________________________________________________________________ Demandantes: María Patricia Tobón Yagarí y otra Demandados: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Oralidad y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-02053-00 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrada Ponente: GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Bogotá, D.C., seis (6) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2024-02053-00 Demandante: MARÍA PATRICIA TOBÓN YAGARÍ Y OTRA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, SALA SEGUNDA DE ORALIDAD Y OTRO Temas: Tutela contra providencia judicial – ampara los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a resolver, en primera instancia, la solicitud de amparo interpuesta por la señora María Patricia Tobón Yagarí y otra contra el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Oralidad y otro, en ejercicio de la acción de tutela consagrada en la Constitución Política, artículo 86, y desarrollada por el Decreto 2591 de 1991.
I.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda1 Mediante escrito radicado el 25 de abril de 2024 en el buzón web del aplicativo de Tutelas y Habeas Corpus de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, las señoras María Patricia Tobón Yagarí y Andrea Nathalia Romero Figueroa, en calidad de directora general de la Unidad Administrativa para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (en de adelante UARIV) y directora técnica del área de reparaciones de la misma unidad, actuando en nombre propio, instauraron la acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Oralidad y el Juzgado Catorce Administrativo del Circuito Judicial de Medellín, con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales «al debido proceso, a la tutela judicial efectiva, al buen nombre y al patrimonio.» 1 Índice 2 de Samai ________________________________________________________________ Demandantes: María Patricia Tobón Yagarí y otra Demandados: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Oralidad y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-02053-00 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En sentir de las accionantes, la vulneración de las citadas garantías constitucionales encontró sustento en los autos del 18 de enero y 10 de abril de 2024, proferidos en el marco del incidente de desacato al fallo de tutela dictado al interior de la solicitud de amparo 05001-33-33-014-2023-00084-00, por medio de los cuales negó la solicitud de inaplicación de la sanción impuesta. 1.2.
Pretensiones Con base en lo anterior, la parte actora solicitó el amparo de los derechos invocados y, en consecuencia, pidió:
PRIMERO: AMPARAR los derechos fundamentales de buen nombre, al patrimonio, al acceso a la administración de justicia, al debido proceso de las suscritas, y en consecuencia, se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA – SALA SEGUNDA DE DECISIÓN DE ORALIDAD Y JUZGADO CATORCE ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN - ANTIOQUIA, ordenar a dicha autoridad judicial que deje sin efectos la providencia fechada el 05 de julio de 2023, proferida por el JUZGADO CATORCE ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN - ANTIOQUIA, y confirmada por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA – SALA SEGUNDA DE DECISIÓN DEORALIDAD, en donde decidió sancionar a las suscritas con multa de un (1) S.M.L.M.V., en cumplimiento de la Sentencia SU- 034 de 2018 y el Auto 206 de 2017 de la Corte Constitucional, en la medida que no hay posibilidad de señalar fecha de pago y en la actualidad las accionantes no cuentan con criterios que permitan acceder al pago de la medida de indemnización de manera priorizada en la presente vigencia fiscal, con fundamento en la Resolución No. 01049 de 2019.
SEGUNDO: DECLARAR la inexistencia de responsabilidad subjetiva en el trámite incidental de desacato y en la falta de cumplimiento de la orden judicial.
TERCERO: ORDENAR al JUZGADO CATORCE ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN - ANTIOQUIA y al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA – SALA SEGUNDA DE DECISIÓN DE ORALIDAD, que comuniquen a la autoridad encargada de la ejecución de la sanción pecuniaria, dada la falta de responsabilidad subjetiva en el cumplimiento de la orden judicial.
CUARTO: CONMINAR al JUZGADO CATORCE ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN - ANTIOQUIA y al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA – SALA SEGUNDA DE DECISIÓN DE ORALIDAD, a que acaten y apliquen los precedentes jurisprudenciales frente a la procedencia del levantamiento de la sanción, con base en la naturaleza persuasiva del incidente de desacato.2 1.3.
Hechos La Sala encontró demostrados los hechos que a continuación se relacionan, los cuales son relevantes para la decisión que se adoptará en la presente sentencia: 2 Transcripción original del texto con posibles errores. ________________________________________________________________ Demandantes: María Patricia Tobón Yagarí y otra Demandados: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Oralidad y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-02053-00 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Las señoras Magnolia de Jesús, Gloria Elsi, Leopoldina de Jesús, Rosa Elena y Luz Emilse Vargas Vargas, en nombre propio, promovieron acción de tutela3 en contra de la UARIV, asunto que correspondió en primera instancia al Juzgado Catorce Administrativo del Circuito Judicial de Medellín, autoridad que mediante fallo del 28 de marzo de 2023 declaró la carencia actual de objeto.
Lo anterior, por cuanto la accionada dio respuesta a las accionantes frente a su solicitud de reconocimiento y pago de la indemnización. Impugnada la anterior decisión, el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Oralidad mediante proveído del 2 de mayo de 2023, revocó la decisión de primera instancia y, en consecuencia, ordenó:
SEGUNDO: SE ORDENA a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS, que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas hábiles siguientes a la notificación de esta providencia, suministre la respuesta de fondo, clara y congruente a la petición elevada por las señoras Rosa Elena Vargas Acosta, Gloria Elsi Vargas Vargas, Leopoldina De Jesús Vargas Vargas, Magnolia De Jesús Vargas Vargas y Luz Emilse Varas Vargas, indicando un plazo razonable en el cual tendrán acceso efectivo a la medida de indemnización administrativa de la cual son beneficiarias.
Con base en lo anterior, el 1° de junio de 20234 se presentó escrito de desacato contra la UARIV por presunto incumplimiento del fallo de tutela, por lo que el Juzgado Catorce Administrativo del Circuito Judicial de Medellín ordenó la apertura del trámite en auto del 5 del mismo mes y año5. Notificada la UARIV, se opuso a la prosperidad del trámite6 para lo cual precisó que las accionantes ya habían sido objeto de estudio para el año 2022, en aplicación del método técnico de priorización, sin haber resultado beneficiarias y, en consecuencia, no era procedente disponer el pago de la indemnización. El 15 de junio de 20237, el Juzgado Catorce Administrativo del Circuito Judicial de Medellín declaró en desacato a la doctora María Patricia Tobón Yagarí, directora y a Cleila Andrea Anaya Benavides, directora de Reparación de la UARIV.
La anterior decisión fue revocada por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Oralidad mediante auto del 21 junio de 20238, pues, en criterio de dicha corporación, se concluyó que el juez de primera instancia no realizó el estudio del elemento subjetivo de la responsabilidad y, en ese sentido, se hacía improcedente la imposición de la sanción. 3 Rad.
