CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., cuatro (4) de agosto de dos mil veintitrés (2023) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-03116-00 Referencia: Acción de tutela Actor: ÓSCAR ANDRÉS PUERTAS MURILLO TESIS: LA PRESENTE ACCIÓN DE TUTELA ES IMPROCEDENTE POR FALTA DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL.
LA DIVERGENCIA OBEDECE A UN DEBATE DE MERA LEGALIDAD Y ASPECTOS QUE FUERON RESUELTOS DE FORMA ADMISIBLE POR LA AUTORIDAD JUDICIAL ACCIONADA. DERECHOS FUNDAMENTALES: AL DEBIDO PROCESO Y A LA IGUALDAD. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala procede a decidir la acción de tutela promovida por el señor ÓSCAR ANDRÉS PUERTAS MURILLO contra la SECCIÓN TERCERA -SUBSECCIÓN “A”- DEL CONSEJO DE ESTADO1.
I – ANTECEDENTES I.1. La Solicitud 1 En adelante la Sección Tercera 2 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-03116-00 Actor: ÓSCAR ANDRÉS PUERTAS MURILLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El señor ÓSCAR ANDRÉS PUERTAS MURILLO, actuando a través de apoderado especial, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, solicitó la protección de su derecho fundamental al debido proceso y a la igualdad, los cuales, a su juicio, le fueron vulnerados por la SECCIÓN TERCERA al proferir la providencia de 17 de febrero de 2023, dentro del medio de control de reparación directa identificado con el número único de radicación 2011-00591-01.
I.2. Hechos Indicó que en la mañana del 30 de abril de 2009, conducía el vehículo Chevrolet Dimax de placas BZO-614, acompañado de la señora PAULA ANDREA MARTÍNEZ y transitaban por la vía que conduce de Villavicencio a Bogotá, a una velocidad promedio de 60 km/h, en un segmento vial en buen estado y con buenas condiciones climáticas, pero que a la altura del kilómetro 46+600, fue sorprendido por el advenimiento de material rocoso proveniente del talud derecho de la vía, que cayó sobre el automotor, lesionándolo.
Afirmó que el tramo del kilómetro 46+600, en el que ocurrió el accidente, es una zona administrada por COVIANDES S.A., por vínculo contractual con la ANI y a cargo del MINISTERIO DE 3 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-03116-00 Actor: ÓSCAR ANDRÉS PUERTAS MURILLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co TRANSPORTE, que no contaba con señalización indicativa de caída de material, ni con malla protectora que impidiera el deslizamiento de piedras, ni con personal que controlara el tráfico ante posibles deslizamientos.
Además, aseveró que, según concepto técnico de INGEOMINAS, era un área de falla geológica de alto fraccionamiento y trituramiento de rocas. Adujo que fue atendido oportunamente en urgencias de la ESE HOSPITAL SAN RAFAEL DE CÁQUEZA y el HOSPITAL “LA SAMARITANA”, tras lo cual estuvo bajo cuidado médico durante casi dos años, con el resultado de la pérdida del 82.55% de su capacidad laboral, conforme lo dictaminó la Junta Regional de Invalidez del Meta.
Sostuvo que, debido a lo anterior, junto a otros familiares presentó demanda de reparación directa contra la NACIÓN - MINISTERIO DE TRANSPORTE, AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA2 y la CONCESIONARIA VIAL DE LOS ANDES S.A.3, con la finalidad de que se les declarara patrimonial y solidariamente responsables por la falla del servicio consistente en la falta de señalización y disposición de mallas efectivas de contención 2 En adelante la ANI 3 En adelante COVIANDES 4 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-03116-00 Actor: ÓSCAR ANDRÉS PUERTAS MURILLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de material para el control de tránsito en calles y carreteras, proceso que fue identificado con el número único de radicación 25000-23-26- 000-2011-00591-01 y le correspondió en primera instancia al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA4 que, mediante sentencia de 10 de julio de 2014, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, al encontrar probada una afectación grave a la salud y un vínculo causal con la omisión de las demandadas de adoptar medidas de seguridad a fin de impedir el deslizamiento de tierra causante de daños.
Señaló que, inconformes con la anterior decisión, la ANI, COVIANDES S.A. y LIBERTY SEGUROS5 interpusieron recurso de apelación, el cual fue resuelto por la SECCIÓN TERCERA que, mediante providencia de 17 de febrero de 2023, revocó la sentencia de primera instancia y, en su lugar, denegó las pretensiones de la demanda, al encontrar que si bien era cierto que existía un conocimiento generalizado por parte de las demandadas de deslizamientos inminentes de tierra que podían afectar el corredor vial; no era menos cierto que no existía certeza mínima del lugar de su potencial ocurrencia, por lo cual el evento en el que resultó lesionado era imposible de resistir y de prever con suficiente certeza, 4 En adelante el Tribunal 5 Llamada en garantía 5 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-03116-00 Actor: ÓSCAR ANDRÉS PUERTAS MURILLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co para adoptar medidas geotécnicas de mitigación de riesgo de taludes.
I.3 Fundamentos de la solicitud A juicio del actor, la autoridad judicial accionada incurrió en defecto fáctico al realizar una valoración indebida del material probatorio, toda vez que desconoció las pruebas documentales y testimoniales que daban cuenta de que el riesgo de desprendimiento de material rocoso era previsible y, aun así, la ANI y COVIANDES S.A. no adoptaron medidas, como la instalación de vallas de contención que lo impidieran.
Adujo que la autoridad judicial accionada incurrió en defecto fáctico al haber valorado de forma indebida los testimonios de los ingenieros JAIRO ENRIQUE CHARRY GÓMEZ, Gerente Técnico y de Operaciones del Concesionario COVIANDES S.A. y JOSÉ ENRIQUE DÁVILA LOZANO, Director General del Consorcio EDL-CEI, conforme a los cuales era razonable inferir que la causa determinante del daño era el sismo ocurrido el 24 de mayo de 2008, sin perjuicio de encontrarse en una zona sísmica, comoquiera que antes del mismo no se había observado caída de piedra en el K46+600, pero sí existía conciencia de la inminencia del advenimiento del material 6 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-03116-00 Actor: ÓSCAR ANDRÉS PUERTAS MURILLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co rocoso.
Afirmó que la sentencia cuestionada omitió efectuar el respectivo juicio de responsabilidad que tenía la ANI6 debido a la falta en sus funciones de dirección, orientación, coordinación, promoción y estructuración de proyectos y contratos relacionados con el mejoramiento de la infraestructura de transporte, habida cuenta que tenía pleno conocimiento del riesgo que había generado el sismo de 24 de mayo de 2008, conforme al cual se adelantaron estudios técnicos con recomendaciones de obras y diseños de mitigación comprendidas entre los kilómetros 35 al 70 de la vía en la que ocurrió el siniestro.
Sostuvo que la autoridad judicial accionada desconoció que COVIANDES le había puesto de presente a la ANI diferentes estudios e informes de la zona y le había planteado soluciones a las condiciones en las que se encontraba la vía con posterioridad al sismo, por lo cual la ANI se encontraba en la obligación de mitigar ese riesgo y COVIANDES había adquirido la obligación contractual de instalar mallas de contención que evitaran la caída de piedras en el sector aledaño al K46+600 de la vía que de Bogotá conduce a 6 Entidad que sucedió procesalmente a INCO 7 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-03116-00 Actor: ÓSCAR ANDRÉS PUERTAS MURILLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Villavicencio, como en efecto lo realizó varios años después del incidente.
Manifestó que tampoco se tuvo en cuenta que mediante el otrosí 52 de 22 de diciembre de 2008, COVIANDES S.A. pactó obras de estabilización de puntos críticos y derivados del sismo de 24 de mayo de 2008, debido a la inestabilidad de la zona por la existencia de fallas geológicas que se extienden por todo el segmento vial, por lo cual en el punto del siniestro era necesario adoptar mallas de contención, en atención a que existía evidencia de signos de afectación estructural en el K46+600.
I.4. Pretensiones La parte actora solicitó que se amparen sus derechos fundamentales invocados como vulnerados y, en consecuencia: “[…] se disponga en consecuencia dejar sin efectos la sentencia del 17 de febrero de 2023 proferida en el marco de la demanda de acción de reparación directa con radicado 25000-23-26-000-2011- 00591-01 (53.304); en consecuencia, ordenar para que se profiera una nueva decisión en la que se haga la valoración de las pruebas en su conjunto […]”.
I.5. Defensa 8 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-03116-00 Actor: ÓSCAR ANDRÉS PUERTAS MURILLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.5.1.- La SECCIÓN TERCERA sostuvo que la acción de tutela de la referencia resulta improcedente, por falta de relevancia constitucional.
Afirmó que tampoco se advierte la vulneración de los derechos fundamentales invocados, pues las decisiones proferidas al interior del medio de control de reparación directa se encuentran revestidas de legalidad, máxime aun, teniendo en cuenta que lo pretendido por el accionante es reabrir el debate procesal, por encontrarse inconforme con la decisión adoptada en segunda instancia. Añadió que una vez fueron valoradas las pruebas aportadas por los sujetos procesales se concluyó que “[…] el deslizamiento ocurrido el 30 de abril de 2009 fue un efecto mediato del sismo ocurrido el 28 de mayo de 2008 que, conjugado a variables propias de la zona, como la presencia de las altas pendientes, precipitación, intervención de taludes, lo convierte en una circunstancia que incluso con estudios técnicos como el realizado por el consorcio ELD Ltda. – CEI S.A., no fue posible de prever y tampoco de contrarrestar y resistir, pues la ausencia de conciencia de su inminencia, impedía que surgiera la necesidad de medidas de aseguramiento geotécnicas, como la instalación de mallas de contención a que se refiere la demandante […]”. 9 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-03116-00 Actor: ÓSCAR ANDRÉS PUERTAS MURILLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Manifestó que, debido a lo anterior, concluyó que aunque existía un conocimiento generalizado por parte de las demandadas de deslizamientos inminentes de tierra que podían afectar el corredor vial, no existía certeza mínima del lugar de su potencial ocurrencia, pues es una vía que en su total trazado está superpuesta por fallas geológicas que tornan aún más difícil la previsibilidad de esos hechos de la naturaleza, por lo cual revocó la sentencia de primer grado.
I.6. Intervinientes I.6.1.- La ANI solicitó declarar improcedente la solicitud de amparo de la referencia, toda vez que los fundamentos jurídicos esbozados por la autoridad judicial accionada en la providencia cuestionada evidencian que la misma se encuentra ajustada a derecho. Sostuvo que la tutela incoada es a todas luces improcedente, por lo que solicitó que se despacharan desfavorablemente las pretensiones invocadas por el accionante, por cuanto no cumplían las causales generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, así como tampoco argumentaron la configuración de alguna causal específica de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales. 10 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-03116-00 Actor: ÓSCAR ANDRÉS PUERTAS MURILLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.6.2.- La aseguradora LIBERTY SEGUROS S.A., en su calidad de llamada en garantía en el proceso que dio origen a la controversia, propuso incidente de nulidad de todo lo actuado en la presente solicitud de amparo, por indebida notificación a dicha sociedad.
Afirmó que no se le efectuó la notificación del auto admisorio en debida forma, habida cuenta que el correo de notificaciones judiciales que esa sociedad tiene registrado en la Cámara de Comercio es co- notificacionesjudiciales@libertycolombia.com y, pese a lo anterior, la Secretaría General del Consejo de Estado remitió la notificación del auto admisorio a los correos electrónicos notificacionesjudiciales@libertyseguros.co y defensor.liberty@libertyseguros.co.
Sin perjuicio de lo anterior, rindió informe, en el cual solicitó denegar las pretensiones de la solicitud de amparo de la referencia, toda vez que la misma no cumple los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial y, además, por ser evidente la absoluta inexistencia de violación a los derechos fundamentales deprecados.
Manifestó que la sentencia cuestionada realizó una adecuada e integral valoración del material probatorio obrante en el proceso, sin incurrir en ningún yerro en su análisis, contrario a lo afirmado por el 11 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-03116-00 Actor: ÓSCAR ANDRÉS PUERTAS MURILLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co accionante, pues en su escrito introductorio reconoció la existencia de una valoración del material probatorio por parte de la autoridad judicial accionada.
Sostuvo que las circunstancias que el accionante pone de presente y que a su juicio demuestran la responsabilidad del Estado fueron valoradas en la providencia cuestionada, sin embargo, las mismas no desvirtúan que el hecho haya sido imprevisible e irresistible para aquellas, toda vez que ninguna de las pruebas obrantes en el expediente acreditaron que hubiese una específica necesidad de intervención del específico punto del accidente, pues ni siquiera la prueba técnica permitía prever que el punto K46+600 era un sitio en el que ocurrieran fenómenos de remoción de material y tampoco se identificó como una zona que haya presentado inestabilidad.
IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia La Sala es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto en el artículo 1º del Decreto 1983 de 30 de noviembre de 2017 y en virtud del artículo 2º del Acuerdo número 377 de 11 de diciembre de 2018 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de las acciones de tutela entre las 12 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-03116-00 Actor: ÓSCAR ANDRÉS PUERTAS MURILLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Secciones; y del artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la misma Sala, que asigna a esta Sección el conocimiento de las acciones de tutela.
Cuestión previa De la solicitud de nulidad promovida por la aseguradora LIBERTY SEGUROS S.A. La aseguradora LIBERTY SEGUROS S.A., en su calidad de llamada en garantía en el proceso que dio origen a la controversia, mediante escrito visible en el índice 17 del expediente digital7, solicitó declarar la nulidad de todo lo actuado en el expediente de la referencia, por cuanto no se le notificó el auto admisorio de la solicitud de amparo.
Sea lo primero advertir que la Corte Constitucional en sentencia T- 661 de 20148, sostuvo que los procesos de tutela pueden adolecer de vicios que afectan su validez, situación que ocurre cuando el juez omite velar por el respeto al debido proceso de las partes e intervinientes del procedimiento. Ese deber es exigible al juez constitucional en la medida en que se encuentra vinculado a los 7 El expediente digital se encuentra en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial, SAMAI. 8 M.P. MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ. 13 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-03116-00 Actor: ÓSCAR ANDRÉS PUERTAS MURILLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co principios de prevalencia del derecho sustancial sobre las formas procesales y economía procesal.
Asimismo, el artículo 4° del Decreto 306 de 19 de febrero de 19929, compilado en el artículo 2.2.3.1.1.3 del Decreto Único Reglamentario núm. 1069 de 26 de mayo de 201510, prevé que en materia de nulidades en los procesos de tutela se aplicará lo pertinente a lo dispuesto en el Código de Procedimiento Civil (hoy Código General del Proceso -CGP).
En efecto, de conformidad con lo preceptuado en el artículo 134 del CGP, las nulidades podrán alegarse en cualquiera de las instancias, antes de que se dicte sentencia, o durante la actuación posterior a esta, si ocurrieron en ella. Acerca de las irregularidades sustanciales del procedimiento que pueden configurar una nulidad originada en la sentencia, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Corporación, en fallo de 31 de mayo de 201111, indicó: “[…] En síntesis, la nulidad que tiene origen en la sentencia se 9 Por el cual se reglamente el Decreto 2591 de 1991. 10 Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho. 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de mayo de 2011, número único de radicación 11001-03-15-000-2008-00294-00.
C.P. MAURICIO TORRES CUERVO. 14 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-03116-00 Actor: ÓSCAR ANDRÉS PUERTAS MURILLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co presenta por i) falta de jurisdicción o competencia12, ii) cuando se dicta nueva sentencia en proceso terminado normalmente por sentencia en firme, iii) cuando sin más actuación se dicta sentencia después de ejecutoriado el auto por el cual hubiera sido aceptado el desistimiento, aprobada la transacción o declarada la perención del proceso, iv) cuando se dicta sentencia como única actuación, sin el previo trámite correspondiente, v) cuando se condena al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente de la invocada en ésta13, vi) cuando se condena a quien no ha sido parte en el proceso, vii) o cuando, sin más actuación, se profiere sentencia después de ocurrida cualquiera de las causas legales de interrupción o de suspensión14 o, en estos casos, antes de la oportunidad debida, viii) cuando la sentencia aparece firmada con mayor o menor número de magistrados, o adoptada con un número de votos diverso al previsto en la ley, ix) cuando la providencia carece completamente de motivación15 […]”.
Precisado lo anterior y una vez revisado del expediente de la referencia, se tiene que tanto el auto admisorio de la acción de tutela como la sentencia de primera instancia le fueron notificados a la aseguradora LIBERTY SEGUROS S.A. a los correos electrónicos notificacionesjudiciales@libertyseguros.co y defensor.liberty@libertyseguros.co cuando ha debido ser a co- notificacionesjudiciales@libertycolombia.com, lo que evidencia un error involuntario de digitación por parte de la Secretaría General de esta Corporación al surtir dicho trámite. 12 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 1º de diciembre de 1997, número único de radicación REV-080. 13 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 11 de mayo de 1998, número único de radicación REV-093. 14 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, sentencia de 3 de febrero de 2009, número único de radicación REV-1998-00170. 15 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 1º de junio de 2005, número único de radicación REV-062. 15 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-03116-00 Actor: ÓSCAR ANDRÉS PUERTAS MURILLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co No obstante, el Despacho no encuentra que las situaciones alegadas por dicha sociedad configuren causal para declarar la nulidad de todo lo actuado en el proceso, sin perjuicio de que, en efecto, se ordene realizar en debida forma la notificación de la presente sentencia. Ello, por cuanto no se configura ninguna de las causales de nulidad de la sentencia señaladas en la jurisprudencia en cita, sin que se advierta que la falta de notificación del auto admisorio de la solicitud de amparo haya coartado el derecho de defensa o contradicción de LIBERTY SEGUROS S.A., pues esta situación solo podría predicarse respecto de la parte demandada en el evento en que la omisión hubiese recaído en esta, máxime, teniendo en cuenta que incluso presentó escrito de contestación pronunciándose respecto a la solicitud de amparo de la referencia y el mismo fue tenido en cuenta.
Sobre este aspecto la Corte Constitucional16 ha señalado: “[…] La jurisprudencia constitucional ha sido clara en afirmar que la falta de notificación al demandado del auto admisorio de la demanda y de la sentencia de primera instancia a las partes dentro del proceso de tutela, para los fines de su defensa, vulnera su derecho al debido proceso. […] Frente a los reparos invocados por el señor Jorge Gutiérrez Galindo, en el expediente no hay constancia alguna de que el Juzgado le haya notificado el auto 16 Auto 123 de 2009, MP Jorge Iván Palacio Palacio. 16 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-03116-00 Actor: ÓSCAR ANDRÉS PUERTAS MURILLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co admisorio de la demanda, bien personalmente, por correo, vía fax o por cualquier otro medio.
Por lo tanto, el juez de instancia no dio cumplimiento a lo establecido en el artículo 16 del Decreto 2591 de 1991 y en el artículo 5 del Decreto 306 de 1992, según los cuales todas las providencias que se profieran en el trámite de una acción de tutela deberán ser notificadas a las partes o a los intervinientes. Sin embargo, la Sala considera que esa circunstancia no estructura una nulidad procesal, pues el artículo 140 del Código de Procedimiento Civil, aplicable por remisión del artículo 4 del Decreto 306 de 1992, establece que hay lugar a declarar la nulidad de lo actuado “[c]uando no se practica en legal forma la notificación al demandado o a su representante, o al apoderado de aquél o de éste, según el caso, del auto que admite la demanda o del mandamiento ejecutivo, o su corrección o adición”.
Ni esa norma, ni ninguna otra, consagran como causal de nulidad de la actuación procesal la falta de notificación al demandante, en este caso al accionante, del auto admisorio de la demanda […]” (Destacado fuera de texto) De acuerdo con lo anterior, el Despacho rechazará la solicitud de nulidad elevada por LIBERTY SEGUROS S.A.; sin perjuicio de lo anterior, ordenará a la Secretaría General de esta Corporación que proceda a notificar a dicha sociedad la presente sentencia al correo de notificaciones aportado, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. La acción de tutela contra providencias judiciales Un primer aspecto que interesa resaltar, es que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012 (Expediente núm. 2009-01328, Actora: Nery Germania Álvarez Bello, Consejera ponente doctora María Elizabeth García González), en un 17 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-03116-00 Actor: ÓSCAR ANDRÉS PUERTAS MURILLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co asunto que fue asumido por importancia jurídica y con miras a unificar la jurisprudencia, consideró que es procedente la acción de tutela contra providencia judicial cuando se esté en presencia de la violación de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente.
En sesión de 23 de agosto de 2012, la Sección Primera adoptó como parámetros jurisprudenciales a seguir, los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de otros pronunciamientos que esta Corporación o aquella elaboren sobre el tema, lo cual fue reiterado en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del Consejero Jorge Octavio Ramírez Ramírez (Expediente núm. 2012-02201-01).
En la mencionada sentencia la Corte Constitucional señaló los requisitos generales y especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así: “[…] Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional 18 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-03116-00 Actor: ÓSCAR ANDRÉS PUERTAS MURILLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[4].
En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[5].
De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[6].
De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora[7].
No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[8].
Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza 19 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-03116-00 Actor: ÓSCAR ANDRÉS PUERTAS MURILLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela[9].
Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas. … Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas.
En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican. a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[10] o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. 20 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-03116-00 Actor: ÓSCAR ANDRÉS PUERTAS MURILLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. i. Violación directa de la Constitución. […]” (Destacado fuera del texto) Caso concreto En el caso bajo examen, el actor pretende que se deje sin efectos la sentencia de 17 de febrero de 2023, proferida por la SECCIÓN TERCERA a través de la cual revocó la decisión de primer grado y, en su lugar, denegó las pretensiones de la demanda dentro de la acción de reparación directa identificada con el número único de radicación 2011-00591-01.
A la citada providencia la parte actora le atribuye la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad, habida cuenta que, a su juicio, la autoridad judicial accionada incurrió en defecto fáctico por la indebida valoración de las pruebas testimoniales y documentales que demostraban la responsabilidad del Estado en el accidente que sufrió el 30 de abril de 2009 mientras se desplazaba en un automotor por la vía que conduce de Villavicencio a Bogotá a la altura del kilómetro 46+600, en el cual 21 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-03116-00 Actor: ÓSCAR ANDRÉS PUERTAS MURILLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co resultó lesionado con una pérdida de capacidad laboral del 82.55%, debido al advenimiento de material rocoso proveniente del talud derecho de la vía, que cayó sobre el vehículo.
Precisado lo anterior, la Sala examinará el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, según la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, en especial, el requisito de la relevancia constitucional. De acuerdo con la sentencia C- 590 de 2005 antes transcrita, cuando la tutela se dirige contra una providencia judicial debe discutirse una cuestión de «evidente relevancia constitucional».
Bajo esta expresión, la jurisprudencia constitucional ha explicado que la acción de tutela contra providencias judiciales no está diseñada como una tercera instancia, ni su objeto puede ser el de reemplazar los medios de defensa ordinarios, por lo que la solicitud de amparo no puede encaminarse a reabrir un debate de legalidad, sino que es necesario que se ponga de presente el desconocimiento de garantías esenciales, propias del debido proceso constitucional17, de manera tal que «sólo aquellas vulneraciones comprometedoras de contenidos 17 Cfr. Corte Constitucional.
Sentencia T-061 de 2007, MP: Humberto Antonio Sierra Porto. 22 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-03116-00 Actor: ÓSCAR ANDRÉS PUERTAS MURILLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co constitucionalmente protegidos de este derecho podrán ser examinadas en sede de tutela».18 Acerca de la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la Sala Plena de esta Corporación19, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, sostuvo: “[…] Relevancia constitucional La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El segundo aspecto, esto es, la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, es el que interesa para efectos de esta sentencia. La relevancia constitucional como requisito de procedibilidad tiene dos cometidos fundamentales.
Por un lado, protege “el principio constitucional de la autonomía funcional de los jueces (artículos 228 y 230 de la Carta)” [20]; por otro, evita que la acción de tutela se torne en un instrumento para “involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones” [21]. Que el asunto “tenga relevancia constitucional”, que afecte “derechos fundamentales de las partes”, es un requisito de la 18 Cfr. Sentencia T-102 de 2006, MP: Humberto Antonio Sierra Porto. 19 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, número único de radicación 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ), CP: doctor Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [20] “Sentencia T-173 de 1993.
M.P. José Gregorio Hernández Galindo.” [21] “Literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” 23 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-03116-00 Actor: ÓSCAR ANDRÉS PUERTAS MURILLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co acción de tutela que supone la conjunción de dos elementos necesarios [22].
El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales. No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales.
A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional [23].
