fuera nivelado ni homologado salarialmente. 4.4. La Secretaría de Educación del municipio realizó el estudio técnico de homologación y nivelación de cargos, el cual fue aprobado mediante el oficio del 21 de diciembre 2007 por el Ministerio de Educación Nacional. 4.5.

No obstante, en atención a lo dispuesto por la directiva ministerial N.°10 de 2005 y la Resolución 2171 de 2006, el 28 de agosto de 2012 se aprobó ajuste al proceso de homologación del personal administrativo del municipio de Manizales. Por lo anterior, mediante Decreto 0388 de 2012, el municipio de Manizales modificó la homologación y nivelación salarial de los cargos administrativos de su respectiva planta de personal. 3« Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros.» 3 Radicado: 11001-03-15-000-2022-05808-00 Demandante: Lilia del Socorro Serna Recurso Extraordinario de Revisión Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.6.

En consecuencia, mediante Resolución N.º 671 del 11 de abril de 2014, el Ministerio de Educación Nacional, a través de la Secretaría de Educación municipal, reconoció y ordenó el pago a favor de la señora Lilia del Socorro Serna de un retroactivo por concepto de homologación y nivelación salarial, con fecha de constitución de la obligación desde el 01 de enero de 2003 hasta el 31 de diciembre de 2011. 4.7.

Adujo que las entidades demandadas cancelaron el retroactivo aludido solo hasta el mes de mayo de 2014. 4.8. En escritos radicados en la Secretaría de Educación del municipio, los días 24 y 27 de julio de 2015, la señora Serna Betancur solicitó el reconocimiento y pago de los intereses moratorios por el pago tardío de la homologación y nivelación salarial del personal administrativo adscrito a esa entidad.

Argumentó que los intereses moratorios pretendidos se causaron a partir de su traslado como empleado administrativo en el nivel territorial, pues desde ese momento debió percibir el mayor valor correspondiente a los emolumentos propios de los empleados territoriales, de ahí que, al no recibirlos, la administración local incurrió en mora en el pago de esa parte del salario que debía homologar desde el principio. 4.9.

En oficio SE-UAF-2040 del 31 julio de 2015, se le indicó que, atendiendo a la naturaleza de la solicitud, se efectuaría una consulta ante el Ministerio de Educación. 4.10. Mediante memorial del 21 de octubre de 2015 y con las mismas pretensiones iniciales, la demandante presentó nueva solicitud ante la Secretaría de Educación del municipio, la cual fue resuelta mediante oficio SE-UAF-3067 del 4 de diciembre de 2015 en el que se le indicó que no existía mora en el pago de las obligaciones laborales. 4.11.

Inconforme con esa decisión, el 15 de febrero de 2016 la demandante requirió a la demanda a emitir una respuesta individual a sus solicitudes. En consecuencia, mediante oficio SEM-UAF-575 del 25 de febrero de dicha anualidad, se reiteró la negativa frente al reconocimiento y pago de los intereses moratorios objeto de debate. 4.12. El 19 de mayo de 2016, la interesada nuevamente solicitó respuesta a su requerimiento y la entidad demandada en oficio SEM-UAF-2063 del 18 de julio de ese año, expuso que su solicitud ya había sido resulta a través del acto administrativo del 25 de febrero de 2016. 1.3.

Normas violadas y concepto de violación 5. La parte demandante invocó como normas violadas, las siguientes: 4 Radicado: 11001-03-15-000-2022-05808-00 Demandante: Lilia del Socorro Serna Recurso Extraordinario de Revisión Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ● Artículos 1, 2, 13, 25, 53, 58, 72, 93, 123, 209 y 350 de la Constitución Política. ● Artículos 1608, 1617 y 1649 del Código Civil. ● Artículo 177 del Decreto 01 de 2 de enero de 19844. ● Sentencia C-367 de 16 de agosto de 19955. 6.

Al desarrollar el concepto de violación, el apoderado de la señora Lilia del Socorro Serna Betancur manifestó: 6.1. La entidad demandada al momento de realizar el proceso de homologación respectivo negando los intereses moratorios, violó la ley en la medida en que pretendió equiparar los intereses a la indexación, aun cuando ambos conceptos provienen de una fuente distinta. 6.2.

Sostuvo que en el empleador recae la obligación de pagar oportunamente los salarios a sus empleados, so pena de reconocer los intereses moratorios que surjan de la tardanza. 6.3. Indicó que, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en Concepto 1607 de 2004, señaló que las entidades territoriales, previo al proceso de homologación, debían realizar la nivelación salarial, pues en virtud del principio de igualdad debían recibir iguales salarios a sus homólogos del nivel nacional.

Sin embargo, en su caso, las diferencias salariales no se pagaron en forma oportuna, razón por la cual resultaba viable reconocer los intereses pretendidos. Esta decisión atiende a los principios de igualdad y favorabilidad laboral en la aplicación de la condición más beneficiosa al empleado. 1.4. Sentencia de 31 de mayo de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 17001-23-33-000-2016-00857- 00 7.

El Tribunal Administrativo de Caldas en la parte resolutiva de la sentencia, dispuso:

PRIMERO: DECLÁRASE FUNDADA la excepción de “falta de legitimación en la causa por pasiva material”, formulada por el Municipio de Manizales, por lo expuesto en la parte motiva de la providencia.

SEGUNDO: DECLÁRANSE NO PROBADAS las excepciones de “falta de legitimación en la causa por pasiva”, “prescripción”, y “genérica”, propuestas por el Ministerio de Educación Nacional. 4 «Por el cual se reforma el Código Contencioso Administrativo.» 5 Corte Constitucional, sentencia C-367 de 16 de agosto de 1995, M.P. José Gregorio Hernández Galindo. 5 Radicado: 11001-03-15-000-2022-05808-00 Demandante: Lilia del Socorro Serna Recurso Extraordinario de Revisión Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co TERCERO: DECLÁRASE la nulidad del acto ficto con el cual se negó el reconocimiento y pago de los intereses moratorios generados con ocasión al pago tardío del retroactivo de homologación y nivelación salarial.

En consecuencia, a título de restablecimiento del derecho, ORDÉNASE a la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN, reconocer y pagar a la señora LILIA DEL SOCORRO SERNA BETANCUR, identificada con la c.c.24.306.983, los ajustes de indexación únicamente sobre el valor pagado a título de retroactivo menos el valor correspondiente a la indexación ya reconocida a partir del día siguiente a la fecha de ejecutoria de la Resolución N.°671 del 11 de abril de 2014, data en que cobró firmeza el reconocimiento del retroactivo, hasta el día anterior a la fecha efectiva del pago, de conformidad con la fórmula indicada en la parte motiva de esta providencia.

CUARTO: La entidad demandada DARÁ cumplimiento a esta sentencia en los términos previstos en el artículo 192 del C/CA (ley 1437/11).

