CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., dieciséis (16) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Radicado: 08001-23-33-000-2020-00072-01 (6992-2023)1 Demandante: Jesús María Acosta Morales Demandado Medio de control Tema:: Nación-Ministerio de Educación Nacional Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio- Secretaría de Educación Departamental del Atlántico Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Sanción moratoria por pago tardío de cesantías; pago parcial de la sanción moratoria.
Decisión: Sentencia de segunda instancia La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el demandado contra la sentencia del 21 de octubre de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico (Sala de Decisión Oral A), que accedió a las pretensiones de la demanda. I.
ANTECEDENTES 1. La demanda. 1.1. Pretensiones. El señor Jesús María Acosta Morales, por intermedio de apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), para solicitar la nulidad del acto ficto o presunto negativo derivado de la reclamación radicada el 20 de febrero del 2019 mediante el cual la Nación- Ministerio de Educación Nacional y Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria. 1 Expediente digital, puede ser consultado en el aplicativo Samai 2 Nº Interno: 6992-2023 Demandante: Jesús Acosta Morales Demandado: Nación- Ministerio de Educación Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio A título de restablecimiento del derecho, pidió que se condene al demandado a: (i) reconocer y pagar la sanción moratoria prevista en el artículo 2 de la Ley 244 de 1995 modificada por la Ley 1071 de 2006, consistente en la cancelación de un día de salario por cada día de retardo, contados desde los 70 días hábiles después de haber radicado la solicitud de cesantías hasta cuando se hizo efectivo el pago;
(ii) el valor de la sanción se ajuste tomando como base el índice de precios al consumidor desde la fecha en que se efectuó el pago hasta el momento de la ejecutoria de la sentencia; (iii) reconocer y pagar los intereses moratorios causados sobre la sanción moratoria contados a partir de la fecha de la ejecutoria de la sentencia y por el tiempo siguiente hasta que se efectué el pago de la sanción;
(iv) se condene en costas y agencias en derecho. Los hechos en que se fundan las pretensiones son los siguientes: El 3 de agosto de 2016, radicó solicitud de cesantías definitivas ante la Secretaría de Educación Departamental del Atlántico, la cual fue resuelta mediante la Resolución No. 004 del 13 de enero del 2017. El acto administrativo anterior fue modificado a través de la Resolución No. 1032 del 22 de octubre de 2018.
Manifiestan que el 15 de noviembre del 2016, luego de transcurridos los 70 días que tenía la entidad para pagar las cesantías, sin que hasta ese momento se hubiese consignado en la entidad bancaria el monto correspondiente. Afirma que las cesantías fueron canceladas el 18 de enero de 2019, fecha para la cual ya habían trascurrido 794 días de mora.
Finalmente, el 20 de febrero del 2019, radicó reclamación de reconocimiento y pago de su sanción moratoria por pago extemporáneo de sus cesantías sin que se haya resuelto la solicitud. Debe decirse que el accionante es docente adscrito a la secretaria de educación del Atlántico. 1.2. Normas violadas y concepto de violación. 3 Nº Interno: 6992-2023 Demandante: Jesús Acosta Morales Demandado: Nación- Ministerio de Educación Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio Artículos 5 y 15 de la Ley 91 de 1989, Ley 244 de 1995 artículo 1 subrogado por el artículo 4 de la Ley 1071 de 2006 El demandante manifiesta que, de conformidad con los términos fijados en la ley, la entidad demandada incumplió la obligación que sufragar las cesantías dentro de los setenta días posteriores a su solicitud.
Por lo tanto, tiene derecho al reconocimiento y pago de la sanción moratoria en aplicación del amplio precedente jurisprudencial proferido por el Consejo de Estado. 2. Contestación de la demanda. No contestaron la demanda la Nación-Ministerio de Educación Nacional Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y la Secretaría de Educación Departamental del Atlántico. 3.
La sentencia de primera instancia. El Tribunal Administrativo del Atlántico (Sala de decisión oral A), mediante sentencia proferida el 21 de octubre de 2022, accedió a las pretensiones de la demanda (sin condena en costas)2. Consideró que, de conformidad con lo previsto en las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, la indemnización moratoria es una sanción a cargo del empleador moroso que permite resarcir los daños que se ocasionan ante el incumplimiento en el pago de la liquidación del auxilio de cesantías dentro de los plazos establecidos.
