Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., tres (3) de febrero de dos mil veintidós (2022) Consejero Ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Radicación: 11001-03-15-000-2021-03681-01 Accionante: JAIME GUÍO OCHOA Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATVO DE SANTANDER Referencia: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – SE CONFIRMA EL FALLO IMPUGNADO Sentencia de segunda instancia La Sala decide la impugnación presentada por el actor en contra de la sentencia de 15 de octubre de 2021, proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, a través de la cual se negó la solicitud de amparo de la referencia. I. LA SOLICITUD DE TUTELA 1.
El ciudadano Jaime Guío Ochoa solicitó el amparo de sus derechos fundamentales «al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y la igualdad», cuya vulneración le atribuyó a la sentencia de 3 de diciembre de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado número 68001-33- 33-010-2017-00330-02.
II.
HECHOS Y RAZONES DE LA TUTELA 2. De conformidad con lo planteado por la parte accionante, los hechos y razones que motivan la solicitud de amparo se contraen, en síntesis, a lo siguiente: 2.1. Manifestó que: «adquirió asignación de retiro en el año 2017 con el grado de Teniente Coronel, la cual empezó a ser devengada desde entonces por parte de la Caja de Retiro de las Fuerza Militares – Cremil». 2.2.
Comentó que, al considerar que la asignación de retiro que le fue reconocida se encontraba “depreciada”, presentó petición ante el Ministerio de Defensa Nacional, «con el fin de que se reajustara la última asignación básica con el grado de Teniente Coronel»; solicitud que le fue denegada. 2.3. Por lo anterior, promovió en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho demanda en contra de la Nación – Ministerio de 2 Radicación: 11001-03-15-000-2021-03681-01 Accionante: Jaime Guio Ochoa Defensa Nacional – Ejército Nacional y de la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares -CREMIL-, en la que solicitó que se declarara la nulidad de la Resolución 20173170492861 de 28 de marzo de 2017 y, a título de restablecimiento del derecho, que se liquidara nuevamente su salario, sus prestaciones sociales y, de contera, se reajustara su asignación de retiro. 2.4.
Refirió que el conocimiento del asunto le correspondió al Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Bucaramanga, despacho judicial que, en sentencia de 12 de diciembre de 2019, negó las pretensiones de la demanda, al considerar que la aplicación del principio de oscilación resulta procedente para las asignaciones de retiro reconocidas con anterioridad al año 2004, presupuesto que él no cumple. 2.5.
Inconforme con la anterior decisión, interpuso recurso de apelación, el cual fue desatado por el Tribunal Administrativo de Santander en sentencia de 3 de diciembre de 2020, en la que resolvió confirmar la decisión impugnada y se condenó en costas al demandante. 2.6. Afirmó que la autoridad judicial accionada, al proferir la decisión enjuiciada, incurrió en defecto sustantivo y en desconocimiento del precedente judicial.
Como sustento de la presunta vulneración, el actor indicó, en síntesis, que: i) Se desconoció «que el principio de oscilación es uno solo dentro del régimen especial de la fuerza pública generando así un evidente tratamiento desigual entre quienes siendo tenientes coroneles, dentro de CREMIL devengan más de un millón de pese por concepto de asignación de retiro».
(sic en toda la cita) ii) Se desconoció «el hecho de que existen distintas jurisprudencias que sostienen que el principio de oscilación es el mismo referente para activos y retirados de la Fuerza Pública. De igual forma existe una sentencia de unificación por parte de la Honorable Corte Constitucional que señalo que retirados y activos tienen idénticos derechos y en ese orden, resulta siendo absurdo que a los miembros retirados les sean reajustadas sus asignaciones de retiro y que lo propio no suceda frente a los miembros activos».
(sic en toda la cita) iii) De otra parte, cuestionó el hecho consistente en que: «se emita una condena en costas en las dos instancias, desconociendo no solo la amplia jurisprudencia que sobre el particular ha desarrollado el Honorable Consejo de Estado incluso en la sección segunda, sino que, además, desconociendo la actitud activa, argumentativa y de buena fe, que ejerció la defensa de la parte demandante donde es claro que no se buscó abusar del derecho».
III. PRETENSIONES 3. La parte accionante formuló las siguientes pretensiones: 3 Radicación: 11001-03-15-000-2021-03681-01 Accionante: Jaime Guio Ochoa […] 1. Ampararse los derechos fundamentales al debido proceso e igualdad ante la Ley de los similares al accionante, vulnerados por el Tribunal Administrativo de Santander. 2.
