CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., tres (3) de marzo de dos mil veintitrés (2023) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00433-00 Referencia: Acción de tutela Actor: JORGE MARÍA PARRA ALBARRACÍN TESIS: SE DECLARA IMPROCEDENTE LA SOLICITUD POR INCUMPLIMIENTO DE LOS REQUISITOS DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL Y DEL LITERAL “E” ESTABLECIDO EN LA SENTENCIA C-590 DE 2005.
EL ACTOR NO ARGUMENTÓ CON DETALLE CUALES FUERON LAS PRUEBAS DEJADAS DE VALORAR EN CUANTO A LA BUENA FE ALEGADA, ADEMÁS, LO PRETENDIDO ES REABRIR EL DEBATE SURTIDO DENTRO DEL PROCESO ORDINARIO. DE OTRA PARTE, LOS ALEGADOS DEFECTO PROCEDIMENTAL ABSOLUTO Y DEFECTO FÁCTICO POR INDEBIDA VALORACIÓN DE LA CONSTANCIA QUE DETERMINÓ LA INAPLICABILIDAD DE LA PRESCRIPCIÓN, SON ASUNTOS QUE DEBIERON SER PUESTOS DE PRESENTE ANTE EL JUEZ NATURAL DEL ASUNTO, SIN QUE EL ACTOR LOS HAYA ALEGADO EN ESA OPORTUNIDAD.
DERECHOS FUNDAMENTALES: AL DEBIDO PROCESO, A LA DEFENSA, A LA IGUALDAD, Y A LA BUENA FE. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA 2 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00433-00 Actor: JORGE MARÍA PARRA ALBARRACÍN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La Sala procede a decidir la acción de tutela promovida por el actor contra la SECCIÓN SEGUNDA -SUBSECCIÓN “A”- DEL CONSEJO DE ESTADO1.
I.
ANTECEDENTES I.1 La solicitud El señor JORGE MARÍA PARRA ALBARRACÍN, actuando a través de apoderado especial, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa, a la igualdad, a la buena fe y a los principios de legalidad y confianza legítima, los cuales, a su juicio, le fueron vulnerados por la SECCIÓN SEGUNDA, al haber proferido las providencias de 30 de septiembre de 2021 y 24 de noviembre de 2022, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 66001-23-33-000- 2015-00356-02.
I.2 Hechos 1 En adelante la Sección Segunda. 3 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00433-00 Actor: JORGE MARÍA PARRA ALBARRACÍN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Indicó que estuvo vinculado a la institución educativa Deogracias Cardona, ubicada en el Municipio de Pereira, desde el 8 de abril de 1980 hasta el 5 de febrero de 2002 y que en la certificación expedida el 17 de marzo de 2004 por la Gobernación de Risaralda, se consignó que el tipo de vinculación fue nacional.
Refirió que solicitó ante la Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL, ahora Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, el reconocimiento de la pensión gracia, la cual fue denegada mediante la Resolución núm. 41264 de 24 de noviembre de 2005, al estimar que no cumplía con los requisitos establecidos en la ley para dicho reconocimiento, específicamente 20 años de servicio como docente del orden territorial.
Sostuvo que, con el fin de obtener el reconocimiento pensional, presentó acción de tutela contra CAJANAL, la cual fue conocida por el Juzgado Promiscuo de Familia del Circuito de Honda – Tolima que, en sentencia de 30 de enero de 2006, bajo el número único de radicación 2006-00026-00, accedió a las pretensiones y ordenó a la mencionada entidad el reconocimiento de la pensión gracia. 4 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00433-00 Actor: JORGE MARÍA PARRA ALBARRACÍN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Añadió que CAJANAL, en cumplimiento de lo anterior, expidió la Resolución núm. 16335 de 11 de abril de 2006, por medio de la cual le reconoció la pensión gracia, efectiva a partir del 1o. de mayo de 2001, en cuantía de $1.035.741 y en su artículo 2º ordenó reconocer la cuantía de $1.116.954 con efectos fiscales a partir del 3 de febrero de 2006.
Relató que, teniendo en cuenta lo expuesto en precedencia, CAJANAL mediante la Resolución núm. 57447 del 31 de octubre de 2006, revocó y modificó parcialmente el anterior acto, en el sentido de establecer que existió una contradicción, por lo que reconoció la pensión gracia en cuantía de $1.116.954 efectiva a partir del 10 de mayo de 2001.
Manifestó que la UGPP, promovió demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho – en modalidad de lesividad, en su contra, a fin de que se declarara la nulidad de las resoluciones núms. 16335 y 57447 de 2006 y, como consecuencia de ello, se condenara el reintegro de los dineros recibidos por concepto de la pensión gracia y su respectivo retroactivo, proceso al cual le fue asignado el número único de radicación 2015-00356-00. 5 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00433-00 Actor: JORGE MARÍA PARRA ALBARRACÍN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Arguyó que la demanda correspondió al Tribunal Administrativo de Risaralda2 que, en sentencia de 2 de junio de 2017, accedió a las pretensiones de la demanda, al estimar que no le asistía derecho para el reconocimiento de la pensión gracia, pues no acreditó los 20 años que exige la ley al servicio del orden departamental o territorial, además, que no actuó de buena fe ante CAJANAL por lo que le ordenó el reintegro de la totalidad de las sumas canceladas en virtud del acto de reconocimiento de la pensión gracia. Sostuvo que, inconforme con lo anterior, interpuso recurso de apelación, el cual fue desatado por la Sección Segunda que, en sentencia de 30 de septiembre de 2021, modificó la decisión del a quo, en el sentido que para el reintegro de la totalidad de las sumas canceladas la UGPP debía suscribir con este un acuerdo de reembolso que prestara mérito ejecutivo, en que los montos y plazos acordados para el efecto no pusieran en condiciones de vulnerabilidad al obligado y, en todo lo demás, confirmó la sentencia de primera instancia. Finalmente, puso de presente que formuló solicitud de aclaración y/o corrección frente a la anterior providencia, la cual fue 2 En adelante el Tribunal. 6 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00433-00 Actor: JORGE MARÍA PARRA ALBARRACÍN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co denegada por la Sección Segunda mediante providencia de 24 de noviembre de 2022, al considerar que lo pretendido era que se realizara un nuevo análisis probatorio en relación con la prescripción de las mesadas que debe reintegrar.