QUINTO: SE CONDENA EN COSTAS a la Nación – Ministerio de Educación, cuya liquidación y ejecución se hará en la forma dispuesta en el Código General del Proceso- se fijan agencias en derecho por el equivalente al 3/ del valor de las pretensiones de la demanda.

SEXTO: EJECUTORIADA esta providencia, LIQUÍDENSE los gastos del proceso, DEVÚELVANSE los remanentes si los hubiere. ARCHÍVENSE las diligencias, previas las anotaciones respectivas en el programa Justicia Siglo XXI. 7.1. Para arribar a la anterior decisión, consideró que en la entidad territorial decidió reconocer la indexación de las sumas adeudadas al demandante, con el propósito de llevar a valor presente, el dinero que debió haber recibido en la oportunidad correspondiente.

Por ende, el reconocimiento de intereses moratorios pretendidos no resultaba viable, en la medida en que estos riñen con la indexación ya reconocida y pagada por la entidad territorial, incompatibilidad que ha sido materia de pronunciamiento por parte del Consejo de Estado en sentencia de 22 de abril de 20156, razón suficiente para no acceder a las súplicas de la demanda. 7.2.

Explicó que el pago de intereses moratorios dentro de una relación legal y reglamentaria en atención a su naturaleza indemnizatoria corresponde a una prestación social de carácter sancionatoria que debe estar establecida en una norma que le de sustento jurídico. En el caso objeto de análisis, al revisar las normas que regulan el sistema prestacional no se observa que alguna de ellas establezca el derecho a reclamar intereses moratorios por el pago tardío de una nivelación u homologación salarial. 7.3.

Advirtió que, de conformidad con la Resolución N.º 671 del 11 de abril de 2014, los valores reconocidos como consecuencia de la homologación y nivelación 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 22 de abril de 2015, radicado 25000-23-25-000-01312-01 (2506-2013)/ 6 Radicado: 11001-03-15-000-2022-05808-00 Demandante: Lilia del Socorro Serna Recurso Extraordinario de Revisión Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co salarial fueron indexados del 1° de enero de 2003 al hasta el 31 de diciembre de 2011, por lo que resulta improcedente declarar el reconocimiento de intereses moratorios sobre valores ya indexados, por la incompatibilidad que existe entre estos conceptos. 7.4.

Empero, considero que desde el momento de la ejecutoria del acto de reconocimiento hasta la fecha del pago efectivo – mayo de 2014- existe un lapso que no fue indexado, pues la suma reconocida perdió valor adquisitivo durante los días que no se pagó la obligación y en criterio de dicho Tribunal, esos valores son susceptibles de indexación. 7.5.

Señaló que resultaba notoria la ilegalidad del acto enjuiciado, en la medida en que con la negativa contenida en el mismo no se reconoció una actualización de dinero para el empleado del Estado. Por ende, se tornaba procedente la actualización de las sumas reconocidas de manera tardía, a efectos de propender por la garantía de los derechos de quienes prestaron su servicio a la administración y por tanto, tienen el derecho a obtener la retribución según el valor real monetario para el momento de su cancelación. 7.6.

En ese orden de ideas, precisó que la referida indexación es procedente, por razones de equidad y justicia, en virtud de las facultades ultra y extra petita, de las cuales goza el juez en materia laboral y conforme el precedente jurisprudencial sentado por la Corte Constitucional7 y el Consejo de Estado8. 7.7. Finalmente, consideró que la entidad obligada a pagar la indexación era el Ministerio de Educación Nacional. 1.5.

Recursos de apelación 8. La señora Lilia del Socorro Betancur interpuso recurso de apelación contra la sentencia proferida en primera instancia. La alzada fue fundamentada con los siguientes argumentos: 8.1. Manifestó que tenía derecho al pago oportuno del salario y, en caso de incumplimiento, debía reconocerse y pagarse los intereses de mora, pues el pago incumplido de obligaciones dinerarias debe ser visto como una sanción y nunca como una prestación social como lo concluyó el a quo.

En todo caso, señaló que la indexación y los intereses moratorios no son incompatibles, pues de la lectura de los artículos 187 y 192 de la Ley 1437 de 2011, lo que se advierte es que en caso de condenas a sumas líquidas de dinero estas deberán ser ajustadas con base en el IPC y también devengarán intereses de mora en caso de no ser 7 Corte Constitucional, Sentencia C-662 de 1998. 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 23 de marzo de 2017, expediente 2284-13. 7 Radicado: 11001-03-15-000-2022-05808-00 Demandante: Lilia del Socorro Serna Recurso Extraordinario de Revisión Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pagadas oportunamente. 8.2.

Sostuvo que era innecesaria la exigencia de una norma que estableciera el pago de intereses de mora en el caso de la homologación y nivelación salarial, dado que, por tratarse del pago tardío de una obligación dineraria, por analogía, equidad y los principios auxiliares del derecho, se podía satisfacer ese vacío normativo. 8.3. Señaló que en todo caso debe primar el derecho más favorable para el trabajador, por lo que corresponde el reconocimiento y pago de los intereses de mora que abarcan tanto el componente inflacionario como el indemnizatorio a que están llamadas a responder las demandadas.

Por tanto, en caso de considerarse la incompatibilidad entre la indexación y los intereses moratorios, debe preferirse este último, de lo contrario se estaría en detrimento de los derechos de orden constitucional y laboral que le asisten como trabajador. 8.4. En todo caso señaló que en aplicación de este mismo principio, el reconocimiento de los intereses moratorios junto con la indexación no resulta improcedente. 9.

Por su parte, el Ministerio de Educación Nacional por conducto de apoderado, también interpuso recurso de apelación y lo sustentó así: 9.1. En el caso concreto dicho excedente por concepto de indexación no resulta del proceso de incorporación del personal administrativo, puesto que dicho proceso se llevó a cabalidad y la demora fue producto de la gestión del municipio de Manizales en quien se hallaba la responsabilidad de realizar el pago.

Además, el Ministerio no está legitimado en la causa por pasiva toda vez que no es el emisor de los actos demandados. 9.2. Señaló que considerar lo contrario, sería desconocer el principio jurídico en virtud del cual, todo daño o perjuicio que se impute de mala fe a otro sujeto, debe ser reparado. 9.3. Consideró que en virtud de la Ley 60 de 1993, perdió la condición de nominador de los docentes, pues dicha facultad fue transferida a los entes territoriales, por lo mismo, son estos quienes deben responder por la administración del personal docente y administrativo a cargo. 9.4.

Recalcó que no tuvo injerencia en los hechos generadores de la demanda, por ende, consideró que no debe responder por el reconocimiento del pago de la indexación toda vez que no hizo parte de las pretensiones de la demanda ni fue objeto de reclamación ante la administración. 1.6. La sentencia objeto del recurso extraordinario de revisión 8 Radicado: 11001-03-15-000-2022-05808-00 Demandante: Lilia del Socorro Serna Recurso Extraordinario de Revisión Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10.

