CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero de Estado ponente: John Jairo Morales Alzate Bogotá, D.C., tres (03) de septiembre de dos mil veinticinco (2025). Radicación: 11001-03-06-000-2025-00192-00 Referencia: conflicto negativo de competencias administrativas Partes: AXA Colpatria Seguros de Vida SA y Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones.
Asunto: autoridad administrativa competente para resolver de fondo la solicitud de reconocimiento y pago de una pensión de invalidez La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en los artículos 39 y 112, numeral 10.°, de la Ley 1437 de 20111, modificados por los artículos 2 y 19, respectivamente, de la Ley 2080 de 20212, procede a estudiar el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I. ANTECEDENTES3 1.
El 21 de octubre del 2022, mediante dictamen núm. 39766372 – 20677, la Junta Nacional de Calificación de Invalidez declaró una pérdida de la capacidad laboral de la señora María Ydalí Robayo Torres del 51,26% por enfermedad de origen común y estructurada el 11 de julio de 2022. 2. El 2 de diciembre de 2022, la señora María Ydalí Robayo Torres elevó ante Colpensiones solicitud de pensión de invalidez. 3.
El 11 de abril de 2023, Colpensiones emitió la Resolución núm. 93368, en la cual argumentó que para proceder al reconocimiento de la prestación debía allegarse un dictamen debidamente ejecutoriado de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez. 1 Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2 Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción. 3 La información que se relata en este acápite fue extraída de los documentos allegados al expediente del conflicto número 11001-03-06-000-2025-00192-00, que reposa en SAMAI.
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00192-00 4. El 25 de octubre de 2023, la Junta Nacional de Calificación de Invalidez estableció, a través de dictamen núm. JN202326688, numeral 7 denominado «Concepto final del dictamen», las patologías «M755 Bursitis del hombro» y «M771 Epicondilitis lateral», que calificó de origen laboral. 5. El 8 de febrero de 2024, la señora María Ydalí Robayo Torres elevó nuevamente solicitud de reconocimiento de pensión de invalidez ante Colpensiones.
Esta entidad dio respuesta a través de Resolución núm. SUB160434 de 22 de mayo de 2024, en la que sostuvo que de acuerdo con «concepto emitido» por la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, el origen de la invalidez era laboral, en consecuencia, esa administradora «no es competente para realizar un eventual reconocimiento». 6. El 27 de junio de 2024, AXA Colpatria Seguros de Vida SA., manifiesta que recibió solicitud de pensión de invalidez de la señora María Ydalí Robayo Torres. 7.
El 26 de septiembre de 2024, AXA Colpatria Seguros de Vida SA., a través de correo electrónico, dio respuesta a la petición pensional, y aseveró que en armonía con el dictamen emitido por la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, las patologías eran de origen común, por lo que el reconocimiento de la pensión «no le corresponde a esta administradora de Riesgos Laborales». 8.
La señora María Ydalí Robayo Torres promovió acción de tutela4 en contra de AXA Colpatria Seguros de Vida SA y Colpensiones, que fue fallada en primera instancia por el Juzgado 56 Administrativo del Circuito de Bogotá., quien la declaró improcedente. 9. El 9 de diciembre de 2024, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta - Subsección «A», al conocer de la impugnación, revocó la decisión del a quo, y en su lugar, amparó el derecho fundamental al debido proceso de la señora María Ydalí Robayo Torres y resolvió:
SEGUNDO: ORDENAR al Representante Legal de Axa Colpatria S.A., que en el término de dos (2) días hábiles siguientes a la notificación de la presente providencia, proceda a promover el respectivo conflicto de competencia ante la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, para que esa autoridad resuelva sobre la autoridad competente para atender de fondo la solicitud de reconocimiento pensional de la parte actora. 10.
El 25 de marzo de 2025, en cumplimiento del fallo que se refirió en precedencia, AXA Colpatria Seguros de Vida SA planteó ante la Sala conflicto negativo de competencias, con el fin de que se defina la autoridad competente «para atender de fondo la solicitud de reconocimiento pensional de la señora María Ydalí Robayo Torres CC. 39.766.372». 4 No se encuentra prueba que indique la fecha en que instauró la tutela.
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00192-00 II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado en su inciso 3.° por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, se fijó el edicto número 178 del 2 de abril de 20255, en la Secretaría de esta Sala, por el término de 5 días hábiles, contados desde el 4 hasta el 10 de abril de 2025, con el fin de que las autoridades involucradas y los particulares interesados presentaran sus alegatos o consideraciones en el trámite del conflicto.
Consta, en informe del 2 de abril de 2025, que la Secretaría de la Sala comunicó el presente conflicto a Colpensiones, a AXA Colpatria Seguros de Vida SA, a la señora María Ydalí Robayo Torres, al Juzgado 56 Administrativo del Circuito de Bogotá y al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta - Subsección «A». De acuerdo con el informe de Secretaría de la Sala del 11 de abril de 2025, dentro del término de fijación del edicto, se presentaron alegatos por parte de la señora María Ydalí Robayo Torres.
Las demás autoridades involucradas y particulares interesados guardaron silencio. El consejero ponente, mediante Auto del 16 de junio del año en curso6 dispuso vincular a la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, y ordenó oficiar a AXA Colpatria Seguros de Vida SA y a Colpensiones para que allegaran las solicitudes de reconocimiento pensional impetradas por la afiliada y las decisiones emitidas por esas administradoras.
De igual manera, ordenó oficiar a María Ydalí Robayo Torres para que aportara las solicitudes que elevó a las entidades involucradas en el conflicto y las respuestas que dieron a sus peticiones. El 26 de junio de 20257, en informe de la Secretaría de la Sala consta que la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, AXA Colpatria Seguros de Vida SA y la señora María Ydalí Robayo Torres se pronunciaron y allegaron la información requerida, mientras que Colpensiones guardó silencio.
El 10 de julio de 20258, a través de informe secretarial, se avisó al despacho que Colpensiones aportó la documentación solicitada. 5 Consejo de Estado. Expediente electrónico SAMAI. Actuación núm.14. Subcarpeta: POREDICTO_11Edicto_0_20250402100319494. 6 Consejo de Estado. Expediente electrónico SAMAI. Actuación núm. 19. Subcarpeta: AutodemejorproveerCC_0_20250616204124246. 7 Consejo de Estado.
Expediente electrónico SAMAI. Actuación núm. 79. Subcarpeta: INFORMESECRETA_202500192. 8 Consejo de Estado. Expediente electrónico SAMAI. Actuación núm. 86. INFORMESECRETA_informesecretarial20_20250710111914683. Radicación: 11001-03-06-000-2025-00192-00 Posteriormente, por Auto del 19 de agosto de la presente anualidad9, el consejero ponente requirió, por segunda vez, a través de la Secretaría de la Sala, a la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, para que aclarara si al día de hoy, en relación con la señora María Ydalí Robayo Torres, existía una calificación integral, es decir, un dictamen unificado en el que se relacionaran las patologías comunes y profesionales, y explicara los motivos por los cuales en el dictamen núm. 39766372- 20677 no se habían tenido en cuenta para la calificación las patologías de bursitis subacromio y epicondilitis.
Según informe de la Secretaría de la Sala del 26 de junio de 2025, la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, dio contestación a los interrogantes formulados por el Despacho en el auto precedente10. III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES 1. María Ydalí Robayo Torres Mediante escrito del 24 de junio de 2025, la señora Robayo Torres describió sus patologías, y adujo que las entidades de seguridad social incurrieron en grave omisión administrativa al negar el reconocimiento de la pensión. Subrayó que la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, en dictamen núm. 39766372-20677 de 21 de octubre de 2022, estableció una pérdida de capacidad laboral de 51.26%, de origen común, con fecha de estructuración del 11 de julio de 2022, en consecuencia, cumplía con las exigencias para acceder a la pensión de invalidez.
Manifestó que, como respuesta a su solicitud pensional, Colpensiones profirió la Resolución núm. SUB93368 del 11 de abril de 2023, en la que, sin emitir un pronunciamiento de fondo, estableció que el dictamen de calificación de la pérdida de capacidad laboral no había cobrado firmeza. Narró que, dentro del marco del proceso de calificación de pérdida de capacidad laboral, la EPS Salud Total adelantó una evaluación de medicina laboral, que concluyó con el dictamen emitido por la Junta Nacional de Calificación de Invalidez núm. JN20232688 de 25 de octubre de 2023, «en el cual se determinó con claridad que el origen de las patologías previamente calificadas era de carácter laboral, y no común, como se había consignado inicialmente».