I.3. Fundamentos de derecho A juicio de la parte actora, la autoridad judicial accionada incurrió en defecto procedimental absoluto al conceder pretensiones no solicitadas por la UGPP en el escrito de demanda e incluso por valores superiores, toda vez que declaró que actuó de mala fe sin que ello hubiese sido argumentado en su momento y, además, ordenó el reintegro de todas las mesadas percibidas pese a que al presentar la estimación razonada de la cuantía la demandante se limitó únicamente a los tres años previos a la demanda.
Arguyó que se incurrió en defecto fáctico por valoración defectuosa del material probatorio al dar por probada la mala fe sin estarlo, pues, por el contrario, persistía incólume la presunción de buena fe. Esto, en la medida que la Sección Segunda llegó a inferencias tergiversadas y basándose solo en indicios, comoquiera que la valoración permitía inferir lo contrario, pasando por alto que aun cuando presentó la acción de tutela fuera del 7 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00433-00 Actor: JORGE MARÍA PARRA ALBARRACÍN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co lugar de su residencia, esta no fue instaurada por el mismo sino por su apoderado judicial, por lo que no es posible atribuírsele tal yerro.
Resaltó que la pensión le fue concedida por un juez, sin que hubiese ocultado que su lugar de domicilio era Pereira, además, la sentencia del juez de tutela goza de presunción de legalidad, lo cual le generó confianza legítima. Por último, aseveró que también se incurrió en defecto fáctico por valoración incorrecta o errónea de la constancia que originó la inaplicabilidad de la prescripción, pues no es cierto que el valor a retornar sea de $259.328.919,47 por las mesadas causadas entre febrero de 2014 y agosto de 2015, pues de una simple operación aritmética se arroja un valor de $41.104.433,2, lo que torna necesario que se corrija y/o aclare la sentencia de 30 de septiembre de 2021, en el sentido que se señale que no debe reintegrar todas las mesadas recibidas.
I.4. Pretensiones La parte actora solicitó el amparo de sus derechos fundamentales invocados y, en consecuencia: 8 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00433-00 Actor: JORGE MARÍA PARRA ALBARRACÍN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] dejar sin la providencia proferida por el H. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Segunda – Subsección A, del 30 de septiembre de 2021 y en su auto del 24 de noviembre de 2022. 1.3.
Se ORDENE al H. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Segunda – Subsección A, según corresponda, proferir fallo en los términos razonados en la sentencia de tutela, esto es, determinando que el tutelante no está obligado a reintegrar las mesadas recibidas por haber actuado de buena fe, bajo el principio de confianza legítima. 1.4.
Subsidiaria a al anterior; Se ORDENE al H. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Segunda – Subsección A, según corresponda, proferir fallo en los términos razonados en la sentencia de tutela, esto es, reconociendo el fenómeno de la prescripción de las mesadas que hayan superado los tres (3) años entre la exigibilidad de ellas y la fecha de presentación de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho […]”.
I.5. Defensa I.5.1.- La Sección Segunda, pese a ser notificada en debida forma del presente trámite constitucional, guardó silencio. I.6. Intervinientes I.6.1.- El Tribunal sostuvo que no se advierte la ocurrencia de ninguno de los yerros endilgados por el actor, pues la decisión adoptada obedeció al análisis juicioso y exhaustivo de las disposiciones aplicables al asunto y de la jurisprudencia dispuesta al caso, en conjunto con los medios probatorios obrantes en el 9 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00433-00 Actor: JORGE MARÍA PARRA ALBARRACÍN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co plenario, los cuales fueron valorados dentro de la sana crítica en forma integral.
De otra parte, resaltó que la controversia tiene connotación patrimonial de carácter estrictamente privado, razón por la cual la cuestión que se debate se refiere a un aspecto meramente legal, que no impacta derechos fundamentales sino beneficios patrimoniales, máxime cuando lo pretendido es crear una instancia adicional en el proceso ordinario, por lo que no se encuentra superado el requisito de relevancia constitucional.
En cuanto al defecto fáctico, destacó que el actor no fundamentó ni precisó concretamente tal yerro, pues no indicó, aunque sea de forma parcial, por qué debe restársele mérito probatorio y por qué afirma que se desconoció la sana crítica, máxime cuando una prueba admite varias lecturas o de ella se derivan varias interpretaciones, de tal forma que la escogencia que de una de ellas haga la autoridad judicial no puede constituir un error grosero susceptible de amparo constitucional.
Advirtió que el escrito de tutela se asemeja más a una apelación, como si se estuviera promoviendo una tercera instancia, pues el 10 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00433-00 Actor: JORGE MARÍA PARRA ALBARRACÍN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co actor se limitó a reiterar los argumentos expuestos dentro del proceso ordinario.
Adicionalmente, refirió que si el tutelante considera que el juez de segunda instancia omitió pronunciarse sobre la prescripción, cuenta con el recurso extraordinario de revisión, mecanismo judicial idóneo para el asunto. I.6.2.- La UGPP indicó que la acción de tutela de la referencia resulta improcedente, dado que lo pretendido por el actor es sustituir una decisión judicial ejecutoriada proferida por el juez natural de la causa, por encontrarse inconforme con la decisión acusada, además, este mecanismo constitucional no puede ser utilizado con un fin netamente económico, como erradamente lo pretende el actor, quien pretende a través de este medio se le reconozca en pago de prestaciones de carácter laboral.
Sumado a lo anterior, destacó que no se demostró la ocurrencia de un perjuicio irremediable o la afectación al mínimo vital que haga procedente el estudio, pues a la fecha el actor se encuentra pensionado y percibiendo mesada pensional por parte del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio - FOMAG, asimismo está activo en el servicio de salud. 11 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00433-00 Actor: JORGE MARÍA PARRA ALBARRACÍN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Añadió que no se acreditó que el fallo cuestionado haya incurrido en uno de los defectos señalados, pues la Sección Segunda realizó un estudio juicioso del asunto.
Así las cosas, solicitó que se declare improcedente la solicitud de amparo de la referencia, en la medida que no se cumple con los requisitos para analizar de fondo las pretensiones. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia La Sala es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto en el artículo 1º del Decreto 333 de 6 de abril de 2021 y en virtud del artículo 2º del Acuerdo número 377 de 11 de diciembre de 2018 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de las acciones de tutela entre las Secciones; y del artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la misma Sala, que asigna a esta Sección el conocimiento de las acciones de tutela.
Generalidades de la acción de tutela contra providencia judicial 12 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00433-00 Actor: JORGE MARÍA PARRA ALBARRACÍN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Un primer aspecto que interesa resaltar, es que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 20123, en un asunto que fue asumido por importancia jurídica y con miras a unificar la jurisprudencia, luego de analizar la evolución jurisprudencial de la acción de tutela contra providencias judiciales tanto en la Corte Constitucional como en esta Corporación, concluyó que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala había sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales.
De ahí que a partir de tal pronunciamiento se modificó ese criterio radical y se declaró la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, cuando se esté en presencia de la violación de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente.
En sesión de 23 de agosto de 2012, la Sección Primera adoptó como parámetros jurisprudenciales a seguir, los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, C.P. Dra. María Elizabeth García González, número de radicación: 2009-01328. 13 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00433-00 Actor: JORGE MARÍA PARRA ALBARRACÍN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sin perjuicio de otros pronunciamientos que esta Corporación o aquella, elaboren sobre el tema, lo cual fue reiterado en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo4.
En la mencionada sentencia la Corte Constitucional señaló los requisitos generales y especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así: “[…] Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[4]. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[5].
De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la 4 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 5 de agosto de 2014, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, número único de radicación 11001 03 15 000 2012 02201 01 14 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00433-00 Actor: JORGE MARÍA PARRA ALBARRACÍN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[6].
De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora[7].
No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[8].
Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela[9].
Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, 15 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00433-00 Actor: JORGE MARÍA PARRA ALBARRACÍN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas. … Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas.
En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican. a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[10] o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido 16 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00433-00 Actor: JORGE MARÍA PARRA ALBARRACÍN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado[11]. i. Violación directa de la Constitución. […]” En el presente asunto, la Sala advierte que la parte actora pretende que se dejen sin efecto las providencias de 30 de septiembre de 2021 y el 24 de noviembre de 2022, proferidas por la Sección Segunda, por medio de las cuales, de una parte, se confirmó parcialmente la decisión del a quo, que accedió a las pretensiones de la demanda y, de otra, negó la solicitud de aclaración y/o corrección respecto de la sentencia de segunda instancia, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho -en modalidad de lesividad- identificado con el número único de radicación 2015-00356-02.
A las citadas providencias se les atribuye la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa, a la igualdad, a la buena fe y a los principios de legalidad y confianza legítima, habida cuenta que, a juicio de la parte actora, la autoridad judicial accionada incurrió en los defectos procedimental absoluto y fáctico.
Por lo anterior, en el caso sub examine, el problema jurídico que debe resolver la Sala consiste en: i) determinar si el presente caso 17 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00433-00 Actor: JORGE MARÍA PARRA ALBARRACÍN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cumple con los presupuestos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial y, de superarse tal derrotero, ii) establecer si la Sección Segunda vulneró los derechos fundamentales invocados dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 2015-00356-02.
Conforme con lo anterior y para resolver el problema jurídico, es necesario traer a colación la providencia de 30 de septiembre de 2021 cuestionada con el fin de verificar los argumentos esgrimidos, así como los fundamentos de la decisión. La providencia de 30 de septiembre de 2021 se translitera a continuación: “[…] 2. Problema jurídico De conformidad con los argumentos planteados en el recurso de apelación formulado por la parte demandada, corresponde a la Sala determinar si ¿es procedente el reintegro de las sumas pagadas por concepto de pensión gracia, por la entidad demandante a favor del señor Jorge María Parra Albarracín, en virtud de las Resoluciones 16335 de 2005 y 57447 de 2006, por las cuales se dio cumplimiento a un fallo de tutela y le fue reconocida a su favor una pensión gracia, por haberse desvirtuado la buena fe en su actuación? […] De acuerdo con el anterior contexto normativo, jurisprudencial y probatorio, la Sala de Subsección resolverá el problema jurídico planteado.
(i). A través de la Resolución No 16335 del 11 de abril de 2006, 18 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00433-00 Actor: JORGE MARÍA PARRA ALBARRACÍN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CAJANAL, hoy UGPP reconoció y ordenó el pago de la pensión gracia a favor del señor Jorge María Parra Albarracín, y posteriormente, mediante la Resolución 57447 del 31 de octubre de 2006, modificó la resolución anterior, en los términos anteriormente indicados.
(ii). La sentencia apelada, accedió a las pretensiones de la demanda y declaró la nulidad del acto administrativo demandado, así como el reintegro de los dineros causados, en virtud del reconocimiento de la pensión gracia, sin tener los requisitos para ello. (iii) Ahora bien, es pertinente poner de presente que, por regla general, al declarar la nulidad de un acto de carácter particular y concreto, las cosas deben volver al estado en el que se encontraban antes de que este naciera a la vida jurídica.
No obstante, en aquellas demandas donde se pretenda la nulidad de un acto que reconoció una prestación periódica, como es el caso de la pensión gracia, y como restablecimiento se peticione la devolución de las sumas de dinero pagadas y no debidas, dicho precepto no puede aplicarse de forma absoluta, dado que el numeral 1, literal c) del artículo 164 del CPACA, previó que «[ ] no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe [ ]» (iv) De acuerdo con lo anterior, para que resulte adecuado ordenar el reintegro de los valores recibidos por aquellas personas a las que se les haya reconocido una prestación sin tener derecho a ella, deberá acreditarse la mala fe con que pudieron actuar para obtener el pago de los beneficios pensionales otorgados, en atención a que la buena fe es una presunción que requiere ser desvirtuada.