El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional. En consecuencia, en caso que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o declararla improcedente. La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales.
No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos. Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional. En este sentido, la Corte Constitucional, en la sentencia T-061 de 2007, Magistrado Ponente: Humberto Sierra Porto, señaló lo siguiente: [22] “Esta exigencia se deriva del requisito general de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, contemplado en el literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [23] “En España por ejemplo, de tiempo atrás, esta es una carga del demandante, avalada por el Tribunal Constitucional, contenida en el último requisito establecido en numeral 1 del artículo 49 (“la demanda justificará la especial trascendencia constitucional del recurso”) y en el literal a) del numeral 1 del artículo 50 (“el contenido del recurso justifique una decisión sobre el fondo por parte del Tribunal Constitucional en razón de su especial trascendencia constitucional, que se apreciará atendiendo a su importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación o para su general eficacia, y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales”) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), respecto de la procedencia de la acción de amparo en general y, en particular, contra providencias judiciales.” 24 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-03116-00 Actor: ÓSCAR ANDRÉS PUERTAS MURILLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “En primer lugar la jurisprudencia ha señalado que la cuestión que se pretende discutir por medio de la acción de tutela debe ser una cuestión de evidente relevancia constitucional.
Teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental. En otras palabras, la tutela contra decisiones judiciales debe fundarse en un asunto de evidente relevancia constitucional y no puede ser utilizada para discutir asuntos de mera legalidad [24].
Si bien no siempre es fácil delimitar los asuntos de relevancia constitucional de aquellos que no lo son, también lo es que esta Corporación ha sido particularmente cuidadosa al intentar establecer criterios de diferenciación razonables. Así por ejemplo, basada en los antecedentes originados en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, ha reconocido la existencia de dos ámbitos del derecho al debido proceso.
El primero que emerge de la propia Constitución y que es el denominado debido proceso constitucional, y otro que es fruto de la labor legislativa, al que se denomina simplemente debido proceso [25]. En palabras de la Corte, el debido proceso constitucional - art. 29 CN-, aboga por la protección de las garantías esenciales o básicas de cualquier proceso.
En criterio de la Corte, tales garantías esenciales son el derecho al juez natural [26]; el derecho a presentar y controvertir las pruebas; el derecho de defensa –que incluye el derecho a la defensa técnica-; el derecho a la segunda instancia en el proceso penal; el principio de predeterminación de las reglas procesales o principio de legalidad; el derecho a la publicidad de los procesos y decisiones judiciales y la prohibición de juicios secretos. […] Atendiendo el precedente constitucional, sería válido predicar la relevancia constitucional de un caso, por violación al debido [24] “Corte Constitucional.
Sentencia T-173/93.” [25] “Ver sentencias: SU-159 de 2002, SU-1159 de 2003, T-685 de 2003.” [26] “Sobre este derecho y su configuración constitucional, ver sentencia SU-1184 de 2001.” 25 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-03116-00 Actor: ÓSCAR ANDRÉS PUERTAS MURILLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co proceso, por ejemplo, cuando el asunto que se estudia hace parte de su núcleo esencial o cuando se presentan desvíos caprichosos y arbitrarios del Juez que conduzcan a la inexistencia de defensa y contradicción dentro del proceso, anulándose o restringiéndose de manera grave el equilibrio procesal entre las partes.
No sobra reiterar que la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales impone un estudio riguroso de los requisitos de procedibilidad y de prosperidad de la acción, más cuando se trata de atacar las providencias de las altas Cortes, tal como lo ha manifestado la Corte Constitucional en la sentencia SU-917 de 2013: […]”. (Resaltado fuera del texto).
Asimismo, en un reciente pronunciamiento, la Corte Constitucional en sentencia SU-215 de 2022, precisó que la exigencia de dicho requisito tiene como finalidades las siguientes: “[…] (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal […]”.
(Destacado fuera de texto) En la providencia aludida la Corte Constitucional reiteró que: “[…] la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial [ ]”, por lo que indicó que para determinar si la acción de tutela en concreto cumplía con el requisito de relevancia constitucional debía analizarse: 26 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-03116-00 Actor: ÓSCAR ANDRÉS PUERTAS MURILLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…](i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales […]”.
En definitiva, la relevancia constitucional como requisito genérico de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales tiene como propósito (i) evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad; (ii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones judiciales; y (iii) preservar la competencia y la independencia del juez ordinario.
Descendiendo al caso concreto, la Sala advierte que la controversia en el caso bajo estudio es de carácter meramente legal, además de recaer sobre aspectos que ya fueron resueltos por el juez natural del asunto, sin que se observe que su actuar haya sido arbitrario. En efecto, la divergencia recae sobre un asunto de mera legalidad porque los motivos que fundamentan la inconformidad de la parte actora se sustentan, básicamente, en que la autoridad judicial 27 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-03116-00 Actor: ÓSCAR ANDRÉS PUERTAS MURILLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co accionada debió declarar la responsabilidad del Estado por los daños que sufrió con ocasión del advenimiento de material rocoso que cayó sobre el vehículo que conducía el día 30 de abril de 2009, mientras se desplazaba por la vía Villavicencio - Bogotá, lo cual, conllevaba el deber de indemnización por el daño ocasionado.
Dicho aspecto, además de que carece de una perspectiva constitucional, se limita a una discusión meramente legal, que gira en torno a la inconformidad con la decisión adoptada por el juez natural del asunto, el cual fue resuelto por la SECCIÓN TERCERA así: “[…] Caso concreto 32. Se probó que el señor Óscar Andrés Puertas Murillo sufrió lesiones personales como consecuencia del siniestro que sufrió el 30 de abril de 2009, a la altura del kilómetro 46+600 de la vía Villavicencio – Bogotá, cuando un deslizamiento de material rocoso cayó sobre el vehículo de placas BZO 614 que conducía, tal como lo evidencia el informe de accidente de tránsito23, el informe de operación de comunicaciones de Coviandes S.A. y la historia clínica del citado señor, cuestión que además no fue objeto de discusión. 33.