Agregó que, no obstante lo precedente, AXA Colpatria Seguros de Vida SA «manifestó de manera expresa su falta de legitimación por activa para asumir el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez». 9 Consejo de Estado. Expediente electrónico SAMAI. Actuación núm. 24. Subcarpeta: AutoparamejorproveerCC(.pdf) NroActua 24. 10 Consejo de Estado.
Expediente electrónico SAMAI. Actuación núm. 27. Subcarpeta:89_MemorialWeb_Otro-MariaYdaliRobayoT(pdf) y actuación 29INFORMESECRETA. Radicación: 11001-03-06-000-2025-00192-00 2. AXA Colpatria Seguros de Vida SA AXA Colpatria Seguros de Vida SA, dentro del término inicialmente concedido, no presentó alegatos o consideraciones, pero los argumentos para fundamentar su falta de competencia se pueden extraer del pronunciamiento que emitió cuando contestó la solicitud de la afiliada, y del escrito de formulación del conflicto de competencias.
La entidad de seguridad social, al negar la prestación, expuso que, según dictamen de la Junta Nacional, la invalidez era de origen laboral, por ello la decisión sobre el reconocimiento del derecho deprecado «no le corresponde a esta Administradora de Riesgos Laborales» e instó a la reclamante a que se dirigiera al «fondo de pensiones donde se enc[ontraba] afiliada».
En el escrito mediante el cual solicitó a esta Sala se dirimiera el conflicto de competencia entre esa aseguradora y Colpensiones, argumentó que el 21 de octubre de 2022, la Junta Nacional de Calificación de Invalidez determinó frente a la señora María Ydalí Robayo Torres una pérdida de capacidad laboral de 51.26% de origen común, lo que conducía a que el reconocimiento estuviera a cargo de Colpensiones, pues aunque la misma Junta, en dictamen de 23 de octubre de 2023, estableció que los diagnósticos M755 y M771 eran de origen laboral, tal dictamen solo hizo alusión al origen de estas patologías, mas no modificó la calificación emitida el 21 de octubre de 2022.
Afirmó que no existía un dictamen donde se estableciera una pérdida de capacidad laboral superior al 50% de origen profesional, por eso la prestación no estaba a cargo de esa ARL. 3. Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones Colpensiones, dentro del término inicialmente concedido, no presentó alegatos o consideraciones, pero los argumentos para fundamentar su falta de competencia se pueden extraer del pronunciamiento que emitió cuando contestó el requerimiento de la afiliada, y del memorial que allegó como respuesta al Auto de 16 de junio de 2025.
La entidad de seguridad social, en Resolución núm. SUB160434 de 22 de mayo de 2024, expuso que, de acuerdo con concepto de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, la pérdida de capacidad laboral de la señora María Ydalí Robayo Torres era de origen laboral, por lo cual, debía tenerse en cuenta que en los términos del artículo 1 del Decreto 1295 de 1994, modificado por la Ley 1562 de 11 de julio de 2012, el sistema general de riesgos laborales tiene como propósito prevenir, proteger y atender a los trabajadores de los efectos de las enfermedades y los accidentes que puedan surgir con ocasión o como consecuencia del trabajo.
Dijo que Colpensiones estaba a cargo del sistema general de pensiones, tenía como función la administración de los recursos del régimen de prima media y el pago de Radicación: 11001-03-06-000-2025-00192-00 las contingencias derivadas de los riesgos de vejez, invalidez y sobrevivientes, pero en estos últimos dos casos, siempre y cuando su origen fuera común, es decir, no relacionado con la actividad laboral.
Indicó que la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, concluyó que la invalidez de la señora María Ydalí Robayo Torres era de origen laboral, por ende, Colpensiones «no es competente para realizar un eventual reconocimiento prestacional». 4. Junta Nacional de Calificación de Invalidez En cumplimiento de lo ordenado en Auto de 16 de junio de 2025, que dispuso, entre otras cosas, la vinculación de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, esta entidad, mediante escrito del 24 de junio de 2025, explicó que la función exclusiva que desarrolla es calificar en segunda instancia a los usuarios del sistema de seguridad social, mediante la resolución de recursos de apelación, a través de un dictamen médico-científico.
Anotó que dentro de dicho dictamen se encuentran 3 elementos esenciales: el origen de la contingencia, el porcentaje de pérdida de capacidad laboral y la fecha de estructuración. La determinación de estos elementos permite que las entidades administradoras del sistema de seguridad social cuenten con una base técnica para decidir sobre el reconocimiento de la pensión de invalidez.
Relató que, para el caso de la señora María Ydalí Robayo Torres, esa junta emitió dos dictámenes, así: inicialmente el núm. 39766372-20677 de 21 de octubre de 2022, en el que se listaron once enfermedades, y se concluyó una pérdida de capacidad laboral del 51.26%, de origen común, con fecha de estructuración 11 de julio de 2022. El segundo dictamen, fue el núm. JN202326688 de 25 de octubre de 2023, en el que se estableció que las enfermedades de «Bursitis subacromio subdeltoidea hombro bilateral» y la «Epicondilitis lateral bilateral» tenían como origen «Enfermedad laboral», pero en este último no se asignó un porcentaje de pérdida de capacidad laboral, porque ello solo debía efectuarse cuando el paciente alcanzara la rehabilitación integral o la mejoría médica máxima.
Adujo que no podía entenderse que la invalidez fuera de estirpe laboral, pues el dictamen, inmediatamente citado, calificó únicamente el origen de dos patologías, pero Colpensiones pretendió confundir con la «figura de la calificación integral», que no resultaba adecuada a este caso, toda vez que el criterio de la sentencia C-425 de 2005 de la Corte Constitucional solo era aplicable a personas cuya invalidez resultaba de la acumulación de diagnósticos de origen común y laboral, pero en este caso la afiliada no se hallaba en ese supuesto, porque la invalidez «se estructuró exclusivamente con diagnósticos de origen común», por eso era la Radicación: 11001-03-06-000-2025-00192-00 administradora del régimen de prima media la encargada de verificar el cumplimiento de los requisitos de cotizaciones para la concesión del derecho.
En la misiva que envió como respuesta al Auto de 19 de agosto del presente año, aseveró que revisadas las bases de datos de esa entidad, a la fecha no se había emitido un dictamen en el que se unificara el porcentaje de pérdida de capacidad laboral por patologías de origen común y profesional, porque la paciente alcanzó el estado de invalidez exclusivamente con diagnósticos de origen común. IV.
CONSIDERACIONES 1. Competencia. Regla general de resolución de conflictos de competencia administrativa De conformidad con los artículos 39 y 112, numeral 10, de la Ley 1437 de 2011, modificados por los artículos 2 y 19 de la Ley 2080 de 2021, respectivamente, la Sala está habilitada para emitir un pronunciamiento de fondo ante un conflicto de competencias cuando: i) al menos una de las autoridades sea del orden nacional, o si se trata de autoridades del nivel territorial, que no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo; ii) se encuentre en curso una actuación o asunto de naturaleza administrativa, particular y concreta; y iii) se evidencie el reclamo o rechazo de la competencia, de manera simultánea o sucesiva.
En el caso bajo estudio se encuentran cumplidos estos requisitos debido a que: i) el presente conflicto de competencias se ha configurado entre una autoridad del orden nacional, es decir, la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones y AXA Colpatria Seguros de Vida SA, y aunque esta última es una sociedad de carácter privado cumple funciones públicas administrativas al recaudar y administrar contribuciones parafiscales del Sistema de Seguridad Social, en riesgos laborales11; ii) está en curso una actuación administrativa, particular y concreta, consistente en la solicitud de reconocimiento y pago de la pensión de invalidez de la señora María Ydalí Robayo Torres derivada de la pérdida de capacidad laboral superior al 50%; y iii) las dos entidades niegan tener competencia para resolver la solicitud pensional de la señora María Ydalí Robayo Torres. 11 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Decisión del 11 de diciembre de 2009 con radicado núm. 11001-03-06-000-2009-00070-00, reiterada en decisión del 30 de abril de 2019. Radicado núm.11001-03-06-000-2018-00221. En la primera de las decisiones, al analizar el acápite de la competencia, en un conflicto entre Fonprecon y una administradora privada de pensiones, la Sala explicó: De acuerdo con la jurisprudencia, el recaudo y la administración de contribuciones parafiscales, como son los aportes y cotizaciones a la seguridad social, ya sean de pensiones o de salud, constituyen ejercicio de funciones públicas administrativas, ya que tales contribuciones son gravámenes obligatorios de naturaleza pública, derivados de la soberanía impositiva del legislador (…).