En consecuencia, determinó que el demandante tenía derecho al reconocimiento de la sanción moratoria por pago tardío del auxilio de cesantías al haberse excedido los límites temporales para resolver la petición de cesantía. Por lo tanto, declaró la nulidad del acto ficto o presunto surgido de la falta de respuesta a la petición del 20 de febrero de 2019 ordenando al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio pagar un día de salario por cada día de retardo por el periodo comprendido entre 17 de noviembre de 2016 2 Índice 001 del aplicativo SAMAI-Archivo No. 30- página 31 4 Nº Interno: 6992-2023 Demandante: Jesús Acosta Morales Demandado: Nación- Ministerio de Educación Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y el 17 de enero de 2019, al establecer que existieron 528 días de mora y no 794.
Además, puntualizó que, la entidad responsable de la condena es el Ministerio de Educación- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales, teniendo en cuenta que los actos administrativos proferidos por delegación de la Secretaría de Educación Departamental son de su competencia y deben asumir las consecuencias que de ellos resulte. Finalmente, concluyó que no había lugar a indexar la sanción moratoria pues por su naturaleza no es posible el ajuste como lo ha dispuesto la Corte Constitucional y el Consejo de Estado en sentencia de unificación. 4.
El recurso de apelación. La parte demandada, Nación- Ministerio de Educación Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, solicita revocar o modificar la sentencia de primera instancia3. Argumenta que el juez se equivocó al momento de la interpretación de las pruebas documentales, teniendo en cuenta: Indicando el desfase en el conteo de días en mora lo que atenta contra los intereses de la entidad.
Resaltando que existe una diferencia entre el momento en que es puesto a disposición el dinero por parte de la Fiduprevisora y otra la fase en que el interesado efectúa el cobro de los dineros. Así las cosas, las cesantías quedaron a disposición desde el 24 de abril del 2017 y el dinero no fue cobrado siendo reprogramado nuevamente para el 21 de enero de 2019, por valor de $ 9.527.474. 3 Índice 001 del aplicativo SAMAI-Archivo 32 5 Nº Interno: 6992-2023 Demandante: Jesús Acosta Morales Demandado: Nación- Ministerio de Educación Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio Expone que, tampoco se tuvo en cuenta el pago de la sanción mora realizado por la entidad el día 30 de marzo de 2021 por un valor de $16.953.826 cancelando con ello los días que por ley tenía derecho. 5.
Alegatos de conclusión En auto del 22 de marzo de 2024, el despacho sustanciador admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada y, en virtud del numeral 5 del artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, no se les corrió traslado para alegar. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del CPACA.
De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso (CGP)4, el 4 «ARTÍCULO 328. COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia» 6 Nº Interno: 6992-2023 Demandante: Jesús Acosta Morales Demandado: Nación- Ministerio de Educación Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. 2.
Problema jurídico En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, la Sala debe determinar los límites temporales de la sanción moratoria que se generó por el retardo en el reconocimiento y pago de las cesantías definitivas. Además, de revisar si existe sustracción de materia ante el pago de la sanción moratoria.
Con el propósito de desatar el problema jurídico, se abordarán los siguientes aspectos: 2.1. Marco normativo y jurisprudencial sobre la sanción moratoria; 2.2. Hechos probados; 2.3. Caso concreto y 2.4. Condena en costas 2.1 Marco normativo y jurisprudencial sobre la sanción moratoria La Ley 244 del 29 de diciembre de 1995 «por medio de la cual se fijan términos para el pago oportuno de cesantías para los servidores públicos, se establecen sanciones y se dictan otras disposiciones» señala el procedimiento para la liquidación y pago de las cesantías definitivas de todos los servidores públicos, y en el parágrafo del artículo 2 regula la sanción moratoria causada por el incumplimiento de la entidad pública empleadora consistente en un día de salario por cada día de retardo hasta el pago efectivo de las mismas5.
Esta ley fue adicionada y modificada por la Ley 1071 del 31 de julio de 2006, con el objeto de «reglamentar el reconocimiento de cesantías definitivas o parciales a los trabajadores y servidores del Estado, así como su oportuna cancelación» (art. 1). Igualmente, estipuló el término para la expedición de la resolución que reconoce las cesantías y la procedencia de la sanción moratoria, en los artículos 4 y 5 así: «Artículo 4°.
Términos. Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de las cesantías definitivas o parciales, por parte de los peticionarios, la entidad empleadora o aquella que tenga a su cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir la resolución correspondiente, si reúne todos los requisitos determinados en la ley.
Parágrafo. En caso de que la entidad observe que la solicitud está incompleta 5 “Parágrafo. - En caso de mora en el pago de las cesantías de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo.
Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a éste”. 7 Nº Interno: 6992-2023 Demandante: Jesús Acosta Morales Demandado: Nación- Ministerio de Educación Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio deberá informársele al peticionario dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al recibo de la solicitud, señalándole expresamente los documentos y/o requisitos pendientes.
Una vez aportados los documentos y/o requisitos pendientes, la solicitud deberá ser resuelta en los términos señalados en el inciso primero de este artículo. Artículo 5°. Mora en el pago. La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional de Ahorro.
Parágrafo. En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo.
Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este». Ahora bien, con el fin de establecer el momento a partir del cual se hace exigible la sanción por mora, la sentencia de unificación del 18 de julio de 2018 estudió las distintas hipótesis que pueden presentarse en cuanto a la forma y oportunidad del acto de reconocimiento de la prestación (acto ficto o expreso oportuno o extemporáneo), la notificación, interposición de recursos y términos de ejecutoria de dicha actuación, y determinó las siguientes reglas jurisprudenciales6: «SEGUNDO: SENTAR JURISPRUDENCIA en la sección segunda del Consejo de Estado para señalar en cuanto a la exigibilidad de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías, las siguientes reglas: i) En el evento en que el acto que reconoce las cesantías definitivas y parciales se expida por fuera del término de ley, o cuando no se profiere; la sanción moratoria corre 70 días hábiles después de radicada la solicitud de reconocimiento, término que corresponde a: i) 15 días para expedir la resolución; ii) 10 días de ejecutoria del acto; y iii) 45 días para efectuar el pago. ii) Así mismo, en cuanto a que el acto que reconoce la cesantía debe ser notificado al interesado en las condiciones previstas en el CPACA, y una vez se verifica la notificación, iniciará el cómputo del término de ejecutoria.
Pero si el acto no fue notificado, para determinar cuando corre la ejecutoria, deberá considerarse el término dispuesto en la ley7 para que la entidad intentará notificarlo personalmente, esto es, 5 días para citar al peticionario a recibir la notificación, 5 días para esperar que compareciera, 1 para entregarle el aviso, y 1 más para perfeccionar el enteramiento por este medio.
Por su parte, cuando el peticionario renuncia a los términos de notificación y de ejecutoria, el acto adquiere firmeza a partir del día que así lo manifieste. En ninguno de estos casos, los términos de notificación correrán en contra del empleador como computables para sanción moratoria. iii) Cuando se interpone recurso, la ejecutoria correrá 1 día después que se notifique el acto que lo resuelva.
Si el recurso no es resuelto, los 45 días para el pago de la cesantía, correrán pasados 15 días de interpuesto». 6 La Sección Segunda consideró que “en el evento en que la administración no resuelva la solicitud de la prestación social –cesantías parciales o definitivas- o lo haga de manera tardía, el término para el cómputo de la sanción moratoria iniciará a partir de la radicación de la petición correspondiente, de manera que se contarán 15 días hábiles para la expedición del acto administrativo de reconocimiento (Art. 4 L. 1071/2006), 10 del término de ejecutoria de la decisión (Arts. 76 y 87 de la Ley 1437 de 2011) [5 días si la petición se presentó en vigencia del Código Contencioso Administrativo – Decreto 01 de 1984, artículo 51], y 45 días hábiles a partir del día en que quedó en firme la resolución”. 7 Artículo 69 CPACA. 8 Nº Interno: 6992-2023 Demandante: Jesús Acosta Morales Demandado: Nación- Ministerio de Educación Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio Por último, la citada sentencia de unificación también sentó jurisprudencia en cuanto al salario de liquidación de la sanción moratoria y la imposibilidad de indexar esa base (sin perjuicio de la actualización de la respectiva condena): «TERCERO: SENTAR JURISPRUDENCIA en la sección segunda del Consejo de Estado para señalar que, en tratándose de cesantías definitivas, el salario base para calcular la sanción moratoria será la asignación básica vigente en la fecha en que se produjo el retiro del servicio del servidor público; a diferencia de las cesantías parciales, donde se deberá tener en cuenta para el mismo efecto la asignación básica vigente al momento de la causación de la mora sin que varíe por la prolongación en el tiempo» CUARTO: SENTAR JURISPRUDENCIA en la sección segunda del Consejo de Estado para señalar que es improcedente la indexación de la sanción moratoria por pago tardío de las cesantías.
Lo anterior, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 187 del CPACA.» 2.2. Hechos probados. i) Resolución No. 004 del 13 de enero de 2017, por medio del cual la Secretaría de Educación Departamental del Atlántico reconoció las cesantías definitivas, por valor de $ 24.951.266.00. 8 ii) La notificación personal del acto administrativo se efectuó el 15 de febrero del 2017.9 iii) Resolución No.1032 del 22 de octubre del 2018, por medio del cual la Secretaría de Educación Departamental del Atlántico, modificó el numeral 5 del acto administrativo No. 004 del 13 de enero del 201710: 8 Índice 001 del aplicativo Samai, archivo 022, fl. 334-387 9 Índice 001 del aplicativo Samai, archivo 022, fl. 339 10 Índice 001 del aplicativo Samai, archivo 001, fl. 26-28 9 Nº Interno: 6992-2023 Demandante: Jesús Acosta Morales Demandado: Nación- Ministerio de Educación Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio iv) La notificación personal del acto administrativo se efectuó el 24 de octubre del 201811. v) Comprobante del pago en efectivo por parte del banco BBVA el 24 de enero del 201912. vi) Reclamación administrativa de sanción moratoria radicado el 20 de febrero de 2019 ante el Fondo de prestaciones sociales del magisterio del Atlántico13. vii) En respuesta a la prueba de oficio decretada el 5 de diciembre del 202414 por la Sala, la Fiduprevisora certificó que las cesantías definitivas se pusieron a disposición del demandante el 28/04/2017, el cual se reprogramó el 22/01/2019 y el cobro se realizó el 24/01/2019.
Además, que realizó el pago por concepto de sanción moratoria el cual fue reconocido por vía administrativa quedando a disposición el 5 de abril del 2021 por valor de $ 16.953.826 a través del banco BBVA, cuyo cobro se realizó el 14/04/202115. Esta información se encuentra en el índice 00016 de Samai y de ella se le dio traslado a la parte demandante desde el 31/03/2025 según índice 00019 de Samai.
Según la constancia secretarial no hubo pronunciamiento de la parte actora conforme el índice 00020 de Samai. 2.3. Caso concreto. De acuerdo con el devenir fáctico de la actuación, se tiene acreditado que el actor solicitó el pago de sus cesantías definitivas el 3 de agosto del 2016. Por lo tanto, el acto administrativo debió expedirse en el término de 15 días exigido en el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006, esto es, el 25 de agosto de 2016, de modo, que la expedición de la Resolución 004 del 13 de enero de 2017 fue extemporánea.
Visto lo anterior, siguiendo el criterio hermenéutico de la Sala, se tiene que el término de exigibilidad de la sanción moratoria en el sub lite empezó a correr desde el 16 de noviembre de 2016, como se muestra en el siguiente cuadro: 11 Índice 001 del aplicativo Samai, archivo 022, fl. 28 12 Índice 001 del aplicativo Samai, archivo 001, fl. 29 13 Índice 001 del aplicativo Samai, archivo 001, fl. 1,31-32 14 Índice 32 del aplicativo Samai 15 Índice No.00016 del aplicativo Samai 10 Nº Interno: 6992-2023 Demandante: Jesús Acosta Morales Demandado: Nación- Ministerio de Educación Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio Reclamación para el pago de las cesantías definitivas 3 de agosto de 2016 Vencimiento del término para el reconocimiento - 15 días (Art. 4 Ley 1071/2006 25 de agosto de 2016 Vencimiento del término de ejecutoria – 10 días (Arts. 76 y 87 CPACA) 8 de septiembre de 2016 Vencimiento del término para el pago - 45 días (Art. 5 Ley 1071 de 2006) 15 de noviembre de 2016 Así las cosas, y en atención a la respuesta otorgada a la prueba de oficio por parte de la Gerencia Jurídica de Negocios Especiales (FOMAG) se corrobora que la cesantía definitiva se puso a disposición de la accionante a través de una entidad bancaria el 28 de abril del 2017 de forma extemporánea, realizándose el reintegro a la entidad por no cobro, y reprogramándose nuevamente el pago para el 22 de enero del 201916;
Por lo tanto, no le asiste razón al A quo en la forma en qué fijó los extremos de la sanción moratoria del pago de las cesantías desde el 17 de noviembre de 2016 hasta el 17 de enero de 2019. En consecuencia, la mora se toma hasta el momento en que se pone a disposición las cesantías, sin que se contabilicen escenarios como la reprogramación o el retiro efectivo del dinero de la entidad bancaria, siempre y cuando no se acredite que el interesado haya requerido a la entidad sobre el pago, de ahí que le asista razón a la parte demandada con las objeciones planteadas con la alzada sobre este particular.
Debe decirse que este criterio, el de la contabilización de la mora hasta el momento en que se ponen los dineros a disposición del reclamante, es sostenido por esta Subsección en providencia del veinticinco (25) de enero de dos mil veinticuatro (2024), Consejero de Estado: Jorge Edison Portocarrero Banguera, Radicado: 47001-23-33-000-2020-00124-01, N° Interno: 5223- 2022.
De conformidad con lo precedente, se causó un período de mora desde el 16 de noviembre de 2016 (día siguiente al vencimiento del término para pagar 16 Índice No.00016 del aplicativo Samai, página 7 del archivo. 11 Nº Interno: 6992-2023 Demandante: Jesús Acosta Morales Demandado: Nación- Ministerio de Educación Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio las cesantías definitivas) hasta el 27 de abril de 2017 (un día antes que FOMAG pusiera a disposición el pago de las cesantías) generándose un retardo de 163 días.
Como la reclamación de la sanción moratoria se presentó el 20 de febrero de 2019, para esa fecha no había operado la prescripción de esta, conforme con el criterio establecido en la sentencia de unificación del 2 de noviembre de 2023. Ahora bien, otra de las inconformidades presentadas en el recurso de alzada se centró en manifestar que al demandante se le pagó la sanción moratoria por vía administrativa.
Hecho que se pudo corroborar con la prueba de oficio recabada a instancias del auto del 5 de diciembre de 2024, al adjuntarse documento donde la Dirección de Prestaciones Económicas del Fondo del Magisterio certificó que el 5 de abril del 2021 el FOMAG puso a disposición de la parte demandante el monto de $16.953.826, el cual fue cobrado el 14 de abril del 202117.
No obstante, los días de mora son 163 y no 159 días como lo enunció la parte demandada en la apelación. Por lo tanto, faltaría un excedente por pagar. Bajo estas circunstancias, y conforme a las pruebas oportunamente allegadas al proceso y apreciadas por esta Sala, la entidad demandada transgredió su obligación de efectuar el reconocimiento y pago de las cesantías definitivas, causándose una mora desde el 16 de noviembre de 2017 hasta el 27 de abril de 2017.
Así las cosas, se reitera que la sanción moratoria es una penalidad ante la omisión en el reconocimiento de las cesantías. Por lo tanto, vencido el plazo para pagar las cesantías sin que esta se logre efectuar, se incurre en mora al tenor de los parágrafos de los artículos 2 de la Ley 244 de 1995 y 5 de la Ley 1071 de 2006 En virtud de lo anterior, la entidad demandada deberá realizar la liquidación de la sanción moratoria correspondiente a los cuatro (4) días de mora que no fueron contabilizados en el cálculo inicialmente efectuado y pagado, según lo 17 Índice No.00016 del aplicativo Samai, página 6 del archivo. 12 Nº Interno: 6992-2023 Demandante: Jesús Acosta Morales Demandado: Nación- Ministerio de Educación Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio expuesto en líneas anteriores.
Se reitera que el total de días de mora asciende a ciento sesenta y tres (163) y no a ciento cincuenta y nueve (159). Cálculo que se hará con el último con el último sueldo básico devengado. Por lo precedente se modifica el fallo solo en lo pertinente al cálculo de la sanción moratoria. En lo que concierne a la indexación se precisa que si bien la normativa no contempla la actualización para el reconocimiento y pago de la sanción moratoria, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha aceptado que en economías inestables como la nuestra el mecanismo de la indexación de las obligaciones dinerarias se convierte en un factor de equidad y de justicia, que permite el pago del valor real de las acreencias, pues cualquier reconocimiento sin tener en cuenta el aumento de valor del dinero resulta inequitativo y hace que la prestación se liquide con montos empobrecidos.
En efecto, en sentencia de 15 de noviembre de 1995, esta sección, expediente 7760, con ponencia del doctor Joaquín Barreto Ruiz, consideró que la indexación no solo tiene un sustento legal en materia contencioso- administrativa, sino que es un acto de elemental equidad, cuyo soporte constitucional se encuentra en el artículo 230, en armonía con aquellos conceptos de la Constitución que le asignan a las autoridades la función de asegurar el cumplimiento de los fines sociales del Estado, el respeto a la dignidad humana y al trabajo, dentro de la vigencia de un orden justo, por lo que no disponer el ajuste sería no solo un agravio a la integridad patrimonial de quien ha resultado triunfante en el ejercicio de la acción judicial, sino también un enriquecimiento sin causa de quien en su negativa de reconocer oportunamente sus obligaciones, resulta haciendo a la postre una erogación menor a la que debía efectuar si hubiese cancelado en tiempo su obligación. Tal actualización resulta procedente no solo por vía judicial, sino que también se puede pagar en sede administrativa, comoquiera que es un beneficio legal que garantiza los principios de equidad y justicia, en virtud de los cuales se conserva la capacidad adquisitiva.
Así lo ha estimado esta Corporación, en los siguientes términos: 13 Nº Interno: 6992-2023 Demandante: Jesús Acosta Morales Demandado: Nación- Ministerio de Educación Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio «Como lo ha sostenido la Sala, el ajuste de valor obedece al hecho notorio de la constante y permanente devaluación de la moneda de nuestro país, que disminuye en forma continua el poder adquisitivo del ingreso, por lo que disponer la indexación, en casos como el presente, es una decisión ajustada a la ley y un acto de equidad, cuya aplicación por parte del juez encuentra sustento en nuestro máximo ordenamiento jurídico, como expresamente lo consagra el artículo 230 de la Carta.
No hay duda entonces que tiene aplicación el principio “pro operatio” a que alude el artículo 230 Superior, que consagra la equidad como un criterio del que se auxilia el sentenciador para fundar su decisión. Actualizar el pago de las sumas que la administración debía a la parte actora y que canceló tiempo después de su causación, es la única forma de impedir que la demandante se vea obligada a percibir un ingreso devaluado, de manera que represente el valor real al momento de su pago efectivo; por ello, se debe reconocer que las sumas no canceladas en tiempo sufrieron los rigores del deterioro inflacionario.
Lo contrario implica desconocer no solo el hecho palmario de la inflación, sino desoír claros principios de equidad. Esta Corporación ha venido decantando estos criterios, variando la jurisprudencia que otrora existía. […] No se trata de meros conceptos retóricos, sino de conceptos normativos con plenitud de efectos jurídicos, cuyo instrumento de eficacia es el juez.
En esa medida, al invocar las razones de equidad y de justicia como sustento, lo que se hace es dar aplicación al modelo constitucional garantista en el que la validez ya no es un dogma asociado a la mera existencia formal de la ley, sino una cualidad contingente de la misma, ligada a la coherencia de sus significados con la Constitución. Ello por sí habría legitimado la decisión de la administración de actualizar los pagos extemporáneos que efectuó. Como no ocurrió así, procede a esta Sala ordenarlo mediante este proveído18 [se subraya] » Por su parte, el artículo 187 del CPACA estableció el ajuste de valor de las condenas proferidas por esta jurisdicción, indexación que no debe ser desconocida, en virtud del principio pro homine19.
A su turno, en el tema específico de la sanción moratoria, en sentencia de unificación CE-SUJ-SII-012-201820, esta Corporación sostuvo: «190. Por ello, en juicio de la Sala para justificar la indexación de la sanción por mora en el pago de las cesantías, no es viable acudir al contenido del último inciso del artículo 187 del CPACA, según el cual, «Las condenas al pago o devolución de una cantidad líquida de dinero se ajustarán tomando como base el índice de precios al consumidor», pues en estricto sentido, la sentencia no reivindica ningún derecho ni obligación insatisfecha, erigiéndose como 18 Consejo de Estado, sección segunda, subsección A, sentencia de 13 de julio de 2006, expediente 73001-23-31- 000-2002-00720-01(5116-05). 19 V. gr.
Art. 5 Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP); art. 29 Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH); art. 5 Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales (PIDESC); art. 1.1. Convención contra la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes; art. 41 Convención sobre los Derechos del Niño. 20 Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección segunda, sentencia CE-SUJ-SII-012-2018 de 18 de julio de 2018, expediente 73001-23-33-000-2014-00580-01. 14 Nº Interno: 6992-2023 Demandante: Jesús Acosta Morales Demandado: Nación- Ministerio de Educación Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio generadora de un beneficio económico para el demandante cuya única causa fue la demora en el pago de una prestación. 191.
En suma, la naturaleza sancionadora, el cuantioso cómputo sistemático y prolongado en el tiempo sin que implique periodicidad, y la previsión intrínseca del ajuste del salario base con el IPC, indican con toda certeza que la sanción moratoria no puede indexarse a valor presente, razón por la cual, la Sección Segunda del Consejo de Estado sentará jurisprudencia en tal sentido.
Sin embargo, ello no implica el ajuste a valor de la condena eventual, en los términos descritos en el artículo 187 del CPACA » En consecuencia, se advierte que si bien es cierto no procede la indexación del capital base de liquidación, esto es, el reajuste de la asignación básica con la cual debe ser calculada la sanción, no lo es menos que se trata de asuntos distintos y ello no es óbice para dar aplicación al artículo 187 (inciso final) del CPACA, en el sentido de actualizar las sumas líquidas de dinero que correspondan a la condena irrogada como lo determinó el a quo. 2.4.
Condena en costas. No habrá lugar a la condena en costas, ya que no se cumplen los presupuestos exigidos por el artículo 188 del CPACA, pues esta Sala ha sostenido que dichas normas otorgan al juez la facultad de valorar la procedencia de las costas, lo cual implica examinar la actuación procesal de la parte vencida, verificar con certeza su causación y constatar que la conducta desplegada revele temeridad o mala fe.
No es suficiente el simple resultado adverso del proceso. En esos términos, en el caso concreto, tras revisar la actuación de las partes a lo largo del proceso, no se evidencia temeridad ni mala fe. Por lo tanto, se abstendrá de imponerlas en esta sede. III. DECISIÓN En atención a lo anterior, la Sala modificará el ordinal segundo de la sentencia del Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral A que accedió a las pretensiones de la demanda, en el sentido que el período objeto de sanción moratoria corresponde al comprendido entre 16 de noviembre de 2016 hasta el 27 de abril de 2017. 15 Nº Interno: 6992-2023 Demandante: Jesús Acosta Morales Demandado: Nación- Ministerio de Educación Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio Conforme lo anterior, y ante el pago recibido el 5 de abril de 2021 a título de sanción moratoria, la entidad solo le debe al demandante cuatro días, sobre los cuales se liquidará el monto adeudado, en lo demás se confirmará. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.
FALLA PRIMERO: MODIFICAR el ordinal SEGUNDO de la parte resolutiva de la sentencia del 21 de octubre del 2022 del Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral A que accedió a las pretensiones de la demanda, el cual quedará así: «A título de restablecimiento del derecho, se CONDENA a la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, al reconocimiento y pago de un (1) día de salario por cada día de retardo, como sanción moratoria prevista en la Ley 1071 de 2006, desde el 16 de noviembre de 2016 hasta el 27 de abril de 2017.
Teniendo en cuenta que la entidad sufragó el monto de $16.953.826, el cual fue cobrado por el demandante el 14 de abril de 2021 por concepto de sanción moratoria y corresponde a 159 días de mora y no a 163, le deberá pagar solo el valor correspondiente al saldo que equivale a 4 días, de acuerdo con los argumentos desarrollados en la motivación».
SEGUNDO: CONFIRMAR en lo demás la sentencia del 21 de octubre del 2022 por medio de la cual el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral A accedió a las pretensiones de la demanda.
TERCERO: Sin condena en costas en esta instancia.
CUARTO: Por Secretaría, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. 16 Nº Interno: 6992-2023 Demandante: Jesús Acosta Morales Demandado: Nación- Ministerio de Educación Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Aclara voto Cfr. Rad.
AV. 05001-23-33-000-2020-00472-01 (1251-2024) Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.