Según la parte demandante, el daño se produjo por dos condiciones por cuya falla aquel se torna imputable a las demandadas: i) la falta de disposición de mallas de contención de material previstas en el artículo 5 de la Ley 769 de 2002 y, ii) la falta de señalización; aspectos que, según los apelantes, no les resulta exigibles y, además, tampoco justifican la imputación efectuada por el a quo, pues la fuente causal fue imprevisible, irresistible y exterior, circunstancias que hacían improcedente la imputación del daño en esas condiciones, criterio que comparte la Sala y por lo cual anticipa que revocará el fallo de instancia conforme con los siguientes razonamientos. 28 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-03116-00 Actor: ÓSCAR ANDRÉS PUERTAS MURILLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 34.
De entrada, es preciso indicar que la ANI, entidad que sucedió procesalmente al INCO24, demandado en este proceso, ostenta las funciones generales de dirección, orientación, coordinación, promoción y estructuración de proyectos y contratos relacionados con el mejoramiento de la infraestructura de transporte y si bien estas obligaciones tienen inmersa aquella de vigilancia y supervisión de las actividades de sus contratistas, en la demanda no se señala que fuera la falla de una de estas funciones la determinante del daño, de modo que, ante la ausencia de criterio de imputación, se torna imposible adelantar un juicio en su contra, quedando la disquisición de responsabilidad en el campo del demandado restante, esto es, de Coviandes S.A., no sólo porque así lo determinan los linderos de la apelación atrás expuestos, si no por la condición de contratista que ostentaba y las obligaciones que le asistían de cara al servicio público en cuya prestación se presentó el siniestro. 35.
Destaca la Sala que, a diferencia de otras tipologías contractuales, el contrato de concesión de obra pública, contemplado en el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 199325, no se agota en la mera ejecución de la obra y su correlativo pago, sino que implica para el contratista concesionario la posibilidad de explotar un servicio público a cargo del Estado y obtener de allí una retribución económica26, de ahí que los daños que se concreten y se relacionen con las actividades a su cargo27, si bien se enmarcan en el alea del negocio, deben ser atendidos por el beneficiario de la concesión y no podrá comprometer a la entidad contratante o responsable del servicio público para el cual se ejecutó la obra por el hecho de su condición, sino cuando de ella se pruebe falla en su función de vigilancia o control de lo ejecutado por el contratista. 36.
De acuerdo con la evidencia, el K46+600 donde ocurrió del siniestro, hace parte del segmento vial que comunica Bogotá y Villavicencio. Para 2009, cuando acaeció el suceso, la vía fue entregada en concesión a Coviandes S.A. por parte del Instituto Nacional de Vías – INVÍAS, para que aquél construyera algunos tramos y luego los operara con otros que la entidad le entregaría posteriormente, conforme se pactó en el contrato de concesión 444 de 199428. 37.
Inicialmente, las obligaciones de Coviandes S.A., derivadas del contrato de concesión 444 de 1994, comprendían la construcción del sector donde ocurrió el siniestro; sin embargo, por acuerdo plasmado en Acta modificatoria 12 del 26 de febrero de 1999, las partes convinieron suprimir tal obligación en ese punto y limitarla a la construcción del segmento que iba del 29 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-03116-00 Actor: ÓSCAR ANDRÉS PUERTAS MURILLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co K13+500 al K39+300, el cual se dividió en el tramo 2, entre el Portal – el Antojo (K13+500 – K21+500) y tramo 3, entre el Antojo y Puente Real (K21+500 – K39+300)29, de ahí que a Coviandes S.A. no le resulta cuestionable la supuesta falta de colocación de mallas de contención a que alude el demandante, pues no era deber suyo, al menos en cuanto a las obligaciones de construcción pactadas en el contrato de concesión 444 de 1994. 38.
De hecho, al revisar la documental contractual, se logra advertir conforme con el Acta de acuerdo 30 del 27 de diciembre de 2000, el denominado tramo 4, comprensivo del abcizado K39+300 – K55+000, que comprende el sector del accidente (K46+600) fue diseñado y construido por Murillo Lobo Guerrero Ingenieros S.A. – Ingenieros Constructores Gayco S.A., contratado por el INVÍAS, por lo que el primer llamado a discutir la falta de adopción de mallas de contención sería dicho contratista o, en su defecto el INVÍAS, pero, en la medida en que ninguno de los dos fue demandado, no es posible adelantar juicio en su contra. 39.
Además de lo señalado, el Acta de acuerdo 30 del 27 de diciembre de 2000 refleja que, en función de la obligación ya no de diseño y construcción sino de mantenimiento, operación y coadyuvancia en la supervisión vial, Coviandes S.A. se comprometió a realizar obras de corrección de falencias de diseño y la instalación de taludes a lo largo del tramo 4 (K39+300 – K55+000), sin que la Sala tenga certeza de los puntos intervenidos, las obras realizadas y la magnitud de éstas, por falta de evidencia que la indique, cuestión sobre la cual se volverá más adelante. 40.
Ahora, de acuerdo con los registros de la Red Sismológica Nacional de Colombia30, el 24 de mayo de 2008 se registró un sismo en las inmediaciones de Quetame, con una profundidad aproximada de 0.2 km y una magnitud de 5.7 grados en la escala de Richter que afectó la infraestructura del corredor vial Bogotá – Villavicencio. Según esa autoridad y la evidencia allegada por INGEOMINAS, la vía se halla superpuesta sobre una zona de alta sismicidad producida por la existencia de varias fallas geológicas que friccionan y provocan afectaciones31, las cuales, según registro de la Red Sismológica Nacional de Colombia 32, fueron de nutrida ocurrencia durante toda la década del 2000 a lo largo del corredor vial. 41.
Es claro que, en tanto el sismo ocurrió en mayo de 2008, no es posible afirmar que fueron sus efectos inmediatos imprevisibles e irresistibles los causantes del siniestro del señor Puertas Murillo, pero sí lo fueron sus incidencias mediatas y 30 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-03116-00 Actor: ÓSCAR ANDRÉS PUERTAS MURILLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co convergentes con otros factores naturales las que determinaron el accidente, las que resultan igualmente insertas en el campo de la irresistibilidad y la imprevisibilidad y, por ende, constitutivas de fuerza mayor, en los términos del artículo 64 del Código Civil33. 42.