Se dejen sin efectos la sentencia proferidas por el Tribunal Administrativo de Santander dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por mi poderdante, accediendo positivamente a las pretensiones formuladas en sede ordinaria. 3. Ordenar a la accionada, que, dentro de los 40 días siguientes a la notificación de esta providencia, emita decisión de reemplazo, tomando como referente los precedentes jurisprudenciales, constitucionales y legales aquí citados. 4.
Se exonere de la condena de costas en primera y segunda instancia al accionante […]. (sic en toda la cita) IV. TRÁMITE DE LA TUTELA 4. La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, por intermedio del magistrado a cargo de la sustanciación de este proceso y mediante auto de 18 de junio de 2021, admitió la acción de tutela promovida por la parte actora en contra de los magistrados del Tribunal Administrativo de Santander.
En la misma providencia vinculó, como terceros con interés directo en los resultados del proceso, «a la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional y al Juzgado Décimo (10º) Administrativo del Circuito de Bucaramanga». 5. Posteriormente y a través de auto de 30 de agosto de 2021, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado resolvió «DEJAR SIN EFECTOS todo lo actuado, con posterioridad al auto de 18 de junio de 2021».
V. INTERVENCIONES 6. Efectuadas las notificaciones a las autoridades accionadas y a las vinculadas, se produjo la siguiente intervención: 6.1. El Ministerio de Defensa Nacional, por conducto de la Coordinadora del grupo contencioso constitucional del ente ministerial, rindió informe en el que se opuso a las pretensiones de la acción constitucional. 6.2.
Como sustento de lo anterior, indicó que el Tribunal accionado «actuó conforme a derecho, al manifestar que el beneficio de aplicar la fórmula de liquidación del IPC, se hace extensivo únicamente al personal con derecho a la asignación de retiro, y para los años que el señor JAIME GUIO OCHOA, solicitaba le fueran reajustados conforme al IPC (1997, 1999, 2001, 2002, 2003, 2004), este se encontraba en servicio activo y no tenía asignación de retiro reconocida». 4 Radicación: 11001-03-15-000-2021-03681-01 Accionante: Jaime Guio Ochoa VI.
FALLO IMPUGNADO 7. La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia de 15 de octubre de 2021, resolvió «NEGAR la solicitud de amparo presentada por el señor Jaime Guío Ochoa», con base en las siguientes consideraciones: […] A juicio de la Sala, la cuestión que se discute se fundamentada esencialmente en una diferencia interpretativa con respecto a la inaplicación de normas salariales especiales que regulan el incremento salarial de la Policía Nacional.
Asimismo, revisada la jurisprudencia de la Corte Constitucional que estima como desatendida, la Sala observa que las providencias traídas a colación por el actor hacen referencia al concepto de salario y al derecho que asiste a su incremento, sin que haga referencia especial al régimen particular de las Fuerzas Militares. De igual manera, vista la sentencia proferida por esta Sala, el 8 de septiembre de 2017 (C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez), la Sala no encuentra una razón para tenerla como desatendida, puesto que, aun cuando el asunto a tratar resulta semejante al planteado por el señor Guío Ochoa, se tiene que esta Corporación desestimó los alegatos de la demanda, puesto que confirmó la sentencia de primera instancia que los había denegado. […] Así pues, revisados los documentos allegados al plenario, se avizora que el señor Jaime Guío Ochoa, fue beneficiario de los incrementos decretados por el Gobierno Nacional para la Fuerza Pública, con base en los criterios del principio de oscilación, fundamentado en normas pre existentes y conocidas anteriormente por el aquí actor.
En ese orden, se advierte que las razones expuestas por la parte actora no comportan un asunto propio de un debate de orden constitucional, que le permitan al juez de tutela emitir un pronunciamiento, pues aunque se alega la vulneración de los derechos fundamentales al trabajo y al mínimo vital, lo cierto es que su argumentación se dirige a cuestionar la interpretación y aplicación que realizaron las autoridades judiciales frente a la pertinencia de la reliquidación de los salarios percibidos entre 1997 y 2004, en aplicación de la variación del IPC.
De igual manera, la Sala advierte, que contrario a lo expuesto en el escrito de tutela, de la lectura de sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, se puede establecer que se explicó en detalle el motivo por el que el incremento salarial se efectuó conforme a derecho, y a pesar de que la decisión fue contraria a sus intereses, esta no puede ser calificada de caprichosa […]. 8.
