Radicado: 11001-03-15-000-2023-07077-01 Demandante: Luis Felipe Toloza Jiménez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá D.C., veintinueve (29) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2023-07077-01 Demandantes: LUIS FELIPE TOLOZA JIMÉNEZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Tema: Acción de tutela contra sentencia que negó a docente reconocimiento de bonificación especial SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por Luis Felipe Toloza Jiménez contra la sentencia del 14 de diciembre de 2023, dictada por la Sección Quinta del Consejo de Estado, que declaró improcedente la acción de tutela de la referencia. I.

ANTECEDENTES 1. Solicitud de amparo constitucional El 21 de noviembre de 20231, en ejercicio de la acción de tutela y mediante apoderado judicial, Luis Felipe Toloza Jiménez pidió la protección del derecho fundamental al debido proceso, y el respeto de los derechos adquiridos en materia salarial, así como de los principios de legalidad e igualdad ante la ley.

A juicio de la parte actora, la vulneración se presentó con ocasión de la sentencia del 24 de agosto de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, que confirmó la decisión de primera instancia, que declaró probada de oficio la excepción de prescripción de los derechos laborales y denegó las pretensiones reclamadas en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 68081-33-33-001-2017- 00161-00/01. 2.

Pretensiones La parte actora formuló las siguientes pretensiones: 1.1. Tutelar al accionante los siguientes derechos fundamentales: El debido proceso y los derechos adquiridos, en relación con el principio de legalidad y la igualdad ante la ley, en materia salarial en un Estado Social de Derecho, de un docente estatal, respecto de la sentencia N° 167 creada el 24 de agosto de 2023, notificada el 26 de septiembre de 2023, en el PROCESO DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Nº 680813333001-2017-00161-01, adelantado por el accionante contra el DISTRITO ESPECIAL PORTUARIO, BIODIVERSO, INDUSTRIAL Y TURÍSTICO DE BARRANCABERMEJA, proferida por el TRIBUNAL ADMINISTARTIVO DE SANTANDER, en la- Sala de decisión integrada por los magistrados: CLAUDIA PATRICIA PEÑUELA ARCE, Magistrada Ponente;

Ausente con permiso/Res N°180 de 2023; FRANCY DEL PILAR PINILLA PEDRAZA e IVÁN FERNANDO PRADA MACÍAS. 1 Índice 2 de Samai. Radicado: 11001-03-15-000-2023-07077-01 Demandante: Luis Felipe Toloza Jiménez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 1.2. Declarar la nulidad de la sentencia N° 167 creada el 24 de agosto de 2023, notificada el 26 de septiembre de 2023, en el PROCESO DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Nº 680813333001-2017-00161-01, adelantado por el accionante contra el DISTRITO ESPECIAL PORTUARIO, BIODIVERSO, INDUSTRIAL Y TURÍSTICO DE BARRANCABERMEJA, proferida por el TRIBUNAL ADMINISTARTIVO DE SANTANDER, en la- Sala de decisión integrada por los magistrados: CLAUDIA PATRICIA PEÑUELA ARCE, Magistrada Ponente;

Ausente con permiso/Res N°180 de 2023; FRANCY DEL PILAR PINILLA PEDRAZA e IVÁN FERNANDO PRADA MACÍAS. 1.3. Ordenar al TRIBUNAL ADMINISTARTIVO DE SANTANDER proferir una sentencia que reemplace la Sentencia N° 167 creada el 24 de agosto de 2023, notificada el 26 de septiembre de 2023, en el PROCESO DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Nº 680813333001- 2017-00161-01, adelantado por el accionante contra el DISTRITO ESPECIAL PORTUARIO, BIODIVERSO, INDUSTRIAL Y TURÍSTICO DE BARRANCABERMEJA, efecto para el cual deberá aplicar los criterios y orientaciones que disponga el juez constitucional. 1.4.

Ordenar al TRIBUNAL ADMINISTARTIVO DE SANTANDER que demuestre ante el juez constitucional el cumplimiento de lo que disponga la sentencia de tutela. 3. Hechos Del expediente la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: 3.1. Antecedentes sobre la vinculación laboral Luis Felipe Toloza Jiménez fue nombrado y estuvo vinculado como docente al servicio del municipio de Barrancabermeja, Santander, desde el 15 de enero de 1996 hasta 2018.