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00192-00 2. Términos legales El procedimiento establecido en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, prevé que, mientras se resuelve el conflicto de competencia, se suspenderán los términos de las actuaciones administrativas, los cuales comenzarán a correr a partir del día siguiente de la comunicación de esta decisión, y así se declarará en la parte resolutiva12. 3.
Aclaración previa sobre el alcance de la decisión La función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo se efectúa a partir del análisis de los supuestos fácticos y los documentos que forman parte del expediente. En este sentido, las eventuales alusiones que se hagan al caso concreto serán las necesarias para establecer las reglas de competencia. Esta Sala no puede pronunciarse sobre los derechos que se reclaman ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime el conflicto.
Corresponderá a la autoridad que sea declarada competente la verificación de las situaciones de hecho y de derecho para decidir de fondo sobre el asunto de la referencia. 4. Problema jurídico y síntesis del conflicto De conformidad con los antecedentes relacionados en el presente asunto, le corresponde a la Sala definir la autoridad que debe atender la solicitud de reconocimiento y pago de la pensión de invalidez que reclama la señora María Ydalí Robayo Torres, teniendo en cuenta que la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, en dictamen 39766372-20677 del 21 de octubre de 2022, estableció una pérdida de capacidad laboral de 51,26% por enfermedad de origen común, mientras que la misma entidad, en dictamen JN202326688 del 25 de octubre de 2023, concluyó que la afiliada padecía dos enfermedades de origen profesional.
El conflicto surge porque Colpensiones adujo que no era competente para resolver la petición, toda vez, que en el dictamen núm. JN202326688 del 25 de octubre de 2023 emitido por la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, en el numeral 7, se estableció que los diagnósticos «M755 Bursitis del hombro» y «M771 Epicondilitis lateral» eran de origen laboral, lo que conllevaba que la decisión estuviera radicada en cabeza del sistema de riesgos laborales. 12 Este mandato es armónico con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones.
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00192-00 AXA Colpatria Seguros de Vida SA, por su parte, manifestó que el 21 de octubre de 2022 la Junta Nacional de Calificación de Invalidez determinó una pérdida de capacidad laboral de 51.26% de origen común por lo que, en su criterio, el reconocimiento pensional corresponde a Colpensiones. La Junta Nacional de Calificación de Invalidez esgrimió que Colpensiones debe responder la petición de la señora María Ydalí Robayo Torres, pues en el primer dictamen que emitió, es decir, el núm.39766372-20677, se calificó una pérdida de capacidad laboral de 51.26% por enfermedad de origen común, mientras que el dictamen JN 202326688 de 25 de octubre de 2023, se limitó a enunciar que había dos enfermedades de origen profesional, pero sin calificar un porcentaje de pérdida de capacidad laboral.
La señora María Ydalí Robayo Torres adujo que padecía una pérdida de capacidad laboral del 51,26%, debidamente calificada, que la hacía merecedora de la pensión de invalidez, pero su solicitud no había sido resuelta. Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala hará referencia a los siguientes temas: (i) Aspectos generales del Sistema General de Pensiones de la Ley 100 de 1993.
Reiteración. (ii) La pensión de invalidez en el Sistema General de Pensiones. Reiteración. (iii) La pensión de invalidez en el Sistema de Riesgos Laborales. (iv) Trámite y calificación de la pérdida de capacidad laboral, fecha de estructuración origen. (v) Análisis del caso concreto. 5. Análisis de la normativa aplicable al conflicto planteado 5.1.
Aspectos generales del Sistema General de Pensiones de la Ley 100 de 1993. Reiteración13 Como lo ha explicado esta Sala en decisiones anteriores14, el 23 de diciembre de 1993 entró en vigor la Ley 100 de 1993, que creó el Sistema de Seguridad Social Integral para atender el servicio público de seguridad social y garantizar los derechos en pensiones, salud, riesgos laborales y los servicios sociales complementarios, pero en materia pensional el artículo 151 de dicho ordenamiento, dispuso que «El Sistema General de Pensiones previsto en la presente Ley, regirá 13 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 6 de julio de 2022, Rad. núm. 11001-03-06-000-2022-00084-00; y decisión del 31 de marzo de 2022, Rad.11001-03-06-000-2021- 00180-00. 14Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 6 de julio de 2022, Rad. núm. 11001-03-06-000-2022-00084-00; y decisión del 31 de marzo de 2022, Rad.11001-03-06-000-2021- 00180-00.
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00192-00 a partir del 1° de Abril de 1.994» y para los servidores públicos del nivel departamental, municipal y distrital, «entrará a regir a más tardar el 30 de junio de 1.995». La nueva regulación, en el artículo 12, en materia de pensiones, implementó dos regímenes independientes y excluyentes: (i) el Régimen Solidario de Prima Media con Prestación Definida (RPM) y (ii) el Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad (RAIS).
Frente al primero, el artículo 52 de la Ley 100 de 1993, dispuso que sería administrado por el Instituto de Seguros Sociales, y las cajas de previsión social que en aquel momento existieran, dirigirían este régimen pero en relación con sus afiliados. Como lo refirió esta Sala en la decisión en cita15, a través del artículo 155 de la Ley 1151 de 2007, se dispuso la supresión del Instituto de Seguros Sociales y se dio vida a la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones, como entidad pública administradora del Régimen Solidario de Prima Media con Prestación Definida, en los siguientes términos: Artículo 155.
De la Institucionalidad de la Seguridad Social y la Administración del Régimen de Prima Media con Prestación Definida. […]. Adicionalmente créase una empresa industrial y comercial del Estado del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, vinculada al Ministerio de la Protección Social, denominada Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, cuyo objeto consiste en la administración estatal del régimen de prima media con prestación definida incluyendo la administración de los beneficios económicos periódicos de que trata el Acto Legislativo 01 de 2005, de acuerdo con lo que establezca la ley que los desarrolle.
Colpensiones será una Administradora del Régimen de Prima Media con Prestación Definida, de carácter público del orden nacional, para lo cual el Gobierno, en ejercicio de sus facultades constitucionales, deberá realizar todas las acciones tendientes al cumplimiento de dicho propósito […]. El Decreto 2011 de 2012, en el artículo 1, reglamentó la entrada en operación de Colpensiones a partir de la publicación de dicho compendio legal (28 de septiembre de 2012) y dispuso que los afiliados al Régimen Solidario de Prima Media con Prestación Definida que hasta ese momento había sido administrado por el ISS, ‹‹mantendrán su condición en la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones, así como los derechos y obligaciones que tienen en el mismo régimen››. 15 Ejusdem.
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00192-00 Del recuento se concluye que, a la fecha, Colpensiones como administradora del Régimen Solidario de Prima Media con Prestación Definida, recibe los aportes, administra los recursos del fondo común pensional, y soluciona las peticiones de sus afiliados, dentro del marco de los riesgos que asegura, es decir, la vejez, invalidez y muerte16, en estos últimos dos eventos, siempre que el siniestro sea de origen común. 5.2.
La pensión de invalidez en el Sistema General de Pensiones. Reiteración17 En primer lugar, debe indicarse que este tema se encuentra regulado en el Capítulo III del Título II de la aludida Ley General de Seguridad Social18, donde se contempla la pensión de invalidez por riesgo común, que se encuentra a cargo de las administradoras de pensiones.
En segundo término, se relieva que en el artículo 38 de esta ley se estableció que una persona sería considerada como inválida, si la pérdida de su capacidad laboral correspondía al ‹‹50% o más›› [Resalta la Sala]; por su parte, el artículo 39 dispuso la densidad de cotizaciones que debía acreditar el afiliado para acceder a la pensión de invalidez, para lo cual ordenó que, si se hallaba cotizando, debía haber sufragado «por lo menos veintiséis (26) semanas, al momento de producirse el estado de invalidez» y para aquellos que habían dejado de cotizar, les correspondía tener una densidad de «aportes durante por lo menos veintiséis (26) semanas del año inmediatamente anterior al momento en que se produzca el estado de invalidez».
