Radicado: 68001-23-33-000-2024-00467-01 (1528-2025) Ejecutante: Lita Liliana Franco Lizcano CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá, D. C., dieciocho (18) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Medio de control: Proceso ejecutivo Radicación: 68001-23-33-000-2024-00467-01 (1528-2025) Demandante: Lita Liliana Franco Lizcano Demandado: Unidad Nacional De Protección - UNP1 Temas: Medida cautelar Decisión: Confirma auto que decretó embargo RECURSO DE APELACIÓN AUTO ________________________________________________________________ La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte ejecutada contra el auto de 1 de abril de 2024, proferido por el Tribunal Administrativo de Santander, por medio del cual se decretó una medida cautelar.
I. ANTECEDENTES2 1. La señora Lita Liliana Franco Lizcano solicitó librar mandamiento de pago en contra de la UNP, para que se le reconozca la suma de $89.962.621 por concepto de intereses causados desde el 27 de junio de 2018 hasta el 21 de junio de 2023, así como los que se sigan generando desde el 22 de junio de 2023 hasta el pago total de la obligación. De igual forma, pidió la condena en costas. 2.
El fundamento de la solicitud fue el título ejecutivo proveniente de la sentencia del 8 de noviembre de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander y confirmada el 21 de junio de 2018 por el Consejo de Estado (Sección Segunda, Subsección A), mediante la cual se declaró la existencia de un contrato realidad entre la actora y la entidad, y se condenó a la UNP al pago de prestaciones sociales, costas procesales y al cumplimiento en los términos del artículo 192 del CPACA. 3.
Con la demanda, solicitó el embargo, secuestro y retención de los dineros depositados a favor de la UNP en cuentas corrientes, CDT, o de ahorro, títulos de valorización de los bancos GNB Sudameris, Nequi, Daviplata, Financiera Comultrasan, Banco Popular, Banco AV – VILLAS, Banco Scotiabank Colpatria, Banco Helm Bank, Banco Bancamía, Banco BBVA Colombia, Banco de Occidente, 1 En adelante UNP. 2 Los documentos del proceso se encuentran visibles en el expediente digital disponible en la Sede Electrónica de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado-SAMAI.
Radicado: 68001-23-33-000-2024-00467-01 (1528-2025) Ejecutante: Lita Liliana Franco Lizcano 2 Banco CorpBanca, Banco Agrario, Banco de Bogotá, Bancolombia, Banco BCSC S.A., Banco Davivienda, Bancoomeva, Banco Finandina S.A., Banco Falabella S.A., Banco Pichincha S.A., Banco W S.A. y Banco Cooperativo Coopcentral. II. EL AUTO APELADO 4.
El Tribunal Administrativo de Santander, mediante auto del 1 de abril de 2025 decretó el embargo de los dineros que pudiera tener la UNP, de la siguiente forma: «PRIMERO: DECRÉTASE el embargo solicitado por el ejecutante de los dineros que se encuentren depositados o se llegaren a depositar en las cuentas corrientes y de ahorros, o cualquier otro título bancario o financiero que pertenezcan a la UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN – UNP en las entidades Banco GNB Sudameris, Nequi, Daviplata, Financiera Comultrasan, Banco Popular, Banco AV Villas, Banco Scotiabank – Colpatria, Banco Helm Bank, Banco Bancamia, Banco BBVA Colombia, Banco de Occidente, Banco Corpbanca, Banco Agrario, Banco de Bogotá, Bancolombia, Banco BCSC S.A., Banco Davivienda, Bancoomeva, Banco Finandina S.A., Banco Falabella S.A., Banco Pichincha S.A., Banco WSA, Banco Cooperativo Coopcentral, limitándola a la suma de SESENTA Y CINCO MILLONES TRESCIENTOS SETENTA Y TRES MIL SEISCIENTOS OCHENTA Y CINCO PESOS CON CINCUENTA CENTAVOS MCTE ($65.373.685,50) valor que corresponde al librado en el mandamiento ejecutivo incrementado en un 50% atendiendo lo dispuesto en el Art. 593 No. 10 del C.G.P y teniendo en cuenta el contenido del artículo 195 de la Ley 1437 de 2011.