Durante la vinculación laboral, se expidió la Ley 115 de 1994. El artículo 134 de esa ley reconoció para los docentes que prestaran sus servicios en “zonas de difícil acceso o en situación crítica de inseguridad o mineras” un incentivo especial para ascenso en el escalafón y el pago de una bonificación especial. A través del Decreto 707 de 1996, se reglamentó el otorgamiento de los estímulos para los docentes que prestan sus servicios en zonas de difícil acceso o situaciones de crítica inseguridad, y allí se facultó al Gobernador y al Alcalde de Distrito para la determinación, categorización y modificación de dichas zonas por medio de acto administrativo.

El departamento de Santander expidió los Decretos 443 del 19 de noviembre de 1998, 0106 del 01 de julio de 1999 y 0367 del 20 de noviembre de 2000, mediante los cuales hizo efectiva la bonificación prevista en el Decreto 707 de 1996, debido a que consideró al municipio de Barrancabermeja como una zona de situación crítica de inseguridad y reconoció en favor de los profesores que laboraban en esa zona una bonificación remunerativa.

Sin embargo, por medio de la Ley 715 de 2001, se derogó el incentivo mencionado al señalar que “[l]os docentes que laboran en áreas rurales de difícil acceso podrán tener estímulos consistentes en bonificación, capacitación, y tiempo, entre otros, de conformidad con el reglamento que para la aplicación de este artículo expida el Gobierno Nacional”.

Por lo anterior, desde el 1 de enero de 2002, el municipio de Barrancabermeja dejó de realizar el reconocimiento de la bonificación. El 12 de agosto de 2014, el señor Toloza Jiménez presentó ante el municipio de Radicado: 11001-03-15-000-2023-07077-01 Demandante: Luis Felipe Toloza Jiménez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Barrancabermeja una petición de reconocimiento y pago de la bonificación especial establecida en el artículo 134 de la Ley 115 de 1994, por considerar que no han desaparecido los motivos fácticos que lo hacen acreedor de la bonificación. Mediante oficio 2014EE2549 de 11 de septiembre de 2014, el distrito de Barrancabermeja negó la solicitud porque la bonificación se reconoció para los docentes que prestan sus servicios en una zona rural de difícil acceso y la institución educativa a la cual está vinculado el señor Toloza Jiménez se ubica en el casco urbano del municipio de Barrancabermeja por lo que no es catalogada como difícil acceso. 3.2.

Sobre el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho El señor Luis Felipe Toloza Jiménez promovió el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la decisión del municipio que negó la bonificación, con fundamento en: i) la violación de las normas en que debían fundarse, al desconocer el artículo 134 de la Ley 115 de 1994; ii) la violación del debido proceso y derecho de defensa, por suspender el pago del incentivo salarial sin ningún procedimiento; iii) la falsa motivación, pues al aplicar la norma la califica de manera errónea como derogada.

Mediante providencia del 26 de octubre de 2022, el Juzgado Primero Administrativo de Barrancabermeja declaró probada de oficio la excepción de prescripción de los derechos laborales reclamados y negó las pretensiones de la demanda. Explicó que la Ley 715 de 2001 derogó el artículo 134 de la Ley 115 de 1994, ya que condicionó el reconocimiento del estímulo a la reglamentación del Gobierno Nacional.

En consecuencia, los actos administrativos reglamentarios perdieron fuerza de ejecutoria porque desapareció la norma que le servía de fundamento legal. Adujo que el señor Toloza Jiménez tiene derecho al reconocimiento de la bonificación, pero únicamente durante el periodo en que estuvo vigente. Frente a la prescripción, sostuvo que, conforme con el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968 y el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969, los derechos laborales prescriben en tres años, contados desde que la respectiva obligación se hizo exigible.

Adujo que la parte actora elevó la reclamación administrativa de la bonificación en comento el 12 de agosto de 2014, esto es, cuando ya habían transcurrido más de 3 años desde la exigibilidad del derecho. Contra esta decisión, el actor presentó recurso de apelación y alegó lo siguiente: i) la bonificación fue otorgada por la Ley, sin que hayan desaparecido los motivos que dieron lugar a la misma; ii) no se ha expedido una reglamentación de las zonas críticas de inseguridad, por lo que siguen aplicando las anteriores; iii) el propósito de la Ley 715 de 2001 no fue eliminar los derechos sino regularlos de manera diferente; iv) el demandante adquirió el derecho reclamado cuando la anterior norma estaba vigente, por lo que es un derecho adquirido, y v) se trata de una prestación periódica y no opera la prescripción. El Tribunal Administrativo de Santander, mediante sentencia del 24 de agosto de 2023, confirmó la decisión de primera instancia de negar las pretensiones.