No. 05001-33-33-014-2023-00084-00 4 Índice 12 Samai Exp. 05001-33-33-014-2023-00084-00 5 Índice 13 Samai Exp. 05001-33-33-014-2023-00084-00 6 Índice 17 Samai Exp. 05001-33-33-014-2023-00084-00 7 Índice 19 Samai Exp. 05001-33-33-014-2023-00084-00 8 Índice 24 Samai Exp. 05001-33-33-014-2023-00084-00 ________________________________________________________________ Demandantes: María Patricia Tobón Yagarí y otra Demandados: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Oralidad y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-02053-00 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co A partir de lo anterior, el 22 de junio de 20239 el a quo profirió auto en que ordenó nuevamente la apertura del incidente desacato, el cual fue contestado por la UARIV10 en el sentido de informar que en septiembre de ese año llevaría a cabo una nueva evaluación a los accionantes, a efectos de establecer la procedibilidad de conceder la indemnización. Empero lo anterior, el 5 de julio de 202311 se dictó providencia que impuso sanción de un (1) salario mínimo mensual legal vigente, la cual fue confirmada por el Tribunal Administrativo de Antioquia en auto del 6 siguiente.
Posteriormente, mediante escritos del 12 de julio12 y 28 de agosto de 202313, la UARIV presentó solicitudes de inaplicación de la sanción, para lo cual reiteró en que consistía el método técnico de priorización para la entrega de las ayudas humanitarias. Por su parte, la autoridad judicial mediante proveídos del 24 de agosto de 202314 y 18 de enero de 202415, negó tales pedimentos, pues, se entendía que la autoridad administrativa continuaba en desacato.
Finalmente, el 22 de enero de 202416, se presentó escrito en el que se reiteró la solicitud de inaplicación y para lo cual trajo a colación el comunicado remitido a la accionante el 26 de octubre de 2023. En dicha oportunidad la UARIV informó: Ahora bien, le informamos que la entidad procedió a aplicar en su caso particular el método técnico de priorización en 2023, y en virtud de ello se asignó un puntaje como resultado de la ponderación de los componentes de dicho procedimiento el cual arrojo como resultado el valor de 31.80929 y el puntaje mínimo para acceder a la medida fue de 34.6751, es decir que de acuerdo con la capacidad presupuestal anual con la que cuenta la entidad, no fue posible pagar en su favor en la presente vigencia fiscal la medida de indemnización, adjuntamos resultado del proceso para su conocimiento.
Así las cosas, como quiera que ustedes no cuentan con criterios de priorización por edad, enfermedad o discapacidad, deberán esperar al resultado del método técnico de priorización de 2024, ya que este se realiza de manera anual. Al respecto, en auto del 10 de abril de 2024, el Juzgado Catorce Administrativo del Circuito Judicial de Medellín negó la anterior solicitud, para lo cual, consideró: Así las cosas, considera el despacho que, si bien a través del referido memorial la entidad informa el trámite impartido a la solicitud de las accionantes, además señaló 9 Índice 25 Samai Exp. 05001-33-33-014-2023-00084-00 10 Índice 26 Samai Exp. 05001-33-33-014-2023-00084-00 11 Índice 27 Samai Exp. 05001-33-33-014-2023-00084-00 12 Índice 34 Samai Exp. 05001-33-33-014-2023-00084-00 13 Índice 41 Samai Exp. 05001-33-33-014-2023-00084-00 14 Índice 39 Samai Exp. 05001-33-33-014-2023-00084-00 15 Índice 42 Samai Exp. 05001-33-33-014-2023-00084-00 16 Índice 45 Samai Exp. 05001-33-33-014-2023-00084-00 ________________________________________________________________ Demandantes: María Patricia Tobón Yagarí y otra Demandados: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Oralidad y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-02053-00 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que la accionante contaban con un acto administrativo de reconocimiento y con orden de aplicación del método técnico 2024; a la fecha, no se ha indicado el plazo razonable en el cual tendrá acceso efectivo a la medida de indemnización administrativa, en los términos ordenados por el juez de segunda instancia. 1.4.
Fundamentos de la vulneración La parte actora expuso que la acción de tutela cumplía con los requisitos generales de procedibilidad. Frente a la relevancia constitucional explicó que las autoridades judiciales accionadas desconocen el auto 206 de 2017 de la Corte Constitucional, el cual estableció el procedimiento para el pago de las indemnizaciones administrativas, por lo que su desconocimiento generaría inseguridad jurídica.
Sumado a lo anterior, indicó que, la decisión de sancionarlas genera un riesgo de los derechos fundamentales invocados, ya que, las multas continúan vigentes. Precisó que la decisión del 10 de abril de 2024, por medio de la cual se negó la inaplicación de la sanción que le fuere impuesta a las accionantes, pasó por alto todas las actuaciones adelantadas por la UARIV enfocadas en dar cumplimiento al fallo de tutela; la cual debe ser tenida en cuenta para el cómputo del término de inmediatez.
Defecto por desconocimiento del precedente judicial17, por desatender la sentencia SU-034 del 2018, que señaló expresamente las reglas jurisprudenciales para que los jueces de tutela de primera instancia modularan el cumplimiento del fallo, en consonancia con lo que se relaciona el pago de la indemnización administrativa. Por último, citó en extenso la referida sentencia proferida por la Corte Constitucional, con la cual fundamentó que el juez constitucional tiene a su cargo el cumplimiento del fallo, sin embargo, debe sopesar los informes allegados por la entidad y evaluar que la falta de pago de la indemnización no obedece a una actitud negligente del funcionario público, sino al contexto de un estado de cosas inconstitucionales por violación masiva de derechos en el marco del conflicto armado.
Con respecto al defecto fáctico, explicó que existió la indebida valoración de la resolución que le reconoció la medida de indemnización otorgada por la entidad y de los informes allegados al trámite que acreditaban la imposibilidad de dar cumplimiento al fallo judicial. 17 La parte actora lo denominó «defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial» pero la Sala lo analizará como un defecto por desconocimiento del precedente, pues invoca la inaplicación de una sentencia. ________________________________________________________________ Demandantes: María Patricia Tobón Yagarí y otra Demandados: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Oralidad y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-02053-00 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Adujo que no le puede indicar una fecha de pago cierta de la indemnización a las señoras Magnolia de Jesús, Gloria Elsi, Leopoldina de Jesús, Rosa Elena y Luz Emilse Vargas Vargas, pues existe un marco normativo que la entidad debe cumplir, el cual responde a los principios de progresividad, gradualidad y sostenibilidad fiscal, «por los cuales no fue viable jurídicamente, ni materialmente indemnizar a todas las víctimas al mismo tiempo».
En ese sentido, explicó que para eso fue dispuesto el método técnico de priorización como una herramienta para determinar el orden de pago de las personas que están en las situaciones establecidas del artículo 4° de la Resolución 1049 de 201918. Entonces, existe un desconocimiento por parte de la entidad de cuantas victimas serán priorizadas para el pago de la medida, lo que hace imposible determinar una fecha de pago porque es incierta la asignación financiera para asumir los pagos.
Explicó que, en el caso en concreto, las señoras Magnolia de Jesús, Gloria Elsi, Leopoldina de Jesús, Rosa Elena y Luz Emilse Vargas Vargas, a pesar de ser víctimas del conflicto interno armado, no presentan ninguna situación adicional de vulnerabilidad o urgencia manifiesta, razón suficiente para dar prelación a otras personas que sí probaron las circunstancias de priorización contenidas en los decretos que regulan la materia.