SEGUNDO: LÍBRENSE las comunicaciones respectivas, las cuales deberán ser tramitadas por intermedio de la Secretaría adscrita a esta Corporación (…)». 5. Como sustento de lo anterior, el a quo puso de presente que el decreto de la medida era procedente, en la medida en que la actora perseguía el cumplimiento de una obligación dineraria contenida en un título ejecutivo constituido por una providencia judicial. 6.
En consecuencia, se decretó la medida con fundamento en lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 593 del CGP, que establece que el embargo se limitará al valor señalado en el mandamiento ejecutivo, incrementado en un 50%. Por tanto, se ordenó el embargo por la suma de $65.373.685,50, respecto de los dineros depositados en cuentas bancarias, CDT, títulos de valorización y demás instrumentos financieros de la parte ejecutada.
III. RECURSO DE REPOSICIÓN EN SUBSIDIO APELACIÓN 7. La parte ejecutada, inconforme con la decisión anterior, interpuso recurso de reposición y, en subsidio, apelación, con el fin de que se revocara la medida decretada. 8. En sustento de su solicitud, expuso que el pago de las sentencias a cargo de la UNP y provenientes del extinto Departamento Administrativo de Seguridad (DAS) se efectúa con recursos girados directamente por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Dichos fondos están destinados al cumplimiento de las funciones Radicado: 68001-23-33-000-2024-00467-01 (1528-2025) Ejecutante: Lita Liliana Franco Lizcano 3 misionales de la UNP, por lo que la aplicación de la medida, en su criterio, ocasionaría perjuicios irremediables. 9. Afirmó que el CGP, la Constitución Política y las normas especiales consagran como inembargables los bienes, rentas y recursos incorporados al Presupuesto General de la Nación y de las entidades territoriales, así como las cuentas del Sistema General de Participaciones, regalías y los recursos de la seguridad social.
Destacó, además, que el artículo 594 del CGP establece en su parágrafo que los funcionarios judiciales deben abstenerse de decretar el embargo de recursos inembargables, salvo que exista fundamento legal que autorice una excepción. 10. Finalmente, indicó que no se tuvo en cuenta que la UNP, mediante Resolución 1383 del 25 de julio de 2022, pagó a la demandante la suma de $76.610.852 en cumplimiento de las sentencias que conforman el título ejecutivo.
Por lo tanto, a su juicio, la obligación ya había sido satisfecha y la medida cautelar impugnada resulta desproporcionada. IV. AUTO QUE RESULEVE RECURSO DE REPOSICIÓN 11. Mediante auto del 20 de mayo de 2025 se resolvió el recurso de reposición interpuesto por la UNP. En dicha providencia se indicó que, si bien la regla general es la inembargabilidad de los recursos del Estado —como garantía necesaria para preservar y satisfacer las necesidades del conglomerado social—, dicha regla admite excepciones, especialmente cuando se trata de asegurar el pago de sentencias judiciales y títulos ejecutivos emanados del Estado. 12.
Por consiguiente, al tratarse de la ejecución de una sentencia judicial, se consideró ajustada la imposición de la medida cautelar, pues su finalidad es garantizar la seguridad jurídica y la tutela judicial efectiva. 13. Asimismo, el pago referido por el recurrente fue tenido en cuenta al momento de establecer los valores objeto del mandamiento de pago, conforme se evidencia en el oficio GOC-924 suscrito por el profesional contable del tribunal.
En consecuencia, los montos por los cuales se impuso la medida resultan proporcionales y razonables. 14. En mérito de lo expuesto, se negaron los argumentos de reposición y, de conformidad con los artículos 321 y 322 del CGP (aplicables por remisión normativa del CPACA), se concedió el recurso de apelación para que el asunto fuera conocido por el Consejo de Estado en segunda instancia. V. CONSIDERACIONES 4.1.
Régimen aplicable y procedencia del recurso 15. Al asunto que se resuelve le son aplicables la Ley 1437 de 2011 (CPACA), con las modificaciones incluidas en la Ley 2080 de 2021 y la Ley 1564 de 2012 Radicado: 68001-23-33-000-2024-00467-01 (1528-2025) Ejecutante: Lita Liliana Franco Lizcano 4 (CGP) en lo que no se encuentre regulado en las disposiciones anteriores, por expresa remisión de los artículos 306 y 2983 del CPACA. 16.