Siguiendo esa misma línea argumentativa, el a quo expuso lo siguiente: […] El contenido de la providencia en cita permite evidenciar que las consideraciones realizadas por el Tribunal Administrativo de Santander, no comportan una afectación negativa de los derechos procesales y sustanciales del señor Jaime Guío Ochoa, pues realiza una verificación de la procedencia o 5 Radicación: 11001-03-15-000-2021-03681-01 Accionante: Jaime Guio Ochoa no del incremento del salario por él devengado entre los años 1997 a 2004, con base en lo probado en el proceso, de lo cual se destaca que el régimen salarial y prestacional de las Fuerzas Militares es especial, por tanto, regulado por normas diferenciales a las de los demás servidores públicos, situación esta que impidió concretar lo pretendido en la demanda ordinaria y ahora en este amparo.
De igual manera, explicó suficientemente la situación fáctica del señor Guío Ochoa y la impertinencia de su argumento, puesto que, a partir de una interpretación exclusivamente aplicable a los miembros en retiro de las fuerzas militares, pretendía un mayor provecho económico de los incrementos salariales de los cuales fue beneficiario entre 1997 y 2004.
Asimismo, es de anotar que la interpretación de la Ley está reservada únicamente al Juez, a quien corresponde aplicar el contenido general e impersonal de la norma a las situaciones específicas sometidas a su conocimiento. Se reitera, que revisada la sentencia acusada, no es posible evidenciar que sea contraria al deber ser o caprichosa; contrario a ello, su contenido obedece al arbitrio iuris propio de la función judicial.
En ese orden, la Sala observa que la autoridad judicial accionada efectuó una interpretación normativa coherente, que se compadece con el régimen especial de las Fuerzas Militares, la cual no hacía posible incrementar su asignación salarial con base en las variaciones del IPC. En igual sentido, se advierte que no es dable a la parte accionante, que a través del mecanismo excepcional del amparo constitucional, pretenda obtener una revisión de instancia respecto del estudio normativo efectuado por el Tribunal Administrativo de Santander.
En efecto, es de destacar que el papel del juez de tutela se limita a una apreciación de la validez del discurso jurídico realizado por el ente tutelado, respecto de los postulados superiores que busca proteger la acción de amparo; contrario a ello en el sub judice se observa que lo pretendido es un juicio de corrección propio del proceso ordinario, lo cual no es viable en este escenario.
Por lo demás, se evidencia que las decisiones tomadas por el ente colegiado dentro de la demanda por él incoada, no comporta la afectación de derechos fundamentales que habiliten al juez de tutela a estudiar la corrección de las apreciaciones jurídicas realizadas, pues este es un asunto que le compete exclusivamente a los jueces naturales del proceso, de acuerdo con las funciones otorgadas por el legislador, conforme con los principios de independencia y autonomía, por lo que no puede aceptarse el uso de este mecanismo constitucional para abordar el análisis de asuntos que son de conocimiento exclusivo de las autoridades judiciales ordinarias.
Así las cosas, para la Sala no es de recibo que el señor Jaime Guío Ochoa alegue la vulneración de derechos fundamentales, cuando resulta evidente que la situación fáctica en la que sustenta la demanda de tutela no tiene la relevancia constitucional que imponga la intervención del juez de tutela, pues aunque la interpretación y aplicación de un precepto legal, que en su momento realizó una autoridad judicial no resulte satisfactoria para la parte demandante, hoy tutelante, no se puede colegir que su actuación fue contraria a derecho y constituya una vulneración de preceptos constitucionales […]. 6 Radicación: 11001-03-15-000-2021-03681-01 Accionante: Jaime Guio Ochoa VII.
FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN 9. La parte accionante impugnó la decisión de primera instancia, argumentando, en primera medida, que el presente asunto sí reviste de relevancia constitucional, en tanto se está en presencia de una evidente transgresión de sus derechos fundamentales. 10. En segundo lugar, el impugnante señaló que, en sentencia de 30 de noviembre de 2015, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado amparó los derechos fundamentales del actor, al resolver un asunto igual al que hoy él plantea.
Asimismo, citó la sentencia T-020 de 2011, proferida por la Corte Constitucional en la que supuestamente se recogió «la jurisprudencia que hasta ese momento hacía alusión al derecho constitucional al reajuste periódico de las mesadas pensionales». 11. Como tercera medida, el actor le «solicitó al juez de segunda instancia no desmerecer el valor que le dio el constituyente del 91 al derecho a la igualdad, donde si bien con el pasar de los tiempos ha tenido variación y ampliación en su significado como derecho y como principio, no en vano fue protegido por la carta política.