Violación directa de la Constitución, pues, con las decisiones enjuiciadas se afectaron abiertamente los principios constitucionales al debido proceso, a la igualdad, a la seguridad jurídica, a la confianza legítima en el sistema judicial y a la buena fe, por desconocer el procedimiento de reconocimiento de indemnización administrativa previsto en la Resolución 1049 de 2019. 18 Artículo 4.
Situaciones de urgencia manifiesta o extrema vulnerabilidad. Para los efectos del presente acto administrativo se entenderá que una víctima, individualmente considerada, se encuentra en urgencia manifiesta o extrema vulnerabilidad cuando se acredite: A. Edad. Tener una edad igual o superior a los setenta y cuatro (74) años. El presente criterio podrá ajustarse gradual y progresivamente por la Unidad para las Víctimas, de acuerdo al avance en el pago de la indemnización administrativa a este grupo poblacional.
B. Enfermedad. Tener enfermedad(es) huérfanas, de tipo ruinoso, catastrófico o de alto costo definidas como tales por el Ministerio de Salud y Protección Social. C. Discapacidad. Tener discapacidad que se certifique bajo los criterios, condiciones e instrumentos pertinentes y conducentes que establezca el Ministerio de Salud y Protección Social o la Superintendencia Nacional de Salud.
Parágrafo 1. Si con posterioridad a la presentación de la solicitud de indemnización una víctima advierte que cumple alguna de las situaciones definidas en los literales B y C del presente artículo, deberá informarlo a la Unidad para la Atención y Reparación integral a las Víctimas para ser priorizada en la entrega de la indemnización. Parágrafo 2.
Las víctimas residentes en el exterior podrán acreditar la discapacidad, dificultad del desempeño y/o enfermedad(es) huérfanas, ruinosas, catastróficas o de alto costo, a través de cualquier documento suscrito por el profesional de la salud tratante que sea válido en el país extranjero. La documentación que se aporte a la Unidad para las Víctimas, para los fines descritos en el presente parágrafo, deberá traducirse por el aportante en el idioma español o inglés. ________________________________________________________________ Demandantes: María Patricia Tobón Yagarí y otra Demandados: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Oralidad y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-02053-00 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.5.
Trámite de la acción de tutela Por auto del 3 de mayo de 202419 la magistrada ponente de la presente decisión, avocó el conocimiento de la solicitud de amparo, ordenó notificar al Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Oralidad y al Juzgado Catorce Administrativo del Circuito Judicial de Medellín, vinculó como terceros con interés a las señoras Magnolia de Jesús, Gloria Elsi, Leopoldina de Jesús, Rosa Elena y Luz Emilse Vargas Vargas, en su condición de accionantes dentro de la acción de tutela 05001-33-33-014-2023-00084-00, negó la medida provisional solicitada con la demanda y, finalmente, informó de la existencia del trámite a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 1.6.
Intervención Realizadas las notificaciones ordenadas, de conformidad con las constancias visibles en el expediente20, se presentaron las siguientes: 1.6.1. Tribunal Administrativo de Antioquia21 Por conducto de la magistrada ponente al interior del trámite de tutela 05001-33- 33-014-2023-00084-00, presentó informe en el que solicitó que se nieguen las pretensiones de la acción de tutela.
Lo anterior, por cuanto de las actuaciones judiciales adelantadas al interior del citado proceso, no se evidencia que las decisiones hayan sido caprichosas o contrarias al ordenamiento jurídico. 1.6.2. Juzgado Catorce Administrativo del Circuito Judicial de Medellín22 La autoridad remitió el link correspondiente al proceso 05001-33-33-014-2023- 00084-00.
Frente a los hechos y pretensiones contenidos en la solicitud de amparo, guardó silencio. 19 Índice 4 de Samai. 20 Índice 7 de Samai. Mediante Oficios No. 199052 al 199056 del 6 de mayo de 2024, remitidos a los buzones de correo electrónico: yeimy.reinoso@unidadvictimas.gov.co; notificaciones.juridicauariv@unidadvictimas.gov.co; yeimy.reinoso@unidadvictimas.gov.co; sectribant@cendoj.ramajudicial.gov.co; notificacionesjudiciales@defensajuridica.gov.co; adm14med@cendoj.ramajudicial.gov.co; notificaciones.juridicauariv@unidadvictimas.gov.co; rosaelenav2@hotmail.com; hereramelisa@outlook.es; pola.vargas1965@gmail.com; herera- melisa@outlook.es.
En el caso de las señoras Magnolia de Jesús, Gloria Elsi, Leopoldina de Jesús, Rosa Elena y Luz Emilse Vargas Vargas, fueron notificadas mediante Oficios No. 202233 al 202236 del 10 de mayo de 2024. 21 Índice 13 de Samai. 22 Índice 9 de Samai. ________________________________________________________________ Demandantes: María Patricia Tobón Yagarí y otra Demandados: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Oralidad y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-02053-00 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Los demás intervinientes, pese a haber sido notificados del auto admisorio, guardaron silencio.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia El Consejo de Estado es competente para conocer de la demanda presentada por las señoras María Patricia Tobón Yagarí y Andrea Nathalia Romero Figueroa, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 86 de la Constitución Política, 37 del Decreto Ley 2591 de 1991 y el numeral 5° del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021.
Lo anterior, por cuanto la acción de tutela se dirige contra el Tribunal Administrativo de Antioquia, por tanto, debe aplicarse el numeral 5º de la última norma referida. 2.2. Problema jurídico Corresponde a la Sala dar respuesta a los siguientes interrogantes: • ¿Se superan en el caso concreto los requisitos generales de procedibilidad adjetiva de la acción de tutela contra providencia judicial? De ser positiva la respuesta al interrogante anterior, la Sala analizará lo siguiente: • ¿El Tribunal Administrativo de Antioquia y el Juzgado Catorce Administrativo del Circuito Judicial de Medellín vulneraron los derechos fundamentales «al debido proceso, a la tutela judicial efectiva, al buen nombre y al patrimonio», con ocasión del auto del 10 de abril de 2024, mediante el cual se negó la inaplicación de la sanción impuesta a las señoras Andrea Nathalia Romero Figueroa, en calidad de directora técnica (en encargo) del Área de Reparaciones y a la señora María Patricia Tobón Yagarí, en calidad de directora general de la UARIV, con multa de 1 SMLMV a cada una, por desacato del fallo del 4 de julio de 2023? Para resolver los interrogantes planteados, se analizarán los siguientes temas: (i) el criterio de la Sección sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial;(ii) evolución jurisprudencial del tema referente a la procedencia de la acción de tutela contra los autos que resuelven el incidente de desacato;(iii) generalidades de los defectos alegados;
(iv) de los requisitos de procedibilidad adjetiva y de encontrarse superados y (v) el estudio del caso concreto. ________________________________________________________________ Demandantes: María Patricia Tobón Yagarí y otra Demandados: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Oralidad y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-02053-00 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.3.
Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo del 31 de julio de 201223, unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema24.
Así, después de un recuento de los criterios expuestos por cada Sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente, en la parte resolutiva de la providencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales25. Sin embargo, fue importante precisar bajo qué parámetros procedería ese estudio, pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los “fijados hasta el momento jurisprudencialmente”.
Al efecto, en virtud de la sentencia de unificación del 5 de agosto de 201426, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 200527, para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales, como lo señala el artículo 86 Constitucional, y, por ende, el amparo frente a decisiones judiciales no puede ser ajeno a esas características.
Sobre el tema, la Corte Constitucional se ha referido en forma amplia28 a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, sin distinguir cuáles dan origen a que se conceda o niegue el derecho de amparo – procedencia sustantiva – y cuáles impiden efectivamente adentrarnos en el fondo del asunto – procedencia adjetiva -.
Esta Sección ha determinado que, en primer lugar, se debe verificar que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad adjetiva, esto es: i) que sea relevante constitucionalmente; ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) subsidiariedad, es decir, el agotamiento de los recursos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado; e iv) inmediatez.
De modo que, de 23 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, M.P. María Elizabeth García González, Sentencia 31.07.12, Rad. 2009-01328-01. 24 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. 25 Se dijo en la mencionada sentencia: “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expuesto a folios 2 a 50 de esta providencia” 26 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta M. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, Sentencia 05.08.14, Rad.11001-03-15-000-2012-02201-01. 27 Corte Constitucional, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 28 Entre otras sentencias T-949 del 16 de octubre de 2003;
T-774 del 13 de agosto de 2004 y C- 590 de 2005. ________________________________________________________________ Demandantes: María Patricia Tobón Yagarí y otra Demandados: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Oralidad y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-02053-00 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara la improcedencia del amparo solicitado, sin que se analice el fondo del asunto.
Por el contrario, cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Huelga manifestar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural.
Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.4. Evolución jurisprudencial de la procedencia de la acción de tutela contra los autos que resuelven el incidente de desacato La Corte Constitucional se ha pronunciado sobre el tema de la siguiente manera: «Tratándose de solicitudes de amparo en contra de las providencias proferidas en el curso de un incidente de desacato, como aquella que resuelve el incidente, la Corte ha establecido que procede la acción de tutela excepcionalmente, siempre que logre verificarse la existencia de una vía de hecho.
Lo anterior, por cuanto es claro que por medio del incidente de desacato, las autoridades judiciales toman decisiones que pueden llegar a vulnerar los derechos fundamentales de las partes. Entonces, siendo procedente de forma excepcional la acción de tutela, debe tenerse presente que durante el trámite de tal incidente no se deberán ventilar asuntos que afecten la ratio decidendi, ni la decisión que con base en ésta se adoptó en el fallo de tutela, y que sirve como fundamento para promover el incidente de desacato.
Así, el estudio de una acción de tutela interpuesta contra un incidente de desacato deberá limitarse, en todo caso, a la conducta desplegada por el juez durante el incidente mismo, sin consideración alguna del fallo que le sirve de trasfondo. Lo contrario sería revivir un asunto debatido que hizo tránsito a cosa juzgada29. Lo anterior, denota claramente que la acción de tutela sí es procedente en contra de las decisiones que se profieran en el trámite de un incidente de desacato, lo que está prohibido es que el juez constitucional ahonde y se pronuncie sobre la decisión de tutela que sirvió como base para promover el incidente.
Dicha postura resulta lógica, pues, de lo contrario, los asuntos decididos por el juez natural serían interminables y sometidos a incertidumbre, lo cual va en contravía de los postulados de seguridad jurídica y cosa juzgada imperantes en un Estado de Derecho. 29 Corte Constitucional, Sentencia T-482 de 2013, M.P. Alberto Rojas Ríos. ________________________________________________________________ Demandantes: María Patricia Tobón Yagarí y otra Demandados: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Oralidad y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-02053-00 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Igualmente, en la sentencia SU-627 de 2015, el Máximo Tribunal Constitucional fijó las reglas de procedencia de la acción de tutela contra providencias dictadas en el trámite de la acción de tutela, en los siguientes términos: 4.6.
Unificación jurisprudencial respecto de la procedencia de la acción de tutela contra sentencias de tutela y contra actuaciones de los jueces de tutela anteriores o posteriores a la sentencia. 4.6.1. Para establecer la procedencia de la acción de tutela, cuando se trata de un proceso de tutela, se debe comenzar por distinguir si ésta se dirige contra la sentencia proferida dentro de él o contra una actuación previa o posterior a ella. 4.6.2.
Si la acción de tutela se dirige contra la sentencia de tutela, la regla es la de que no procede. 4.6.2.1. Esta regla no admite ninguna excepción cuando la sentencia ha sido proferida por la Corte Constitucional, sea por su Sala Plena o sea por sus Salas de Revisión de Tutela. En este evento solo procede el incidente de nulidad de dichas sentencias, que debe promoverse ante la Corte Constitucional. 4.6.2.2.
Si la sentencia de tutela ha sido proferida por otro juez o tribunal de la República, la acción de tutela puede proceder de manera excepcional, cuando exista fraude y por tanto, se esté ante el fenómeno de la cosa juzgada fraudulenta, siempre y cuando, además de cumplir con los requisitos genéricos de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales, (i) la acción de tutela presentada no comparta identidad procesal con la solicitud de amparo cuestionada;
(ii) se demuestre de manera clara y suficiente, que la decisión adoptada en la sentencia de tutela fue producto de una situación de fraude (Fraus omnia corrumpit); y (iii) no exista otro medio, ordinario o extraordinario, eficaz para resolver la situación. 4.6.3. Si la acción de tutela se dirige contra actuaciones del proceso de tutela diferentes a la sentencia, se debe distinguir si éstas acaecieron con anterioridad o con posterioridad a la sentencia. 4.6.3.1.
Si la actuación acaece con anterioridad a la sentencia y consiste en la omisión del juez de cumplir con su deber de informar, notificar o vincular a los terceros que serían afectados por la demanda de tutela, y se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela, la acción de tutela sí procede, incluso si la Corte Constitucional no ha seleccionado el asunto para su revisión. 4.6.3.2.
Si la actuación acaece con posterioridad a la sentencia y se trata de lograr el cumplimiento de las órdenes impartidas en dicha sentencia, la acción de tutela no procede. Pero si se trata de obtener la protección de un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato, y se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la acción de tutela puede proceder de manera excepcional30”.
(Subrayas por fuera del texto) 30 Corte Constitucional, Sentencia SU-627 de 2015, M.P. Mauricio González Cuervo. ________________________________________________________________ Demandantes: María Patricia Tobón Yagarí y otra Demandados: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Oralidad y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-02053-00 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.5.
Generalidades de los defectos invocados -Defecto por desconocimiento del precedente Para esta Sala31, el precedente es aquella regla de derecho creada por una alta corte y órgano de cierre de la jurisdicción correspondiente para solucionar un determinado conflicto, sin que sea necesario un número plural de decisiones en el mismo sentido para que dicha regla sea considerada como tal.