De otra parte, el recurso de apelación es procedente, pues fue interpuesto en la debida oportunidad procesal4. En efecto, el auto que decretó el embargo fue notificado por estado el 2 de abril de 2025 y el recurso fue presentado en el segundo día hábil, esto es, el 7 de abril de 2025. 4.2. Competencia 17. Es competencia de esta Corporación conocer el recurso de apelación formulado en primera instancia contra el auto del 1 de abril de 2025 proferido por el Tribunal Administrativo de Santander, conforme el artículo 150 de la Ley 1437 de 2011, modificado por los artículos 615 del Código General del Proceso y 26 de la Ley 2080 de 2021 respectivamente. 18.
De otra parte, la Sala de Decisión es competente para proferir el auto, de conformidad con los artículos 125 y 243 del CPACA. 4.3. Problema jurídico 19. Consiste en determinar ¿es procedente la medida cautelar de embargo y retención de los dineros depositados en las cuentas de la UNP, en los términos ordenados por el Tribunal de primera instancia? 4.4.
Las medidas cautelares en el proceso ejecutivo y el principio de inembargabilidad 20. La ejecución de las decisiones judiciales se constituye como uno de los rasgos de la tutela judicial de la tutela judicial efectiva5 y comporta una de las garantías del Estado Social de Derecho, dado que implica la sujeción de los ciudadanos y los poderes públicos a la Constitución6.
En ese sentido, el incumplimiento total o parcial de las sentencias afecta el orden jurídico, económica y social justo, desdibujando la misión judicial de posibilitar la convivencia social e integración de valores de coexistencia. 21. En concordancia con lo expuesto, el legislador contempló la prescripción del embargo con el propósito de materializar el cumplimiento y ejecución del titulado 3 Sobre la aplicabilidad del CGP en los procesos ejecutivos adelantados en esta jurisdicción el artículo en cita dice lo siguiente: «ARTÍCULO 298.
Procedimiento. Una vez transcurridos los términos previstos en el artículo 192 de este código, sin que se haya cumplido la condena impuesta por esta jurisdicción, el juez o magistrado competente, según el factor de conexidad, librará mandamiento ejecutivo según las reglas previstas en el Código General del Proceso para la ejecución de providencias, previa solicitud del acreedor (…)». 4 3 días luego de notificado el auto por estado, según los artículos 322 CGP y 244 numeral 3° CPACA. 5 En la Sentencia C-426/02 se precisó que el acceso a la administración de justicia comprende el derecho a que «el fallo adoptado se cumpla efectivamente, si hay lugar a ello; derechos cuya ejecución supone, entonces, la previa definición de las condiciones y requisitos de operatividad».
En similar sentido puede consultarse la Sentencia T-329 de 1994. 6 Sentencia T-554/92. MP Eduardo Cifuentes Muñoz. Radicado: 68001-23-33-000-2024-00467-01 (1528-2025) Ejecutante: Lita Liliana Franco Lizcano 5 objeto de recaudo, con fundamento a los parámetros y pautas con los que hubiere sido reconocido el derecho en el expediente declarativo7. 22.
Lo anterior, corresponde a una medida cautelar cuya finalidad es la protección de la integridad de un derecho controvertido o que ya fue reconocido por el juez, explicando sobre ello la Jurisdicción Constitucional que tienen como intención «garantizar el ejercicio de un derecho objetivo, legal o convencionalmente reconocido, impedir que se modifique una situación de hecho o de derecho o asegurar los resultados de una decisión judicial o administrativa futura, mientras se adelante y concluye la actuación respectiva, situaciones que de otra forma quedarían desprotegidas ante la no improbable actividad o conducta maliciosa del actual o eventual abogado»8. 23.
El artículo 63 de la Constitución preceptúo que los bienes de uso público y los demás que determine la ley son inalienables, imprescriptibles e inembargables. Lo anterior busca garantizar el adecuado funcionamiento y distribución de los recursos de la Nación con los cuales, a su vez, se busca salvaguardar el interés general y el bien común; así como cumplir con las funciones asignadas a cada una de las autoridades. 24.