No hay prueba evidencie que desde mayo 2008 se hubieran registrado signos de afectación estructural o de peligro en el K46+600; de hecho, la demanda parte por indicar que para el momento de ocurrencia del suceso la misma se hallaba con buenas condiciones de transitabilidad, sin que se advirtiera peligro alguno y, además, conforme con la documental contractual, se tiene que tan pronto ocurrió el movimiento telúrico se adelantaron estudios geotécnicos a partir de los cuales se intervino la vía con obras de estabilización geotécnica en las zonas afectadas y en algunas otras a prevención, pero en ningún momento se identificó el punto del siniestro como lugar a intervenir por la advertencia de peligro de deslizamiento. 43.
En efecto, mediante el otrosí 52 del 22 de diciembre de 2008, el INCO, entidad que se subrogó el contrato de concesión 444 de 199434, pactó con Coviandes S.A. la ejecución de “obras de estabilización de puntos críticos y derivados del sismo del 24 de mayo de 2008: a) obras menores de contención y manejo de aguas en los tramos 4 y 5; b) Mallas de protección de taludes entre los K40+700 y K 70+700; c) estudios y diseños de 17 sitios inestables, y d) compra de predios”.
Lo anterior teniendo en cuenta las siguientes consideraciones: […] 44. Así, no hay prueba que evidencie que el K46+600 era un punto que requería una intervención geotécnica a través de la instalación de mallas de contención, ni siquiera la prueba técnica permitía preverlo, pues aun cuando el consorcio Covindes S.A., el INVÍAS y el consorcio EDL Ltda. – CEI S.A. (últimos dos que no fueron objeto de demanda) sabían de la inestabilidad de la zona por la existencia de fallas geológicas que se extienden por todo el segmento vial, no sabían, como tampoco tenían forma de saberlo, que en el específico punto del siniestro era necesario adoptar mallas de contención. 45.
En efecto, tal como lo indicaron los ingenieros Enrique Charry y Dávila Lozano, uno de los efectos que puede tener un movimiento telúrico son los deslizamientos o remoción en masa de material; sin embargo, tales efectos pueden ser inmediatos o mediatos; estos últimos, por ende, pueden tener lugar con posterioridad al sismo que les dio origen, como el ocurrido el 30 de abril de 2009, pues, según dijeron “los fenómenos telúricos 31 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-03116-00 Actor: ÓSCAR ANDRÉS PUERTAS MURILLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co agravan aún más la situación por cuanto la tierra se mueve y acelera dichas separaciones” 36 y “afectaciones muchas de las cuales no se manifiestan inmediatamente sino en el transcurrir del tiempo por acción de elementos externos, como son las lluvias, los vientos, hacen que se desprendan rocas, materiales macizos y a su vez estos caigan sobre la carretera o zonas aledañas” 37 y por lo que afirmaron que “la carretera desde siempre ha estado afectada por eventos de remoción cuando se presenta un evento sísmico como el del año 2008 (…) afectaciones muchas de las cuales no se manifiestan inmediatamente sino en el transcurrir del tiempo por acción de elementos externos, como son las lluvias, los vientos, hacen que se desprendan rocas, materiales macizos y a su vez estos caigan sobre la carretera o zonas aledañas” 38. 46.
Si bien sus declaraciones pueden llamar a la duda por razón de la relación laboral y contractual que sostenían con Coviandes S.A., entidad demandada en este caso, lo cierto es que en el caso del ingeniero Dávila Lozano, provienen de su criterio como director general del consorcio EDL Ltda. – CEI Ltda. que efectuó los estudios geológicos post sismo, y en el caso del ingeniero Enrique Charry de su permanencia como gerente técnico de operaciones de la concesionaria, es decir, de un lado de un criterio técnico y el otro de uno histórico, ambos en que en todo no se advierten aislados o parcializados, pues al confrontarse con otros medios de prueba gozan de lógica, credibilidad y respaldo, como el concepto de INGEOMINAS39, según el cual […] 47.
Así las cosas, se puede colegir que el deslizamiento ocurrido el 30 de abril de 2009 fue un efecto mediato del sismo ocurrido el 28 de mayo de 2008 que, conjugado a variables propias de la zona, como la presencia de las altas pendientes, precipitación, intervención de taludes, lo convierte en una circunstancia que incluso con estudios técnicos como el realizado por el consorcio ELD Ltda. – CEI S.A., no fue posible de prever y tampoco de contrarrestar y resistir, pues la ausencia de conciencia de su inminencia, impedía que surgiera la necesidad de medidas de aseguramiento geotécnicas, como la instalación de mallas de contención a que se refiere la demandante […]”.
De los apartes transcritos de la sentencia objeto de tutela, se evidencia que la autoridad judicial accionada encontró que el elemento causal del daño ocasionado al actor no era imputable a las 32 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-03116-00 Actor: ÓSCAR ANDRÉS PUERTAS MURILLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co autoridades demandadas, habida cuenta que resultó imprevisible, irresistible y exterior, debido a que el 24 de mayo de 2008 se registró un sismo en las inmediaciones de Quetame, con una profundidad aproximada de 0.2 km y una magnitud de 5.7 grados en la escala de Richter que afectó la infraestructura del corredor vial Bogotá – Villavicencio y, fueron las incidencias mediatas y convergentes con otros factores naturales las que determinaron el accidente que sufrió el hoy tutelante, por lo cual concluyó que eran circunstancias constitutivas de fuerza mayor.
Así mismo, la providencia cuestionada advirtió que tampoco se podía desconocer que con fundamento en los testimonios de los ingenieros JAIRO ENRIQUE CHARRY GÓMEZ, Gerente Técnico y de Operaciones del Concesionario COVIANDES S.A. y JOSÉ ENRIQUE DÁVILA LOZANO, Director General del Consorcio EDL-CEI, que fueron confrontados con otros medios de prueba, como el concepto de INGEOMINAS, se concluyó que el deslizamiento ocurrido el 30 de abril de 2009 fue un efecto mediato del sismo ocurrido el 28 de mayo de 2008 que, conjugado a variables propias de la zona, como la presencia de las altas pendientes, precipitación e intervención de taludes, lo convertía en una circunstancia que, incluso con estudios técnicos como el realizado por el consorcio ELD LTDA.- CEI S.A., no fue posible de prever y tampoco de contrarrestar y resistir, pues 33 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-03116-00 Actor: ÓSCAR ANDRÉS PUERTAS MURILLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la ausencia de conciencia de su inminencia, impedía que surgiera la necesidad de medidas de aseguramiento geotécnicas, como la instalación de las mallas de contención indicadas por el accionante.