Sobre el particular, citó las sentencias de 16 de abril de 2015 (expediente 05001-23-31-000-2009-01178-01) y la C-104 de 2016. 12. Por último, reiteró los mismos argumentos que fueron consignados en el escrito inicial de la tutela, y que se encuentran asociados con lo siguiente: i) Que se desconoció «que el principio de oscilación es uno solo dentro del régimen especial de la fuerza pública generando así un evidente tratamiento desigual entre quienes siendo tenientes coroneles como mi mandante, dentro de CREMIL devengan más de un millón de pese por concepto de asignación de retiro».
(sic en toda la cita) ii) Que se desconoció «el hecho de que existen distintas jurisprudencias que sostienen que el principio de oscilación es el mismo referente para activos y retirados de la Fuerza Pública. De igual forma existe una sentencia de unificación por parte de la Honorable Corte Constitucional que señalo que retirados y activos tienen idénticos derechos y en ese orden, resulta siendo absurdo que a los miembros retirados les sean reajustadas sus asignaciones de retiro y que lo propio no suceda frente a los miembros activos».
(sic en toda la cita) iii) Cuestionó el hecho consistente en que: «se emita una condena en costas en las dos instancias, desconociendo no solo la amplia jurisprudencia que sobre el particular ha desarrollado el Honorable Consejo de Estado incluso en la sección segunda, sino que, además, desconociendo la actitud activa, argumentativa y de buena fe, que ejerció la defensa de la parte demandante donde es claro que no se buscó abusar del derecho». 7 Radicación: 11001-03-15-000-2021-03681-01 Accionante: Jaime Guio Ochoa 13.
Con fundamento en las anteriores premisas, el actor solicitó revocar el fallo del a quo y que, como consecuencia de ello, se amparen sus derechos fundamentales quebrantados por la autoridad judicial aquí accionada. VIII. CONSIDERACIONES DE LA SALA VIII.1. Competencia de la Sala 14. Esta Sala de Decisión es competente para conocer la impugnación presentada por el accionante en contra de la sentencia de 15 de octubre de 2021, proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en virtud de lo previsto en el artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 19 de noviembre de 19911, en concordancia con el artículo 1º del Decreto 1983 de 30 de noviembre de 20172 y en armonía con el Acuerdo 80 de 20193, respecto de la distribución de negocios al interior de las secciones del Consejo de Estado.
VIII.2. Problemas jurídicos 15. De acuerdo con la situación fáctica planteada, la Sala debe establecer: a) Si en el presente asunto se cumplen los requisitos generales de procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales. b) Si ello es así, determinar si la sentencia de 3 de diciembre de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, en el interior del proceso de reparación directa número 68001-33-33-010-2017-00330-02, vulneró los derechos fundamentales invocados por el accionante, al incurrir presuntamente en un defecto material y sustantivo por desconocimiento del precedente. 16.
Con el fin de resolver estos problemas jurídicos, se harán previamente algunos planteamientos respecto de: (i) los requisitos generales y especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; procediendo posteriormente a (ii) resolver el caso concreto relacionado con los defectos alegados, siempre y cuando se superen los requisitos generales y/o exigencias adjetivas. 1 «Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política». 2 “Por la cual se modifican os artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 3 “Por medio del cual se modifica el reglamento del Consejo de Estado.” 8 Radicación: 11001-03-15-000-2021-03681-01 Accionante: Jaime Guio Ochoa VIII.3.
Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Requisitos generales y especiales de procedibilidad 17. En sentencia de 31 de julio de 20124, la Sala Plena del Consejo de Estado cambió su postura inicial y decidió asumir el estudio de fondo de las acciones de tutela dirigidas en contra de providencias judiciales violatorias de derechos fundamentales siguiendo los lineamientos dispuestos por la Corte Constitucional y su propia jurisprudencia. 18.
Ahora bien, la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, estableció los siguientes presupuestos generales y especiales para que proceda la acción de tutela en contra de decisiones judiciales: 19. Como requisitos generales de procedibilidad fijó: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el agotamiento de todos los medios de defensa judicial, salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que ésta tenga efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que la acción no se dirija contra un fallo de tutela, salvo las excepciones previstas en la sentencia SU-627 de 2015. 20.
Como requisitos especiales de procedencia del amparo, y que permiten al juez constitucional dejar sin efectos una providencia judicial5, la sentencia C-590 de 2005 estableció la existencia de los siguientes defectos: orgánico, procedimental absoluto, fáctico, material o sustantivo, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución6. 21.