El artículo 599 de la Ley 1564 de 2012 reguló múltiples situaciones, a saber: i) desde la presentación de la demanda, el ejecutante podrá solicitar el embargo y secuestro de los bienes del ejecutado; ii) al decretar los embargos, el juez podrá limitarlos a lo necesario y, el valor de los bienes, no podrá exceder del doble del crédito cobrado, sus intereses y las costas prudencialmente calculadas, salvo que se trate de un solo bien o de bienes afectados por hipoteca o prenda que garanticen aquel crédito, o cuando la división disminuya su valor o su venalidad; iii) el ejecutado que proponga excepciones de mérito o el tercero afectado con la medida cautelar, podrá solicitarle al juez que ordene al ejecutante prestar caución hasta por el 10% del valor de la ejecución para responder por los perjuicios que se causen con su práctica, so pena de levantamiento. 25.
El artículo 594 del Código General del proceso, estableció: «Bienes inembargables. Además de los bienes inembargables señalados en la Constitución Política o en leyes especiales, no se podrán embargar: 1. Los bienes, las rentas y recursos incorporados en el presupuesto general de la Nación o de las entidades territoriales, las cuentas del sistema general de participación, regalías y recursos de la seguridad social. […]
PARÁGRAFO. Los funcionarios judiciales o administrativos se abstendrán de decretar órdenes de embargo sobre recursos inembargables. En el evento en que por ley fuere procedente decretar la medida no obstante su carácter de inembargable, deberán invocar en la orden de embargo el fundamento legal para su procedencia. 7 Sentencia C-054/97.
MP Eduardo Barrera Carbonell. 8 Sentencia C-523/09. MP María Victoria Calle Correa. Radicado: 68001-23-33-000-2024-00467-01 (1528-2025) Ejecutante: Lita Liliana Franco Lizcano 6 Recibida una orden de embargo que afecte recursos de naturaleza inembargable, en la cual no se indicare el fundamento legal para la procedencia de la excepción, el destinatario de la orden de embargo, se podrá abstener de cumplir la orden judicial o administrativa, dada la naturaleza de inembargable de los recursos.
En tal evento, la entidad destinataria de la medida, deberá informar al día hábil siguiente a la autoridad que decretó la medida, sobre el hecho del no acatamiento de la medida por cuanto dichos recursos ostentan la calidad de inembargables. La autoridad que decretó la medida deberá pronunciarse dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a la fecha de envío de la comunicación, acerca de si procede alguna excepción legal a la regla de inembargabilidad.
Si pasados tres (3) días hábiles el destinatario no se recibe oficio alguno, se entenderá revocada la medida cautelar. En el evento de que la autoridad judicial o administrativa insista en la medida de embargo, la entidad destinataria cumplirá la orden, pero congelando los recursos en una cuenta especial que devengue intereses en las mismas condiciones de la cuenta o producto de la cual se produce el débito por cuenta del embargo.
En todo caso, las sumas retenidas solamente se pondrán a disposición del juzgado, cuando cobre ejecutoria la sentencia o la providencia que le ponga fin al proceso que así lo ordene» 26. Por otra parte, el artículo 19 del Decreto 111 de 1996, «por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto», contempló que son inembargables las rentas incorporadas al Presupuesto General de la Nación, así como los bienes y derechos de los órganos que lo conforman.
No obstante, los funcionarios competentes deben adoptar las medidas conducentes al pago de las sentencias en contra de los órganos respectivos, dentro de los plazos establecidos para ello y respetarán en su integridad los derechos reconocidos a terceros en estas instancias. 27. La norma en comento fue declarada exequible por la Corte Constitucional en la Sentencia C-354/979 en la que se remitió al fallo C-546/9210, en el que se explicó el criterio de la embargabilidad de los bienes y rentas incorporadas al presupuesto de la Nación cuando se pretende hacer efectiva una obligación de naturaleza laboral, «cuya satisfacción es necesaria para realizar el principio de la dignidad humana y hacer efectivo el ejercicio del derecho fundamental al trabajo en condiciones justas y dignas». 28.
Posteriormente, con la Sentencia C-103/9411, se analizaron los artículos 158 y 272 del Decreto 2282 de 1989 que modificaron los artículos 336 y 513 del Código de Procedimiento Civil, y dio origen a una segunda excepción, consistente en los títulos emanados del Estado que reconocen una obligación clara, expresa y exigible. 29. Luego, a través de la citada Sentencia C-354/9712, la Corte Constitucional estudió el artículo 19 del Decreto 111 de 1996, lo cual le permitió definir la tercera excepción, como lo es el pago de sentencias judiciales, con el fin de garantizar la seguridad jurídica y la materialización de los derechos en ella contenidos.
Específicamente se analizó que si bien la regla general es la inembargabilidad, ella sufre excepciones cuando se trata de sentencias judiciales, así mismo, se señaló que los créditos a cargo del Estado que consten en sentencias o en otros títulos 9 Sentencia C-354/97. MP Antonio Barrera Carbonell. 10 Sentencia C-354/97. MP Ciro Angarita Barón y Alejandro Martínez Caballero. 11 Sentencia C-103/94.
MP Jorge Arango Mejía. 12 Sentencia C-354/97. MP Antonio Barrera Carbonell. Radicado: 68001-23-33-000-2024-00467-01 (1528-2025) Ejecutante: Lita Liliana Franco Lizcano 7 legalmente válidos (como actos administrativos, por ejemplo), deben ser pagados y, cuando sean exigibles, es posible adelantar la ejecución «con embargo de recursos del presupuesto -en primer lugar los destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esta clase de títulos- y sobre los bienes de las entidades u órganos respectivos». 30.
Ahora bien, el artículo 21 del Decreto Ley 028 de 200813 consagró que los recursos del Sistema General de Participaciones son inembargables y que, para «evitar situaciones derivadas de decisiones judiciales que afecten la continuidad, cobertura y calidad de los servicios financiados con cargo a estos recursos, las medidas cautelares que adopten las autoridades judiciales relacionadas con obligaciones laborales, se harán efectivas sobre ingresos corrientes de libre destinación de la respectiva entidad territorial»; igualmente determinó que para cumplir con la decisión judicial, la entidad territorial presupuestará el monto del recurso a comprometer y cancelará el respectivo crédito judicial en la siguiente vigencia fiscal. 31.
El canon comentado se declaró condicionalmente exequible a través de la sentencia C-1154/0814, bajo el entendido de que el pago de las obligaciones laborales reconocidas mediante sentencia, debía efectuarse dentro de los 18 meses [en razón a que estaba vigente el CCA] a partir de la ejecutoria y «de que si los recursos correspondientes a los ingresos corrientes de libre destinación de la respectiva entidad territorial no son suficientes para el pago de las citadas obligaciones, deberá acudirse a los recursos de destinación específica». 32.
Así mismo, respecto a las excepciones puntualizó lo siguiente: «4.3.1.- La primera excepción tiene que ver con la necesidad de satisfacer créditos u obligaciones de origen laboral con miras a efectivizar el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas. Al respecto, en la Sentencia C-546 de 1992, la Corte declaró la constitucionalidad condicionada del artículo 16 de la Ley 38 de 1989 (inembargabilidad de rentas y recursos del Presupuesto General de la Nación), en el entendido de que “en aquellos casos en los cuales la efectividad del pago de las obligaciones dinerarias a cargo del Estado surgidas de las obligaciones laborales, solo se logre mediante el embargo de bienes y rentas incorporados al presupuesto de la nación, este será embargable en los términos del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo”. […] Este criterio ha sido reiterado en diversas oportunidades, tanto en asuntos de tutela como de control abstracto de constitucionalidad15, y apunta a la realización efectiva de derechos laborales reconocidos en sentencia judicial o en actos administrativos que así lo dispongan en forma inequívoca. 4.3.2.- La segunda regla de excepción tiene que ver con el pago de sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos 13 «Por medio del cual se define la estrategia de monitoreo, seguimiento y control integral al gasto que se realice con recursos al Sistema General de Participaciones». 14 Sentencia C-1154/08.
MP Clara Inés Vargas Hernández. 15 Cfr., Corte Constitucional, Sentencias C-013 de 1993, C-017 de 1993, C-337 de 1993, C-103 de 1994, C-263 de 1994, T-025 de 1995, T.262 de 1997, C-354 de 1997, C-402 de 1997, T-531 de 1999, T-539 de 2002, C-793 de 2002, C-566 de 2003, C-1064 de 2003 y T-1195 de 2004. Radicado: 68001-23-33-000-2024-00467-01 (1528-2025) Ejecutante: Lita Liliana Franco Lizcano 8 reconocidos en dichas providencias.
Así fue declarado desde la Sentencia C-354 de 1997, donde la Corte declaró la constitucionalidad condicionada del artículo 19 del Decreto 111 de 1996 (inembargabilidad del Presupuesto General de la Nación), “bajo el entendido de que los créditos a cargo del Estado, bien sean que consten en sentencias o en otros títulos legalmente válidos, deben ser pagados mediante el procedimiento que indica la norma acusada y que transcurridos 18 meses después de que ellos sean exigibles, es posible adelantar ejecución, con embargo de recursos del presupuesto -en primer lugar los destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esta clase de títulos- y sobre los bienes de las entidades u órganos respectivos”. […] 4.3.3.- Finalmente, la tercera excepción a la cláusula de inembargabilidad del Presupuesto General de la Nación, se origina en los títulos emanados del Estado que reconocen una obligación clara, expresa y exigible.
En la Sentencia C-103 de 1994 la Corte declaró la constitucionalidad condicionada de varias normas del Código de Procedimiento Civil relativas a la ejecución contra entidades de derecho público y la inembargabilidad del Presupuesto General de la Nación. […] 4.4.- Las reglas de excepción anteriormente descritas lejos de ser excluyentes son complementarias, pero mantiene plena vigencia la regla general de la inembargabilidad de recursos del Presupuesto General de la Nación. Además, en el caso de la ejecución de sentencias y títulos ejecutivos emanados de la administración, la posibilidad de embargo exige que se haya agotado, sin éxito, el plazo previsto en el Código Contencioso Administrativo para el cumplimiento de las obligaciones del Estado». 33.
En esos términos, la Corte Constitucional ha especificado que los recursos del Presupuesto General de la Nación podrán ser embargados cuando se trate de: i) créditos u obligaciones de origen laboral con miras a efectivizar el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas; ii) el pago de sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos en dichas providencias y iii) títulos emanados del Estado que reconocen una obligación clara, expresa y exigible. 34.
Además, sobre la inembargabilidad de los recursos públicos se refirieron los artículos 318 del Decreto 1222 de 198616, 134 de la Ley 100 de 199317, 25 de la Ley 80 de 199318, 18 y 91 de la Ley 715 de 200119, 275 [parágrafo 2] de la Ley 1450 de 201120, 45 de la Ley 1551 de 201221, 25 de la Ley 1751 de 201522, 357 de la Ley 1819 de 201623, 133 de la Ley 2056 de 202024 y, en especial, el 2.8.1.6.1.1. del Decreto 1068 de 201525, cuya reglamentación es la siguiente: 16 «Por el cual se expide el Código de Régimen Departamental». 17 «Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones». 18 «Por la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública». 19 «Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros». 20 «Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014». 21 «Por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios». 22 «Por medio de la cual se regula el derecho fundamental a la salud y se dictan otras disposiciones». 23 «Por medio de la cual se adopta una reforma tributaria estructural, se fortalecen los mecanismos para la lucha contra la evasión y la elusión fiscal, y se dictan otras disposiciones». 24 «Por la cual se regula la organización y el funcionamiento del Sistema General de Regalías». 25 «Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Hacienda y Crédito Público».
Radicado: 68001-23-33-000-2024-00467-01 (1528-2025) Ejecutante: Lita Liliana Franco Lizcano 9 «ARTÍCULO 2.8.1.6.1.1. Inembargabilidad en cuentas abiertas a favor de la Nación. Cuando un embargo de recursos incorporados en el Presupuesto General de la Nación sea ordenado con fundamento en lo dispuesto por el artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sólo se podrá practicar sobre la cuenta o cuentas corrientes que reciban recursos del presupuesto nacional, abiertas a favor de la entidad u organismo condenado en la sentencia respectiva.
Parágrafo. En ningún caso procederá el embargo de los recursos depositados por la Nación en cuentas abiertas exclusivamente a favor de la Nación - Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en el Banco de la República o en cualquier otro establecimiento de crédito». 35. Así mismo, la Sala Plena del Consejo de Estado, a partir del auto proferido el 22 de julio de 199726 prohijó el criterio consistente en que la «no ejecución de la Nación» tiene 3 excepciones que son: (i) el cobro compulsivo de las sentencias dictadas por la jurisdicción administrativa;
(ii) los créditos laborales contenidos en actos administrativos; y (iii) los créditos provenientes de contratos estatales. 4.5. Caso concreto 36. Pues bien, como se explicó en el acápite anterior, la jurisprudencia tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado han decantado que el principio de inembargabilidad de los recursos del Estado no es absoluto, por el contrario, admite excepciones, las cuales fueron sintetizadas en la sentencia C-1154 de 200827, y que son propicios reiterar en este punto: i) Créditos u obligaciones de origen laboral con miras a efectivizar el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas; ii) El pago de sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos en dichas providencias y; iii) Títulos emanados del Estado que reconocen una obligación clara, expresa y exigible. 37.
Atendiendo tales excepciones, la Sala concluye que no le asiste razón a la entidad recurrente, por las motivaciones que se exponen a continuación: 38. En su escrito de apelación, el recurrente sostuvo que los recursos de la UNP son girados por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y se destinan al cumplimiento de sus funciones misionales, por lo que su embargo podría generar un perjuicio irremediable.
Además, invocó el parágrafo del artículo 594 del CGP y otras normas especiales que consagran el principio de inembargabilidad de los recursos provenientes del Presupuesto General de la Nación. 39. Frente a este argumento, la Subsección debe precisar que, contrario a lo señalado por el recurrente, la excepción al principio de inembargabilidad no se 26 Consejo de Estado.
Radicación S-694. Auto de 22 de julio de 1997. CP Carlos Betancourt Jaramillo. 27 Sentencia C-1154/08. MP Clara Inés Vargas Hernández. Radicado: 68001-23-33-000-2024-00467-01 (1528-2025) Ejecutante: Lita Liliana Franco Lizcano 10 aplica cuando el título que origina la obligación de la entidad pública se encuentra dentro de las causales de embargo excepcional. 40.
En ese contexto, se observa que, mediante el proceso ejecutivo, la actora busca el pago de los intereses moratorios derivados de la sentencia del 8 de noviembre de 2013 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, confirmada el 21 de junio de 2018 por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. 41. En dichas providencias se declaró la nulidad de los actos acusados, se reconoció la existencia de un contrato realidad entre las partes y, a título de restablecimiento del derecho, se ordenó a la entidad demandada pagar a la actora las prestaciones sociales a las que tenía derecho como si hubiera estado vinculada mediante una relación legal y reglamentaria, y no a través de contratos de prestación de servicios.
Igualmente, se dispuso el cumplimiento de la sentencia en los términos del artículo 192 del CPACA, norma que establece que las sumas impuestas en sentencias o conciliaciones a cargo de las entidades del Estado devengarán intereses moratorios. 42. De manera que, aun cuando los artículos 19 del Decreto 111 de 1996 y 594 del CGP numeral 1°28 disponen la inembargabilidad de los rubros del Presupuesto General de la Nación o que con recursos de esta naturaleza la UNP cumple sus funciones misionales, estos preceptos deben interpretarse a la luz de las excepciones que permiten el embargo en casos como el que se analiza. 43.
En particular, se recuerda que la Corte Constitucional al estudiar la constitucionalidad del artículo 19 del Decreto 111 de 1996 en la sentencia C-354 de 1997 explicó que la inembargabilidad de los recursos del Estado cede ante créditos originados en sentencias judiciales o títulos administrativos, pues con ello se busca «garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos a las personas en dichas sentencias». 44.
Esta interpretación fue reafirmada en la sentencia C-1154 de 2008, en la cual se indicó que, para garantizar la dignidad humana, la efectividad de los derechos, el principio de la seguridad jurídica y el acceso a la justicia, el principio de inembargabilidad de los recursos del Estado debe armonizarse con la efectividad de los derechos particulares.