La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante la sentencia proferida el 7 de octubre de 2021, en segunda instancia, resolvió: Primero. Revocar la sentencia proferida el 31 de mayo de 2018 por el Tribunal Administrativo de Caldas, que ordenó ex oficio a la Nación, Ministerio de Educación Nacional, reconocer y pagar la indexación a favor de la demandante, en el proceso que en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovió la señora Lilia del Socorro Serna Betancur contra dicha entidad y el municipio de Manizales.

Segundo. Denegar las pretensiones de la demanda. Tercero. Sin condena en costas de segunda instancia. Cuarto: Ejecutoriada esta providencia, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones pertinentes en el programa SAMAI. 11. Para fundamentar su decisión, consideró que el proceso de homologación del personal administrativo al servicio de los establecimientos educativos en el municipio de Manizales se sujetó al cumplimiento de requisitos legales para su perfeccionamiento. 12.

En ese sentido, se refirió al concepto expedido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado9 y a la Directiva Ministerial 10 de 30 de junio de 2005, donde la Nación - Ministerio de Educación Nacional puntualizó un procedimiento y presentó criterios para llevar a cabo dicho proceso, entre estos, la elaboración de un estudio técnico y la determinación de los efectos retroactivos de la deuda. 13.

Estableció que lo pretendido por el demandante era que se reconocieran, a su favor, los intereses moratorios de las sumas concedidas por concepto de nivelación salarial, como resultado de la homologación de que fue objeto, efecto para el cual solicitó tener en cuenta lo previsto en los artículos 1608, 1617 y 1649 del Código Civil. 14.

Señaló que el reconocimiento del retroactivo por concepto de homologación y nivelación salarial al demandante se originó mediante la Resolución 671 de 11 de abril de 2014, resultado del ajuste a la homologación y nivelación salarial, en la cual además se ordenó el reconocimiento de la indexación correspondiente, con lo cual se cumplió con la finalidad de evitar que se viera afectado por la pérdida del valor adquisitivo que sufrió por el paso del tiempo.

Además, puso de presente que el pago se realizó en mayo de 2014. 9 Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, mediante concepto de fecha 9 de diciembre de 2004, Número 1607. 9 Radicado: 11001-03-15-000-2022-05808-00 Demandante: Lilia del Socorro Serna Recurso Extraordinario de Revisión Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15.

Por lo anterior, consideró que la autoridad no incurrió en tardanza para pagar las sumas correspondientes, atendiendo a que, entre la expedición de acto administrativo y el pago, transcurrió un término razonable, durante el cual el acto administrativo cobró firmeza y se realizaron las gestiones tendientes a materializar el desembolso; por lo que no procede el reconocimiento de intereses moratorios. 16.

Asimismo, consideró, que es improcedente el reconocimiento de intereses moratorios, porque i) el reconocimiento de las sumas de dinero obedeció a la homologación y nivelación que debió realizarse para que las plantas de personal administrativo se ajustaran a la nueva reglamentación en cuanto a clasificación, nomenclatura, funciones y requisitos de los empleos del nivel territorial; ii) la sola tardanza por parte de las demandadas en cancelar la obligación dineraria, no implica necesariamente indemnización moratoria y iii) por su carácter sancionatorio, deben estar consagrados en una norma que los autorice expresamente, es decir, que faculte el cobro de los mismos para los casos de pagos retroactivos por homologación y nivelación, o estar claramente incluidos en el documento que reconoce el derecho. 17.

De igual manera, arribó a la conclusión que no es dable proferir decisiones con base en asuntos que no han sido discutidos por las partes en vía administrativa y que tampoco fueron planteados en la demanda, como ocurre en el presente caso, pues el recurrente no solicitó el reconocimiento de la indexación sobre sumas reconocidas desde la fecha del acta hasta la fecha del pago, ni hizo referencia a la actualización monetaria.

Sin embargo, el a-quo la reconoció bajo criterios de equidad y justicia. 18. En ese sentido, consideró que el fallo impugnado fue más allá de lo que constituía materia de decisión al margen de la argumentación esbozada, cuando, en realidad, la situación no encaja en los supuestos que excepcionalmente autoriza la Ley y la jurisprudencia para la procedencia de pronunciamientos extra petita, por lo que revocó el numeral segundo de la sentencia de primera instancia, que dispuso la indexación de las sumas reconocidas desde el día siguiente a la ejecutoria de la Resolución N.°671 del 11 de abril de 2014, hasta la fecha del pago.

II. RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN 2.1. La demanda que contiene el recurso extraordinario de revisión 19. La señora Lilia del Socorro Serna presentó la demanda que contiene el recurso extraordinario de revisión contra la sentencia proferida el 7 de octubre 2021 por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado. Para fundamentar este medio de control invocó la causal prevista en el numeral 5.° del artículo 250 de la Ley 1437, según el cual, procede el recurso extraordinario de 10 Radicado: 11001-03-15-000-2022-05808-00 Demandante: Lilia del Socorro Serna Recurso Extraordinario de Revisión Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co revisión cuando existe una nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. 2.2.

Pretensiones del recurso extraordinario de revisión 20. La señora Lilia del Socorro Serna Betancur presentó las siguientes pretensiones: […] Por configurarse la causal prevista en el numeral 5 del artículo 250 del C.P.A.C.A […] se persigue con el ejercicio del presente recurso de revisión, que el Honorable Consejo de Estado disponga:

PRIMERO. – Declarar infirmada la sentencia proferida por el Consejo de Estado - Sección Segunda - Subsección A, del 07 de octubre de 2021, bajo el número referenciado, que confirma la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Caldas.

SEGUNDO. – En consecuencia, como resultado de la declaratoria de la sentencia viciada en nulidad, se reenvíe o remita el expediente al despacho de origen, es decir, Consejo de Estado - Sección Segunda - Subsección A, conformado por los consejeros de Estado (…), para que se resuelva en debida forma, es decir, profiriendo un fallo favorable.

TERCERO. - Las demás que este Honorable Despacho considere necesarias. 21. Para sustentar la demanda, expuso que la sentencia objeto de revisión es incongruente porque tuvo un objeto distinto al pretendido en la demanda y estudió una causal diferente a la invocada. En efecto, en su sentir en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho se pretendió el reconocimiento y pago de los intereses moratorios causados por la mora en el pago del retroactivo por homologación y nivelación salarial.

En contraste, en la providencia censurada se abordó y analizó la indexación. 22. Para ello, sostuvo que el periodo para liquidar los intereses correspondió al causado entre el año 2003, cuando el personal administrativo del sector educación fue incorporado al nivel municipal, y el año 2014, cuando se concretó el pago del retroactivo.