(v) Ahora bien, se encuentra probado dentro del proceso que a través de la Resolución No 41264 del 24 de noviembre de 2005 CAJANAL negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia al señor Jorge María Parra Albarracín, por cuanto el peticionario no demostró el cumplimiento de los requisitos previstos en la ley, es decir 20 años de servicio en la docencia oficial del orden territorial, municipal o distrital.
(vi) No obstante lo anterior, se evidenció que el docente acudió a través de una acción de tutela para obtener tal pretensión en un lugar apartado de su domicilio y del último lugar de prestación de servicios, de ello dan cuenta los diferentes oficios, poderes, solicitudes que el demandado envió a CAJANAL, en los que se indicaba que su domicilio era «en Pereira», lo que demuestra que para la fecha en que interpuso la acción de tutela en el municipio de Honda Tolima, el señor Jorge María Parra residía en Pereira; aunado a ello, a folio 60 reverso, se observa el poder, 19 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00433-00 Actor: JORGE MARÍA PARRA ALBARRACÍN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co con el cual facultó a su abogado para presentar la acción de tutela ante el Juez Civil y o Familia, Penal Circuito de Honda - Tolima, así como una declaración extra juicio por parte del demandado, en el que indica que su dirección de residencia es en la ciudad de Pereira, lo que pone en entredicho la buena fe de su actuar, en ese sentido, para la Sala no es de recibo, que en el recurso de apelación se manifieste que el demandado no era conocedor del derecho, pues tal situación no lo exonera de su deber de haber interpuesto la acción de tutela en el lugar de su domicilio y/o el último lugar donde prestó sus servicios. […] (vii) En ese sentido, se advierte que el señor Jorge María Parra Albarracín prestó sus servicios en la Institución Educativa DEOGRACIAS CARDONA, desde el 8 de abril de 1980 hasta el 5 de febrero de 2002, y en el Instituto Técnico Superior, ubicados en Pereira - Risaralda y presentó la acción de tutela en el municipio de Honda - Tolima, es decir, por fuera del lugar de su domicilio y del lugar donde prestó por último sus servicios.
Situación que desconoce lo previsto en el Decreto 2591 de 1991 según el cual « son competentes para conocer de la acción de tutela, a prevención, los jueces o tribunales con jurisdicción en el lugar donde ocurriera la violación o la amenaza que motivaren la presentación de la solicitud». Así mismo, se pasa por alto el Decreto 1382 de 2009, que fija ciertas reglas de reparto en esta materia, así: « para los efectos previstos en el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991, conocerán de la acción de tutela, a prevención, los jueces con jurisdicción donde ocurriere la violación o la amenaza que motivare la presentación de la solicitud o donde se produjeren sus efectos».
Ambas normas fueron, desconocidas por la mencionada autoridad judicial. Aunado a ello, el demandado no dio una justificación razonable para que la acción de tutela se hubiese presentado en lugar diferente al de su domicilio y donde se ocasionó la supuesta vulneración del derecho. (viii) Bajo esa línea argumentativa, y como lo ha expuesto esta Subsección en casos similares, le asiste razón a la entidad cuando afirma que el docente actuó de mala fe, siendo improcedente la aplicación de la disposición prevista en el artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
(ix) Conforme a lo expuesto, se encuentra que se desconoció la línea jurisprudencial de esta Corporación sobre los requisitos para obtener el beneficio de la pensión gracia; las reglas de competencia consagradas en los Decretos 2591 de 1991 y 1382 20 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00433-00 Actor: JORGE MARÍA PARRA ALBARRACÍN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de 2009 y se puso en entredicho la buena fe del señor Jorge María Parra Albarracín, lo que faculta la devolución de las sumas que le han sido canceladas por concepto del reconocimiento pensional.
Para el efecto, la UGPP deberá suscribir con el demandado un acuerdo de reembolso que preste mérito ejecutivo, en condiciones tales que los montos y plazos acordados para tal efecto no pongan en condiciones de indignidad al obligado, para lo cual deberá tener en cuenta sus condiciones socioeconómicas actuales, por tratarse de una persona mayor que hoy cuenta con 70 años de edad. 5.
Prescripción […] En este caso en particular, y de acuerdo con la certificación expedida por el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional FOPEP visible al folio 39, cuya presunción de autenticidad no fue desvirtuada por las partes, no hay lugar a la prescripción por cuanto se tiene demostrado lo siguiente: […] La entidad demandante le pagó al señor Jorge María Parra Albarracín las mesadas pensionales causadas desde febrero de 2014 hasta agosto de 2015, con ingreso en nómina el 01 de febrero de 2014, razón por la cual no resulta aplicable la prescripción, teniendo en cuenta que no transcurrieron los tres años exigidos para que se configure este instituto, pues la UGPP presentó la demanda el 16 de septiembre de 2015.
En ese orden de ideas, y de acuerdo a lo expuesto, el señor Jorge María Parra Albarracín deberá reintegrar las sumas recibidas en virtud del acto de reconocimiento de la pensión gracia a la entidad demandante, pero para ello, la UGPP deberá suscribir con el demandado un acuerdo de reembolso, que preste mérito ejecutivo, en condiciones tales que los montos y plazos acordados para tal efecto no pongan en condiciones de indignidad al obligado, para lo cual deberán tenerse en cuenta sus condiciones socio económicas actuales, por tratarse de una persona mayor que hoy cuenta con 70 años de edad.
En ese sentido la Sala modificará el numeral tercero de la parte resolutiva de la sentencia de primera instancia, en todo lo demás se confirmará […]”. 21 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00433-00 Actor: JORGE MARÍA PARRA ALBARRACÍN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De la lectura de la sentencia de 30 de septiembre de 2021, objeto de tutela, la Sala observa que la autoridad judicial accionada, al conocer del proceso en segunda instancia, circunscribió el estudio a los argumentos que habían sido planteados ante esa instancia, frente a los cuales la Sala advierte que el hoy tutelante no planteó de manera alguna los reproches referentes al defecto procedimental absoluto, los cuales pretende sean resueltos a través de la presente acción de tutela.
En efecto, aunque en sede de tutela el actor afirma que se incurrió en defecto procedimental absoluto al conceder pretensiones no solicitadas por la UGPP en el escrito de demanda e incluso por valores superiores, toda vez que declaró que actuó de mala fe sin que ello hubiese sido argumentado en su momento y, además, ordenó el reintegro de todas las mesadas percibidas pese a que al presentar la estimación razonada de la cuantía la demandante se limitó únicamente a los tres años previos a la demanda; una vez analizada la sentencia de 30 de septiembre de 2021, objeto de debate, se advierte que dichos planteamientos nunca fueron expuestos ante el juez natural de la causa, que delimitó los argumentos del recurso de apelación así: “[…]
6. EL RECURSO DE APELACIÓN El señor Jorge María Parra Albarracín solicitó revocar la 22 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00433-00 Actor: JORGE MARÍA PARRA ALBARRACÍN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sentencia apelada con fundamento en las siguientes razones: (i) Sostuvo que no actuó de mala fe, pues si bien es cierto se encontraba domiciliado en la ciudad de Pereira - Risaralda y prestó sus servicios a dicho departamento, este no es una persona ilustrada y conocedora del derecho para saber dónde era el lugar conveniente e idóneo para radicar la acción de tutela, y es por ello, que otorgó poder a un profesional de derecho para que adelantara el trámite respectivo, en ese sentido, quien procedió con mala fe fue el abogado.
(ii) Igualmente el pago de las mesadas pensionales que realizó la UGPP lo fue en virtud del cumplimiento de un fallo de tutela, motivo por el cual, se presume la legalidad de dichos actos administrativos […]”. Lo anterior pone de manifiesto que estos argumentos no fueron expuestos por el señor PARRA ALBARRACÍN en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, especialmente, en el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primer grado, proferida el 2 de junio de 2017, que era el espacio natural para agotar dicho debate, omisión que no puede ser subsanada por el juez de tutela, pues emitir un pronunciamiento al respecto configuraría la sustracción de las competencias propias del juez del asunto.
Para la Sala resulta evidente que el accionante contó con la posibilidad de ventilar este argumento dentro del trámite del proceso ordinario o por lo menos advertir ante el juez natural el presunto yerro que ahora alega, sin embargo, omitió hacerlo sin justificación alguna. 23 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00433-00 Actor: JORGE MARÍA PARRA ALBARRACÍN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En consonancia con lo anterior, la Sala conviene en mencionar que el argumento planteado en sede constitucional referente el defecto procedimental absoluto difiere respecto de los planteados en sede ordinaria.
De ahí que no pueda ser estudiado, pues no fue objeto de controversia, ni fue puesto a consideración de las partes e intervinientes; de tal manera que analizar en sede de tutela este hecho nuevo, que no fue estudiado por el juez natural, comportaría la violación de los derechos al debido proceso, a la defensa y contradicción de aquellos.
En ese mismo sentido, respecto del alegado defecto fáctico por valoración incorrecta o errónea de la constancia que originó la inaplicabilidad de la prescripción, la Sala destaca que tampoco tiene vocación de prosperidad, toda vez que si el actor consideraba que los valores allí consignados eran erróneos, debió ponerlo de presente dentro del proceso ordinario, esto es, cuando tal prueba fue incorporada al expediente, sin que la misma fuese tachada de falsedad.
En efecto, a juicio del actor, no es cierto que el valor a retornar sea de $259.328.919,47 por las mesadas causadas entre febrero de 2014 y agosto de 2015, pues de una simple operación aritmética se arroja un valor de $41.104.433,2, lo que torna 24 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00433-00 Actor: JORGE MARÍA PARRA ALBARRACÍN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co necesario que se corrija y/o aclare la sentencia de 30 de septiembre de 2021, en el sentido que se señale que no debe reintegrar todas las mesadas recibidas.
Sin embargo, revisada la sentencia de 30 de septiembre de 2021, se desprende que la Sección Segunda tuvo en cuenta la constancia controvertida para inaplicar la prescripción, pues su presunción de autenticidad no fue desvirtuada por las partes, tal como se evidencia de la siguiente transcripción: […] En este caso en particular, y de acuerdo con la certificación expedida por el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional FOPEP visible al folio 39, cuya presunción de autenticidad no fue desvirtuada por las partes, no hay lugar a la prescripción por cuanto se tiene demostrado lo siguiente: 25 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00433-00 Actor: JORGE MARÍA PARRA ALBARRACÍN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La entidad demandante le pagó al señor Jorge María Parra Albarracín las mesadas pensionales causadas desde febrero de 2014 hasta agosto de 2015, con un ingreso en nómina el 01 de febrero de 2014, razón por la cual no resulta aplicable la prescripción, teniendo en cuenta que no transcurrieron los tres años exigidos para que se configure este instituto, pues la UGPP presentó la demanda el 16 de septiembre de 2015 […]”.
De lo expuesto en precedencia, es dable inferir que la referida constancia fue tenida en cuenta por la autoridad judicial accionada únicamente para efectos de determinar la prescripción, mientras que la inconformidad alegada por el actor tiene relación con la supuesta errada operación aritmética de las sumas de dinero allí contenidas, frente a lo cual, si se encontraba en desacuerdo, debió ponerlo de presente dentro del proceso ordinario.
Así las cosas, es del caso advertir que los alegatos expuestos por el actor no están encaminados a demostrar una indebida valoración de la prueba, sino una inconformidad en cuanto al contenido en sí mismo de la constancia, asunto que no puede ser discutido en esta sede constitucional, sino que debió ser puesto de presente dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho ante el juez natural del asunto.