Por ello, deben existir excepciones que, sin desconocer la prevalencia del interés general, aseguren la garantía de los derechos adquiridos y la esperanza legitima de los asociados que fungen como acreedores del Estado. 45. De modo que no le asiste razón al recurrente cuando afirma que por satisfacer la entidad sus funciones misionales o porque provienen del Presupuesto General de la Nación, se aplica de manera irrestricta el principio de 28 «ARTÍCULO 594.
BIENES INEMBARGABLES. Además de los bienes inembargables señalados en la Constitución Política o en leyes especiales, no se podrán embargar: 1. Los bienes, las rentas y recursos incorporados en el presupuesto general de la Nación o de las entidades territoriales, las cuentas del sistema general de participación, regalías y recursos de la seguridad social.
(…)» Radicado: 68001-23-33-000-2024-00467-01 (1528-2025) Ejecutante: Lita Liliana Franco Lizcano 11 inembargabilidad. Como se observa, este caso hace parte de una de las excepciones para su inaplicación como indicó el a quo, ya que, se reitera, busca el cumplimiento integral de una condena impuesta en una providencia judicial de carácter laboral. 46.
En segundo lugar, la entidad adujo que la medida era desproporcionada, pues mediante la Resolución 1383 del 25 de julio de 2022 ya había cancelado a la ejecutante la suma de $76.610.852, con lo cual consideraba cumplida la obligación. 47. Para la Subsección, tampoco le asiste razón a la UNP en este argumento. En efecto, obra en el expediente la Resolución 1383 de 2022, mediante la cual se autorizó el pago no presupuestal en cumplimiento de las sentencias constitutivas del título ejecutivo.
Allí se dispuso el reconocimiento a favor de la ejecutante, a través de apoderado, de $76.610.852 (luego de descuentos al Sistema de Seguridad Social) por concepto de prestaciones sociales e indexación, y se precisó que por intereses se reconoció únicamente la suma de $1.080.125, sin detallar los extremos temporales del cálculo. 48.
Por tal razón, la actora promovió el presente proceso ejecutivo, solicitando el pago de los intereses moratorios no reconocidos por la entidad al darle cumplimiento a las órdenes judiciales. En el mandamiento de pago del 10 de diciembre de 2024 se precisó que dichos intereses se causaron sobre el capital reconocido en la sentencia, desde el 24 de abril de 2019 hasta el 24 de julio de 2019, y posteriormente entre el 10 de febrero de 2021 y el 17 de enero de 2023, a la tasa máxima legal permitida. 49.
A partir de dichos parámetros y con la colaboración del profesional contable29 del tribunal, se determinó la suma a la que ascendía la obligación de la entidad ejecutada, excluyéndose directamente los rubros que por concepto de capital, indexación e intereses se reconocieron en la Resolución 1383 de 2022, y calculándose los intereses moratorios entre el 24 de abril de 2019 y el 24 de julio de 2019, y entre el 10 de febrero de 2021 y el 17 de enero de 2023. 50.
En consecuencia, no es cierto que la medida cautelar resulte desproporcionada frente al pago de $76.610.852, pues dicho monto correspondió a capital e indexación de la condena, rubros que no fueron objeto del presente proceso ya que la actora solo solicitó el pago de los intereses. Asimismo, el valor reconocido por este último concepto por $1.080.125 fue descontado al momento de calcular la obligación que dio lugar a la medida cautelar.
En realidad, el cálculo de esta última correspondió a los intereses que se causaron, se reitera, entre el 24 de abril de 2019 y el 24 de julio de 2019, y entre el 10 de febrero de 2021 y el 17 de enero de 2023. 51. En este orden de ideas, por cuanto no prosperan los argumentos del recurso de apelación, y en el asunto bajo estudio es procedente decretar la medida cautelar deprecada, el auto apelado se confirmará. 29 Mediante Oficio No. GOC-924.
Radicado: 68001-23-33-000-2024-00467-01 (1528-2025) Ejecutante: Lita Liliana Franco Lizcano 12 En mérito de lo expuesto, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado,
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR el auto proferido el 1 de abril de 2024 por el Tribunal Administrativo de Santander que decretó la medida cautelar de embargo y retención de dineros, por lo indicado en la parte motiva.
SEGUNDO: Ejecutoriada la decisión, por secretaría, devolver el expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca para lo de su competencia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley y el art. 186 del CPACA.