No obstante, adujo que la autoridad judicial entendió que la reclamación de los intereses correspondía al periodo causado desde el 11 de abril de 2014 cuando se reconoció y ordenó el pago del retroactivo, hasta mayo de la misma anualidad, cuando se efectuó el pago correspondiente. 23. Que la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado omitió indicar de manera clara y concreta el fundamento normativo con base en el cual resolvió confirmar la sentencia proferida por el Tribunal, pues a su criterio, la negativa de su pretensión obedece a una interpretación efectuada por el operador judicial que 11 Radicado: 11001-03-15-000-2022-05808-00 Demandante: Lilia del Socorro Serna Recurso Extraordinario de Revisión Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co no encuentra fundamento en la ley y genera una vulneración del derecho fundamental al debido proceso. 24.

Que la sentencia señala que los demandados no incurrieron en una dilación injustificada del pago del retroactivo por homologación, aun cuando obran pruebas suficientes para concluir que el Estado tardó 11 años para cumplir con su responsabilidad, periodo excesivo que genera el derecho a percibir intereses moratorios en su favor. 25.

La providencia resulta incongruente al señalar que los intereses moratorios no requieren de ley especial que faculte su reconocimiento, pues es contrario a la lógica jurídica que el legislador deba ocuparse de todos los eventos posibles de incumplimientos de obligaciones dinerarias en cada ámbito del derecho, cuando es el mismo ordenamiento jurídico el que consagra esta figura en diversas áreas del derecho y prevé el uso de herramientas como la analogía y la aplicación de los principios generales para suplir la existencia de algún vacío normativo.

Aunado a ello, señala que las partes no podían pactar a su arbitrio las cláusulas contractuales por la naturaleza misma del contrato y que, aún en el evento en que la resolución que reconoció el pago de retroactivo por homologación no se refiriera al pago de intereses moratorios, estos igualmente debían entenderse causados conforme a la ley. 2.3.

Contestación al recurso extraordinario de revisión 26. La Secretaría de Educación del municipio de Manizales, mediante memorial allegado al despacho el 17 de enero de 202310, se opuso a las pretensiones de la demanda tras considerar que la demandante no cumplió con la carga jurídica y procesal para demostrar la configuración de la causal contemplada en el numeral 5° del artículo 250 del CPACA 27.

Para arribar a tal conclusión, señaló que no se cumplen los aspectos desarrollados por la jurisprudencia del Consejo de Estado, esto es, que el vicio 1) se haya configurado en el momento procesal en que se profirió la sentencia y 2) se haya fundamentado en un desconocimiento grave o insanable de alguna ritualidad sustancial propia de esa actuación. 28.

Indicó que los yerros atribuidos a la sentencia recurrida, centrados en la, incongruencia, no constituyen causal de nulidad, ni tienen peso en lo que al debido proceso se refiere, toda vez que los elementos de juicio permitieron concluir a los operadores judiciales de primera y segunda instancia, en primer lugar, la inexistencia del derecho al reconocimiento y pago de intereses moratorios sobre la homologación y nivelación salarial realizada por el municipio de Manizales en el 10 Cfr. Índice 20 SAMAI.

La referida contestación se interpuso por intermedio de la señora Lina Marcela Osorio Osorio, en calidad de apoderada judicial. 12 Radicado: 11001-03-15-000-2022-05808-00 Demandante: Lilia del Socorro Serna Recurso Extraordinario de Revisión Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co año 2008, ni sobre el ajuste efectuado a la misma en el año 2012; así mismo, la carencia de legitimación en la causa por pasiva de la entidad territorial municipio de Manizales en dicha pretensión. 29.

La Nación- Ministerio de Educación Nacional, pese a ser debidamente notificado11, guardó silencio. No obstante, mediante memoriales allegados el 31 de enero de 202212, el jefe de la Oficina Asesora Jurídica de dicho ente ministerial confiere poder al señor Carlos Alberto Vélez Alegría para actuar en nombre y representación de dicha entidad dentro del proceso de la referencia. En consecuencia, la Sala le reconocerá personería jurídica al referido profesional del derecho. 2.4.

Concepto del Ministerio Público 30. El señor Agente del Ministerio Público guardó silencio en esta oportunidad procesal. III. CONSIDERACIONES DE LA SALA 31. La Sala abordará el estudio de las consideraciones en los siguientes términos: i) la competencia de la Sala; ii) la procedencia y término para interponer el recurso extraordinario de revisión; iii) el problema jurídico; iv) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial del recurso extraordinario de revisión; v) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial de la causal señalada en el numeral 5.º del artículo 250 de la Ley 1437; vi) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre el principio de congruencia en las providencias judiciales y; vii) el análisis de la causal de revisión, los cuales se desarrollarán a continuación: 3.1.

Competencia de la Sala 32. De conformidad con lo dispuesto por el artículo 249 de la Ley 1437 de 201113, en concordancia con el ordinal 1 del artículo 125 ibidem, el numeral 2 del artículo 111 ibidem, y el ordinal 1° del artículo 29 del Acuerdo No. 080 de 20194, contentivo del reglamento de esta Corporación, esta Sala es competente para resolver el recurso extraordinario de revisión interpuesto contra la sentencia de 7 de octubre de 2021, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado. 11 Cfr. Índice 18 SAMAI. 12 Cfr. Índice 28 SAMAI. 13 «De los recursos de revisión contra las sentencias dictadas por las secciones o subsecciones del Consejo de Estado conocerá la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sin exclusión de la sección que profirió la decisión.» 13 Radicado: 11001-03-15-000-2022-05808-00 Demandante: Lilia del Socorro Serna Recurso Extraordinario de Revisión Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.2.

Procedencia y término para interponer el recurso extraordinario de revisión 33. Visto el artículo 251 de la Ley 1437, sobre el término para interponer el recurso extraordinario de revisión, que dispone: […] Artículo 251. El recurso podrá interponerse dentro del año siguiente a la ejecutoria de la respectiva sentencia […]. 34. En el caso sub examine, la sentencia recurrida fue proferida por Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado el 7 de octubre de 2021.

Asimismo, la sentencia quedó ejecutoriada el 8 de noviembre de 202114 y el recurso extraordinario de revisión se interpuso el 1 de noviembre de 202215; es decir dentro del término indicado en el artículo 251 de la Ley 1437. Por ende, el presente recurso fue interpuesto en tiempo. 3.3. Problema jurídico 35. En el caso sub examine, el problema jurídico que la Sala debe resolver consiste en determinar si se configura o no la causal de revisión prevista en el numeral 5.º del artículo 250 de la Ley 1437, esto es, la nulidad de la sentencia de 7 de octubre de 2021, proferida por la Subsección «A», de la Sección Segunda, del Consejo de Estado, en tanto que, a juicio de la recurrente tal providencia fue proferida de forma incongruente, por lo que se vulneró el debido proceso. 3.4.

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del recurso extraordinario de revisión 36. El recurso extraordinario de revisión es un medio de impugnación que limita la inmutabilidad de las sentencias en relación con la cosa juzgada y permite que se subsanen determinadas irregularidades o ilegalidades. La principal finalidad de este recurso es el restablecimiento de la justicia real y material como valor fundante del Estado de Derecho16.