Adujo que, aunque el demandante adquirió un derecho mientras estuvo vigente el artículo 134 de la Ley 115 de 1994, este perdió fuerza con ocasión de la Ley 715 de 2001 y no ha surgido nuevamente a la vida jurídica porque no existe la reglamentación del municipio. En síntesis, concluyó que el cambio normativo exigía una nueva regulación, que a la fecha es inexistente y, por tanto, tampoco existe el derecho reclamado.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-07077-01 Demandante: Luis Felipe Toloza Jiménez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 4. Fundamentos de la acción de tutela El actor, además de argumentar sobre el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, indicó que se incurrió en violación directa de la constitución y defecto sustantivo.

Al respecto, dividió su argumentación en dos, por un lado, el capítulo de violación del debido proceso -capítulo 6-, y por otro, el capítulo de violación directa de la Constitución -capítulo 7-. En el primero, aduce que “se viola el debido proceso en relación con el principio de legalidad y el Estado Social de Derecho, la igualdad ante la ley, los derechos adquiridos, de un docente estatal, lo que constituye una violación directa de la Constitución Política por inaplicación y es causal de procedencia de la acción de tutela contra la sentencia judicial impugnada”.

Lo anterior, con fundamento en que, según dice, se omitió dar aplicación a las sentencias C-618 de 2002, que declaró la exequibilidad de la Ley 715 de 2001; C-1218 de 2001, que declaró la exequibilidad del artículo 134 de la Ley 115 de 1994; y SU-309 de 2019, que precisó la vigencia de los derechos adquiridos. Enfatizó que se desconoció la sustitución patronal, los derechos adquiridos y el principio de legalidad.

En el segundo, indicó que la sentencia omitió: (i) aplicar el debido proceso en el aspecto del principio de legalidad, según los incisos 1 y 2 del artículo 29 de la Constitución Política; (ii) estudiar y aplicar los derechos adquiridos por el actor con base en las normas anteriores al tránsito legislativo y los artículos 1, 2, 13, 25, 53, 58 y 230 de la Constitución Política; y (iii) aplicar las normas en materia salarial respecto de la bonificación especial. 5.

Intervenciones El Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Barrancabermeja solicitó negar las pretensiones de la tutela o en su lugar disponer su desvinculación del presente trámite. Lo anterior, en atención a que el procedimiento aplicado se ejerció con probidad, diligencia y en total observancia de los principios que rigen el servicio de administración de justicia. Explicó que se garantizó en todo momento el derecho al debido proceso y se respetó el principio de legalidad.

El municipio de Barrancabermeja solicitó declarar improcedente la acción en atención a que en el caso concreto no existe vulneración alguna de derechos fundamentales ni se ha causado un perjuicio irremediable. Adicionalmente, solicitó que se le desvincule del presente trámite constitucional porque la alcaldía distrital de Barrancabermeja en ningún momento ha vulnerado derechos fundamentales del accionante.

El Tribunal Administrativo de Santander y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, pese a que fueron notificados no se manifestaron sobre el particular. 6. Sentencia impugnada La Sección Quinta del Consejo de Estado declaró improcedente la acción de tutela, por considerar que no se cumplió el requisito de relevancia constitucional, ya que la parte actora enfoca su argumentación en repetir las alegaciones que fundamentan las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho y reitera las del recurso de alzada.

En esa medida, consideró que lo que pretende con el mecanismo constitucional es reabrir debates que se surtieron ante los jueces naturales, en búsqueda de una instancia adicional. Radicado: 11001-03-15-000-2023-07077-01 Demandante: Luis Felipe Toloza Jiménez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 7.

Impugnación La parte actora impugnó la sentencia de primera instancia. Solicitó que se revocara y, en su lugar, se accediera a las pretensiones de la demanda. Para el efecto, sostuvo que cumplió con la carga argumentativa necesaria, ya que en el capítulo 6 de la demanda de tutela sustentó la violación del debido proceso, en el capítulo 7 se sustentó el defecto específico de violación directa de la Constitución Política, y en los capítulos 4 y 5 se argumentó sobre la existencia del derecho adquirido y su reglamentación. Adicionalmente, adujo que no se realizó un control de convencionalidad, ya que la sentencia impugnada no mencionó la aplicación de tratados internacionales aprobados y adoptados por Colombia sobre la materia.