Significa entonces que en el presente caso no se cumple con el requisito general establecido en el literal “e” que exige la sentencia 26 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00433-00 Actor: JORGE MARÍA PARRA ALBARRACÍN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co C-590 del 2005, para la procedencia de las acciones de tutela contra providencias judiciales, debido a que los hechos que generaron la presunta vulneración, frente a tales yerros, no fueron alegados por el accionante dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho seguido en su contra, habida cuenta que guardó silencio sobre los mismo, inconformidades que ahora pretende retrotraer a esta instancia constitucional, sin que sea este el escenario idóneo para el efecto.
Es del caso advertir, que la Sala ya ha declarado la improcedencia de la acción de tutela al considerar que no se acreditó el cumplimiento del literal “e” establecido en la citada sentencia C- 590 de 20055, como es el caso de la sentencia de 3 de diciembre de 20206, en la que se dispuso lo siguiente: “[…] Si bien es cierto en el escrito de la demanda de tutela los hechos que generarían el defecto sustantivo por i) desconocimiento del precedente judicial, ii) falta de aplicación de una norma jurídica relevante y iii) por violación directa de la Constitución, por no haberse aplicado la excepción de inconstitucionalidad están identificados de manera razonable al igual que los derechos fundamentales vulnerados7, estos debieron ser alegados en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
La Sala acoge el siguiente criterio jurisprudencial establecido por la Corte Constitucional: 5 Ut supra página 7. 6 Proceso radicado bajo el número 11001-03-15-000-2020-04709-00. M.P. ROBERTO AUGUSTO SERRATO VÁLDES. 7 Folios 2 al 14 del cuaderno de tutela. 27 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00433-00 Actor: JORGE MARÍA PARRA ALBARRACÍN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “En efecto, como ya se señaló, la acción de tutela no es un medio alternativo, adicional o complementario con el que cuentan las personas, para mantener de forma indefinida e ilimitada en el tiempo, la resolución de una controversia jurídica.
Por ello, cuando quiera que las personas acudan al juez constitucional, han de demostrar que, en el asunto bajo controversia, sus derechos fundamentales están siendo trasgredidos. Igualmente, deben acreditar que ello fue puesto a consideración del juez natural de la causa, o, en su defecto, que ello no fue posible por razones ajenas a su voluntad.
De esta manera, una carga exigible al interesado supone que -de haber sido posible- haya expuesto con claridad la presunta transgresión de sus derechos fundamentales ante el juez natural, en atención a que la subsidiariedad de la acción de tutela implica el respeto a la autonomía de las autoridades judiciales. “8 Con fundamento en las consideraciones jurídicas establecidas en la parte motiva de esta sentencia, la Sala declara improcedente la presente acción de tutela teniendo en cuenta que la accionante no acreditó el cumplimiento de una de las causales genéricas de procedibilidad contra providencias judiciales9 […]” (Destacado fuera de texto).
Resalta la Sala que le corresponde a las partes el cuidado y atención que deben procurar sobre los asuntos judiciales que les concierne, cuya omisión no se puede pretender subsanar por medio de la acción de tutela, de manera que resulta claro que el presente mecanismo subsidiario y residual no puede desplazar los medios ordinarios de defensa con que contaba el actor. 8 Corte Constitucional, Sentencia T-452/14.
Magistrado Ponente: Dr. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 9 “(v) que el actor identifique de manera razonable los hechos que generan la violación y que, en caso de haber sido posible, esta circunstancia haya sido alegada al interior del proceso.” 28 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00433-00 Actor: JORGE MARÍA PARRA ALBARRACÍN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De otra parte, en cuanto a la inconformidad del actor relativa a que la Sección Segunda incurrió en defecto fáctico por valoración defectuosa del material probatorio al dar por probada la mala fe, sin estarlo, la Sala concluye que no se cumple con el requisito de la relevancia constitucional, en la medida que el señor PARRA ALBARRACÍN no explicó en forma clara y concreta cuales fueron las pruebas que las autoridades judiciales accionadas dejaron de analizar o analizaron indebidamente; además, se evidencia que lo pretendido es crear una instancia adicional retrotrayendo argumentos de instancia a este mecanismo constitucional.
Acerca de la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la Sala Plena de esta Corporación10, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, sostuvo: “[…] Relevancia constitucional La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El segundo aspecto, esto es, la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra 10 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, número único de radicación 11001 03 15 000 2012 02201 01, CP Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 29 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00433-00 Actor: JORGE MARÍA PARRA ALBARRACÍN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co providencias judiciales, es el que interesa para efectos de esta sentencia. La relevancia constitucional como requisito de procedibilidad tiene dos cometidos fundamentales.
Por un lado, protege “el principio constitucional de la autonomía funcional de los jueces (artículos 228 y 230 de la Carta)”; por otro, evita que la acción de tutela se torne en un instrumento para “involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”. Que el asunto “tenga relevancia constitucional”, que afecte “derechos fundamentales de las partes”, es un requisito de la acción de tutela que supone la conjunción de dos elementos necesarios.
El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales. No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales.
A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional.
El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional. En consecuencia, en caso de que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o declararla improcedente. La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales.
No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos. Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional. En este sentido, la Corte Constitucional, en la sentencia T-061 de 2007, Magistrado Ponente: Humberto Sierra Porto, señaló lo siguiente: 30 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00433-00 Actor: JORGE MARÍA PARRA ALBARRACÍN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “En primer lugar la jurisprudencia ha señalado que la cuestión que se pretende discutir por medio de la acción de tutela debe ser una cuestión de evidente relevancia constitucional.
Teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental. En otras palabras, la tutela contra decisiones judiciales debe fundarse en un asunto de evidente relevancia constitucional y no puede ser utilizada para discutir asuntos de mera legalidad.
Si bien no siempre es fácil delimitar los asuntos de relevancia constitucional de aquellos que no lo son, también lo es que esta Corporación ha sido particularmente cuidadosa al intentar establecer criterios de diferenciación razonables. Así por ejemplo, basada en los antecedentes originados en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, ha reconocido la existencia de dos ámbitos del derecho al debido proceso.
El primero que emerge de la propia Constitución y que es el denominado debido proceso constitucional, y otro que es fruto de la labor legislativa, al que se denomina simplemente debido proceso. En palabras de la Corte, el debido proceso constitucional - art. 29 CN-, aboga por la protección de las garantías esenciales o básicas de cualquier proceso.
En criterio de la Corte, tales garantías esenciales son el derecho al juez natural; el derecho a presentar y controvertir las pruebas; el derecho de defensa – que incluye el derecho a la defensa técnica-; el derecho a la segunda instancia en el proceso penal; el principio de predeterminación de las reglas procesales o principio de legalidad; el derecho a la publicidad de los procesos y decisiones judiciales y la prohibición de juicios secretos. […] Atendiendo el precedente constitucional, sería válido predicar la relevancia constitucional de un caso, por violación al debido proceso, por ejemplo, cuando el asunto que se estudia hace parte de su núcleo esencial o cuando se presentan desvíos caprichosos y arbitrarios del Juez que conduzcan a la inexistencia de defensa y contradicción dentro del proceso, anulándose o restringiéndose de manera grave el equilibrio procesal entre las partes.
No sobra reiterar que la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales impone un estudio riguroso de los requisitos de procedibilidad y de prosperidad de la acción, más cuando se trata de atacar las providencias de las altas Cortes, tal como lo ha manifestado la Corte 31 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00433-00 Actor: JORGE MARÍA PARRA ALBARRACÍN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Constitucional en la sentencia SU-917 de 2013. […]” (Destacado fuera del texto).
En definitiva, la relevancia constitucional como requisito genérico de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales tiene como propósito (i) evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad, (ii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones judiciales, y (iii) preservar la competencia y la independencia del juez ordinario.
En el caso bajo examen, el defecto fáctico alegado se fundamentó de la siguiente forma: “[…] Defecto fáctico por valoración defectuosa del material probatoria, al dar por probada la mala fe, sin estarlo, por el contrario, persistía incólume la presunción de buena fe. Las células judiciales accionadas, incurren en varios errores de carácter probatorio, para concluir “desvirtuada la buena fe del accionante”, en la acción de lesividad: i) Infieren lo que les parece de unos hechos que no tienen tal incidencia, es decir, a partir de algunos hechos infieren lo que no indican. ii) A algunos hechos, que solo permiten inferir hechos contingentes, los convierten en necesarios. iii) Omiten hechos y circunstancias que dicen todo lo contrario.
Las accionadas llegan a inferencias tergiversadas, toda la valoración que hizo el tribunal permitía inferir lo contrario, esos 32 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00433-00 Actor: JORGE MARÍA PARRA ALBARRACÍN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co indicios que encontró el tribunal no era indicios graves ni necesarios y luego son ratificados por la segunda instancia. Recordemos lo que explicó el a – quo en el proceso de lesividad para dar por desvirtuada la buena fe del pensionado: Dicen una y otra vez que el demandado presento la demanda de tutela en un lugar fuera de su residencia, pero no admiten que la acción de tutela no fue instaurada directamente por el, sino que constituyo apoderado judicial para ello.
Exigen al actor, un docente pensionado, el conocimiento excelso de las reglas de competencia, desbordando las realidades antroposociologicas (sic) que le son exigibles. Si a los operadores judiciales, no pocas veces, se les complica la determinación de la competencia, ¿qué decir de los ciudadanos de a pie? Es exagerado y descontextualizada la argumentación de las accionadas en el sentido de que el pensionado al conferir poder, actúo de mala fe, pues olvidan lo que dicen las pruebas: el demandante en tutela no presento la acción de manera directa, ni aún así, se puede construir un indicio necesario de mala fe o dolo. […] En estas condiciones, consideramos que las accionadas no solo vulneraron la presunción constitucional de buena fe, sino que incurrieron en defecto fáctico por una valoración manifiestamente irrazonables y desconociendo que los hechos probados permitían que la presunción permaneciera incólume […]”.
La Sala ha discurrido respecto de la ausencia de carga argumentativa estableciendo que cuando se alegue defecto alguno, no basta con que el actor haga una narración de los hechos ocurridos con anterioridad a que fueran proferidas las providencias cuestionadas, sino que debe identificar de forma clara y expresa en que consistió la presunta vulneración que alega. 33 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00433-00 Actor: JORGE MARÍA PARRA ALBARRACÍN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De acuerdo con la sentencia C- 590 de 2005 antes transcrita, cuando la tutela se dirige contra una providencia judicial debe discutirse una cuestión de “evidente relevancia constitucional”.
Bajo esa expresión, la jurisprudencia constitucional ha explicado que la acción de tutela contra providencias judiciales no está diseñada como una tercera instancia, ni su objeto puede ser el de reemplazar los medios de defensa ordinarios, por lo que la solicitud de amparo no puede encaminarse a reabrir un debate de legalidad, sino que es necesario que se ponga de presente el desconocimiento de garantías esenciales, propias del debido proceso constitucional11, de manera tal que “sólo aquellas vulneraciones comprometedoras de contenidos constitucionalmente protegidos de este derecho podrán ser examinadas en sede de tutela”.12 Conforme con lo anterior, la Sala advierte que, en efecto, en el escrito introductorio la parte actora se limitó a afirmar que la providencia cuestionada adolece del defecto fáctico sin especificar concretamente cuales fueron las pruebas dejadas de analizar y 11 Cfr. Corte Constitucional.
Sentencia T-061 de 2007, MP: Humberto Antonio Sierra Porto. 12 Cfr. Sentencia T-102 de 2006, MP: Humberto Antonio Sierra Porto. 34 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00433-00 Actor: JORGE MARÍA PARRA ALBARRACÍN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que configuraron dicho yerro.