Igualmente, resulta oportuno precisar que contrario a lo manifestado por el accionante, la autoridad judicial accionada encontró que, si bien era cierto que, mediante el otrosí 52 de 22 de diciembre de 2008, el INSTITUTO NACIONAL DE CONCESIONES pactó con COVIANDES S.A. la ejecución de “obras de estabilización de puntos críticos y derivados del sismo del 24 de mayo de 2008”; no era menos cierto que, había una ausencia de conciencia sobre la posible ocurrencia del deslizamiento, en tanto que no existía prueba alguna que evidenciara que el K46+600 era un punto que requería una intervención geotécnica a través de la instalación de mallas de contención. Lo anterior, por cuanto, en el proceso quedó demostrado que ni siquiera la prueba técnica permitía preverlo, habida cuenta que, aun cuando el consorcio COVIANDES S.A., el INVÍAS y el consorcio EDL LTDA. – CEI S.A., conocían de la inestabilidad de la zona por la existencia de fallas geológicas que se extienden por todo el segmento vial, no había forma alguna de prever la posibilidad de que se presentara un desprendimiento de material en el punto específico 34 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-03116-00 Actor: ÓSCAR ANDRÉS PUERTAS MURILLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del siniestro, por lo cual, tampoco era posible exigir que se adoptaran medidas tendientes a evitarlo, debido a que el elemento causal determinante del daño fue externo y obedeció a una fuerza mayor.
En ese orden de ideas, la Sala advierte que la SECCIÓN TERCERA se pronunció frente a los aspectos que alude el actor, sin que se vislumbre que pudo haber actuado de forma abiertamente arbitraria o desbordado los límites del principio de la autonomía judicial, por lo que el asunto carece de relevancia constitucional. Situación distinta es que el actor no comparta la tesis allí dispuesta al ser adversa a sus intereses, lo cual no significa que la decisión sea arbitraria, sino que de conformidad con la autonomía judicial de la que goza el juez de conocimiento, la SECCIÓN TERCERA decidió el asunto sometido a su consideración. Cabe agregar que esta Sección, en otras oportunidades, ha declarado improcedentes acciones de tutela cuando la cuestión litigiosa no resulta ser de verdadera relevancia constitucional, debido a que se centra en reabrir un debate judicial debidamente clausurado.
Tal fue el caso de la providencia de 29 de agosto de 201827, en la que se 27 Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, número único de radicación 11001 03 15 000 2018 02380 00, CP: María Elizabeth García González. 35 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-03116-00 Actor: ÓSCAR ANDRÉS PUERTAS MURILLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sostuvo: “[…] [E]n torno a la decisión de la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo que se evidencia es su insistencia en el argumento de la falta de competencia del funcionario que decidió su retiro de la institución, aspecto que fue precisamente el que revisó la Sección Segunda, Subsección “B” del Consejo de Estado en sede de revisión, y frente a la cual indicó de manera clara, que se trataba de un punto nuevo que no había sido presentado en su momento en el escrito de apelación, por lo que el recurso extraordinario no estaba diseñado para convertirse en una tercera instancia. Y se tiene que estos argumentos resultan válidos y razonables.
Es por ello que no se advierte la existencia de una cuestión que sea de verdadera relevancia constitucional que conlleve la presunta trasgresión de los derechos fundamentales del actor, sino la reiteración de planteamientos que, por lo menos en sede de revisión ya fueron estudiados por el juez natural y que no pueden volver a ser analizados ahora en sede de tutela, pues esta acción constitucional tiene por objeto la protección inmediata de derechos de rango fundamental que se encuentren vulnerados, lo cual no sucede en este caso […]” (Destacado de la Sala).
Igualmente, en providencia de 9 de febrero de 201728, se indicó: “[…] En el caso objeto de estudio, la Sala observa que no se cumple con los requisitos arriba expuestos, lo cual genera que la solicitud de amparo tutelar se torne improcedente, toda vez que lo pretendido por la parte actora es reabrir nuevamente el debate y/o la discusión jurídica sobre cuestiones estrictamente legales que ya fueron discutidas y falladas en el trámite del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, con radicado No. 11001-33-31-015-2011- 00427-00, por parte de los jueces de dicha causa, con pleno desconocimiento de que el objeto del juicio de amparo constitucional no es otro que la defensa de los derechos fundamentales y no la revisión de la legalidad de las decisiones de la justicia ordinaria […]”.(Resaltado fuera del texto). 28 Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, número único de radicación 11001-03-15-000-2016-03249-00, CP: Roberto Augusto Serrato Valdés. 36 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-03116-00 Actor: ÓSCAR ANDRÉS PUERTAS MURILLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En suma, para la Sala no se advierte la existencia de una cuestión que sea de «verdadera relevancia constitucional» que conlleve la presunta trasgresión de los derechos fundamentales de la parte actora, sino una divergencia que obedece a un debate de mera legalidad y aspectos que fueron resueltos de forma admisible por la SECCIÓN TERCERA, por lo cual el juez de tutela no puede inmiscuirse, so pena de otorgar a la acción de tutela el carácter de una tercera instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones judiciales y de paso invadir la competencia e independencia del juez ordinario.
Igualmente, se advierte que el desacuerdo con la interpretación y consideraciones que efectúe la autoridad que conoce un asunto, se debe respetar por el juez de tutela, quien no puede desconocer la decisión que adopte el juez natural dentro del ámbito de sus competencias, lo cual sólo es dable cuando se vulneran derechos fundamentales, lo que en el presente caso no se encontró probado.
Consecuente con lo anterior, la Sala declarará improcedente la acción de tutela de la referencia por falta de relevancia constitucional, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. 37 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-03116-00 Actor: ÓSCAR ANDRÉS PUERTAS MURILLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:
PRIMERO: RECHAZAR la solicitud de nulidad elevada por LIBERTY SEGUROS S.A., por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: ORDENAR a la Secretaría General de esta Corporación que proceda a notificar a LIBERTY SEGUROS S.A. al correo electrónico de notificaciones aportado por dicha sociedad.
TERCERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la solicitud de amparo de la referencia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
CUARTO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz. 38 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-03116-00 Actor: ÓSCAR ANDRÉS PUERTAS MURILLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co QUINTO: En caso de que esta providencia no sea impugnada y quede en firme, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
COMUNÍQUESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 4 de agosto de 2023. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.