Los anteriores requisitos atinentes a las cotizaciones exigidas, fueron reformados por el artículo 11 de la Ley 797 de 2003, el cual consagró que, para acceder a la pensión de invalidez de origen común, causada por enfermedad, el afiliado debía contar con una densidad de 50 semanas en los tres años inmediatamente anteriores a la fecha de estructuración y «su fidelidad de cotización para con el sistema sea al menos del 25% del tiempo transcurrido entre el momento en que cumplió 20 años de edad y la fecha de la primera calificación del estado de invalidez».
Para la invalidez derivada de un accidente, el requisito de causación se limitó a 50 semanas dentro de los tres años inmediatamente anteriores al hecho causante de la misma, es decir, sin un componente de fidelidad. El mismo precepto dispuso que 16 De acuerdo con el artículo 10 de la Ley 100 de 1993, el Sistema General de Pensiones, tiene por objeto garantizar a la población, el amparo contra las contingencias derivadas de la vejez, la invalidez y la muerte. 17 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Decisión del 30 de abril de 2019. Radicado núm. 11001-03-06-000-2018-00221-00. 18 CAPÍTULO III. PENSIÓN DE INVALIDEZ POR RIESGO COMÚN.
ARTÍCULO
38. ESTADO DE INVALIDEZ. Para los efectos del presente capítulo se considera inválida la persona que por cualquier causade origen no profesional, no provocada intencionalmente, hubiere perdido el 50% o más de su capacidad laboral. Radicación: 11001-03-06-000-2025-00192-00 «Los menores de 20 años de edad sólo deberán acreditar que han cotizado 26 semanas en el último año inmediatamente anterior al hecho causante de su invalidez o su declaratoria».
El aludido canon fue declarado inexequible por la Corte Constitucional en Sentencia C-1056 de 2003, pues se encontraron vicios en su trámite al trasgredir el principio de consecutividad. Debido a lo anterior, se profirió la Ley 860 de 200319, en la que el Legislador insistió en fortalecer el requisito de cotizaciones exigidas para que los afiliados pudieran acceder a la pensión de invalidez, por ello en el artículo 1 ordenó: 1.
Invalidez causada por enfermedad: Que haya cotizado cincuenta (50) semanas dentro de los últimos tres (3) años inmediatamente anteriores a la fecha de estructuración y su fidelidad de cotización para con el sistema sea al menos del veinte por ciento (20%) del tiempo transcurrido entre el momento en que cumplió veinte (20) años de edad y la fecha de la primera calificación del estado de invalidez (aparte subrayado declarado inexequible en Sentencia C-428 de 2009). 2.
Invalidez causada por accidente: Que haya cotizado cincuenta (50) semanas dentro de los últimos tres (3) años inmediatamente anteriores al hecho causante de la misma, y su fidelidad de cotización para con el sistema sea al menos del veinte por ciento (20%) del tiempo transcurrido entre el momento en que cumplió veinte (20) años de edad y la fecha de la primera calificación del estado de invalidez (aparte subrayado declarado inexequible en Sentencia C-428 de 2009).
Parágrafo 1º. Los menores de veinte (20) años de edad sólo deberán acreditar que han cotizado veintiséis (26) semanas en el último año inmediatamente anterior al hecho causante de su invalidez. (Subrayas de la Sala).
PARÁGRAFO 2 °. Cuando el afiliado haya cotizado por lo menos el 75% de las semanas mínimas requeridas para acceder a la pensión de vejez, solo se requerirá que haya cotizado 25 semanas en los últimos tres (3) años. Del anterior canon, la Corte Constitucional, en Sentencia C-428 de 2009, declaró inexequible los segmentos subrayados por considerar que atentaban contra el principio de progresividad.
En consecuencia, una vez el afiliado demuestra que tiene una pérdida de capacidad laboral igual o superior al 50% de origen común, junto con la densidad de cotizaciones exigidas por la ley, se hace beneficiario de la prestación por invalidez con cargo al sistema general de pensiones, pero aunado a ello, dichos requisitos también son útiles para efectos de la liquidación del monto de la mesada, como lo consagró el artículo 40 de la Ley 100 de 1993, que ordenó: 19 Por la cual se reforman algunas disposiciones del Sistema General de Pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se dictan otras disposiciones.
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00192-00 El monto mensual de la pensión de invalidez será equivalente a: a. El 45% del ingreso base de liquidación, más el 1.5% de dicho ingreso por cada cincuenta (50) semanas de cotización que el afiliado tuviese acreditadas con posterioridad a las primeras quinientas (500) semanas de cotización, cuando la disminución en su capacidad laboral sea igual o superior al 50% e inferior al 66%. b. El 54% del ingreso base de liquidación, más el 2% de dicho ingreso por cada cincuenta (50) semanas de cotización que el afiliado tuviese acreditadas con posterioridad a las primeras ochocientas (800) semanas de cotización, cuando la disminución en su capacidad laboral es igual o superior al 66%.
La pensión por invalidez no podrá ser superior al 75% del ingreso base de liquidación. En ningún caso la pensión de invalidez podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual. La pensión de invalidez se reconocerá a solicitud de parte interesada y comenzará a pagarse, en forma retroactiva, desde la fecha en que se produzca tal estado.
En atención a los requisitos legales vistos, para el estudio del reconocimiento de la prestación bajo estudio, resulta preponderante contar con una calificación técnica del estado de invalidez de la persona, donde conste no solo el porcentaje de pérdida de capacidad laboral, que debe ser de un 50% o más, sino adicionalmente la fecha de estructuración y el origen (común o profesional), pues de estos factores pende la determinación del cumplimiento de las exigencias de causación, así como la liquidación de la mesada.
En cuanto a la determinación del origen, debe hacerse énfasis en que es indispensable para elucidar si existe responsabilidad de la administradora de pensiones, pues como se dijo al inicio, solo responde por la pensión de invalidez derivada de enfermedad o accidente común, pues si fuera de naturaleza laboral, encontraría amparo en el sistema de riesgos laborales.
Frente a la relevancia de la calificación técnica de la pérdida de capacidad laboral, esta Sala explicó20: 4.2. La estructuración de una invalidez que constituye pérdida de capacidad laboral sustento de la pensión de invalidez (Resaltado del original) Teniendo en cuenta el estudio de las normas transcritas en el acápite precedente, tanto la fecha de estructuración de la invalidez como el porcentaje exacto de pérdida de capacidad laboral, son cuestiones elementales para efectos de determinar si una persona tiene o no derecho a que se le reconozca dicha prestación. (Subraya la Sala) 20 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Decisión del 30 de abril de 2019. Radicado núm. 11001-03-06-000-2018-00221-00. Radicación: 11001-03-06-000-2025-00192-00 En efecto, es a partir de la fecha de estructuración de la invalidez cuando se analiza si el afiliado había o no cotizado la cantidad de semanas necesarias para tener derecho al reconocimiento y pago de una pensión de invalidez, según los requisitos contemplados en el artículo 1° de la Ley 860 de 2003 modificatoria del artículo 39 de la Ley 100 de 1993.
Tales fueron las razones por las que el Gobierno Nacional mediante el Decreto 917 de 1999 expidió el Manual Único para la Calificación de la Invalidez y estableció en su artículo 6º, que la calificación y expedición del dictamen sobre el estado de la invalidez correspondería exclusivamente a las Juntas de Calificación de Invalidez, además de regular con detalle todos los trámites a seguir para la calificación de invalidez y la fundamentación del dictamen. 5.3.
La pensión de invalidez en el Sistema de Riesgos Laborales En primer lugar, debe indicarse que, según la definición legal, el Sistema General de Riesgos Laborales: Es el conjunto de entidades públicas y privadas, normas y procedimientos, destinados a prevenir, proteger y atender a los trabajadores de los efectos de las enfermedades y los accidentes que puedan ocurrirles con ocasión o como consecuencia del trabajo que desarrollan21 [Subraya la Sala].