Esta decisión es vinculante para los demás operadores del sistema jurídico, porque, se reitera, se crea una regla aplicable en los demás asuntos que se basen en los mismos supuestos de hecho Lo anterior tiene lugar en ejercicio de la actividad creadora de derecho que ejercen los jueces de las altas cortes y los órganos de cierre de cada jurisdicción, ya sea para definir la interpretación de la norma aplicable o la forma en que debe dársele la mejor solución jurídica a los asuntos en estudio, en caso de vacíos normativos, siempre a la luz de los preceptos constitucionales.
Por tanto, dicha labor busca brindar mayor seguridad jurídica a los usuarios y operadores judiciales y constituye una actividad de creación de derecho, al definir directrices que permiten resolver una controversia bajo la primacía de la Constitución. Sin embargo, resulta necesario advertir que no todas las decisiones judiciales que profieren las altas cortes generan una regla o subregla, pues aquellas corresponden más al resultado de la aplicación al caso en concreto de la norma cuyos presupuestos fácticos se subsumen al caso, sin que exista necesariamente una actividad creadora del juez como tal32. - Violación directa de la Constitución Al respecto, la Corte Constitucional33 ha señalado que este defecto se configura cuando el juez ordinario profiere una providencia que desconoce la Constitución en los dos casos que se señalan a continuación. El primero, tiene lugar cuando el juez «deja de aplicar una disposición fundamental a un caso concreto»34.
En este caso, procede la tutela contra providencia judicial 31 Frente a este aspecto puede revisarse, entre otras, la sentencia del 27 de junio de 2019, radicación 11001-03-15-000-2018-03784-01, con ponencia del Dr. Carlos Enrique Moreno Rubio y la providencia del 27 de noviembre de 2019, radicación 11001-03-15-000-201904312-00 con ponencia de la magistrada Rocío Araújo Oñate. 32 Consejo de Estado, Sentencia del 19 de febrero de 2015.
M.P. Alberto Yepes Barreiro. Rad. No. 11001-03-15-000-2013-02690-01. 33 Corte Constitucional, Sentencia SU-198, 11.04.13, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva 34 Ibidem ________________________________________________________________ Demandantes: María Patricia Tobón Yagarí y otra Demandados: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Oralidad y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-02053-00 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co por el defecto referido cuando: i) el juez no interpreta y aplica una disposición legal orientado por el precedente constitucional; ii) la controversia versa sobre un derecho de aplicación inmediata y iii) cuando en la providencia se vulnera un derecho fundamental sin tener en cuenta el principio de interpretación conforme a la Constitución35.
El segundo caso de violación directa de la Constitución tiene lugar cuando el juez «aplica la ley al margen de los dictados de la Constitución»36, y se fundamenta en el artículo 4 de la Carta Política que establece que esta es norma de normas y, por tanto, en todo caso que el juez deduzca que una norma es incompatible con aquella, es deber del mismo «aplicar las disposiciones constitucionales con preferencia a las legales mediante el ejercicio de la excepción de inconstitucionalidad»37. -Defecto fáctico Esta Sala, en decisión del 12 de noviembre del 201538, precisó los alcances y requisitos que deben atenderse al momento de alegarse la ocurrencia de un defecto fáctico en una providencia judicial, los cuales, a continuación, son traídos a colación en la presente decisión. Los eventos de configuración del defecto fáctico son: i) omisión de decretar o practicar pruebas indispensables para fallar el asunto; ii) desconocimiento del acervo probatorio determinante para identificar la veracidad de los hechos alegados por las partes; iii) valoración irracional o arbitraria de las pruebas aportadas; y iv) dictar sentencia con fundamento en pruebas obtenidas con violación del debido proceso.
Aquellos casos en los que se configura el defecto en referencia cuentan con las siguientes características: Evento Características Omisión de decreto y práctica de pruebas indispensables para fallar el asunto Se da cuando la parte, con el fin de probar los hechos que alega, solicitó al juez el decreto de una prueba relevante para resolver el problema jurídico sometido a consideración y ésta fue negada; ello, sin desconocer la facultad del juez ordinario de negar pruebas que no atiendan los requisitos de conducencia, pertinencia e idoneidad.
Así las cosas, es importante considerar que no toda negativa a un decreto de pruebas abre la posibilidad a la configuración del defecto, ya que éste procederá cuando se 35 Ibidem 36 Ibidem 37 Ibidem 38 Consejo de Estado, sentencia del 12 de noviembre de 2015, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Radicación No. 11001-03-15-000-2015-01471-01. ________________________________________________________________ Demandantes: María Patricia Tobón Yagarí y otra Demandados: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Oralidad y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-02053-00 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co rechace el decreto y práctica de la prueba que, solicitada oportunamente, no cumpla con los parámetros arriba señalados.
De esta manera, se requiere: 1. Que la parte identifique el elemento probatorio que solicitó 2. Que la parte demuestre que lo solicitó en oportunidad legal 3. Que se expongan las razones por la cuales la prueba solicitada era conducente, pertinente o idónea. 4. Señalar de manera razonada la razón por la cual, de haberse decretado la prueba, el sentido de la decisión hubiere sido otro.
Desconocimiento del acervo probatorio determinante para identificar la veracidad de los hechos alegados por las partes Se presenta cuando, obrando los elementos de convicción en el expediente y resultando decisivos frente a los hechos que se pretenden probar, aquellos no son tenidos en cuenta por el fallador ordinario. En este punto, se requiere que de forma específica, se concrete en el escrito de amparo, cuáles pruebas, aportadas oportuna y legalmente, fueron desconocidas por el juez.
Así las cosas, el defecto en este evento se configura siempre que: 1. Se identifiquen los elementos de prueba no valorados por el juez. 2. Se demuestre que éstos fueron aportados en forma legal y oportunamente al proceso 3. Se señalen las razones por las cuales eran relevantes para la decisión 4. Se precise, razonadamente, la incidencia de estos para variar el sentido del fallo.
Valoración irracional o arbitraria de las pruebas aportadas Procede cuando, a la luz de los postulados de la sana crítica, la apreciación efectuada por el fallador resulta manifiestamente equivocada o arbitraria, y por ello, el peso otorgado a la prueba se entiende alterado. Se requiere entonces que: 1. La parte precise cuál o cuáles de las pruebas fueron objeto de indebida valoración por el juez 2.
Se indique la razón del por qué, en cada caso en particular, la consideración del operador judicial se aleja de las reglas de la lógica, la experiencia y la sana crítica. El segundo de los elementos señalados resulta de vital importancia, pues es claro que un sencillo desacuerdo en relación con la conclusión a la cual arribó el juez de instancia, de ninguna manera puede ser razón para ordenar el amparo constitucional por este aspecto.
Aceptar lo contrario, implicaría una sustitución arbitraria del juez natural. 3. Se señale la incidencia de la prueba en el fallo atacado Dictar sentencia con fundamento en pruebas obtenidas con violación del debido proceso Refiere al supuesto cuando el fallador de instancia decide el asunto con base en pruebas que no observaron los requisitos legales para su producción o introducción al proceso.