Este no implica, en general, el desconocimiento de los principios de cosa juzgada y presunción de legalidad y acierto de las decisiones judiciales, sino que, excepcionalmente, en ciertas circunstancias y por las razones señaladas específicamente en la ley, es viable revisar las sentencias en aras de restablecer el imperio de la justicia y mantener el orden jurídico y social.

Es precisamente en atención a lo anterior que el recurso de revisión se determinó como un medio extraordinario de impugnación. 14 Cfr. índice 33 SAMAI del expediente del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. Rad: 17001-23-33-000- 2016-00857-01. 15 Índice SAMAI nro. 2. Archivo: ED_CORREO_DIEGOMARIO(.pdf) Nro Actua 2. 16 Cfr. Corte Constitucional, sentencias C-520 de 2009 M.P., C-418 de 1994 y C-247 de 1997, 14 Radicado: 11001-03-15-000-2022-05808-00 Demandante: Lilia del Socorro Serna Recurso Extraordinario de Revisión Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 37.

En el mismo orden de ideas, el recurso se encuentra sujeto al estricto, riguroso y ajustado cumplimiento de las causales que expresamente ha previsto el legislador, sin que sea dable ampliarlas mediante interpretación analógica, con lo cual se busca evitar que el mismo se convierta en una tercera instancia y se utilice para remediar equivocaciones en que hubiera podido incurrir alguna de las partes, o para controvertir juicios de valor del fallador17.

Al respecto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación ha considerado lo siguiente: […] El recurso extraordinario de revisión no constituye una instancia adicional, la tercera en este caso, en la que los interesados pueden replantear el asunto objeto del litigio original para que el Juez de la Revisión lo reexamine o analice una vez más […] En efecto, con la demanda de revisión se inicia una instancia que cuenta con trámite propio y diferentes etapas procesales que se enmarcan dentro del debido proceso, hasta culminar con un fallo que define sobre la legalidad de una sentencia ejecutoriada […]18 38.

En efecto, el artículo 250 de la Ley 1437, enumera las causales que pueden proponerse como fundamento de este recurso, las cuales, por lo demás dan cuenta de la naturaleza eminentemente procedimental de los vicios o errores que, de conformidad con la ley, eran los únicos que permitían la revisión de la sentencia por la vía del recurso extraordinario que se analiza. 39.

En suma, la interposición del recurso extraordinario de revisión constituye el inicio de un nuevo proceso para cuestionar la sentencia proferida dentro de un proceso ordinario, que solo resulta procedente en determinadas y especiales circunstancias taxativamente señaladas en la ley, imposibilitando alegar o acudir a otras, en virtud de la excepcionalidad de este mecanismo judicial, que altera la inmutabilidad de las sentencias. 3.5.

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial de la causal señalada en el numeral 5.º del artículo 250 de la Ley 1437 40. Visto el numeral 5.º del artículo 250 de la Ley 1437, dispone como causal de revisión la de “[…] existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación […]”.

Debido a que el legislador no determinó cuáles son los eventos en los que se considera que se ha configurado la citada causal, ha sido la jurisprudencia del Consejo de Estado la 17 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia proferida el 27 de abril de 2004, C.P. María Inés Ortiz Barbosa Rev. 194, identificada con núm. único de radicación 1100103150001998016401. 18 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, providencia proferida el 12 de agosto de 2014, C.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez, identificada con núm. único de radicación 11001031500020130211000. 15 Radicado: 11001-03-15-000-2022-05808-00 Demandante: Lilia del Socorro Serna Recurso Extraordinario de Revisión Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que ha dotado de contenido esta disposición19. 41.

En esa medida, en relación con las irregularidades sustanciales del procedimiento que pueden considerarse como nulidad originada en la sentencia, la jurisprudencia de la Sala Plena del Consejo de Estado20 ha sostenido que son, a modo enunciativo, las siguientes:  Cuando sin ninguna otra actuación, se dicta nueva sentencia en proceso terminado normalmente por sentencia en firme.  Cuando sin más actuación se dicta sentencia después de ejecutoriado el auto por el cual hubiera sido aceptado el desistimiento, aprobada la transacción o declarada la perención del proceso, porque así se revive un proceso legalmente concluido.  Cuando se profiere sentencia, como única actuación, sin el previo trámite correspondiente, porque así se pretermite íntegramente la instancia.  Cuando se condena al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente de la invocada en ésta.  Cuando se condena a quien no ha sido parte en el proceso, porque con ello se pretermite íntegramente la instancia.  Cuando, sin más actuación, se profiere sentencia después de ocurrida cualquiera de las causas legales de interrupción o de suspensión o, en estos casos, antes de la oportunidad debida.  Cuando el juez provee sobre aspectos respecto de los cuales carece de jurisdicción o competencia.  Cuando la providencia carece de motivación.  Cuando la sentencia aparece suscrita por un número mayor o menor de los magistrados que debieron haberlo hecho; o cuando fue adoptada con un número de votos diferente del previsto en la ley. 42.

Por lo anterior, de acuerdo con la posición pacífica del Consejo de Estado, para probar la configuración de la causal, se ha considerado que, por regla general, no es posible. «[…] alegar como fundamento del recurso, alguna causa de nulidad acaecida en una etapa previa a la sentencia, ya que ‘la proposición de nulidades procesales se encuentra sometida a las reglas de oportunidad y legitimación previstas en el artículo 142 del Código de Procedimiento Civil [hoy, artículo 134 del Código General del Proceso], sin perjuicio del deber que el artículo 145 ibídem, impone al juez de declarar de oficio las nulidades insaneables que observe antes de dictar sentencia […]»”21. 19 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión número 16, sentencia del 5 de mayo de 2020, número único de radicación 11001-03-15-000-2017-02519-00. 20 Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, sentencia proferida el 3 de febrero de 2015, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia, identificada con núm. único de radicación 11001031500020090049400. 21 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión número 13, sentencia del 7 de junio de 2016, número único de radicación 11001-03-15-000-2015-02493-00. 16 Radicado: 11001-03-15-000-2022-05808-00 Demandante: Lilia del Socorro Serna Recurso Extraordinario de Revisión Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 43.

Sin embargo, en algunos casos se ha aceptado la proposición de la nulidad procesal ocurrida antes de la expedición de la sentencia, siempre y cuando esta no haya podido ser advertida por el recurrente, evento en el que la parte demandante debe probar que efectivamente no tuvo la posibilidad de proponer la nulidad en el curso del proceso. 44.