II. CONSIDERACIONES 1. Problema jurídico y solución Corresponde a la Sala determinar si procede la acción de tutela presentada por el señor Luis Felipe Toloza Jiménez para dejar sin efectos la sentencia del 24 de agosto de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, que confirmó la decisión de primera instancia de denegar el reconocimiento de los derechos laborales reclamados en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 68081-33-33-001- 2017-00161-00/01.

La Sala anticipa que confirmará la decisión de primera instancia que declaró improcedente la solicitud de amparo por no cumplir el requisito general de relevancia constitucional, pero porque no efectúa una carga mínima de argumentación, puesto que la parte actora no dio cuenta de los motivos concretos por los que la providencia cuestionada supuestamente vulneró los derechos fundamentales invocados.

Para llegar a esa conclusión, la Sala se referirá a: (i) la acción de tutela contra providencias judiciales, (ii) la carga mínima de argumentación en materia de tutela, y, finalmente, (iii) analizará el caso concreto. 2. La acción de tutela contra providencias judiciales La Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 fijó dos tipos de requisitos para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.

Por un lado, los requisitos generales2 o de procedibilidad, que son de naturaleza procesal, y se estudian de manera previa a cualquier análisis de fondo; y por el otro lado, los requisitos específicos3 o vicios de fondo que son de naturaleza sustancial y se analizan cuando se han superado los requisitos generales. 3. La carga mínima de argumentación en materia de tutela El artículo 1° del Decreto 2591 de 19913 establece que el procedimiento de la acción de tutela es preferente y sumario.

Es decir, la acción de tutela se rige por el principio de 2 Estos son: la relevancia constitucional del asunto; la inmediatez; el agotamiento de los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios; cuando se trate de una irregularidad procesal, debe incidir directamente en la decisión objeto de tutela; la identificación razonable de los hechos que generan la amenaza o vulneración del derecho fundamental, y que no se cuestione un fallo de tutela. 3 Se clasifican en: defecto orgánico, sustantivo, procedimental, fáctico, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente judicial o violación directa de la Constitución. Radicado: 11001-03-15-000-2023-07077-01 Demandante: Luis Felipe Toloza Jiménez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 informalidad, en cuanto busca que no existan rigurosas formalidades que suspendan o paralicen el procedimiento.

Se trata, entonces, de un procedimiento especial con reglas de interpretación y aplicación diferentes a las establecidas para los procedimientos comunes u ordinarios. Justamente por la informalidad que caracteriza a la tutela, el artículo 14 del Decreto 2591 de 1991 establece que la solicitud de amparo únicamente debe contener i) la explicación, con la mayor claridad posible, de la acción o la omisión que motiva la acción de tutela; ii) el derecho fundamental que se considera amenazado o vulnerado; iii) el nombre de la autoridad u órgano autor del agravio, y iv) la descripción de las demás circunstancias relevantes para decidir la solicitud.

También establece que «no será indispensable citar la norma constitucional infringida, siempre que se determine claramente el derecho violado o amenazado». En lo que aquí interesa, el Decreto 2591 de 1991 no exige que cuando la solicitud de amparo se dirija contra providencias judiciales se deba identificar y sustentar alguna de las causales específicas de procedencia de la acción de tutela que ha desarrollado la jurisprudencia de la Corte Constitucional y que han sido acogidas por el Consejo de Estado, cuando actúa como juez de tutela.

Lo que sí se exige es que el interesado exponga de manera clara las razones por las que considere que la providencia judicial amenaza o vulnera los derechos fundamentales. La propia Corte Constitucional, en sentencia C-590 de 2005, estableció que el interesado tiene el deber de identificar los hechos de la amenaza o vulneración y que tal exigencia «es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos».

Posteriormente, en sentencia C-483 de 2008, la Corte Constitucional insistió en que el interesado en ejercer la acción de tutela debe cumplir con la carga mínima «de diligencia que se traduce en la presentación de los elementos básicos de la situación de hecho que motivó la solicitud de protección»4. En el mismo sentido, la Sala Plena del Consejo de Estado, mediante sentencia del 5 de agosto de 2014, expediente 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ), determinó que «es importante que el actor cumpla con la carga de identificar razonablemente los hechos que dieron origen a la vulneración de los derechos fundamentales y de argumentar por qué el asunto reviste relevancia constitucional».