Además, la Sala advierte que las inconformidades descritas por la parte actora pretenden retrotraer asuntos que fueron objeto de análisis por el Juez de lo Contencioso Administrativo, sin que se evidencie relevancia constitucional que permita estudiar el fondo del asunto, toda vez que la fundamentación de tal defecto está encaminada a controvertir las conclusiones a las que arribaron el Tribunal y la Sección Segunda para determinar que no obró de buena fe.
Esta Sala en reiteradas oportunidades, entre otras, mediante sentencia de 28 de febrero de 201913, sostuvo que aun cuando la acción de tutela se caracteriza por su informalidad, a los accionantes les corresponde argumentar, al menos, de forma sucinta, en qué forma la autoridad judicial incurrió en algún defecto al proferir la providencia con la cual estiman vulnerados sus derechos fundamentales.
Así las cosas, la Sala encuentra que los argumentos en los cuales 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 28 de febrero de 2019, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, identificada con número único de radicación 11001-03-15-000-2018-03615-01. 35 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00433-00 Actor: JORGE MARÍA PARRA ALBARRACÍN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co fundamentó el presunto defecto fáctico la parte actora no permiten abordar un estudio constitucional del mismo, máxime si se tiene en cuenta que los mismos ya habían sido puestos en consideración de los jueces de instancia dentro del proceso de reparación directa cuestionado, por lo que claramente lo pretendido con esta acción constitucional, es reabrir un debate que ya se surtió por el juez natural del asunto.
En ese orden de ideas, la Sala advierte que no se cumple con el requisito de relevancia constitucional, no solo porque la parte actora no cumplió con el mínimo de carga argumentativa para explicar la configuración del defecto endilgado, sino en particular, porque pretende que en sede de tutela se estudien las razones y fundamentos de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que dio lugar a la providencia cuestionada, lo que torna la acción de tutela improcedente, pues este mecanismo no está instituido para ser ejercido como una instancia adicional a las establecidas por el legislador en los procesos ordinarios.
Cabe agregar que esta Sección, en otras oportunidades, ha declarado improcedentes acciones de tutela cuando la cuestión litigiosa no resulta ser de verdadera relevancia constitucional, debido a que el único fin del interesado ha sido reabrir un debate 36 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00433-00 Actor: JORGE MARÍA PARRA ALBARRACÍN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co judicial ya clausurado.
Tal fue el caso de la providencia de 29 de agosto de 201814, en la que se sostuvo: “[…] En torno a la decisión de la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo que se evidencia es su insistencia en el argumento de la falta de competencia del funcionario que decidió su retiro de la institución, aspecto que fue precisamente el que revisó la Sección Segunda, Subsección “B” del Consejo de Estado en sede de revisión, y frente a la cual indicó de manera clara, que se trataba de un punto nuevo que no había sido presentado en su momento en el escrito de apelación, por lo que el recurso extraordinario no estaba diseñado para convertirse en una tercera instancia. Y se tiene que estos argumentos resultan válidos y razonables.
Es por ello que no se advierte la existencia de una cuestión que sea de verdadera relevancia constitucional que conlleve la presunta trasgresión de los derechos fundamentales del actor, sino la reiteración de planteamientos que, por lo menos en sede de revisión ya fueron estudiados por el juez natural y que no pueden volver a ser analizados ahora en sede de tutela, pues esta acción constitucional tiene por objeto la protección inmediata de derechos de rango fundamental que se encuentren vulnerados, lo cual no sucede en este caso […]” (Destacado fuera del texto).
Igualmente, en providencia de 9 de febrero de 201715, se indicó: “[…] En el caso objeto de estudio, la Sala observa que no se cumple con los requisitos arriba expuestos, lo cual 14 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, número único de radicación 11001 03 15 000 2018 02380 00, CP: María Elizabeth García González. 15 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, número único de radicación 11001-03-15-000-2016-03249-00, CP: Roberto Augusto Serrato Valdés. 37 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00433-00 Actor: JORGE MARÍA PARRA ALBARRACÍN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co genera que la solicitud de amparo tutelar se torne improcedente, toda vez que lo pretendido por la parte actora es reabrir nuevamente el debate y/o la discusión jurídica sobre cuestiones estrictamente legales que ya fueron discutidas y falladas en el trámite del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, con radicado No. 11001-33-31-015-2011- 00427-00, por parte de los jueces de dicha causa, con pleno desconocimiento de que el objeto del juicio de amparo constitucional no es otro que la defensa de los derechos fundamentales y no la revisión de la legalidad de las decisiones de la justicia ordinaria […]”.(Destacado fuera del texto) Significa lo precedente que la parte actora tenía el deber de sustentar desde la órbita constitucional los motivos por los cuales estimó que sus derechos fundamentales fueron transgredidos con ocasión de la providencia cuestionada, pues no resulta admisible que haga uso de esta acción por el simple hecho de que las decisiones judiciales fueron adversas a sus intereses, pretendiendo que en sede de tutela se estudien las razones y fundamentos conforme a los cuales sustentó el recurso de apelación que interpuso en el trámite del proceso ordinario, por lo que la presente acción de tutela resultaría improcedente por carencia del requisito de relevancia constitucional.
En este punto la Sala destaca que no se advierte la ocurrencia de un perjuicio irremediable en el asunto, máxime cuando, de conformidad con las pruebas allegadas al plenario, se observa que 38 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00433-00 Actor: JORGE MARÍA PARRA ALBARRACÍN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el actor percibe una pensión de jubilación a cargo del FOMAG, de tal forma que no se encuentra afectación a su mínimo vital.
En las condiciones anotadas y en la medida en que en el presente asunto no se invocó ni acreditó la existencia de un perjuicio irremediable, que permita de manera excepcional proceder al análisis de la acción constitucional, la Sala declarará improcedente la presente acción de tutela por incumplimiento de los requisitos de relevancia constitucional y del literal “e” establecido en la sentencia C-590 de 2005, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley.
F A L L A:
PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la solicitud de amparo de la referencia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 39 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00433-00 Actor: JORGE MARÍA PARRA ALBARRACÍN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO: En caso de que esta providencia no sea impugnada y quede en firme, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 3 de marzo de 2023. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.