Así las cosas, el juez no ignora la prueba ni se equivoca en su apreciación, pero yerra al haberla tenido en cuenta para decidir el problema jurídico que le fue planteado, al ser ésta una prueba que desconoce el debido proceso de las partes. ________________________________________________________________ Demandantes: María Patricia Tobón Yagarí y otra Demandados: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Oralidad y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-02053-00 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Para su configuración corresponde: 1.
Señalar con claridad los elementos probatorios aportados con violación al artículo 29 constitucional. 2. Exponer las razones que sustentan dicha vulneración. 3. Demostrar que estos elementos de convicción fueron el sustento de la decisión. Como se ve en los elementos señalados, la parte accionante debe precisar en su escrito el cargo que plantea, para demostrar no solo la configuración del defecto, sino también, su incidencia en la decisión judicial.
Lo anterior se suma a la exigencia de una carga argumentativa razonable para lograr la prosperidad del cargo, toda vez que, en el caso de una tutela contra una providencia judicial, están en juego valores importantes para el ordenamiento jurídico, como lo son la cosa juzgada, los derechos de terceros, la seguridad, la buena fe y los derivados de los artículos 1º, 2º, 4º, 5º y 6º de la Constitución Política.
Así mismo, debe ser cuidadoso el interesado al formular el cargo, en la medida en que los supuestos de hecho hasta aquí mencionados se excluyen entre sí, de tal manera que no será posible alegar uno y otro respecto de una misma prueba, como suele ocurrir, pues además de ser desacertado puede generar confusión al fallador. 2.6. Estudio sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva 2.6.1.
Relevancia constitucional Sobre el particular, para la Sala es necesario precisar que este requisito39, se encuentra superado, por cuanto la parte actora explicó que se vulneraron sus derechos fundamentales al «al debido proceso, a la tutela judicial efectiva, buen nombre y patrimonio» ante la posible configuración de una serie de yerros, ya que se negó la inaplicación de la sanción impuesta a las accionantes, pese a que durante el trámite incidental se demostró que ya se cumplió con el fallo de tutela, pero que existe imposibilidad jurídica para informar la fecha cierta en que se entregará la indemnización administrativa, puesto que debe regirse por el procedimiento administrativo dispuesto en la Resolución 1049 de 2019. 39 Al respecto consultar Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, M.P. Rocío Araújo Oñate, Sentencia 27.02.20., Rad. 11001-03-15-000-2020-00004-00;
Sentencia 20.02.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-05258-00; Sentencia 20.02.20, Rad. 11001-03- 15-000-2019-05291-00; Sentencia 13.02.2020, Rad. 11001-03-15-000-2020-00137-00; Sentencia 13.02.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-05354-00; Sentencia 06.02.20, Rad. 11001-03-15-000- 2019-05153-00; Sentencia 30.01.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-05121-00;
Sentencia 30.01.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-05167-00; Sentencia 23.10.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-04664- 00; Sentencia 23.01.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-04833-00. ________________________________________________________________ Demandantes: María Patricia Tobón Yagarí y otra Demandados: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Oralidad y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-02053-00 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En consonancia con lo anterior, la parte actora cumplió con el deber de evidenciar suficientemente una tensión entre la providencia censurada y el núcleo esencial de las garantías constitucionales alegadas.
Esto, al exponer como la decisión que se abstuvo de levantar la sanción impuesta quebrantan su derecho al debido proceso ya que le es posible incumplir la orden y por tanto se incurrió en un defecto fáctico, en desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución, los cuales se sintetizan en que la decisión genera un riesgo de sus garantías, ya que, las sanciones de multa continúan vigentes para las accionantes.
Así, se puede concluir que no se trata de un asunto de mera legalidad ni tampoco que se limite a cuestiones económicas, se trata de una duda legítima sobre la posible vulneración de principios constitucionales como el debido proceso y de acceso a la administración de justicia, este último garantía de raigambre constitucional (artículo 229), que establece el derecho de toda persona a acceder a la administración de justicia para solicitar a los jueces competentes la protección o el restablecimiento de los derechos que consagran la Constitución y la ley.
Además de que este caso involucra la discusión sobre la posible vulneración del derecho fundamental al debido proceso derivado de los defectos endilgados a la accionada, que conllevó al Tribunal Administrativo de Antioquia a sancionarlas en repetidas ocasiones por el presunto incumplimiento de un fallo de tutela, y por ende, no puede considerarse como una discusión meramente legal ni tampoco se pretende utilizar la acción de tutela para reabrir un debate jurídico cerrado por el juez contencioso administrativo.
Por todo lo anterior se concluye que se acreditaron los criterios fijados por la Corte Constitucional en la SU-215 de 2022 para encontrar superado el requisito de relevancia constitucional, en atención a que se está en presencia de una posible trasgresión de las garantías constitucionales de los tutelantes, cuya controversia no se enfocó en un debate de orden de contenido legal o económico, sino que se justificó en una notoria tensión entre las garantías invocadas y la decisión judicial objeto de reproche. 2.6.2.
Inmediatez El requisito de inmediatez se tiene por satisfecho en el presente asunto, si se tiene en cuenta que los autos del 18 de enero y del 10 de abril de 2024, por medio de los cuales se negó la solicitud de inaplicación de la sanción, fueron notificado a las partes e intervinientes mediante correos electrónicos del 18 de enero y del 11 abril del mismo año. Así, sin que sea necesario establecer su fecha de de ejecutoria, se ________________________________________________________________ Demandantes: María Patricia Tobón Yagarí y otra Demandados: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Oralidad y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-02053-00 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co advierte que la acción de tutela se radicó dentro del término razonable de 6 meses señalado por la jurisprudencia40. 2.6.3.
Tutela contra tutela La Sala observa que no existe reparo alguno en relación con este juicio de procedibilidad, toda vez que no se trata de una tutela contra una decisión de la misma naturaleza, pues la providencia judicial reprochada fue proferida al interior del incidente de desacato identificado con radicado 05001-33-33-014-2023-00084- 00. 2.6.4.
Subsidiariedad En consideración a dicho requisito, por tratarse de decisiones que negaron la solicitud de inaplicación de la sanción por desacato, se tiene que no son susceptibles de recurso alguno, conforme lo dispone el Decreto 2591 de 1991. 2.7. Análisis del caso concreto Es del caso resaltar por razones de transparencia que, en el Consejo de Estado, se han tramitado 2341 tutelas de similar situación fáctica a la presente, y en 5 de ellas42 se accedió al amparado los derechos fundamentales de las señoras María Patricia Tobón Yagarí y Andrea Nathalia Romero Figueroa al encontrarse acreditados los defectos alegados, en razón a la imposibilidad jurídica de brindar una fecha cierta o indicar un plazo razonable para el pago de la indemnización administrativa reconocida.43 En razón a ello la Sala realizará algunas precisiones de orden metodológico.