Asimismo, que la anomalía sea de tal magnitud que configura un defecto insanable de la actuación, al punto que, de no presentarse ese yerro, la decisión adoptada hubiese sido distinta22. Dentro de este grupo de anomalías se encuentran las relacionadas con: i) irregularidades que constituyen causal de nulidad del proceso previstas en las normas procesales y que solo pudieron ser advertidas en la sentencia; y ii) los vicios que contiene la propia sentencia y que pueden derivar en la vulneración del artículo 29 de la Constitución Política, lo cual excluye la posibilidad de formular, por esta vía, cuestionamientos que conciernan al contenido de la motivación, a la valoración probatoria o a la forma de aplicación de una determinada norma. 3.6.

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre el principio de congruencia en las providencias judiciales 45. Esta Corporación23 ha definido el principio de congruencia como «[…] el principio normativo que delimita el contenido de las resoluciones judiciales que deben proferirse, de acuerdo con el sentido y alcance de las peticiones formuladas por las partes, para el efecto de que exista identidad jurídica entre lo resuelto y las pretensiones o imputaciones y excepciones o defensas oportunamente aducidas, a menos que la ley otorgue facultades especiales para separarse de ellas […]», es decir, que el alcance y contenido de una providencia está delimitado por las pretensiones, existiendo una correspondencia entre esta y los hechos que se esgrimen en la demanda y en su contestación. 46.

La citada sentencia señaló que la congruencia debe ser interna y externa. La primera obedece a la correspondencia que debe existir entre la parte motiva y resolutiva de la sentencia; y la segunda, la externa, que la decisión contenida en la resolutiva se encuentre en concordancia con lo pedido en la demanda como en su contestación o en los recursos interpuestos. 47.

Asimismo, indicó que en los procesos ordinarios el recurso de apelación tiene 22 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión número 26, sentencia del 14 de agosto de 2018, número único de radicación 11001-03-15-000-2014-03093-00; Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 18 de noviembre de 2018, radicado 11001-03-25-000-2015-00996-00; y Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión número 22, sentencia del 3 de diciembre de 2019, número único de radicación 11001-03-15-000-2019-00894-00. 23 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 3 de noviembre de 2016, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, número único de radicación 13001 23 31 000 2001 02023 01. 17 Radicado: 11001-03-15-000-2022-05808-00 Demandante: Lilia del Socorro Serna Recurso Extraordinario de Revisión Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co límites, pues debe guardar correspondencia con el petitum de la demanda, los fundamentos fácticos y jurídicos que la sustentan, los argumentos de oposición a la misma y las consideraciones que sirven de sustento al a quo para fundamentar su sentencia. No de otra forma se respetan los derechos al debido proceso, a la igualdad procesal y la garantía de la doble instancia. 48.

Por último, se determinó que en aplicación del principio de congruencia el juez puede traer a colación los análisis sobre el alcance de las normas legales pertinentes, aunque no hayan sido planteados por las partes, siempre y cuando, como regla general, sus consideraciones se desplieguen en el marco de las pretensiones del proceso y con base en el acervo probatorio debatido en el mismo.

En concordancia con lo anterior, se han señalado los eventos en los que se presenta incongruencia de la sentencia. Sobre el particular ha indicado lo siguiente: […] de conformidad con lo dispuesto en el artículo 305 del Código de Procedimiento Civil, aplicable a este asunto en virtud de la remisión prevista en el artículo 267 del Código Contencioso Administrativo, la sentencia resulta incongruente cuando se falla de manera extrapetita, es decir, "por objeto distinto del pretendido en la demanda" o "por causa diferente a la invocada en esta"; asimismo, en los eventos en que se condena al demandado de manera ultra petita, esto es, “por cantidad superior a la solicitada en la demanda” e, incluso, si se omite decidir sobre alguna de las pretensiones invocadas en el libelo introductorio del proceso, lo que da cuenta de una decisión mínima petita.

Con el fin de establecer si se estructura alguna de las anteriores circunstancias corresponde comparar las pretensiones de la respectiva demanda con la sentencia dictada, para determinar si esta resulta o no acorde con lo solicitado y en caso de advertirse que el juez de primera instancia decidió por fuera de lo pedido, la condena deberá ajustarse de manera oficiosa […]24 49.

Del criterio jurisprudencial citado se concluye que: i) la sentencia debe ser congruente con los hechos y las pretensiones de la demanda; ii) el Juez en su ejercicio hermenéutico puede traer a colación los análisis sobre el alcance de las normas legales pertinentes, aunque no hayan sido planteados por las partes, siempre y cuando, sus consideraciones se enmarquen en las pretensiones del proceso y se fundamenten en el acervo probatorio debatido en el mismo y iii) se presenta una sentencia incongruente cuando: a) se falla de manera extra petita, es decir, "[…] por objeto distinto del pretendido en la demanda […]” o "[…] por causa diferente a la invocada en esta […]"; b) en los eventos en que se condena al demandado de manera ultra petita, esto es, "[…] por cantidad superior a la solicitada en la demanda […]” y c) cuando se omite decidir sobre alguna de las 24 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A;

Sentencia de 17 de agosto de 2017; C.P. Marta Nubia Velásquez Rico; número único de radicación 41001233100020020092801. 18 Radicado: 11001-03-15-000-2022-05808-00 Demandante: Lilia del Socorro Serna Recurso Extraordinario de Revisión Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pretensiones invocadas en el libelo introductorio del proceso, lo que da cuanta de una decisión mínima petita. 3.7.

Análisis de la causal de revisión 50. La Sala procede a considerar si, en el presente caso, se estructuran los presupuestos que la ley establece y que el Consejo de Estado ha precisado, a través de los criterios judiciales citados en acápites anteriores, para la configuración de la causal prevista en el numeral 5.º del artículo 250 de la Ley 1437, en los siguientes términos: 51.

La señora Lilia del Socorro Serna, en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, solicitó como pretensiones que se declare la nulidad del oficio SEM-UAF-2063 del 18 de julio de 2016, por medio del cual le negaron los intereses moratorios con ocasión del pago tardío del retroactivo de la homologación y nivelación salarial. 52.

A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordenara reconocer y pagar los intereses moratorios efectivos a partir del día siguiente a los 30 días posteriores a su causación, hasta el día en que se hizo efectivo el correspondiente pago (mayo de 2014). 53. Para el efecto, argumentó que los intereses moratorios pretendidos se causaron a partir de su traslado como empleado administrativo al nivel territorial, pues desde ese momento debió percibir el mayor valor correspondiente a los emolumentos propios de los empleados territoriales, de ahí que, al no recibirlos, la administración local incurrió en mora en el pago de esa parte del salario que debía homologar desde el principio. 54.

El Tribunal Administrativo de Caldas en la sentencia proferida en primera instancia, planteó el problema jurídico de la siguiente manera: ¿Tienen derecho los demandantes al reconocimiento y pago de los intereses de mora sobre la liquidación del valor del retroactivo de su nivelación salarial, que le correspondió en su calidad de personal administrativo de establecimiento educativo por el periodo comprendido entre el 1° de enero de 2003 y el 31 de diciembre de 2011? En caso de ser procedente el pago de los valores solicitados por concepto de intereses moratorios sobre la suma liquidada por concepto de retroactivo ¿cuáles serían los extremos temporales para hacer dicho pago? ¿Es procedente el reconocimiento de intereses moratorios y el ajuste de indexación sobre la liquidación del retroactivo salarial cancelado a la parte actora? 19 Radicado: 11001-03-15-000-2022-05808-00 Demandante: Lilia del Socorro Serna Recurso Extraordinario de Revisión Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En caso afirmativo, ¿Cuál de las entidades demandadas es la llamada a responder sobre las pretensiones de la parte actora? 55.

Al resolver el caso concreto consideró que: i) No existe fundamento legal que establezca ese derecho por el pago tardío una nivelación y homologación salarial, ni que determine su causación y exigibilidad desde el momento de la incorporación de la señora Lilia del Socorro Serna a la planta de personal de la entidad territorial; máxime cuando dicho proceso tuvo su fundamento en la necesidad legal de incorporar los cargos de los demandantes que eran del orden nacional a la planta del municipio y por ello se reconocieron los mayores valores resultantes de dicha homologación. ii) Si bien la demandante no solicitó el reconocimiento de la indexación, lo cierto es que, por razones de equidad y justicia, se ordena el reconocimiento de indexación de las sumas canceladas, por cuanto el pago de dichas sumas fue realizado en fecha posterior al reconocimiento de las mismas, y ello resulta incompatible con los intereses moratorios, iii) Cualquier pago derivado del proceso de nivelación y homologación salarial le correspondía a la Nación – Ministerio de Educación Nacional, toda vez que se trataría del pago de un mayor valor cancelado a título de reajuste o nivelación salarial; y iv) Consideró que había lugar a condenar en costas al Ministerio de Educación por concepto de agencias en derecho. 56.

La señora Lilia del Socorro Serna presentó recurso de apelación, argumentando que: i) tenía derecho al pago oportuno del salario y, en caso de incumplimiento, no solo debe reconocerse la indexación, sino pagarse intereses de mora en virtud del principio de favorabilidad; y ii) asimismo, sostuvo que era innecesaria la exigencia de una norma que estableciera el pago de intereses de mora en el caso de la homologación y nivelación salarial, dado que por tratarse del pago tardío de una obligación dineraria, por analogía, equidad y los principios auxiliares del derecho, se podía satisfacer ese vacío normativo. 57.

La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado mediante la sentencia objeto del recurso extraordinario de revisión, planteó como problema jurídico lo siguiente: 1. ¿La señora Lilia del Socorro Serna Betancur tiene derecho al reconocimiento de intereses moratorios por el no pago inmediato del valor correspondiente al retroactivo derivado del proceso de homologación y nivelación salarial de la planta de personal administrativo adscrito al sector educativo del municipio de Manizales? 20 Radicado: 11001-03-15-000-2022-05808-00 Demandante: Lilia del Socorro Serna Recurso Extraordinario de Revisión Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.

¿Era procedente emitir en este caso una decisión extra petita a fin de ordenar al Ministerio de Educación, reconocer la indexación sobre las sumas abonadas a la demandante por concepto de nivelación salarial derivada del proceso de homologación referido? 58. Para resolver el problema planteado, consideró que el proceso de homologación del personal administrativo al servicio de los establecimientos educativos en el municipio de Caldas se sujetó al cumplimiento de requisitos legales para su perfeccionamiento. 59.

Consideró que no había lugar al pago de los intereses moratorios si se tiene en cuenta que primero, mediante «[R]esolución 671 del 11 de abril de 2014 por medio de la cual se ordenó cancelar en favor de la demandante la suma total de $58.255.888 como valor del retroactivo correspondiente, monto comprendido por $40.724.597 de servicios personales y contribuciones inherentes a la nómina y el restante ($17.531.291) por concepto de indexación.» 60.

Y segundo, que la autoridad no incurrió en tardanza para pagar las sumas correspondientes, atendiendo a que, entre la expedición de la Resolución 671 del 11 de abril de 2014 resultado del ajuste a la homologación y nivelación salarial y en la cual se ordenó el reconocimiento de la indexación, y el pago, transcurrió un término razonable, durante el cual el acto administrativo cobró firmeza y se realizaron las gestiones tendientes a materializar el desembolso. 61.

En esa medida, el juez de instancia tomó como extremos temporales la fecha de la resolución que reconoció la homologación (indexada) y el pago, para sostener que no hubo una dilación injustificada, pues a partir del momento en que se reconoció la obligación es que la misma se tornaba en exigible y se podía predicar el incumplimiento de la obligación. No obstante, como el pago se produjo en un intervalo de tiempo razonable, concluyó que no hay lugar a reconocer un incumplimiento de la obligación que amerite ser sancionado con intereses moratorios. 62.

Por lo anterior, no le asiste razón al accionante al advertir que la providencia decae en una incongruencia externa, en el entendido que lo resuelto por el juez desconoce la solicitud efectuada en la demanda de nulidad y restablecimiento de derecho, pues lo que se advierte con detenimiento es que el ad-quem señaló que i) la Resolución 671 del 11 de abril de 2014 dispuso el pago las sumas por concepto de homologación y nivelación salarial indexadas a partir del 1 de enero de 2003 al 31 de diciembre de 2011, razón por la cual resultaban improcedentes los intereses moratorios, y ii) tampoco había lugar a su reconocimiento, pues desde el momento que se reconoce la obligación (abril de 2014), hasta su pago efectivo, no transcurrió un plazo injustificado que predicara un incumplimiento y diera lugar a los intereses moratorios. 21 Radicado: 11001-03-15-000-2022-05808-00 Demandante: Lilia del Socorro Serna Recurso Extraordinario de Revisión Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 63.

Aunado a ello, la providencia objeto de revisión señaló que: «por su carácter sancionatorio, los intereses moratorios deben estar previstos en una norma que los autorice expresamente, es decir, que faculte el cobro de estos para los casos de pagos retroactivos por homologación y nivelación, o estar claramente incluidos en el documento que reconoció el derecho» situación que en todo caso, permitió concluir que los intereses moratorios no resultan procedentes para la situación que engloba el traslado de la planta de personal al municipio de Caldas. 64.

En ese sentido esta Sala prohíja los argumentos expuestos por esta Corporación al resolver asuntos similares25 y, considera que la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en su ejercicio hermenéutico profirió la sentencia con la competencia propia que le otorgaba los argumentos de la demanda, su contestación y el recurso de apelación. 65.

Bajo ese entendimiento, es evidente que la sentencia recurrida desarrolló los problemas jurídicos planteados. Frente al primero, atinente al reconocimiento de los intereses moratorios, realizó las consideraciones que se enmarcaron en las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho y se fundamentaron en el acervo probatorio debatido en el mismo, sin que se observe pronunciamiento alguno que no guardara relación con los reparos concretos formulados por la apelante o con el objeto del litigio, quedando desvirtuada la vulneración al principio de congruencia. 66.