De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial, en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo lugar, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales ya explicados, permitiéndole 4 Radicación: 2009-01328-01(IJ).
Consejera Ponente: Dra. María Elizabeth García González. 5 Sentencia T-619 de 2009, Magistrado Jorge Iván Palacio Palacio. 6 «Defecto orgánico, que tiene lugar cuando el funcionario judicial que emite la decisión carece, de manera absoluta, de jurisdicción o competencia para ello. Defecto procedimental absoluto, que tiene lugar cuando el juez actuó al margen del procedimiento establecido.
Defecto fáctico, que surge cuando la providencia judicial carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión, valora erradamente los elementos de juicio; o da por demostrada una situación fáctica sin existir evidencia probatoria de la misma. Defecto material o sustantivo, existe cuando las decisiones se fundamentan en normas inexistentes o inconstitucionales, o que presentan una evidente contradicción entre los fundamentos y la decisión. Error inducido, que se presenta cuando la autoridad judicial ha sido engañada por las partes o intervinientes y ese engaño lo llevó a tomar una determinación que afecta derechos fundamentales.
Decisión sin motivación, que tiene lugar cuando el funcionario judicial no expone los fundamentos fácticos y jurídicos de la decisión adoptada en la parte resolutiva de la providencia judicial. Desconocimiento del precedente, que se origina cuando el juez ordinario desconoce o limita el alcance dado por esta Corte Constitucional a una disposición constitucional o derecho fundamental, apartándose del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.
Violación directa de la Constitución, que se presenta cuando la actuación de la autoridad se opone de manera directa a las normas establecidas en la Constitución Política» 9 Radicación: 11001-03-15-000-2021-03681-01 Accionante: Jaime Guio Ochoa de esta manera “[…] dejar sin efecto o modular la decisión7” que se encaje en dichos parámetros. 22.
Se trata, entonces, de una rigurosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional. 23.
El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, radicado: 11001-03-15-000-2012-02201-01. VIII.4. El caso concreto 24. El ciudadano Jaime Guío Ochoa solicitó el amparo de sus derechos fundamentales «el debido proceso, el acceso a la administración de justicia y la igualdad», cuya vulneración le atribuyó a la sentencia de 3 de diciembre de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado número 68001-33- 33-010-2017-00330-02.
VIII.4.1. De la relevancia constitucional 25. Cabe recordar que la relevancia constitucional se entiende satisfecha cuando se acredita que el asunto planteado gira en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental8 y se descarta el uso del mecanismo de amparo como una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces9. 26.
Así, en punto a la relevancia constitucional de la controversia, como uno de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, la Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia de unificación de 5 agosto de 2014, sostuvo que: […] La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. (…) El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional.
En consecuencia, en caso que 7 Corte Constitucional. Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, Magistrado Ponente: Dr. Mauricio González Cuervo. 8 Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-590 del 8 de junio de 2005, exp. No. D-5428, Magistrado Ponente: Dr. Jaime Córdoba Triviño. 9 Corte Constitucional, sentencia de tutela No. T-102 de 16 de febrero de 2006 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto).
En igual sentido, ver sentencias T-075-18, T-451-18, T-422-18 y T-248-18. 10 Radicación: 11001-03-15-000-2021-03681-01 Accionante: Jaime Guio Ochoa de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o declararla improcedente. La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales.
No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos. Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional […]10. (Destaca la Sala de Decisión) 27. Por ende, y de conformidad con la jurisprudencia de la Sala Plena del Consejo de Estado, para que exista relevancia constitucional deben concurrir los siguientes elementos: i) que de la carga argumentativa expuesta por el actor se pueda concluir que hay una presunta vulneración de derechos fundamentales, y ii) que la discusión planteada en sede de tutela no gire en torno a una inconformidad respecto de la mera legalidad de la decisión atacada o sobre cuestiones de apreciación judicial que no involucre derechos fundamentales11. 28.
Frente a los presupuestos que deben concurrir para tener por cumplido el requisito general de procedibilidad de tutela contra providencia judicial atinente a la relevancia constitucional, la Corte Constitucional, en sentencia de unificación SU-439 del 13 de julio de 2017, precisó lo siguiente: […] 50. Esta Corte básicamente ha señalado que este presupuesto se cumple cuando se demuestra que el caso involucra algún debate jurídico que gira en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental12. 51.
Adicionalmente, la Corporación ha precisado que, tratándose de acciones de tutela promovidas contra actos administrativos, debe tenerse en cuenta que la relevancia constitucional concurre siempre y cuando la controversia no sea meramente legal y/o de carácter económico, ya que al juez de tutela no le corresponde zanjar tales aspectos13.
(…) 60. Al igual que los anteriores presupuestos, la Sala observa que el asunto examinado también carece de relevancia constitucional, pues, en esencia, la discusión gira en torno a aspectos legales y económicos, los cuales no son de competencia del juez de tutela sino del juez ordinario (…) 10 Consejo de Estado, Sala Plena, Sentencia de 5 de agosto de 2014, exp.
No. 2012-02201-01, C.P. Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección primera, Sentencia del 8 de octubre de 2015 (C.P. Guillermo Vargas Ayala. Rad. núm.: 2015-00283-01); Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección primera, Sentencia del 3 de noviembre de 2016, (C.P. Guillermo Vargas Ayala.
Rad. núm.: 2016-002244-00); Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección primera, Sentencia del 17 de noviembre de 2016 (C.P. Guillermo Vargas Ayala. Rad. núm.: 2016-01063-00); Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección primera, Sentencia del 17 de noviembre de 2016 (C.P. Guillermo Vargas Ayala.
Rad. núm.: 2016-02862-00); Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección primera, Sentencia del 9 de febrero de 2017 (C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. Rad. núm.: 2016-03249-00). 12 Ver SU-617 de 2014, reiterada en el fallo de tutela No. T-291 de 2016. 13 Ver sentencia SU-498 de 2016. 11 Radicación: 11001-03-15-000-2021-03681-01 Accionante: Jaime Guio Ochoa 71.
Todas estas circunstancias conducen a la revocatoria del fallo de tutela proferido en única instancia, para en su lugar, declarar improcedente la acción de tutela de la referencia […].”14 (Negrillas de la Sala) 29. En otra oportunidad, la Corte Constitucional, en sentencia de unificación de 8 de noviembre de 201815, estableció que: […] Solo la evidencia prima facie de una afectación o vulneración de facetas constitucionales de los derechos fundamentales permite superar el requisito de relevancia constitucional de la tutela en contra de providencias judiciales.
Con relación a este último aspecto, es importante precisar que todo derecho fundamental tiene facetas constitucionales, legales y reglamentarias. Los debates acerca de las facetas legales y reglamentarias de los derechos carecen, por tanto, de la relevancia constitucional necesaria para habilitar la excepcional intervención del juez de tutela en aras de controlar las decisiones proferidas en los procesos de las jurisdicciones diferentes de la constitucional […].
(Negrillas por fuera de texto original) 30. En reciente pronunciamiento de 10 de diciembre de 2021, la Corte Constitucional reiteró los presupuestos que se deben cumplir para que un asunto realmente tenga relevancia constitucional, en los siguientes términos: […] La jurisprudencia constitucional ha detallado con suficiencia los tres criterios de análisis antes referidos para establecer si una tutela contra providencias judiciales tiene relevancia constitucional.
En primer lugar, la controversia debe versar sobre un asunto constitucional y no meramente legal y/o económico, ya que estas discusiones deben ser resueltas a través de los mecanismos ordinarios dispuestos para su trámite[85]. En segundo lugar, el objeto de la acción tutela debe revestir una “clara”, “marcada” e “indiscutible” relevancia constitucional[86].
Por tal razón, los asuntos en los que se invoca la protección de derechos fundamentales pero cuya solución se limita a la interpretación y aplicación de normas de rango legal, no tienen, en principio, relevancia constitucional. En tercer lugar, la tutela no es una tercera instancia o recurso adicional para reabrir debates propios del ámbito legal.
Esta exigencia conlleva valorar si la decisión cuestionada se fundamentó en una actuación ostensiblemente arbitraria e ilegítima de la autoridad judicial, pues solo así se garantiza “la órbita de acción tanto de los jueces constitucionales como de los de las demás jurisdicciones”[87] […]16. (Se destaca) 31. De acuerdo con la jurisprudencia, no basta con que el actor invoque el texto constitucional o la simple enunciación de la supuesta vulneración de uno o varios derechos fundamentales por parte de la autoridad accionada; dicho atentado debe ser explicado y fundamentado desde la óptica de la protección que la Constitución Política ofrece a estos bienes jurídicos superiores. 32.
De esta manera se concilia la necesidad de proteger los derechos fundamentales con el deber de protección de los principios constitucionales 14 Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia de Unificación SU-439 del 13 de julio de 2017, exp. No. T-4.770.440, M.P. Dr. Alberto Rojas Ríos. 15 Corte Constitucional, sentencia SU-115 de 2018.
M.P. Carlos Bernal Pulido. 16 Corte Constitucional, sentencia T-447 de 2021, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 12 Radicación: 11001-03-15-000-2021-03681-01 Accionante: Jaime Guio Ochoa relacionados con la seguridad jurídica, la cosa juzgada y la autonomía judicial, los cuales podrían comprometerse en el evento en que se generalice la práctica de utilizar la acción de tutela como una tercera instancia judicial17. 33.
Descendiendo al caso sub judice, la Sala considera necesario poner de relieve lo siguiente: 33.1. El actor promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con el propósito de que: i) se declarara la nulidad del acto administrativo demandado; ii) se reajustara la última base salarial, teniendo en cuenta que para los años 1997, 1998, 1999, 2000, 2001, 2002, 2003 y 2004 el aumento ordenado por el Gobierno Nacional para dichas épocas fue inferior al IPC del año inmediatamente anterior; como consecuencia de lo anterior, y iii) se ordenara a la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares -CREMIL- reliquidar su asignación de retiro. 33.2.
El Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Bucaramanga, en sentencia de 12 de noviembre 2019, negó las pretensiones de la demanda, al considerar, en síntesis, que: […] el demandante no tiene derecho al reajuste de las asignaciones básicas mensuales que devengó durante las vigencias 1997, 1998, 1999, 2000, 2001, 2002, 2003 y 2004 con base en el IPC del año inmediatamente anterior, pues en esas vigencias se encontraba en servicio activo, razón por la cual, sus salarios mensuales le fueron reajustados de acuerdo a los incrementos decretados por el Gobierno Nacional para cada una de esas vigencias, y conforme los criterios jurisprudenciales de la Corte Constitucional; lo cual hace improcedente las pretensiones encaminadas a obtener la actualización de lo devengado en servicio en servicio ni la consecuente actualización de su asignación de retiro.
En cuanto a las costas y agencias en derecho, de conformidad con el artículo 188 CPACA, se ordena a la parte demandante al pago de las mismas, a favor de las partes demandadas […]. 33.3. Inconforme con la anterior decisión, el apoderado judicial del aquí actor presentó recurso de apelación, centrando su inconformidad en que: i) «es evidente que entre los años 1997 a 2004 no se hizo el aumento de la asignación básica para los activos aplicando el IPC, sino el principio de oscilación, lo que pone en desigualdad a los que adquirieron asignación de retiro antes de 2004»; ii) «de no accederse al reajuste, se estaría condenando a vivir con un salario devaluado»; iii) «el hecho de que el régimen de la Fuerza Pública es un régimen especial y que por tal motivo no se reajusta el salario del personal que estuvo en actividad del año 1997 a 2004, hace de este un régimen discriminatorio, pues no le es favorable» y, iv) «reprochó la condena en costas, como quiera que hace un uso diligente, responsable y en derecho de los mecanismos jurídicos aplicables al caso»18. 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 19 de septiembre de 2019, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, radicación No. 11001-03-15-000-2019-01575-01(AC). 18 Texto tomado de la síntesis que efectuó el Tribunal accionado de los argumentos consignados en el recurso de apelación. 13 Radicación: 11001-03-15-000-2021-03681-01 Accionante: Jaime Guio Ochoa 33.4.
El Tribunal accionado, al momento de resolver el recurso de apelación, identificó como problema jurídico a resolver el siguiente: […] determinar si el referido Juzgado incurrió en error de interpretación de las normas aplicables al caso concreto, esto es, el artículo 14 de la Ley 100/93 y la Ley 238 de 1995; y/o desconoció los principios constitucionales que encausan el principio de favorabilidad y progresividad en materia laboral […]. 33.5.
Para resolver el anterior planteamiento jurídico, el Tribunal accionado efectuó las siguientes consideraciones: […] para la Sala es claro que el reajuste conforme al IPC se encuentra contemplado normativa y jurisprudencialmente para las pensiones y las asignaciones de retiro de los miembros de la Fuerza Pública de conformidad con el artículo 14 de la Ley 100/93 y la Ley 238 de 1995.
No obstante, lo que el actor solicita es el reajuste de su salario básico para los años 1997, 1999, 2002, 2003 y 2004 cuando para los mismos ni siquiera le había sido reconocida la asignación de retiro, por lo cual resulta improcedente acceder a su pretensión, pues la norma es clara al establecer que de conformidad con el artículo 14 de la Ley 100 de 19933, la fórmula de reajuste establecida aplica únicamente para pensiones y asignaciones; pues ni en esta disposición ni en la Ley 238 de 1995 se prevé su aplicación extensiva al ajuste de salarios básicos del personal activo de la Fuerza Pública.