Derecho de las víctimas a ser reparadas y el procedimiento para reconocer y otorgar la indemnización por vía administrativa La Corte Constitucional, en la sentencia SU-254 de 2013 se refirió a los derechos de las víctimas a la verdad, justicia y reparación integral y en relación con la 40 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Sentencia de 5 de agosto de 2014, Rad: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. M. P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 4111001031500020230750200/111001031500020240205200/11001031500020240205300,110010 31500020240201400,11001031500020240156800,11001031500020240118100,11001031500020 240113700,11001031500020230686001,11001031500020240095600,1100103150002024001380 0,11001031500020230767200,11001031500020230750200,11001031500020230391801,1100103 1500020230686000,11001031500020230681900,11001031500020230312101,110010315000202 30312100, 11001-03-15-000-2024-01069-00 42 Todas proferidas por el Consejo de Estado, Sección Primera radicados: 11001031500020240058600, 11001031500020230681901, 11001031500020230386801, 11001031500020230391800, 11001031500020230387000. 43 La Sala indica que acogerá algunas de las consideraciones expuestas en dichas providencias en el presente fallo por la similitud fáctica y jurídica que presentan. ________________________________________________________________ Demandantes: María Patricia Tobón Yagarí y otra Demandados: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Oralidad y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-02053-00 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co indemnización administrativa, concluyó que, por regla general, la acción de tutela no tenía una naturaleza indemnizatoria, pero resultaba procedente para otorgar protección a la población víctima de desplazamiento en condición de extrema vulnerabilidad.
Así mismo, la Corte, en la sentencia C-753 de 201344 concluyó que las disposiciones normativas que establecen plazos y límites en términos del presupuesto nacional no suponían una extralimitación del principio de responsabilidad fiscal en detrimento del derecho de las víctimas a la indemnización, por cuanto dicho principio “es un criterio orientador de las ramas del poder para conseguir los fines del Estado que no tiene la virtualidad de socavar derechos fundamentales».
Es decir, para la Corte, es viable la aplicación de criterios e instrumentos de priorización, así como el agotamiento del procedimiento previsto por la Ley para la entrega de la indemnización administrativa por los hechos sufridos en el contexto del conflicto, con miras a viabilizar la adecuada reparación integral de las víctimas, conforme a los principios de igualdad, gradualidad y progresividad.
En efecto, así lo ha reiterado en los distintos autos de seguimiento a la sentencia T-025 de 200445, entre ellos, el auto 206 de 2017, en el que exhortó a los jueces de la República a que se abstuvieran de impartir temporalmente órdenes de reconocimiento de indemnización administrativa y sanciones por desacato, dado el número de tutelas que desbordaban la capacidad de la entidad competente para atenderla.
Tal postura fue reiterada en la sentencia SU-034 de 2018, en la que se estudiaron las decisiones de los jueces de tutela frente a los presuntos desacatos de la UARIV a órdenes de reconocimiento de indemnización administrativa, sentencia que será analizada por la Sala al abordar el defecto por desconocimiento del precedente planteado por la actora.
De conformidad con lo expuesto, la Sala concluye que, en el marco del derecho a la reparación de las víctimas del conflicto armado, las órdenes de indemnizaciones administrativas que imparten los jueces de tutela deben tomar en consideración las medidas adoptadas por el ejecutivo con la finalidad de indemnizar al universo de víctimas, ante la imposibilidad financiera de hacerlo al mismo tiempo. 44 Examinó la constitucionalidad de las medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas, previstas en la Ley 1448 de 10 de junio de 2011 y en los Decretos 4634 de 9 de diciembre de 2011 y 4635 de 9 de diciembre de 2011. 45 En la cual se declaró la existencia de un estado de cosas inconstitucional en materia de atención a la población desplazada. ________________________________________________________________ Demandantes: María Patricia Tobón Yagarí y otra Demandados: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Oralidad y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-02053-00 19 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Específicamente, en relación con la indemnización administrativa de las víctimas, la UARIV víctimas expidió la Resolución 1049 de 15 de marzo de 201946, en la cual estableció las fases del procedimiento para acceder a dicha prestación y creó el método técnico de priorización para su desembolso.
El artículo 17 de la resolución mencionada indica que el método se aplica anualmente para la asignación de los turnos de pago a saber: «El método tiene como objetivo generar unas listas ordinales que indicarán la priorización para el desembolso de la medida de indemnización administrativa y se aplicará anualmente para la asignación de los turnos de pago de manera proporcional a los recursos apropiados en la respectiva vigencia fiscal para tal fin, de conformidad con el Marco de Gasto de Mediano Plazo del Sector» (Resaltado por la Sala).
Igualmente, en el artículo 4° de la Resolución 1049 de 201947 se establecen las situaciones de urgencia manifiesta o extrema vulnerabilidad que dan lugar a la priorización del trámite y pago de la reparación administrativa, y son las siguientes: “Artículo 4°. Situaciones de urgencia manifiesta o extrema vulnerabilidad. Para los efectos del presente acto administrativo se entenderá que una víctima, individualmente considerada, se encuentra en urgencia manifiesta o extrema vulnerabilidad cuando se acredite: a. Edad.
Tener una edad igual o superior a los sesenta y ocho (68) años. El presente criterio podrá ajustarse gradual y progresivamente por la Unidad de Víctimas, de acuerdo al avance en el pago de la indemnización administrativa a este grupo poblacional. b. Enfermedad. Tener enfermedad(es) huérfanas, de tipo ruinoso, catastrófico o de alto costo definidas como tales por el Ministerio de Salud y Protección Social. c. Discapacidad.
Tener discapacidad que se certifique bajo los criterios, condiciones e instrumentos pertinentes y conducentes que establezca el Ministerio de Salud y Protección Social o la Superintendencia de Salud.” Reparos de la parte actora: Consideró que la providencia acusada incurrió en los siguientes defectos: i) desconocimiento del precedente48, al pasar por alto la sentencia SU-034 de 2018, proferida por la Corte Constitucional, que señala expresamente las reglas jurisprudenciales para que los jueces de tutela de primera instancia modulen el cumplimiento del fallo; ii) fáctico, por valoración indebida del material probatorio 46 Por la cual se adopta el procedimiento para reconocer y otorgar la indemnización por vía administrativa, se crea el método técnico de priorización, se deroga las Resoluciones 090 de 2015 y 01958 de 2018, y se dictan otras disposiciones”, 47 modificada por la Resolución 582 de 2021 48 Este defecto se analizará como un defecto por desconocimiento del precedente, pues se esta alegando el desconocimiento de una sentencia. ________________________________________________________________ Demandantes: María Patricia Tobón Yagarí y otra Demandados: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Oralidad y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-02053-00 20 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que establecía cuál era el procedimiento para la entrega de la indemnización administrativa a las víctimas del conflicto armado y iii) violación directa de la Constitución, al desconocer abiertamente los principios constitucionales al debido proceso, a la igualdad, a la seguridad jurídica, a la confianza legítima en el sistema judicial y la buena fe, pues no se tuvo en cuenta que la UARIV está imposibilitada para dar una fecha exacta de pago.
Teniendo en cuenta que los yerros están íntimamente ligados, ya que conducen a demostrar que con el auto cuestionado se configuró la vulneración de los derechos fundamentales invocados debido a que la UARIV adujo que era imposible dar una fecha cierta de desembolso de la indemnización administrativa, por cuestiones metodológicas la Sala los estudiará de manera conjunta.
Con el fin de determinar si se configuran los anteriores reparos, resulta necesario recordar los fundamentos que condujeron a imponer la sanción por desacato que se discute en el caso sub examine: • El auto del 5 de julio de 2023, proferido por el Juzgado Catorce Administrativo del Circuito Judicial de Medellín, estableció que las accionantes incurrieron en desacato por cuanto no habían dado cumplimiento al fallo de tutela, pues, pese a realizar el estudio no determinó la fecha estimada en la que se reconocería el pago de la indemnización a las señoras Magnolia de Jesús, Gloria Elsi, Leopoldina de Jesús, Rosa Elena y Luz Emilse Vargas Vargas. • La anterior decisión fue confirmada por el Tribunal Administrativo de Medellín, con base en los mismos argumentos por auto del 6 de julio de 2023. • La UARIV posteriormente, radicó en diversas oportunidades la solicitud de inaplicación de la sanción. Inclusive, para el mes de octubre de 2023 aplicó el Método Técnico de Priorización a las citadas personas, el cual arrojó como resultado que no podían recibir aún el pago de la indemnización. • Pese a que la UARIV ha hecho uso de los mecanismos establecidos para resolver de fondo la solicitud, tanto el juzgado como el tribunal estimaron que tales acciones no denotaban un cumplimiento del fallo de tutela.
Para la imposición de la sanción por desacato, es necesario que el juez verifique la existencia de dos elementos, a saber: el objetivo, que hace referencia al incumplimiento del fallo, y el subjetivo, que, dada la naturaleza disciplinaria de la sanción por desacato, exige establecer que el responsable fue negligente respecto de su obligación. En la sentencia SU-034 de 2018, la cual la actora considera desconocida se señaló lo siguiente: ________________________________________________________________ Demandantes: María Patricia Tobón Yagarí y otra Demandados: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Oralidad y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-02053-00 21 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co -El juez que instruye un incidente de desacato debe examinar el conminado a cumplir la orden se encuentra inmerso en una circunstancia excepcional de fuerza mayor, caso fortuito o imposibilidad absoluta jurídica o fáctica para conducir su proceder según lo dispuesto en el fallo de tutela. -Bajo esa óptica, no habría lugar a imponer una sanción por desacato en los casos en que (i) la orden de tutela no ha sido precisa, porque no se determinó quién debía cumplirla o porque su contenido es difuso, y/o (ii) el obligado ha adoptado alguna conducta positiva tendiente a cumplir la orden de buena fe, pero no se le ha dado la oportunidad de hacerlo.
(Énfasis de la Sala) Ahora bien, para la Sala es dable concluir que, aun cuando el juzgado y el tribunal afirmaron encontrar acreditados los elementos para la imposición de la sanción, revisadas las providencias acusadas, se advierte que en ellas únicamente se hizo un estudio respecto del elemento objetivo, pero no del subjetivo. Lo anterior, toda vez que a lo largo del trámite incidental la UARIV explicó detenidamente las medidas que adoptó para darle cumplimiento a la sentencia de tutela y el método que dispuso esa entidad.
No obstante, en relación con la fecha exacta de pago, situación que las autoridades judiciales accionadas le reprocharon a lo largo del trámite incidental, la UARIV expuso que la misma se obtendría a partir de la aplicación del método de priorización, el cual corresponde a un proceso técnico que determina los criterios para proceder al desembolso, trámite que se aplica de manera global y anualmente a todas las víctimas.
Al respecto, basta remembrar el escrito aportado por la citada entidad, calendado del 26 de octubre de 2023 en el que solicitó la inaplicación de la sanción impuesta, para lo cual aportó un comunicado de fecha 23 de octubre de 2023, en el que aplicó el Método Técnico de Priorización y concluyó que no era procedente el pago de la indemnización. Adicionalmente, dicho documento fue remitido vía correo electrónico a las accionantes. ________________________________________________________________ Demandantes: María Patricia Tobón Yagarí y otra Demandados: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Oralidad y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-02053-00 22 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En ese orden, para la Sala, se configuraron los defectos alegados toda vez que las autoridades judiciales no podían dejar de analizar dichos informes y solicitudes de inaplicación de la sanción, pues estos estaban encaminados a demostrar que, si bien, no se podía señalar una fecha exacta para el desembolso de la indemnización reconocida, ello no se debió a un desinterés en acatar la orden judicial o a una actitud negligente frente al derecho que le asiste al señor Córdoba Martínez, sino a la capacidad financiera con la que cuenta la entidad, así como la complejidad del trámite que aquí se ha expuesto.
Así las cosas, para la Sala las autoridades desconocieron lo dispuesto en la sentencia SU-034 de 2018, por medio de la cual se establecieron los elementos que debe considerar el juez al resolver el incidente de desacato en tutela, pues omitió valorar desde la óptica de la responsabilidad subjetiva los informes de cumplimiento y las solicitudes de inaplicación presentadas, que demostraban que el juez no podía establecer un límite temporal para el reconocimiento de dicha reparación. Lo anterior, teniendo en cuenta que los plazos previstos para ese pago están sujetos a la reglamentación citada, a los criterios de priorización adoptados por la unidad, y a los principios de progresividad y sostenibilidad. 2.8.
Conclusión Por lo expuesto, esta Sala: -Concederá el amparo de los derechos fundamentales de la actora al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, por encontrarse configurados los defectos fáctico, por desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución. -Dejará sin efectos las siguientes providencias judiciales: autos del 18 de enero y 10 de abril de 2024, en los que se negó la solicitud de inaplicación de la sanción. -Se ordenará al Juzgado Catorce Administrativo del Circuito Judicial de Medellín que, en el término de diez (10) días, contados a partir de la notificación de esta ________________________________________________________________ Demandantes: María Patricia Tobón Yagarí y otra Demandados: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Oralidad y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-02053-00 23 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sentencia profieran la providencia de reemplazo, teniendo en cuenta lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia. Sin perjuicio de lo anterior, lo cierto es que la UARIV, de conformidad con la reglamentación citada debe continuar aplicando anualmente el método técnico de priorización con el fin de que se establezca el turno para el respectivo desembolso de la indemnización administrativa reconocida a las señoras Magnolia de Jesús, Gloria Elsi, Leopoldina de Jesús, Rosa Elena y Luz Emilse Vargas Vargas, con el objeto de dar cumplimiento a la sentencia del Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Oralidad del 2 de mayo de 2023, y se logre la reparación integral a las víctimas.
I. DECISIÓN Por lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: AMPARAR los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, invocados por las señoras María Patricia Tobón Yagarí y Andrea Nathalia Romero Figueroa, en consecuencia, DEJAR SIN EFECTOS los autos del 18 de enero y 10 de abril de 2024.
SEGUNDO: ORDENAR al Juzgado Catorce Administrativo del Circuito Judicial de Medellín que dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación de esta sentencia, profiera la providencia de reemplazo con fundamento en las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: De no ser impugnada esta providencia dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado ________________________________________________________________ Demandantes: María Patricia Tobón Yagarí y otra Demandados: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Oralidad y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-02053-00 24 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente.
Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081.