De acuerdo con el criterio legal, para que se active la protección de este sistema, es imperativo que la enfermedad o el accidente estén vinculados con la actividad profesional, lo que descarta la asunción de las consecuencias cuando el siniestro o la patología son de origen común. Además de lo antedicho, para que el afiliado pueda ser acreedor de la pensión de invalidez de origen profesional, es necesario que el trabajador «hubiese perdido el cincuenta por ciento (50%) o más de su capacidad laboral de acuerdo con el Manual Único de Calificación de Invalidez vigente a la fecha de la calificación»22, pues precisamente la pensión surge como una manera de suplir la ausencia de ingreso del trabajador debido a la imposibilidad de desplegar la actividad económica.[Subraya la Sala] En lo que corresponde a las cotizaciones, a diferencia del Sistema General de Pensiones, no se exige una densidad mínima de aportes, y el legislador no contempló requisitos de fidelidad, toda vez que el sistema de riesgos laborales por la naturaleza misma opera bajo la teleología de un seguro, de acuerdo con el cual, una vez acaecido el siniestro amparado, se activan una serie de beneficios, algunos 21 Artículo 1, Ley 1562 de 2012, Por la cual se modifica el Sistema de Riesgos Laborales y se dictan otras disposiciones en materia de Salud Ocupacional. 22 Artículo 9, Ley 776 de 2002, Por la cual se dictan normas sobre la organización, administración y prestaciones del Sistema General de Riesgos Profesionales.
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00192-00 de naturaleza asistencial (Vgr. Atención médica) y otros de estirpe económica, como la pensión de invalidez o, en caso de muerte, la de sobrevivientes para los beneficiarios. En el sistema de riesgos laborales la discusión constitucional giró en torno al concepto de «accidente de trabajo» y «enfermedad profesional», toda vez que dichas nociones, necesarias para activar la cobertura de las prestaciones asistenciales y económicas a cargo de las ARL, fueron consagradas en los artículos 9, 10 y 11 del Decreto 1295 de 1994, pero la Corte Constitucional los declaró inexequibles en sentencias C-858 de 200623 y C-1155 de 2008.24 La declaratoria de inexequibilidad de los mencionados cánones dejó un vacío legislativo, pero, como lo ilustra la doctrina, esa ausencia de norma se suplió acudiendo al concepto que sobre accidente de trabajo y enfermedad profesional consagró la Decisión 584 de la CAN.25 Lo precedente operó hasta que la Ley 1562 de 2012, en el artículo 3, dispuso que «[e]s accidente de trabajo todo suceso repentino que sobrevenga por causa o con ocasión del trabajo, y que produzca en el trabajador una lesión orgánica, una perturbación funcional o psiquiátrica, una invalidez o la muerte», y agregó que «[e]s también accidente de trabajo aquel que se produce durante la ejecución de órdenes del empleador, o contratante durante la ejecución de una labor bajo su autoridad, aún fuera del lugar y horas de trabajo».
La misma ley, en el artículo 4, consagró que «[e]s enfermedad laboral la contraída como resultado de la exposición a factores de riesgo inherentes a la actividad laboral o del medio en el que el trabajador se ha visto obligado a trabajar», y ordenó que «[e]l Gobierno Nacional, determinará, en forma periódica, las enfermedades que se consideran como laborales» y las no establecidas taxativamente en la regulación que expidiera el Gobierno en la tabla de enfermedades, podrían ser consideradas laborales si se demostraba la relación de causalidad con los factores de riesgo ocupacional.
En armonía con los anteriores postulados, la responsabilidad de la ARL de cara a la pensión de invalidez pende de: la acreditación de una pérdida de capacidad laboral igual o superior al 50% y la comprobación que la misma ocurrió como consecuencia de una enfermedad o enfermedades de naturaleza laboral o un accidente de trabajo y la fecha de estructuración. Para el anterior propósito, es 23 Mediante este fallo, la Corte Constitucional declaró inexequibles los artículos 9 y 10 del Decreto 1295 de 1994, que contemplaban el concepto de accidente de trabajo y las excepciones. 24 Mediante este fallo, La Corte Constitucional declaró inexequible el artículo 11 del Decreto 1295 de 1994, que contemplaba la definición legal de enfermedad profesional como ‘todo estado patológico permanente o temporal que sobrevenga como consecuencia obligada y directa de la clase de trabajo que desempeña el trabajador, o del medio en que se ha visto obligado a trabajar, y que haya sido determinada como enfermedad profesional por el Gobierno Nacional’. 25 Arenas Monsalve, Gerardo.
El Derecho Colombiano de la Seguridad Social, Ed. Legis, Bogotá, 2011, p. 665 Radicación: 11001-03-06-000-2025-00192-00 necesaria la calificación técnica que se realice, pues si la invalidez no tiene su génesis en un accidente de trabajo o enfermedad profesional, la ARL no sería la llamada a responder por la prestación económica denominada pensión de invalidez. 5.4.
Trámite y calificación de la pérdida de capacidad laboral, fecha de estructuración y origen. 5.4.1. Relevancia de la calificación. Como se analizó en acápites precedentes, tanto en el sistema general de seguridad social en pensiones como en el de riesgos laborales es indispensable una calificación técnica que establezca el porcentaje de pérdida de capacidad laboral, la fecha de estructuración y el origen de la invalidez, pues de esta forma es posible examinar la causación del derecho y lo correspondiente a cuál de los dos sistemas debe asumir el pago de las prestaciones que se susciten como consecuencia de la enfermedad o el accidente.
En relación con este tema, la Sección Segunda – Subsección A de esta Corporación26, en sentencia del 11 de noviembre de 2021, explicó sobre la relevancia y necesidad de los dictámenes que determinen la pérdida de capacidad laboral: Estado de invalidez y calificaciones de las Juntas Regionales de Calificación El artículo 38 de la Ley 100 de 1993 regula el estado de invalidez en los siguientes términos: […] Para los efectos del presente capítulo se considera inválida la persona que por cualquier causa de origen no profesional, no provocada intencionalmente, hubiere perdido el 50% o más de su capacidad laboral. […]» [Subraya la Sala].
Conforme la norma en cita, la invalidez se encuentra determinada por la incapacidad física o psíquica de la persona con ocasión de su estado de salud, la cual deberá ser igual o superior al 50% de su capacidad laboral. [Subraya la Sala]. Igualmente debe anotarse que la aludida invalidez debe ser calificada por la Junta Regional de Calificación, entidad que determinará el origen, porcentaje de la pérdida de la capacidad y fecha de estructuración de la invalidez. [Subraya la Sala].
Ahora bien, para la calificación del origen y grado de pérdida de la capacidad laboral, el Decreto 2463 de 2001 por el cual se reglamenta la integración, financiación y funcionamiento de las juntas de calificación de invalidez, en su artículo 9º prevé lo siguiente: […]. 26 Consejo de Estado, Sección Segunda – Subsección A. Decisión del 11 de noviembre de 2021.
Radicado núm. 25000-23-42-000-2013-01580-01. Radicación: 11001-03-06-000-2025-00192-00 Como los dictámenes proferidos por las Juntas de Calificación de Invalidez constituyen el soporte técnico a partir del cual se generan prestaciones como la pensión de sobrevivientes27, la Corte Constitucional ha precisado que28: «[…] estos documentos no pueden ser simples formatos en los cuales se llenan para el caso los espacios en blanco, cada una de estas opciones deben estar fundamentadas expresamente en un criterio técnico o médico, con mayor razón si se trata de un tema tan trascendental como la fecha de estructuración de la invalidez de la cual depende el régimen legal aplicable por lo que puede hacer la diferencia entre el reconocimiento o la negación de una pensión de invalidez, parte del derecho fundamental a la seguridad social. […]. [Subraya la Sala].
Lo citado reafirma, para efectos de la pensión de invalidez, la necesidad de un dictamen técnico debidamente sustentado, que dé cuenta de la pérdida de capacidad laboral igual o superior al 50%, el origen de la misma y la fecha de estructuración, toda vez, que a partir de estos parámetros se estudia si el afiliado tiene la condición de invalidez, la entidad que debe responder por la prestación y, para el caso del sistema general de pensiones, se realiza la contabilización de las semanas exigidas en la ley tomando como hito temporal la fecha de estructuración. 5.4.2.
Trámite y elementos relevantes de la calificación del estado de invalidez En el trámite de la calificación se distinguen dos etapas: la calificación en primera oportunidad y las calificaciones de instancia, que se proceden a explicar a continuación: (i) La calificación en primera oportunidad: podría decirse que es la puerta de entrada para activar las prestaciones del sistema de seguridad social cuando el afiliado tiene una pérdida de capacidad laboral como consecuencia de una enfermedad o accidente de trabajo, y su fundamento legal se encuentra en el artículo 41 de la Ley 100 de 1993, que fue modificado por los artículos 52 de la Ley 962 de 2005, 142 del Decreto 019 de 2012 y adicionado por el artículo 18 de la Ley 1562 de 2012.
En los pasajes pertinentes, el aludido precepto ordena: Artículo
41. CALIFICACIÓN DEL ESTADO DE INVALIDEZ. El estado de invalidez será determinado de conformidad con Io dispuesto en los artículos siguientes y con base en el manual único para Ia calificación de invalidez vigente a Ia fecha de calificación. Este manual será expedido por el Gobierno Nacional y deberá contemplar los criterios técnicos de evaluación para calificar Ia imposibilidad que tenga el afectado para desempeñar su trabajo por pérdida de su capacidad laboral. 27 C-1002 de 2004. 28 Sentencia del 20 de enero de 2012.
T-014-2012. M.P. Juan Carlos Henao Pérez. Accionante: Héctor Fabio Rodríguez Venegas representado por su curador Olmedo Rodríguez Venegas. Demandado: CAJANAL E.I.C.E. Radicación: 11001-03-06-000-2025-00192-00 Corresponde al Instituto de Seguros Sociales, Administradora Colombiana de Pensiones -COLPENSIONES-, a las Administradoras de Riesgos Profesionales29 - ARP-, a las Compañías de Seguros que asuman el riesgo de invalidez y muerte, y a las Entidades Promotoras de Salud EPS, determinar en una primera oportunidad Ia pérdida de capacidad laboral y calificar el grado de invalidez y el origen de estas contingencias.
En caso de que el interesado no esté de acuerdo con Ia calificación deberá manifestar su inconformidad dentro de los diez (10) días siguientes y Ia entidad deberá remitirlo a las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez del orden regional dentro de los cinco (5) días siguientes, cuya decisión será apelable ante Ia Junta Nacional de Calificación de Invalidez, Ia cual decidirá en un término de cinco (5) días.
Contra dichas decisiones proceden las acciones legales. El acto que declara Ia invalidez que expida cualquiera de las anteriores entidades, deberá contener expresamente los fundamentos de hecho y de derecho que dieron origen a esta decisión, así como Ia forma y oportunidad en que el interesado puede solicitar Ia calificación por parte de Ia Junta Regional y Ia facultad de recurrir esta calificación ante Ia Junta Nacional.
Como puede verse de lo precedente, ‹‹en primera oportunidad››, la calificación de la pérdida de capacidad laboral se encuentra a cargo de la Administradora Colombiana de Pensiones -Colpensiones, las Administradoras de Riesgos Laborales, las Compañías de Seguros que asuman el riesgo de invalidez y muerte y las EPS, pero ante la inconformidad de alguna de las partes, se activa el procedimiento ante la Junta Regional de Calificación de Invalidez y, posteriormente, la Junta Nacional de Calificación, como se explica en el siguiente acápite.
(ii) Calificaciones de instancia: surtido el trámite ‹‹en primera oportunidad›› ante la inconformidad de alguno de los interesados, corresponde el conocimiento del caso a la Junta Regional de Calificación de Invalidez30, de acuerdo con lo regulado en el Capítulo 1 de Decreto 1072 de 2015, que ordenó en el numeral 1 del artículo 2.2.5.1.10, que dentro de las funciones exclusivas de estas juntas, se halla ‹‹[d]ecidir en primera instancia las controversias sobre las calificaciones en primera oportunidad de origen y la pérdida de la capacidad laboral u ocupacional y su fecha de estructuración, así como la revisión de la pérdida de capacidad laboral y estado de invalidez››.
Una vez la Junta Regional de Calificación de Invalidez recepciona el caso, procede el trámite de reparto y asignación de ponente31, quien luego del análisis documental y valoración del paciente (proceso de sustanciación) emite la ponencia de dictamen, que, como se verá más adelante, debe acatar un contenido mínimo, dentro del que 29 A partir de la Ley 1562 de 2012, debe entenderse como Riesgos Laborales. 30 Según el artículo 2.2.5.1.4 del Decreto 1072 de 2015, las Juntas Regionales y Nacionales de Calificación de Invalidez, son organismos del sistema de seguridad social integral del orden nacional, de creación legal, adscritas al Ministerio de Trabajo con personería jurídica, de derecho privado, sin ánimo de lucro, de carácter interdisciplinario, sujetas a revisoría fiscal, con autonomía técnica y científica en los dictámenes periciales cuyas decisiones son de carácter obligatorio. 31 Decreto 1072 de 2015, artículo 2.2.5.1.34.
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00192-00 se encuentra la definición del porcentaje de pérdida de capacidad laboral, origen de la contingencia y fecha de estructuración. En armonía con el artículo 2.2.5.1.41 del pluricitado Decreto 1072 de 2015, en contra del dictamen inmediatamente enunciado, proceden los recursos de reposición y apelación, que puede presentar cualquiera de los interesados (Vgr.
Afiliado o entidad de seguridad social), ante la misma Junta Regional, dentro del término de 10 días hábiles siguientes a la notificación, exponiendo los motivos de inconformidad. La misma Junta Regional deberá resolver el recurso de reposición dentro de los 10 días calendario siguientes al de su recepción y de no acceder a lo requerido por el impugnante, remitirá el expediente al superior, es decir, la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, quien de acuerdo con el numeral 1 del artículo 2.2.5.1.9, le corresponde ‹‹Decidir en segunda instancia los recursos de apelación interpuestos contra los dictámenes de las juntas regionales de calificación de invalidez, sobre el origen, estado de pérdida de la capacidad laboral, fecha de estructuración y revisión de la pérdida de capacidad laboral y estado de invalidez››.
Para dar cumplimiento a la anterior competencia, la Junta Regional de Calificación de Invalidez deberá remitir a la Junta Nacional todo el expediente con la documentación que le sirvió de fundamento para el análisis. En segunda instancia, se procede a la designación de ponente y finalmente la emisión del dictamen. Es del caso relievar que el contenido del dictamen que se emita por cualquiera de las juntas, se encuentra reglado por el artículo 2.2.5.1.38 del Decreto 1072 de 2015, que ordenó: Dictamen.
Es el documento que deberá contener siempre, y en un solo documento, la decisión de las Juntas Regionales en primera instancia o Nacional de Calificación de Invalidez en segunda instancia, sobre los siguientes aspectos: 1. Origen de la contingencia, y 2. Pérdida de capacidad laboral junto con su fecha de estructuración si el porcentaje de este último es mayor a cero por ciento de la pérdida de la capacidad laboral (0%).
Lo anterior, debe estar previamente establecido en la calificación que se realiza en primera oportunidad y las Juntas Regionales y la Nacional en el dictamen resolverán únicamente los que hayan tenido controversia respecto del origen, la pérdida de la capacidad laboral, la fecha de estructuración y trascribirá sin ningún tipo de pronunciamiento, ni cambio alguno, aquellos que no hayan tenido controversia. [Subraya la Sala] El contenido del dictamen dispuesto en la norma es relevante, pues como se vio desde el inicio, la determinación del origen de la contingencia, unido al porcentaje de pérdida de capacidad laboral y fecha de estructuración, son determinantes para Radicación: 11001-03-06-000-2025-00192-00 analizar la causación de las prestaciones del sistema de seguridad social y elucidar la entidad a cargo.
Así mismo, en el aparte subrayado se aprecia que, partiendo de la calificación realizada en primera oportunidad en torno al origen, pérdida de capacidad laboral y fecha de estructuración, la Junta Regional o la Nacional, según sea el caso, resolverán únicamente los tópicos materia de controversia. Una vez emitido el dictamen por parte de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, resueltas eventuales aclaraciones o complementaciones y comunicado a todos los interesados, el mismo cobra firmeza,32 en consecuencia cualquier controversia sobre el mismo, debe ser dirimida por la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y seguridad social33. 5.4.3.
La calificación integral: cuando se alude a ‹‹calificación integral››, no se hace referencia a un proceso de calificación distinto al atrás visto, sino que se trata de un parámetro que debe tenerse presente cuando alguna de las entidades citadas realice la calificación del afiliado, en virtud del cual se deben considerar todas las patologías que padezca (profesionales y comunes), de tal forma que el porcentaje de pérdida de capacidad laboral que se obtenga corresponda al total de las enfermedades, por ende, refleje la realidad de la condición de salud.
Sobre el punto, el artículo 2.2.5.1.50 del Decreto 1072 de 2015, ordenó: Procedimiento aplicado para la calificación integral de la invalidez. Las solicitudes que lleguen a las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez y la Nacional por parte de las Administradoras de Riesgos Laborales o las Administradoras de Fondos de Pensiones, las Entidades Promotoras de Salud o las compañías de seguros que asuman el riesgo de invalidez y muerte, las Administradoras del Sistema General de Pensiones, deben contener la calificación integral para la invalidez de conformidad [con] la sentencia C-425 de 2005 de la honorable Corte Constitucional y su precedente jurisprudencial, esto mismo aplicará para el correspondiente dictamen por parte de las Juntas de calificación de Invalidez Regional o Nacional.
Para ampliar este concepto, es necesario remitirse a su génesis jurisprudencial, es decir, la sentencia C-425 de 2005 de la Corte Constitucional, en la que esa Corporación declaró inexequible el parágrafo 1, del artículo 1 de la Ley 776 de 2002, que disponía que ‹‹La existencia de patologías anteriores no es causa para aumentar el grado de incapacidad, ni las prestaciones que correspondan al trabajador››. 32 El artículo 2.2.5.1.43 del Decreto 1072 de 2015, ordena que los dictámenes adquieren firmeza cuando: 1.
No se haya interpuesto el recurso de reposición y/o apelación dentro del término de diez (10) días siguientes a su notificación; 2. Se hayan resuelto los recursos interpuestos y se haya notificado o comunicado; 3. Una vez resuelta la solicitud de aclaración o complementación del dictamen proferido por la Junta Nacional y se haya comunicado a todos los interesados. 33 Artículo 2.2.5.1.42. del Decreto 1072 de 2015.
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00192-00 La Corte Constitucional censuró que el canon citado ordenara no tener en cuenta para efectos de la calificación la existencia de patologías precedentes, porque eventualmente ello conduciría a que un afiliado que en el plano de la realidad se encontrara inválido, no pudiera gozar de las prestaciones del sistema al excluir para efectos de la calificación algunas enfermedades.
En algunos de los pasajes enseñó la aludida sentencia: La Corte Constitucional constata que la norma permite que exista al interior del Sistema Integral de Seguridad Social, un individuo trabajador materialmente inválido aunque formalmente no lo esté para el sistema. Un individuo es materialmente inválido si su porcentaje de invalidez es igual o superior al cincuenta (50) por ciento. […] En otras palabras, y utilizando la hipótesis contraria a la manifestada por la norma, un trabajador puede estar materialmente inválido por la suma de sus grados de incapacidad, pero a raíz de la disposición enunciada en la ley 776 de 2002, no estará formalmente inválido, debido a la prohibición de aumentar la incapacidad por patologías anteriores; desconociendo la realidad material de su invalidez, lo que trae consigo la pérdida de su derecho de pensión por esta situación. A partir de esta decisión las patologías preexistentes deben tenerse en cuenta para la calificación de la pérdida de capacidad laboral de los afiliados, por eso, se trata de una calificación integral.
En fallos de tutela la Corte Constitucional amplió este concepto, especialmente se resalta la Sentencia T-518 de 2011 en la que esa Corporación estableció que cuando en una misma persona concurran patologías de origen común y profesional, para efectos de la calificación, deben tenerse en cuenta todas. Al realizar lo precedente, como en algunos casos, dependiendo de la situación médica del afiliado, la calificación comprende una amalgama enfermedades comunes y profesionales que conducen a una pérdida de capacidad laboral igual o superior al 50%, para colegir si la invalidez es de origen profesional o común, la Corte Constitucional esbozó en la sentencia atrás citada, que se atenderá el factor que cronológicamente sea determinante, pero si los factores se desarrollaron simultáneamente, se tendrá en cuenta el de mayor peso porcentual.
En los párrafos pertinentes se lee: Aunque en la Sentencia C-425 de 2005 la Corte no hizo un pronunciamiento expreso sobre el particular, es claro que cuando, como consecuencia de un accidente de trabajo o una enfermedad profesional, una persona que tenía una pérdida de capacidad laboral preexistente, de cualquier origen, llega a un porcentaje superior al 50% de pérdida de la capacidad laboral, debe asumirse que se trata de un evento de origen profesional, y, por consiguiente, la fecha de estructuración debe fijarse a partir de los componentes profesionales de la Radicación: 11001-03-06-000-2025-00192-00 discapacidad, y el régimen de la invalidez es el propio del sistema general de riesgos profesionales.
Cuando ocurre el fenómeno contrario, esto es, cuando como consecuencia de un accidente de trabajo o una enfermedad profesional, una persona sufre una pérdida permanente de capacidad laboral inferior al 50% y luego, por factores de origen común ajenos a los factores profesionales ya calificados, ese porcentaje asciende a más del 50%, la fecha de estructuración debe fijarse a partir de la que genera en el individuo una pérdida de su capacidad laboral en forma permanente y definitiva y, en este caso, el régimen aplicable será el común. [Subraya la Sala ] De este modo se tiene que, cuando sea preciso calificar la pérdida de capacidad laboral de una persona, las entidades competentes deberán, en todo caso, proceder a hacer una valoración integral, que comprenda tanto los factores de origen común como los de índole profesional.
Cuando concurran eventos de una y otra naturaleza -común y profesional- en la determinación de la pérdida de capacidad laboral que conduzca a una pensión de invalidez, para establecer el origen y la fecha de estructuración, se atenderá al factor que, cronológicamente, sea determinante de que la persona llegue al porcentaje de invalidez.
Cuando se trate de factores que se desarrollen simultáneamente, para determinar el origen y la fecha de estructuración se atenderá al factor de mayor peso porcentual. La anterior tesis, en armonía con la sentencia C-425 de 2005, tiene como teleología atender el principio de la primacía de la realidad, pues de no efectuarse el análisis integral, podría presentarse que un afiliado en el que concurren enfermedades comunes y profesionales, al ser valoradas de manera independiente, viera truncado su derecho pensional, mientras que el análisis conjunto obviamente aumenta el porcentaje de pérdida de capacidad laboral y compagina con la situación real del trabajador. 6.
Análisis del caso concreto Revisados los antecedentes normativos y los documentos que obran en el expediente, la Sala encuentra que la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones, es la autoridad competente para resolver de fondo la solicitud de reconocimiento de la pensión de invalidez de origen común de la señora María Ydalí Robayo Torres.
Lo anterior, teniendo en cuenta las siguientes razones: (i) La afiliada fue calificada en primera oportunidad por Colpensiones, quien luego de calificar varias patologías de origen común, el 25 de marzo de marzo de 2021 Radicación: 11001-03-06-000-2025-00192-00 determinó una pérdida de capacidad laboral del 28.86%, estructurada en la misma fecha inmediatamente enunciada34.
Como consecuencia de la inconformidad planteada por la señora María Ydalí Robayo Torres, la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá35 analizó el caso y, a través del dictamen núm. 39766372-7476 de 19 de octubre de 2021, concluyó una pérdida de capacidad laboral de 32.69%, de origen común, estructurada el 27 de agosto de 2021.
La Junta Nacional de Calificación de Invalidez, en el dictamen núm. 39766372- 20677 del 21 de octubre de 2022, con fundamento exclusivo en patologías de origen común (embolia y trombosis de vena no especificada, fibromialgia, hipertensión esencial - primaria, ‹‹Otras migrañas››, insuficiencia venosa - crónica- periférica, apnea del sueño, gastritis, leiomioma del útero, hipotiroidismo, trastorno cognoscitivo leve, y trastorno de ansiedad generalizada), determinó una pérdida de capacidad laboral de 51.26%, por enfermedad de origen común con fecha de estructuración del 11 de julio de 2022.
(ii) El anterior dictamen, en los términos del artículo 2.2.5.1.43 del Decreto 1072 de 2015, adquirió firmeza, por ello, resulta suficiente como prueba para que la afiliada reclame ante la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones la pensión de invalidez, y esa entidad se pronuncie al respecto y decidir lo que considere pertinente, pues como acaba de verse, la señora María Ydalí Robayo Torres se halla calificada con una pérdida de capacidad laboral superior al 50%, derivada de enfermedades de origen común, estructurada el 11 de julio de 2022, es decir, se encuentran los elementos para que sea la aludida administradora del Régimen de Prima Media con Prestación Definida la que aprehenda el conocimiento de la solicitud y decida sobre el fondo de la misma.
(iii) La Administradora Colombiana de Pensiones fundó su negativa de resolver la petición en la existencia de un dictamen posterior, es decir, el emitido por la Junta Nacional de calificación de invalidez el 25 de octubre de 2023, identificado con núm. JN20232668836, en el que se observa que al conocer el recurso de apelación de Sura ARL, se restringió a dictaminar que los padecimientos de ‹‹Bursitis subacromio subdeltoidea hombro bilateral›› y ‹‹Epicondilitis lateral bilateral››, eran de origen laboral, pero no definió algún grado de pérdida de capacidad laboral, ni fecha de estructuración, pues ello no era objeto de la discusión, toda vez, que en aquel trámite, la calificación en ‹‹primera oportunidad›› y la efectuada por la Junta 34 Consejo de Estado.
Expediente electrónico SAMAI. Actuación núm. 5. Subcarpeta: 05MARIAYDALIROBAYOTO_4_20250402100155200. En este documento, que corresponde al dictamen número 39766372-20677 de la Junta Nacional, se describe el trámite de calificación en primera oportunidad y el de la Junta Regional. 35 Ejusdem. 36 Consejo de Estado. Expediente electrónico SAMAI.
Actuación núm. 27. Subcarpeta: 111110306000202500192007MemorialWeb2025625145833. Radicación: 11001-03-06-000-2025-00192-00 Regional, solo se centró establecer el origen de dichas patologías, por eso en los términos del artículo 2.2.5.1.38 del Decreto 1072 de 2015, la Junta Nacional actuó dentro del marco de su competencia según los temas debatidos desde la calificación llevada a cabo en primera oportunidad por Salud Total, quien solo aludió al origen y ese fue el punto de diferendo con la ARL.
(iv) No pueden confundirse los dos dictámenes de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, ni pensar que el segundo es una extensión o modificación del primero, toda vez que el dictamen identificado con el núm. 39766372-20677 del 21 de octubre de 2022, emitido por el organismo inmediatamente enunciado, se dirigió a calificar varias patologías, todas de origen común (embolia y trombosis de vena no especificada, fibromialgia, hipertensión esencial, ‹‹Otras migrañas››, insuficiencia venosa, apnea del sueño, gastritis, leiomioma del útero, hipotiroidismo, trastorno cognoscitivo leve, y trastorno de ansiedad generalizada), de las que concluyó una pérdida de capacidad laboral del 51.26%, de origen común con fecha de estructuración del 11 de julio de 2022.
Por su parte, el dictamen del 25 de octubre de 2023, identificado con núm. JN202326688, emitido por la misma entidad, no analizó las enfermedades atrás mencionadas, ni cambió lo determinado en el dictamen precedente, sino que se enfocó exclusivamente en dictaminar que la ‹‹Bursitis subacromio subdeltoidea hombro bilateral›› y ‹‹Epicondilitis lateral bilateral››, eran de origen laboral.
(v) Tampoco se aprecia en alguno de los dictámenes que, en virtud del concepto de calificación integral, se hubieran valorado y sumado patologías de origen común y profesional para arribar a una pérdida de capacidad laboral igual o superior al 50%, pues si ello hubiera ocurrido, para dirimir el conflicto habría que acudirse a las reglas trazadas por la jurisprudencia constitucional (T-518-2011), es decir, el factor cronológicamente determinante o preponderante, sin embargo en esta situación, el único dictamen en el que se estableció una pérdida de capacidad laboral superior al 50%, se estructuró exclusivamente en patologías de origen común. (vi) La Junta Nacional de Calificación de Invalidez, en respuesta a los dos Autos que emitió el despacho, en una amplia disquisición, entre otras cosas, aclaró que la pérdida de capacidad laboral superior al 50% no había sido producto de la sumatoria de patologías de origen profesional y común, sino que el dictamen núm. 39766372- 20677 de 21 de octubre de 2022, en el que se concluyó una pérdida de capacidad laboral del 51.26%, se limitó al estudio de enfermedades de origen común. De igual manera refirió que en el dictamen posterior (JN202326688), esa entidad se restringió a calificar el origen de las patologías de bursitis subacromio subdeltoidea hombro bilateral y epicondilitis lateral bilateral, sin determinar algún porcentaje de pérdida de capacidad laboral, porque ‹‹todo el trámite de calificación se fundamentó exclusivamente en el origen de las patologías››.
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00192-00 Observa la Sala en los dictámenes y así lo corrobora la aludida Junta Nacional de Calificación, en las respuestas dadas a los requerimientos, que a la fecha no existe en el caso de la señora María Ydalí Robayo Torres una calificación integral, valga decir, un dictamen en el que se hayan calificado patologías comunes y profesionales para arribar a una pérdida de capacidad laboral de un 50% o más, sino que el único en el que se coligió ese porcentaje, gravita exclusivamente en patologías de origen común. De lo estudiado se concluye que es Colpensiones, como administradora del Régimen Solidario de Prima Media con Prestación Definida, la llamada a dar respuesta de fondo a la solicitud presentada por la señora María Ydalí Robayo Torres, teniendo en cuenta el dictamen núm. 39766372-20677 de 21 de octubre de 2022, que se encuentra en firme, y en el que fue calificada con una pérdida de capacidad laboral del 51.26%, de origen común, estructurada el 11 de julio de 2022. 7.
Exhorto Finalmente, y teniendo en cuenta que la señora María Ydalí Robayo Torres se halla en condición de discapacidad y, por ende, sujeto de especial protección constitucional37, la Sala exhortará a la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones para dar una respuesta a la afiliada, de manera prioritaria. En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, RESUELVE:
PRIMERO. DECLARAR COMPETENTE a la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones para resolver de fondo la solicitud de reconocimiento pensional por invalidez de origen común presentada por la señora María Ydalí Robayo Torres.
SEGUNDO. REMITIR, por Secretaría de la Sala, el expediente de la referencia a la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones, para lo de su competencia.
TERCERO. EXHORTAR a la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones, para que, de manera prioritaria dé respuesta a la solicitud pensional de la señora María Ydalí Robayo Torres, teniendo en cuenta que es una persona 37La Corte Constitucional, en diferentes sentencias, entre ellas la T-083 de 2025, T-199 de 2025 y T- 232 de 2023, ha enseñado que las personas en condición de discapacidad son sujetos de especial protección constitucional.
De igual manera, la Convención de los Derechos de Personas con Discapacidad, aprobada mediante la Ley 1346 de 2009, consagró una protección especial para todas las personas con discapacidad y de manera particular aludió a las mujeres que se encontraran en esta condición. Radicación: 11001-03-06-000-2025-00192-00 en condición de discapacidad y, por ello, sujeto de una especial protección constitucional.
CUARTO. COMUNICAR, por Secretaría, esta decisión a la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones; a AXA Colpatria Seguros de Vida SA; a la Junta Nacional de Calificación de Invalidez; a la señora María Ydalí Robayo Torres; al Juzgado 56 Administrativo del Circuito de Bogotá y al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta – Subsección A.
QUINTO. ADVERTIR que los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión.
SEXTO. ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal como lo dispone expresamente el inciso 3° del artículo 39 la Ley 1437 de 2011 (CPACA), modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021. La presente decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. Comuníquese y cúmplase MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA Presidenta de la Sala ANA MARÍA CHARRY GAITÁN JUAN MANUEL LAVERDE ALVAREZ Consejera de Estado Consejero de Estado JOHN JAIRO MORALES ALZATE Consejero de Estado LEIDI CAROLINA HUASCA ARANA Secretaria de la Sala