Siendo así, la Sala concluye que la presunta ilegalidad de un acto administrativo no puede fundarse en normas que no hacen referencia alguna al supuesto factico del caso concreto, ya que no es procedente equiparar el reajuste conforme al I.P.C para las pensiones y las asignaciones de retiro que encuentran respaldo normativo y jurisprudencial, con el reajuste conforme al I.P.C de salarios básicos que no tienen ningún tipo de sustento normativo o jurisprudencial expreso que autorice o habilite la modificación de una asignación salarial decretada por el Gobierno Nacional para el personal activo de la Fuerza Pública.
Bajo este contexto, considera la Sala que el acto administrativo demandado no está inmerso en ninguna de las causales de nulidad alegadas por el demandante, pues como ya se dijo, no existe sustento normativo que permita reajustar conforme al I.P.C los salarios del personal activo de la Fuerza Pública, siendo este reajuste aplicable únicamente a las pensiones y a las asignaciones de retiro de los miembros de la Fuerza Pública de conformidad con el artículo 14 de la Ley 100/93 y la Ley 238 de 1995, razón por cual la Sala confirmará la Sentencia del A – quo que negó las pretensiones de la demanda […]. 33.6.
Respecto del argumento asociado a la condena en costas de primera instancia, el Tribunal accionado consideró que esta resultaba procedente dado que: «[d]e acuerdo con el Art. 365.1 del Código General del Proceso, que aplica al caso por remisión que hace el Art. 188 de la ley 1437 de 2011, señala que por regla general se condenará en costas a la parte vencida en el proceso.
En el presente caso, se observa que la sentencia de primera instancia negó las pretensiones elevadas en la demanda, respecto de la reliquidación de la asignación básica cuando se encontraba en servicio el actor, por consiguiente, se cumplen los presupuestos para la condena en costas». 14 Radicación: 11001-03-15-000-2021-03681-01 Accionante: Jaime Guio Ochoa 34.
Una vez efectuada las anteriores precisiones es pertinente señalar que esta Sección coincide con el a quo cuando afirmó que «la cuestión que se discute [en el asunto de la referencia] se fundamenta esencialmente en una diferencia interpretativa con respecto a la inaplicación de normas salariales especiales que regulan el incremento salarial de la Policía Nacional». 35.
De allí que se advierte que los argumentos expuestos, tanto en el escrito de tutela como en el memorial que contiene la impugnación, más que demostrar la presunta existencia de la vulneración de los derechos fundamentales del accionante, están dirigidos a insistir en los planteamientos que ya habían sido debatidos en sede contenciosa, los cuales se encuentran asociados a que se debían reliquidar los salarios y la asignación de retiro, en virtud del principio de oscilación. 36.
Así las cosas, para la Sala es dable colegir que el presente asunto carece de relevancia constitucional, dado que existe una reiteración de los planteamientos que ya fueron estudiados por el juez natural de la causa. 37. Debe sumarse a lo anterior que, tal como lo consideró el a quo, «de la lectura de sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, se puede establecer que se explicó en detalle el motivo por el que el incremento salarial se efectuó conforme a derecho, y a pesar de que la decisión fue contraria a sus intereses, esta no puede ser calificada de caprichosa». 38.
Adicionalmente se agrega que las sentencias que el actor aduce como desatendidas, no pueden ser consideradas como precedentes jurisprudenciales, en tanto las situaciones fácticas planteadas en aquella oportunidad difieren completamente del caso objeto de estudio del Tribunal accionado y, en todo caso, dichas decisiones fueron proferidas por una de la Subsecciones de la Sección Segunda del Consejo de Estado y no por la Sala Plena de esa Sección o por la Sala Plena de esta Corporación. 39.
Con fundamento en los anteriores razonamientos, esta Sala de Decisión confirmará el fallo impugnado de 15 de octubre de 2021 proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 15 de octubre de 2021, proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, por las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión. 15 Radicación: 11001-03-15-000-2021-03681-01 Accionante: Jaime Guio Ochoa SEGUNDO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 del 19 de noviembre de 1991.
TERCERO: REMITIR el expediente a la H. Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria, de conformidad con el artículo 31 del Decreto Ley No. 2591 de 1991. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado Consejero de Estado Presidente (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejera de Estado Consejero de Estado P (18)