Segundo, porque contrario a lo referido por la señora Serna en su demanda de revisión, la autoridad judicial no entendió que la reclamación de los intereses correspondía al periodo causado desde el 11 de abril de 2014 cuando se reconoció y ordenó el pago del retroactivo, hasta mayo de la misma anualidad, cuando se efectuó el pago correspondiente.

En la sentencia solo se hace referencia a dicho periodo, para revocar la decisión adoptada por el a-quo en orden a reconocer la indexación para ese intervalo de tiempo. 67. De hecho, en la providencia se indica: (…) el hecho de haber impuesto una condena en primera instancia relativa a una indexación bajo criterios de equidad y justicia, pero sin que esta hubiese sido pretendida u objeto de discusión, implica que el fallo impugnado trascendió lo que constituía materia de decisión al margen de la importante argumentación esbozada, más aún cuando la situación concreta de la señora Serna Betancur no encaja en alguno de los supuestos excepcionales contemplados tanto legal como jurisprudencialmente para la procedencia de pronunciamientos extra petita. 25 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Sexta Especial de Decisión, sentencia de 3 de mayo de 2022, C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio, número único de radicación 11001 03 15 000 2022 00850 00, y Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Quince Especial de Decisión, sentencia de 10 de octubre de 2022, C.P. Hernando Sánchez Sanchéz, número único de radicación 11001 03 15 000 2022 04314 00. 22 Radicado: 11001-03-15-000-2022-05808-00 Demandante: Lilia del Socorro Serna Recurso Extraordinario de Revisión Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 68.

Lo anterior permite inferir que el fallador de segunda instancia conocía los extremos temporales solicitados por el demandante y solo para dar respuesta a su segundo problema jurídico se refirió de manera particular al periodo comprendido entre el surgimiento de la obligación y su efectivo pago, para revocar la decisión del a-quo de reconocer la indexación, tras considerar que no era viable su reconocimiento como quiera que tal situación no fue discutida por las partes vía administrativa, ni presentada en la demanda. 69.

Ahora, frente a los demás argumentos expuestos en el escrito de la demanda en recurso extraordinario de revisión, esta autoridad judicial se abstiene de realizar un pronunciamiento por las razones indicadas en el auto admisorio del recurso extraordinario de revisión proferido el 5 de diciembre de 2022 en el curso del presente proceso. 70.

Por lo anteriormente expuesto, se considera que no se configura la causal de revisión alegada. 4. Condena en costas 71. De conformidad con lo señalado en el artículo 255 del CPACA, modificado por la Ley 2080 de 2021, una vez se declare infundado el recurso extraordinario de revisión, corresponde al juez condenar en costas al recurrente. 72.

Sin embargo, dicho precepto no puede ser interpretado de manera aislada de las demás disposiciones que integran dicho cuerpo normativo y que regulan la forma en que los jueces de lo contencioso administrativo han de pronunciarse sobre este aspecto. En efecto, la aplicación del artículo 255 del CPACA resultaría inane si no se acude a lo señalado en el artículo 188 ibídem, que contiene la remisión expresa a las normas del Código General del Proceso en las que se establecen los elementos que forman parte de las costas procesales, la manera en que ha de tasarse la condena a imponer por dichos conceptos y otros aspectos relevantes sobre la materia. 73.

En el asunto bajo examen, el recurso extraordinario de revisión promovido se dirige contra una sentencia proferida en segunda instancia dentro de un proceso de nulidad y restablecimiento de derecho en el que se solicitó el pago de intereses moratorios por la el pago tardío de la homologación salarial como consecuencia del traslado de personal administrativo de la Secretaría de Educación del municipio de Manizales; por tanto, debe darse aplicación a la regla general contemplada en el artículo 255 del CPACA, dado que el recurso fue declarado infundado.

El artículo 366, ordinal 4, del Código General del Proceso dispone que «[p]ara la fijación de agencias en derecho deberán aplicarse las tarifas que establezca el Consejo Superior de la Judicatura. Si aquellas establecen solamente un mínimo, o este y un máximo, el juez tendrá en cuenta, además, la 23 Radicado: 11001-03-15-000-2022-05808-00 Demandante: Lilia del Socorro Serna Recurso Extraordinario de Revisión Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales, sin que pueda exceder el máximo de dichas tarifas». 74.

Así las cosas, se condenará al pago de las agencias en derecho conforme a lo establecido en el Acuerdo número PSAA16-10554 del 5 agosto de 2016 del Consejo Superior de la Judicatura, que se fijan en un (1) salario mínimo legal mensual vigente, en favor de la Secretaría de Educación – municipio de Manizales, toda vez que acudió al proceso para contestar la demanda. 75.

En cuanto a las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y perjuicios, no serán reconocidos, toda vez que no fueron demostrados en el trámite, conforme lo establecido en los artículos 188 y 255 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y el 361 del Código General del Proceso. 5. Conclusiones de la Sala 76.

Se declarará infundado el recurso propuesto, en la medida que no se advierte la configuración de la causal de revisión prevista en el numeral 5.º del artículo 250 de la Ley 1437, toda vez que la sentencia recurrida fue proferida de forma congruente. En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, Sala Cuarta Especial de Decisión, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:

PRIMERO: DECLARAR INFUNDADO el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la señora Lilia del Socorro Serna contra la sentencia proferida el 7 de octubre de 2021 por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 17001-23-33-000-2016-00857-01.

SEGUNDO: CONDENAR EN COSTAS a la parte demandante, de acuerdo con lo indicado en la presente providencia.

TERCERO: RECONOCER personería jurídica a: - La señora Lina Marcela Osorio Osorio, identificada con cédula de ciudadanía N.º 30.395.429 y la tarjeta profesional N.°128.452 del C.S.J, como apoderada de la Secretaría de Educación – municipio de Manizales. 24 Radicado: 11001-03-15-000-2022-05808-00 Demandante: Lilia del Socorro Serna Recurso Extraordinario de Revisión Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co - El señor Carlos Alberto Vélez Alegría, identificado con cédula de ciudadanía N.º 76.328.346 y la tarjeta profesional N.°151.741 del C.S.J, como apoderado de La Nación – Ministerio de Educación Nacional.

CUARTO: ARCHIVAR el expediente del recurso extraordinario de revisión, cumplido lo anterior y previas las anotaciones pertinentes en el sistema de información de gestión de procesos y manejo documental Justicia XXI y SAMAI.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. PEDRO PABLO VANEGAS GIL Consejero de Estado STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Consejera de Estado Con salvamento parcial de voto ALBERTO MONTAÑA PLATA Consejero de Estado Con aclaración de voto ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado CÉSAR PALOMINO CORTÉS (E) Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sala Cuarta Especial de Decisión en la Sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.