Incluso, esta Sala es de la tesis de que el asunto carece de relevancia constitucional cuando el interesado no cumple con la carga mínima de argumentación que permita conocer las razones por las que se presenta la acción de tutela5. Lo anterior no implica limitar el ejercicio de la acción de tutela. Todo lo contrario, se trata simplemente de que el interesado cumpla el deber mínimo de argumentación para ilustrar al juez de tutela sobre los hechos que motivan la solicitud de amparo y así poder tomar decisiones de fondo que protejan los derechos fundamentales vulnerados. 4.

Análisis del caso concreto En el escrito de tutela, la parte actora alegó que hay una violación directa de la Constitución por parte del Tribunal Administrativo de Santander, ya que, al proferir la sentencia del 24 de agosto de 2023, que confirmó la decisión de primera instancia de Radicado: 11001-03-15-000-2023-07077-01 Demandante: Luis Felipe Toloza Jiménez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 negar las pretensiones, incurrió en lo siguiente: (…) no aplicó el debido proceso en el aspecto del principio de legalidad, según los incisos primero y segundo del artículo 29 de la Constitución Política; no estudió ni aplicó los derechos adquiridos por el accionante con base en las normas anteriores al tránsito legislativo, de conformidad con los artículos 53 y 58, en armonía con los artículos 13 y 25, 1°, 2°, 53, 58y 230 de la Constitución Política.

(…) se niega a darle aplicación a la jurisprudencia del Consejo de Estado respecto del respeto a los derechos adquiridos en materia laboral con fundamento en las normas anteriores al tránsito legislativo (…) omitió aplicar: las normas constitucionales indicadas y las normas legales que crearon el derecho y lo otorgaron al accionante, antes del tránsito legislativo.

(…) omitió aplicar al caso bajo estudio las normas que le corresponde en materia salarial respecto de la BONIFICACIÓN REMUNERATIVA ESPECIAL, en cumplimiento de los mandatos contendidos en las normas constitucionales y de carácter legal ya precisadas. Aunque, en el fondo, la Sala entiende que el actor está inconforme con que no se le haya reconocido la bonificación especial, lo cierto es que las afirmaciones del demandante son demasiado generales y no permiten al juez de tutela analizar de fondo el asunto.

Las afirmaciones generales impiden al juez de tutela entender la naturaleza exacta de la violación de derechos alegada y evaluar la procedencia del amparo reclamado. Un análisis de fondo requiere una comprensión detallada de cómo se han violado o amenazado los derechos fundamentales. De hecho, el actor no puso en evidencia los motivos por los que estima que se configura la violación del debido proceso.

En el escrito de tutela, el actor no presentó errores o ausencia de razonabilidad en la decisión. Tratándose de acciones de tutela contra providencias judiciales, la carga mínima de argumentación debe evaluarse en los estrictos términos propuestos en el respectivo escrito de tutela, pues se trata del acto procesal que fija la discusión. Ahora, la Sala no desconoce que en la impugnación el actor adujo que el requisito de relevancia constitucional se cumple porque en el escrito de tutela se incluyó la carga argumentativa necesaria; y adujo que se omitió realizar un control de convencionalidad.

El actor vuelve a presentar argumentos vagos, sin sustento, pues no aduce qué tratado internacional desconoció el tribunal demandado o las razones por las cuales debió aplicarlo. Se resalta que la impugnación no es una oportunidad para corregir omisiones en la argumentación de la demanda de tutela, por cuanto eso implicaría que los demandados no tengan la oportunidad de ejercer las garantías de contradicción y defensa.

Lo anterior es suficiente para que la Sala confirme la decisión de primera instancia, que declaró improcedente la solicitud de amparo, por no cumplir el requisito general de relevancia constitucional, pero por falta de carga mínima de argumentación. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, Radicado: 11001-03-15-000-2023-07077-01 Demandante: Luis Felipe Toloza Jiménez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 FALLA 1.

Confirmar la sentencia impugnada, pero por las razones expuestas en esta providencia. 2. Notificar la presente decisión a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz. 3. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado. 4. Enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo.

Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN