Radicado: 11001-03-15-000-2024-01574-00 Demandante: Luis Antonio de Ávila Cerpa 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejera Ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá D.C., dieciséis (16) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2024-01574-00 Demandante: LUIS ANTONIO DE ÁVILA CERPA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR Temas: Tutela contra autoridad judicial.

Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Supuesta tardanza en avocar el conocimiento de la demanda y en resolver la medida cautelar SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la acción de tutela promovida por el señor Luis Antonio de Ávila Cerpa1, quien actúa en nombre propio, contra el Tribunal Administrativo de Bolívar, en la que pide el amparo constitucional de sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, que considera vulnerados al incurrir en mora judicial injustificada por la tardanza en avocar conocimiento y resolver la solicitud de medida cautelar del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho radicado bajo el No. 13001-23-33000-2019-00105-00.

I.

ANTECEDENTES 1. Hechos El accionante manifestó que en el año 2017, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho presentó demanda contra el Servicio Nacional de Aprendizaje -SENA-, con el objeto de debatir la legalidad de los actos administrativos proferidos en un procedimiento de cobro coactivo, la cual por reparto le correspondió al Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Sincelejo, que por auto de 6 de febrero de 2019 declaró la falta de competencia para conocer del asunto y dispuso la remisión del expediente con destino al Tribunal Administrativo de Bolívar.

Indicó que la demanda fue repartida el 18 de febrero de 2019 al despacho 006 del Tribunal Administrativo de Bolívar, bajo el radicado No. 13001-23-33000-2019- 00105-00 y que desde el momento en que se hizo el reparto a la autoridad judicial accionada hasta la presentación de la acción constitucional, han transcurrido cinco años, un mes y quince días, sin que “se haya avocado siquiera la demanda por parte del despacho 006 del Tribunal Administrativo de Bolívar”, lo que cercena el acceso a una justicia oportuna. 1 Presentada el 3 de abril de 2024.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-01574-00 Demandante: Luis Antonio de Ávila Cerpa 2 Señaló que la autoridad judicial accionada ha proferido actuaciones dilatorias, como lo son el auto de 17 de octubre de 2017, por el cual propuso conflicto negativo de competencia, así como el dictado el 19 de noviembre de 2020, por medio del cual se resolvió un recurso de reposición. Refirió que el 30 de agosto de 2023, la Sección Segunda del Consejo de Estado decidió el conflicto de competencia, en el sentido de indicar que el competente para dirimir la controversia planteada era el Tribunal Administrativo de Bolívar, por considerar que el último lugar donde se desempeñó como director regional de Bolívar del Servicio Nacional de Aprendizaje -SENA-, fue en la ciudad de Cartagena, y por tratarse de un asunto de carácter laboral.

Sostuvo que la autoridad judicial accionada no debió proponer el conflicto negativo de competencia ya que existía un precedente de 26 de abril de 2018, en el que el Consejo de Estado “resolvió el conflicto de competencias entre el Juzgado Décimo Administrativo de Cartagena y el Juzgado Octavo Administrativo de Sincelejo, y quien había decidido que el Tribunal Administrativo de Bolívar era competente para asumir la referida demanda, teniendo en cuenta que el último lugar donde laboró el señor Luis Antonio De Ávila Cerpa fue la ciudad de Cartagena cuando se desempeñó como Director Regional de Bolívar del SENA”, a lo que agregó que fue un trámite que tuvo una duración de tres años, nueve meses y trece días.

Mencionó que por auto de 16 de enero de 2024, el Tribunal Administrativo de Bolívar ordenó la remisión del expediente a la Secretaría con el fin de que fuera escaneado y cargado al Sistema para la Gestión Judicial -SAMAI-, y dispuso que una vez surtido dicho trámite se efectúe el ingreso al despacho para lo correspondiente. Aludió que la devolución del expediente a la Secretaría es una maniobra dilatoria ya que se trata de un asunto híbrido con piezas procesales físicas y digitales, por lo que no era necesario disponer su envío. Por último, consideró que se deben adoptar las medidas necesarias para que la demanda promovida tenga una sentencia pronta, y agregó que “el Honorable Tribunal Administrativo de Bolívar despacho 006 no ha dado la prelación al proceso, no ha avocado conocimiento de la demanda y no ha resuelto la medida cautelar solicitada en el año 2019, actuaciones u omisiones contrarias a la oportuna y eficaz administración de justicia y desempeño de sus labores, con lo que se viola el debido proceso de Luis Antonio de Ávila Cerpa”. 2.

Fundamentos de la acción El accionante promovió acción de tutela en defensa de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración, supuestamente vulnerados en razón a la tardanza en avocar conocimiento y resolver la solicitud de medida cautelar del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho radicado bajo el No. 13001-23-33000-2019-00105-00.

Refirió que la solicitud está soportada de conformidad con lo dispuesto en los artículos 29, 86 y 229 de la Constitución Política, así como en el parágrafo del artículo 101 de la Ley 1437 de 2011 y los Decretos 2591 de 1991 y 306 de 1992. Hizo referencia a la prelación de los procesos en los que se cuestiona la legalidad de los actos administrativos proferidos en el marco de un procedimiento de cobro coactivo y sostuvo que en el caso se pretende la declaratoria de nulidad de la Radicado: 11001-03-15-000-2024-01574-00 Demandante: Luis Antonio de Ávila Cerpa 3 Resolución No. 0000139 del 7 de junio de 2016, en la que se dispuso la liquidación del crédito, por lo que concluyó que el asunto debe ser resuelto de manera preferente.

Sin embargo, según las actuaciones se tiene que han transcurrido cinco años, un mes y quince días sin que “se haya avocado siquiera la demanda por parte del despacho 006 del Tribunal Administrativo de Bolívar”. Señaló que el artículo 16 de la Ley 1564 de 2012 se refiere a la prorrogabilidad e improrrogabilidad de la jurisdicción y la competencia, y que el artículo 138 de la misma normativa hace referencia a los efectos de la declaración de falta de jurisdicción y competencia. Destacó que “mediante el auto del 6 de febrero de 2019, el Juzgado Octavo Administrativo de Sincelejo, declaró su falta de competencia y ordenó remitir el expediente al Tribunal Administrativo, y de acuerdo con lo señalado en los artículos 16 y 138 del Código General del Proceso, todas las actuaciones surtidas en el Juzgado Octavo Administrativo de Sincelejo conservan su validez ya que dentro del proceso no se dictó sentencia. Sin embargo, el Tribunal Administrativo de Bolívar a la fecha no ha avocado conocimiento ni resuelto las medidas cautelares solicitadas, por lo que se solicita conceder el amparo”.

Respecto a la vulneración del derecho fundamental al debido proceso señaló que se constituye en una garantía relevante para la adopción de decisiones jurisdiccionales, contenida en la Constitución Política en el artículo 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y en el artículo 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, disposiciones en las que se refleja la exigencia de dar prevalencia al derecho sustancial sobre el procesal y de garantizar un acceso efectivo a la administración de justicia para que los trámites procesales cumplan su finalidad en un plazo razonable.

Finalmente, indicó que “se presenta una violación grave al debido [proceso] por parte del Tribunal Administrativo de Bolívar al no dar la prelación al proceso N° 13-001-23-33- 000-2019-00105-00 que reposa en su despacho desde el 18 de febrero de 2019, sin embargo, han transcurrido desde el momento en que fue repartida la demanda a esa corporación, -18 de febrero de 2019- y hasta el día de hoy un total de cinco (5) años, un (1) mes y quince (15) días sin que se haya avocado siquiera la demanda por parte del despacho 006 del Tribunal Administrativo de Bolívar, lo cual pone de presente la mora injustificada por parte de esa corporación con lo cual se cercena el acceso a una justicia pronta por parte de esa corporación a Luis Antonio de Ávila Cerpa, por lo que se ruega conceder el amparo”. 3.

Pretensiones El accionante formuló las siguientes: “PRIMERO: CONCEDER el amparo a los derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO, a la ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA a LUIS ANTONIO DE AVILA CERPA, y como consecuencia de ello.

SEGUNDO: Ordenar al Tribunal Administrativo de Bolívar -Despacho 06 que dé la prelación a la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por Luis Antonio De Ávila Cerpa radicado bajo el N° 13-001-23- 33-000-2019-00105-00, y que dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación de la sentencia avoque el conocimiento y decida la medida cautelar solicitada.

TERCERO: Ordenar al Tribunal Administrativo de Bolívar -Despacho 06, que dentro de los veinte (20) días siguientes a la notificación de la sentencia, proceda a convocar y realizar la audiencia inicial en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 11001-03-15-000-2024-01574-00 Demandante: Luis Antonio de Ávila Cerpa 4 promovida por Luis Antonio De Ávila Cerpa radicado bajo el N° 13-001-23-33-000- 2019-00105-00.

CUARTO. – Como consecuencia de lo anterior, se ordene al Tribunal Administrativo de Bolívar -Despacho 06 que en el término de los sesenta (60) días siguientes a la notificación de la sentencia, proceda a dictar sentencia anticipada en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por Luis Antonio De Ávila Cerpa radicada bajo el N° 13-001-23- 33-000-2019-00105-00, ya que no existen pruebas que practicar”. 4.

Pruebas relevantes Con el informe rendido, el Tribunal Administrativo de Bolívar remitió copia del expediente digitalizado de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el señor Luis Antonio de Ávila Cerpa cuyo demandado es el Servicio Nacional de Aprendizaje -SENA- (rad. No. 13001-23-33000-2019-00105-00). 5. Trámite procesal Por auto de 10 de abril de 2024, la magistrada sustanciadora dispuso la admisión de la acción de tutela y ordenó notificar el contenido de esa providencia a la parte demandante, a la autoridad judicial demandada -Tribunal Administrativo de Bolívar-, al Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Sincelejo y al Servicio Nacional de Aprendizaje -SENA-, en calidad de terceros con interés, así como a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, a quienes se les remitió copia de la solicitud de amparo.

La Secretaría General de esta Corporación libró las notificaciones Nos. 189184 a 189188 de 15 de abril de 2024, con el fin de poner en conocimiento de las partes y terceros con interés la precitada providencia2. 6. Oposición Respuesta del Tribunal Administrativo de Bolívar El magistrado ponente del asunto del que se alega la mora judicial injustificada solicitó declarar improcedente la acción de tutela por no cumplir con los requisitos de procedencia y, de manera subsidiaria, pidió negar el amparo constitucional por considerar que no se demostró el defecto material o sustantivo, ni la violación directa de la Constitución. Informó que el caso fue repartido el 24 de noviembre de 2016 al Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Sincelejo, que mediante auto de 2 de diciembre de 2016, decidió inadmitir el asunto con el fin de que se subsanaran algunos defectos de la demanda.

Mencionó que por medio de auto de 3 de febrero de 2017, el referido juzgado dispuso la admisión de la demanda. Sin embargo, la titular del despacho por auto de 14 de marzo de la misma anualidad se declaró impedida para continuar conociendo el asunto, por lo que el proceso fue remitido el 24 del mismo mes y año al Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Sincelejo. 2 Las partes y terceros con interés fueron notificadas a las siguientes direcciones de correo electrónico: luisdeavilac@yahoo.es, stadcgena@cendoj.ramajudicial.gov.co, desta06bol@notificacionesrj.gov.co, notificacionesjudiciales@defensajuridica.gov.co, adm08sinc@cendoj.ramajudicial.gov.co, judicialdirecciong@sena.edu.co, secretariageneral@sena.edu.co, notificacionesjudiciales@sena.edu.co Radicado: 11001-03-15-000-2024-01574-00 Demandante: Luis Antonio de Ávila Cerpa 5 Sostuvo que por auto de 30 de enero de 2018, el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Sincelejo aceptó el impedimento en mención, estudió la medida cautelar solicitada en el sentido de negarla y admitió la reforma a la demanda.

Contra esa decisión la parte actora presentó recurso de reposición que fue desatado de manera desfavorable el 7 de marzo de 2018, y, adicional a ello, se dispuso la vinculación al trámite del banco Davivienda y Ramiro Salazar. En la contestación de la demanda la entidad bancaria solicitó la vinculación del señor Adriano José Vásquez García, como excepción previa.

Indicó que entre el 22 y 26 de noviembre de 2018 se dio traslado de las excepciones presentadas por los demandados, y que por auto de 6 de febrero de 2019, el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Sincelejo declaró que no tenía competencia para tramitar el asunto, por lo que remitió el proceso al Tribunal Administrativo de Bolívar.

Señaló que el 18 de febrero de 2019 se efectúo reparto del asunto, no obstante, en atención al auto de 4 de marzo de 2019, proferido dentro de la acción de tutela con radicado No. 70001-23-33-000-2018-00336-01, el Consejo de Estado requirió el expediente en calidad de préstamo para resolver la impugnación. En consecuencia, se realizó el envío del mismo el 9 de abril de 2019, el cual fue devuelto con oficio recibido el 8 de agosto de 2019.

Refirió que por auto de 17 de octubre de 2019, el Tribunal Administrativo de Bolívar propuso conflicto negativo de competencia, decisión que fue recurrida por el demandante y desatada el 19 de noviembre de 2020. Agregó que, por auto de 30 de agosto de 2023, el Consejo de Estado dirimió el conflicto suscitado. Expresó que el proceso se recibió en físico el 4 de diciembre de 2023 y pasó al despacho el 19 del mismo mes y año, por lo que, a través de auto de 16 de enero de 2024, se remitió el expediente a la Secretaría General con el fin de que se escaneara y se registrara en el Sistema para la Gestión Judicial SAMAI.

Agregó que el 15 de marzo de 2024, el proceso ingresó al despacho, sin embargo, el expediente solo fue creado en SAMAI por la Secretaría hasta el 8 de abril de la presente anualidad, a lo que agregó que las actuaciones se subieron al sistema el 10 de abril de 2024. Manifestó que el 2 de abril de 2024, el actor elevó una solicitud denominada control por vía de excepción consagrado en el artículo 148 de la Ley 1437 de 2011 -CPACA-, y que el proceso se encuentra pendiente para resolver la solicitud de vinculación del señor Adriano José Vásquez García propuesta como excepción previa por el banco Davivienda.

Con relación al presupuesto de la relevancia constitucional dijo que la solicitud de tutela no lo cumple, ni se desprende un actuar arbitrario en el caso. De manera puntual, indicó que “una simple revisión al texto de la tutela permite advertir que la parte actora no dio cumplimiento a este primer e importante requisito, pues no planteó cargos iusfundamentales en estricto sentido, por cuanto la argumentación expuesta por la actora es insuficiente para evidenciar una posible vulneración de sus derechos constitucionales fundamentales.

La relevancia constitucional se configuraría, si y solo si, se hubiese demostrado la mala fe que se alega consistente en la dilación del proceso”. Expuso que no le asiste razón al demandante cuando asevera que no se ha resuelto la medida cautelar, aun cuando la misma fue objeto de pronunciamiento Radicado: 11001-03-15-000-2024-01574-00 Demandante: Luis Antonio de Ávila Cerpa 6 por parte del Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Sincelejo, así como tampoco está demostrada la conducta dilatoria y la mora judicial injustificada por cuanto de las actuaciones surtidas en el proceso se advierte que se ha actuado con plena legalidad y adoptando las medidas necesarias para el caso.

Adujo que aunque el proceso es híbrido, las actuaciones en físico se efectuaron inclusive hasta la devolución del expediente al Tribunal Administrativo de Bolívar, teniendo que ordenar su digitalización. En relación con el argumento de la prelación del trámite judicial precisó que: “( ) este tribunal cuenta con una multiplicidad de acciones que tienen trámite prioritario, como es el caso de las acciones de tutela que, según el artículo 86 de la Corte Constitucional tiene trámite preferente, de igual forma lo tienen las demás acciones constitucionales (habeas corpus, acciones de cumplimiento, populares, grupo, recursos de insistencia, observaciones, objeciones, conciliaciones extrajudiciales).

En ese sentido este Despacho impulsó, en el primer trimestre del año 2024, alrededor de 19 tutelas, 1 habeas corpus, 5 consultas de incidente de desacato, 2 acciones de grupo, 13 acciones populares, 2 objeciones, 2 recursos de insistencia; para un total de 44 procesos constitucionales con tramite preferencial. Además, no puede perderse de vista que el año 2023 fue un año electoral, por lo que desde finales de este y principios de 2024, se han recibido varios procesos electorales y pérdida de investidura que también tienen trámite preferente; en ese sentido este Despacho ha recibido 11 procesos electorales y 1 pérdida de investidura”.

Mencionó que el 2 de abril de 2024, el accionante presentó vigilancia administrativa contra el despacho a la cual se le asignó el radicado No. 13001-11- 01-002-2024-00216-00, e instauró la presente acción constitucional, ambas con el mismo escrito. Refirió que en aquellos casos en los que se aduce mora judicial, el ordenamiento jurídico previó la vigilancia administrativa como el mecanismo idóneo para dirimir lo pretendido, por lo que consideró que el competente para resolver el fondo del caso es el Consejo Seccional de la Judicatura de Bolívar y “atendiendo al carácter residual y subsidiario de la acción de tutela, el juez constitucional no es el llamado a conocer ni dirimir estos asuntos, pues de hacerlo, estaría desconociendo la naturaleza de la tutela, y desplazando a la autoridad competente en sus facultades, situación para la cual está vedado”.

Resaltó que el actor ha presentado vigilancia administrativa en todos los procesos que adelanta ante el Tribunal Administrativo de Bolívar, bajo la convicción de que es la forma para lograr el impulso de los mismos, abusando del derecho de acción y desnaturalizando la figura, sumado a que desconoce las etapas que se deben surtir y la carga laboral con la que cuenta el despacho.

Por último, señaló que los argumentos esbozados por el demandante están orientados a obtener una prelación sobre un medio de control y pretensiones que no ameritan dicho carácter, en tanto no se configura la mora judicial “pues se han tomado todas las medidas de saneamiento existentes para evitar posteriormente la nulidad de una actuación, bajo los principios de autonomía e independencia del juez natural, órbita que no le es posible invadir al juez de tutela”.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-01574-00 Demandante: Luis Antonio de Ávila Cerpa 7 Por otra parte, el escribiente del despacho No. 006 del Tribunal Administrativo de Bolívar rindió informe en el que solicitó que se adopte una decisión favorable a la Secretaría de dicha Corporación, toda vez que los hechos expuestos en el escrito de tutela no configuran ni por acción ni por omisión alguna conducta que permita inferir un detrimento que atente contra una oportuna y eficaz administración de justicia en el presente asunto.

Hizo un breve recuento de las actuaciones surtidas por la Secretaría en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No. 13001-11- 01-002-2024-00216-00 y precisó que el asunto fue remitido al Consejo de Estado el 11 de diciembre de 2020, por oficio No. 2516MRP para que se dirimiera el conflicto negativo de competencia propuesto.

Agregó que regresó el 4 de diciembre de 2023, por lo que informó que el expediente no pudo ser objeto del proceso de digitalización adelantado por órdenes del Consejo Superior de la Judicatura, con la contratación de personal externo. Agregó que en virtud de lo dispuesto en el Acuerdo PCSJA20-11567 de 5 de junio de 2020, la Circular PCSJC20-27 de 21 de julio de 2020 y el Acuerdo PCSJA23- 12068 de 16 de mayo de 2023, el despacho No. 006 adoptó las medidas correctivas para continuar con el trámite del asunto y ordenó a la Secretaría la digitalización del expediente físico y la creación del mismo en el Sistema para la Gestión Judicial SAMAI.

Sin embargo, adujo que “se vio entorpecida en múltiples ocasiones por los atascamientos de papel por las pésimas condiciones de los folios a digitalizar y la deficiente capacidad de la maquina impresora con la que cuenta esta Secretaría. Lo anterior, sumado al volumen de trabajo propio de la cotidianidad de este recinto y a las vicisitudes de la convulsa época de nulidades electorales, generó una redistribución de los tiempos para la atención de los asuntos que aquí se surten, incluidos aquellos que, por su naturaleza, demandan un cuidado especial y preferente”.

Indicó que “el 15 de marzo de 2024, luego de varios intentos se pudo escanear el expediente y se procedió con el pase del proceso al Despacho 006 para que se tomaran las determinaciones que en derecho correspondieran para continuar con el trámite del asunto. Encontrándose el proceso en el Despacho, el señor Luis Antonio De Ávila Cerpa, parte actora dentro del asunto de la referencia, allegó el día 02 de abril de 2024, solicitud de control por vía de excepción con el propósito de lograr la inaplicación de las Resoluciones 2310 del 4 de agosto de 2010 y 2355 del 9 de agosto de 2010”.

Resaltó que se debe tener en cuenta que con posterioridad sobrevino la vacancia judicial por la semana santa, lo que prolongó los tiempos de respuesta para los trámites pendientes y que “encontrándose el memorial del 02 de abril en turno para pase al Despacho, le fue comunicada a esta Secretaría el día 08 de abril de 2024, el auto CSJBOAV24-264, por medio del cual se admitió vigilancia judicial administrativa y se requirió al suscrito para presentar informe detallado sobre el proceso radicado 13-001-23- 33- 000-2019-00105-00. reafirmándome en el hecho de que no configuran ni por acción ni por omisión ninguna conducta que permita inferir un detrimento que atente contra una oportuna y eficaz administración de justicia en el presente asunto, puesto que, los tiempos de respuesta dados en el asunto objeto de vigilancia, guardan una relación estrecha con el giro normal de las dinámicas propias del trámite secretarial, aunado a las situaciones particulares expuestas en líneas anteriores”.

Finalmente, expuso que todas las actuaciones se encuentran debidamente registradas en los sistemas y plataformas de la Rama Judicial. Radicado: 11001-03-15-000-2024-01574-00 Demandante: Luis Antonio de Ávila Cerpa 8 7. Tercero vinculado 7.1. Respuesta del Servicio Nacional de Aprendizaje -SENA- El director regional de la entidad solicitó negar las pretensiones de la demanda de tutela, por considerar que las actuaciones que se profirieron en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho fueron oportunas y dictadas conforme a los mecanismos procesales, sin que el proceso se hubiera mantenido paralizado.

Indicó que la entidad es consciente de la carga laboral que tiene a cargo el Tribunal Administrativo de Bolívar y comprende que se deba esperar el turno asignado para el reingreso del proceso al despacho, una vez se encuentre digitalizado en el Sistema para la Gestión Judicial SAMAI. 7.2. El Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Sincelejo, aun cuando fue notificado en debida forma del auto admisorio de la acción de tutela, guardó silencio.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29 del Decreto 2591 de 1991 y 13 del reglamento interno (Acuerdo 080 de 2019), la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir el asunto objeto de estudio. 2. Planteamiento del problema jurídico La Sala debe determinar si el Tribunal Administrativo de Bolívar vulneró al señor Luis Antonio de Ávila Cerpa los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración, con la supuesta mora judicial injustificada alegada, al no avocar conocimiento y resolver la solicitud de medida cautelar en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho radicado bajo el No. 13001-23- 33000-2019-00105-00. 3.

De la mora judicial y la noción de plazo razonable La mora judicial fue definida por esta Corporación como la conducta dilatoria del juez en resolver sobre un determinado asunto que conoce dentro de un proceso judicial. Tiene fundamento en cuanto tal conducta desconozca los términos de ley y carezca de motivo probado y razonable, evento en el cual constituiría un obstáculo para el acceso a la administración de justicia3.

En efecto, de acuerdo con la sentencia C-279 de 20134 de la Corte Constitucional, el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia comprende distintos aspectos de cada proceso judicial: (i) el derecho a la acción o de promoción de la actividad jurisdiccional; (ii) la existencia de mecanismos para la resolución de conflictos;

(iii) la posibilidad de fundamentar las peticiones; (iv) la obtención de una respuesta de fondo; (v) procedimientos adecuados, idóneos y 3 Sentencia del 11 de octubre de 2012, Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado. Exp. 2012-00052-01(AC). 4 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. Radicado: 11001-03-15-000-2024-01574-00 Demandante: Luis Antonio de Ávila Cerpa 9 efectivos; y (vi) que los procesos se desarrollen en un término razonable, sin dilaciones injustificadas y en observancia del debido proceso.

Para determinar si existe mora judicial, es preciso analizar la razonabilidad del plazo y establecer el carácter injustificado en el incumplimiento de los términos. La Corte Constitucional ha puntualizado que, no obstante, los análisis que se hagan sobre la justificación del funcionario sobre la mora judicial, “el derecho a un debido proceso sin dilaciones injustificadas no pierde efectividad ni siquiera en aquellos supuestos en que los retrasos se deben a los defectos estructurales de la organización y funcionamiento de la rama judicial.” En tales eventos, para establecer que el retraso es justificado es necesario, además, mostrar que se han intentado agotar todos los medios que las circunstancias permitan para evitarlo5.

Reiterando el anterior precedente judicial, la Sala Plena de la Corte Constitucional en la sentencia SU-394 de 20166 indicó que la acción de tutela es procedente cuando las autoridades judiciales incurren en mora judicial injustificada, teniendo en cuenta que, en estos casos, es posible que el derecho a un debido proceso se lesione a causa del incumplimiento de los términos procesales, por lo que puede materializarse un daño que genere perjuicios no subsanables7.

La mora judicial injustificada, precisó, se presenta cuando quiera que (i) existe un incumplimiento objetivo del plazo judicial, (ii) no existe un motivo razonable que justifique la dilación y (iii) la tardanza sea imputable a la falta de diligencia y omisión sistemática de los deberes del funcionario judicial8. Así mismo, expresó que para identificar la ocurrencia de un plazo irrazonable se deben tener en cuenta: (i) las circunstancias generales del caso concreto (incluida la afectación actual que el procedimiento implica para los derechos y deberes del procesado);

(ii) la complejidad del caso; (iii) la conducta procesal de las partes; (iv) la valoración global del procedimiento; y (v) los intereses que se debaten en el trámite. En sentencia T-441 de 20209, la Corte Constitucional acogió dicha postura e indicó que “el derecho de acceso a la administración de justicia es un bastión del Estado social de derecho, en cuanto garantía de la efectividad de los principios, derechos y deberes establecidos en la Constitución. Sin embargo, esta prerrogativa no se agota en la mera facultad de presentar solicitudes ante las autoridades judiciales, pues también se extiende a la salvaguarda de obtener decisiones de fondo en las controversias, las cuales deben ser adoptadas en un término razonable de tal forma que la respuesta judicial sea oportuna”, lo que implica para el juez de tutela que en caso de verificar la existencia de mora judicial pueda ordenar la resolución del asunto en un término perentorio o con observancia de los plazos previstos en la ley.

La Corte Constitucional se ha apoyado en la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) 10, en la que se establecieron criterios objetivos para determinar bajo qué circunstancias se configura la violación al plazo razonable por parte de las autoridades judiciales o administrativas. 5 Sentencia T-030 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 6 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 7 Cfr. Corte Constitucional, sentencia T- 186 de 2017, M.P. María Victoria Calle Correa. 8 En este aspecto, la Corte Constitucional reiteró los criterios enunciados en la Sentencia T-230 de 2013, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 9 M.P. José Fernando Reyes Cuartas. 10 Caso Genie Lacayo vs Nicaragua, Sentencia de 29 de enero de 1997, (Fondo, Reparaciones y Costas);

Caso Valle Jaramillo y otros vs Colombia, sentencia de 27 de noviembre de 2008 (Fondo, Reparaciones y Costas); Caso Kawas Fernández vs Honduras, sentencia de 3 de abril de 2009 (Fondo, Reparaciones y Costas); Caso Mémoli vs Argentina, sentencia de 22 de agosto de 2013, (Excepciones preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas). Radicado: 11001-03-15-000-2024-01574-00 Demandante: Luis Antonio de Ávila Cerpa 10 En efecto, la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José de Costa Rica), consagra en su artículo 8.1 (garantías judiciales) el derecho de toda persona a ser oída por un juez o tribunal competente dentro de un plazo razonable y con las garantías debidas, lo que se complementa con el artículo 25.1 en el que se reconoce el derecho al recurso judicial efectivo.

La Corte IDH interpretó en conjunto dichas normas, particularmente en el Caso Genie Lacayo contra Nicaragua11, donde retomó la postura de la Corte Europea de Derechos Humanos (Corte EDH), que afirma que la razonabilidad del plazo debía valorarse atendiendo los siguientes criterios: “a) la complejidad del asunto; b) la actividad procesal del interesado; y c) la conducta de las autoridades judiciales”12 Estos tres requisitos fueron complementados posteriormente en el Caso Valle Jaramillo y otros vs Colombia13, en el cual se agregó un último criterio para determinar la razonabilidad del plazo, al considerar que se debe “tomar en cuenta la afectación generada por la duración del procedimiento en la situación jurídica de la persona involucrada en el mismo, considerando, entre otros elementos, la materia objeto de controversia”.

En conclusión, para identificar si la autoridad judicial incurre en mora judicial, se debe realizar una valoración de los aspectos objetivos y subjetivos que rodean la tardanza. Los primeros se relacionan con la complejidad del asunto y la urgencia de darle solución. Los segundos se refieren a la actitud de los interesados y la conducta de los funcionarios judiciales dentro del proceso.

De esta forma, el simple hecho de sobrepasar los términos legales dispuestos para fallar no configura la mora judicial, ya que deben analizarse otras circunstancias particulares. 4. Estudio y solución del caso concreto 4.1. El señor Luis Antonio de Ávila Cerpa, quien actúa en causa propia, promovió acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Bolívar, en la que pide el amparo constitucional de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, los cuales considera vulnerados porque ha incurrido en mora judicial injustificada al no avocar conocimiento, ni resolver la solicitud de medida cautelar en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado bajo el No. 13001-23-33000-2019-00105-00.

Adicional a lo anterior, consideró que se discute la legalidad de los actos administrativos proferidos en el marco de un procedimiento de cobro coactivo, por lo que en virtud de lo establecido en el parágrafo del artículo 101 de la Ley 1437 de 2011, el proceso tiene prelación frente a otros asuntos. 4.2. El titular del despacho judicial accionado señaló que en el asunto no se encuentra demostrada la mora judicial alegada, en tanto el proceso ha sido objeto de distintas actuaciones, entre ellas, la dictada el 30 de enero de 2018, por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Sincelejo, a través de la cual resolvió de manera negativa la solicitud de medida cautelar pedida con el escrito de la demanda.

Agregó que el asunto fue devuelto el 4 de diciembre de 2023, proveniente de la Sección Segunda, Subsección “A” del Consejo de Estado con providencia en la que se resolvió el conflicto negativo de competencia que fue 11 Corte IDH, sentencia de 29 de enero de 1997, (Fondo, Reparaciones y Costas), párrafo 77. 12 Cfr. Ibídem, Corte EDH;

Caso Motta Vs Italia, sentencia de 19 de febrero de 1991, Series A Nº 195-A, párrafo 30; Caso Ruiz Mateos vs España, sentencia de 23 de junio de 1993, Series A Nº 262, párrafo 30. 13 Corte IDH, sentencia de 27 de noviembre de 2008 (Fondo, Reparaciones y Costas), párrafo 155. Radicado: 11001-03-15-000-2024-01574-00 Demandante: Luis Antonio de Ávila Cerpa 11 propuesto.

Sin embargo, atendiendo que el proceso se encontraba con actuaciones híbridas, por auto de 16 de enero de 2024 se ordenó a la Secretaría General del Tribunal que procediera con la digitalización del mismo, así como el registro en el Sistema para la Gestión Judicial SAMAI. De acuerdo con la información suministrada en el expediente digitalizado que reposa en el Sistema para la Gestión Judicial SAMAI, se destacan las siguientes actuaciones: • En la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por el accionante contra el SENA, se pidió la declaratoria de nulidad de los siguientes actos administrativos: Resolución No. 0000139 de 7 de junio de 2016, auto No. 000015 de 19 de julio de 2016 y oficio No. 2-2016-001201 de 11 de agosto de 2016, proferidos dentro del procedimiento de cobro coactivo.

Fue repartida el 24 de noviembre de 2016 al Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Sincelejo (radicado No. 70001-33-33-007-2016-00266-00). • Por auto de 2 de diciembre de 2016, el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Sincelejo decidió inadmitir el asunto con el fin de que se subsanaran algunos defectos de la demanda, y mediante auto de 3 de febrero de 2017, el referido despacho judicial dispuso la admisión de la demanda. • Por auto de 14 de marzo de 2017, la titular del Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Sincelejo se declaró impedida para continuar conociendo el asunto, al considerar que el apoderado de la entidad demandada fungía como conjuez en un proceso incoado por la misma, por lo que el proceso fue remitido el 24 del mismo mes y año al Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Sincelejo, asignándose al caso el radicado No. 70001-33-33-008-2017-00082-00. • Mediante auto de 30 de enero de 2018, el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Sincelejo declaró fundado el mencionado impedimento, se pronunció sobre la medida cautelar solicitada en el sentido de negar la misma y dispuso la admisión de la reforma a la demanda. • Por auto de 7 de marzo de 2018, el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Sincelejo resolvió un recurso de reposición interpuesto contra el auto que negó la medida cautelar de manera desfavorable y ordenó la vinculación del banco Davivienda y del señor Ramiro Salazar. • Por medio de fijación en lista de 21 de noviembre de 2018, se dio traslado de las excepciones presentadas por los demandados por el término comprendido entre el 22 y 26 de noviembre de 2018. • Por auto del 6 de febrero de 2019, el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Sincelejo al resolver una solicitud presentada por la parte actora declaró que no tenía competencia en razón al factor territorial y por la cuantía. En consecuencia, remitió el asunto al Tribunal Administrativo de Bolívar -reparto-. • El 18 de febrero de 2019, el asunto fue repartido al despacho 006 del Tribunal Administrativo de Bolívar bajo el radicado No. 13001-23-33-000-2019-00105-00.

Sin embargo, en atención al auto de 4 de marzo de 2019, proferido dentro de la acción de tutela con radicado No. 70001-23-33-000-2018-00336-01, el expediente fue remitido el 9 de abril de 2019, en calidad de préstamo al Consejo de Estado para resolver la impugnación de ese trámite constitucional. • El proceso en mención fue recibido nuevamente el 8 de agosto de 2019, por el Tribunal Administrativo de Bolívar, como consta en el oficio No. JTCM-1232.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-01574-00 Demandante: Luis Antonio de Ávila Cerpa 12 • Por auto de 17 de octubre de 2019, el Tribunal Administrativo de Bolívar propuso conflicto negativo de competencia, decisión respecto de la cual el demandante interpuso recurso de reposición que fue desatado en auto de 19 de noviembre de 2020. • A través de oficio No. 2516 MRP, el expediente fue remitido al Consejo de Estado, en donde fue recibido el 12 de enero de 2021. • Mediante auto de 30 de agosto de 2023, la Sección Segunda, Subsección “A” del Consejo de Estado dirimió el conflicto negativo de competencia propuesto, en el sentido de declarar que quien debe conocer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es el Tribunal Administrativo de Bolívar. • El proceso fue recibido el 4 de diciembre de 2023 en la Secretaría General del Tribunal Administrativo de Bolívar, con actuaciones híbridas, e ingresó al despacho el 19 de diciembre de 2023. • A través de auto de 16 de enero de 2024, el despacho 006 del Tribunal Administrativo de Bolívar remitió el expediente a la Secretaría General con el fin de que se escaneara el mismo y se registrara en el Sistema para la Gestión Judicial SAMAI. • Según el informe secretarial rendido el 15 de marzo de 2024, el proceso ingresó al despacho 006 del Tribunal Administrativo de Bolívar, a lo que se agrega que el expediente fue creado en SAMAI el 8 de abril de la presente anualidad, por lo que la totalidad de las actuaciones se cargaron en el sistema el 10 de abril de 2024. 4.3.

De conformidad con lo expuesto, la Sala debe indicar, en primer término, que con la presente acción constitucional el actor pretende que se ordene a la autoridad judicial accionada avocar conocimiento y resolver la solicitud de medida cautelar del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No. 13001-23-33000-2019-00105-00.

Bajo ese contexto, según se aprecia de las actuaciones que se han surtido en el proceso ordinario, es posible evidenciar que la solicitud de medida cautelar fue resuelta por auto de 30 de enero de 2018, proferido por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Sincelejo, en el sentido de negarla. De allí que no le asiste razón al demandante cuando afirma que la misma se encuentra pendiente de resolución, puesto que, como se vio, se le impartió el trámite correspondiente inclusive mucho antes de presentarse la solicitud de tutela.

De igual modo, verificado el proceso ordinario se encontró que la parte demandante interpuso el recurso de reposición contra dicha decisión, procedente para ese entonces, el cual fue resuelto de manera desfavorable, quedando en firme la referida providencia. Ahora bien, en relación con el alegato consistente en que la autoridad judicial demandada no ha avocado conocimiento del asunto, la Sala tampoco advierte que se haya suscitado una vulneración de los derechos fundamentales invocados por la parte actora.

Como se indicó en precedencia, el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho fue recibido el 19 de diciembre de 2023, por el despacho 006 del Tribunal Administrativo de Bolívar, luego de surtirse el trámite de resolución del conflicto negativo de competencia. Radicado: 11001-03-15-000-2024-01574-00 Demandante: Luis Antonio de Ávila Cerpa 13 Así mismo, está demostrado que por auto de 16 de enero de la presente anualidad y atendiendo los parámetros dispuestos por el Consejo Superior de la Judicatura, mediante los Acuerdos PCSJA20-11567 de 5 de junio de 2020 y la Circular PCSJC20-27 del 21 de julio de 2020, en lo referente a la digitalización de la justicia y el uso de herramientas digitales que promuevan un acceso a la administración de justicia sin barreras, el proceso se remitió a la Secretaría General con el fin de que se agotara el trámite de digitalización y creación del proceso en el Sistema para la Gestión Judicial SAMAI.

En la misma providencia se indicó que una vez agotado el trámite de la digitalización, se procedería a resolver lo correspondiente. El proceso ingresó nuevamente al despacho después de surtir ese trámite el 15 de marzo de 2024, cuya creación en el Sistema para la Gestión Judicial SAMAI se concretó el 8 de abril de la presente anualidad, y el 10 del mismo mes y año se culminó la carga de los archivos, como se aprecia en la siguiente imagen: En ese orden de ideas, si bien la demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho se presentó el 24 de noviembre de 2016, lo cierto es que se encuentra demostrado que en el mismo se han proferido distintas actuaciones judiciales como lo es la admisión de la demanda, la resolución de la solicitud de medida cautelar, la admisión de la reforma a la demanda, el traslado de las excepciones y vinculación de terceros, sin que de las mismas se advierta un actuar negligente o tardío del Tribunal Administrativo de Bolívar.

En este punto, se resalta que existió un lapso en el que no se dictaron actuaciones tenientes a impulsar el proceso, intervalo en el que se surtió el trámite del conflicto negativo de competencia ante la Sección Segunda del Consejo de Estado, el cual se envió por la autoridad judicial accionada para su resolución el 12 de enero de 2021 y contó con decisión hasta el 30 de agosto de 2023, tardanza que no puede ser endilgable a la demandada.

Sobre este particular, el accionante afirmó que el conflicto negativo de competencia propuesto por el Tribunal Administrativo de Bolívar fue una actuación dilatoria, toda vez que existió un pronunciamiento previo en un caso con las mismas particularidades en el que se definió que la competencia recaía en el Tribunal Administrativo de Bolívar.

No obstante, tal apreciación no puede ser objeto de valoración en esta sede constitucional, pues la autoridad en el marco de su autonomía resolvió declarar su falta de competencia, decisión que se dirimió por parte de la autoridad competente y bajo el análisis de las particularidades del caso. Radicado: 11001-03-15-000-2024-01574-00 Demandante: Luis Antonio de Ávila Cerpa 14 En lo que hace relación con el desconocimiento de la noción de plazo razonable, la Corte Constitucional en sentencia T-099 de 202114 señaló que “El desconocimiento del plazo razonable viola la garantía de acceso oportuno a la administración de justicia. No obstante, si bien la administración de justicia debe ser en tiempo, como un elemento esencial de la garantía efectiva de un debido proceso, no todo retardo en la adopción de una decisión judicial genera per se una infracción a la Constitución. Para que esto ocurra, se debe probar que la dilación injustificada tuvo origen en la falta de diligencia del funcionario judicial en el cumplimiento de sus deberes o que el plazo del proceso sea irrazonable.

Como ya se ha advertido, el concepto de plazo razonable es indeterminado, pero determinable y procura acudir al análisis de las especificidades de cada caso en particular”. Finalmente, la Sala no pasa por alto que el demandante señala en el escrito de tutela que se deben adoptar las medidas necesarias para que la demanda promovida tenga una sentencia pronta, solicitud que puede formular ante la autoridad judicial accionada a través de la figura de la alteración del turno, siempre y cuando se cumpla algunas de las condiciones precisadas en el artículo 18 de la Ley 446 de 1998.

Sobre el particular, la Corte Constitucional15 ha considerado la posibilidad de alteración del turno, de manera excepcional, cuando se trata de sujetos de especial protección constitucional, se supera el plazo razonable o tolerable y ante la posible configuración de un perjuicio irremediable, para lo cual ha sostenido que “( ) aunque el incumplimiento de los términos judiciales derive de causas ajenas a la actuación diligente del funcionario judicial, la jurisprudencia constitucional, en atención a las circunstancias particulares de la persona que solicita el amparo, ha considerado posible que se adopten dos tipos de remedios constitucionales.

Por un lado, “ordenar excepcionalmente la alteración del orden para proferir el fallo, cuando el juez está en presencia de un sujeto de especial protección constitucional, o cuando la mora judicial supere los plazos razonables y tolerables de solución, en contraste con las condiciones de espera particulares del afectado”. Y, por el otro, “en aquellos casos en que se está ante la posible materialización de un [perjuicio irremediable], se puede ordenar un amparo transitorio en relación con los derechos fundamentales comprometidos, mientras la autoridad judicial competente se pronuncia de forma definitiva en torno a la controversia planteada”.

(negrillas por fuera del texto original) En ese orden de ideas, la parte actora podrá solicitar en los anteriores términos la alteración del turno ante el juez natural con el fin de que la misma sea objeto de valoración en dicha instancia, puesto que la acción de tutela, en principio, no es el mecanismo dispuesto para tal efecto. Así las cosas, la Sala negará las pretensiones de la acción de tutela porque existen motivos razonables que justifican la tardanza de la autoridad judicial accionada en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el que se cuestiona la legalidad de unos actos administrativos proferidos en un procedimiento coactivo.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 14 M.P. José Fernando Reyes Cuartas. 15 Sentencia SU-179 de 2021. M.P. Alejandro Linares Cantillo. Radicado: 11001-03-15-000-2024-01574-00 Demandante: Luis Antonio de Ávila Cerpa 15

RESUELVE

Primero.- NIÉGANSE las pretensiones de la acción de tutela promovida por el señor Luis Antonio de Ávila Cerpa, quien actúa en nombre propio, por las razones aquí expuestas. Segundo.-

NOTIFÍQUESE esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Tercero.- PUBLÍQUESE esta providencia en la página web del Consejo de Estado. Cuarto.- En caso de no ser impugnada esta providencia, REMÍTASE el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política.

Notifíquese y cúmplase. Esta sentencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN