17001233300020190014901 — Consejo de Estado

1 Radicado: 17001 23 33 000 2019 00149 01 Demandante: Luis Guillermo Arango Bernal y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero Ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D. C., veinte (20) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Radicación núm.: 17001 23 33 000 2019 00149 01 Actor: Luis Guillermo Arango Bernal y otros1 Demandados: Nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y otros2 Tesis: No es cierto que la acción popular de la referencia tenga por objeto la protección del derecho de propiedad de los demandantes.

Es responsable una Corporación Autónoma Regional de la vulneración a los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, a la prevención de desastres previsibles técnicamente, a la existencia del equilibrio ecológico y al manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales, como consecuencia de la situación de riesgo de deslizamiento que se presenta en un Municipio, por los indebidos usos del suelo y el no respeto de la faja de protección de las rondas hídricas.

No es cierto que en la sentencia de primera instancia se ordenó a Corpocaldas la construcción y mantenimiento de vías. Es competente un municipio para: (i) identificar los usos inadecuados de suelo en una vereda en que existe riesgo de deslizamiento, y (ii) realizar el diagnóstico de las zonas que requieran la estabilización del terreno. Es competente un Municipio para identificar, en coordinación con una autoridad ambiental, el estado de las rondas y cauces hídricos, así como de las zonas de protección forestal que requieran coberturas vegetales.

ACCIÓN POPULAR – SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA 1 Andrea García Vélez, Luz Dary Vélez Mesa, Álvaro Jiménez Espinosa, Sonia Patiño Huertas, Elizabet Vélez de Giraldo, Alejandro Uribe Mejía, Alexandra Vélez Marín, Luz Amparo Aristizábal Muñoz, Álvaro Márquez Martínez, Lina María Valencia, Ana Yolanda Cardona Rozo, Fabian Franco Escobar y Jhon Alexander Castañeda. 2 Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, Servicio Geológico Colombiano, Corporación Autónoma Regional de Caldas, Municipios de Manizales y Neira y Departamento de Caldas. 2 Radicado: 17001 23 33 000 2019 00149 01 Demandante: Luis Guillermo Arango Bernal y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co Procede la Sala a decidir los recursos de apelación interpuestos por la Corporación Autónoma Regional de Caldas (en adelante Corpocaldas) y el Municipio de Manizales en contra de la sentencia del 17 de julio de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas.

I. SÍNTESIS DEL CASO 1.1. Los accionantes presentaron la demanda de la referencia en contra de los Municipios de Manizales y Neira, del Departamento de Caldas, del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, de Corpocaldas y del Servicio Geológico Colombiano. En la demanda no señalaron los derechos colectivos que se estimaron vulnerados.

No obstante, se formularon las siguientes pretensiones: “A los accionados, se ordene, conforme a las competencias a su cargo, se sirvan adoptar las medidas administrativas, presupuestales, técnicas, jurídicas, y de todo orden que sea necesarias, a fin de que mediante urgencia manifiesta se intervenga la zona con el fin de: Regular, controlar y monitorear los usos del suelo, con el fin de llegar a la reconversión de los usos del suelo, conforme a la naturaleza de la fragilidad de la zona.

Iniciar los procesos de verificación, y cumplimiento de la conservación de las rondas de los cauces. Iniciar los procesos de verificación, control y cumplimiento en materia de vertimientos. Verificar el uso de suelo en materia de construcciones. Adelantar los estudios geológicos, geotécnicos, hidrogeológicos, edafolóficos, y los demás que se consideren necesarios, tendientes a establecer, si este territorio es apto para la explotación de maderables, el tránsito de vehículos pesados o de carga para su extracción, y en caso negativo establecer las respectivas restricciones.

Con base en los mismos estudios, establecer cuál es el modelo productivo silvopastoril adecuado a las condiciones de la zona. Requerir, controlar y monitorear el uso del suelo con actividad de pastoreo en zona afectadas con deslizamientos. En su defecto, proceder a los procesos policivos para el retiro de dichos animales de las zonas afectadas.

Las demás que estime pertinentes de acuerdo con la esencia de la presente acción popular.”3 3 Visible a folios 3 y 4 del Cuaderno 1 del Tribunal. 3 Radicado: 17001 23 33 000 2019 00149 01 Demandante: Luis Guillermo Arango Bernal y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.2.

De forma muy sucinta, como sustento de las pretensiones adujeron que: En noviembre de 2010, en la vereda Pueblo Hondo del Municipio de Manizales, sucedió un hundimiento de terreno que afectó la infraestructura del acueducto y obligó a la evacuación de viviendas. Señalaron como causas de esa situación de emergencia: la ganadería extensiva, el establecimiento de maderables que han dejado las laderas totalmente desnudas y expuestas a la acción de las aguas de escorrentía y la falta de conservación de las rondas hídricas.

Acotaron que, en abril de 2019, se presentaron deslizamientos con riesgo de explosión donde se encuentra la tubería que pertenece a Transgas de Occidente. Como consecuencia de lo anterior, la autoridad ambiental conceptuó que era necesario ejecutar algunas obras, como la reconversión de los usos del suelo de ganadería extensiva y explotación forestal, así como la conservación de las rondas hídricas en los cauces.

II. TRÁMITE DE LA ACCIÓN4 2.1. La acción fue presentada el 9 de abril de 2019. Con auto del 30 de abril 2019, el Tribunal Administrativo de Caldas dispuso la admisión de la demanda5. El 26 de septiembre de 2019 ordenó vincular a los señores Alejandro Uribe, Orlando Escobar, Nelson Vélez, Eduardo Franco, Joaquín Córdoba, Beatriz Helen Camas, Aida Salazar, Luis Eduardo Noreña, Oscar Andrés Franco, Carlos Loaiza, Álvaro Jiménez, Oscar Gildardo Tigreros, Juan Carlos Valencia, Filiberto, Marta Giraldo, Elizabeth Vélez, Andrés Giraldo, Patricio Rico, Omaira Salgado, Ximena Cuartas, Luz Dary Vélez, Niyereth Vélez, Andrea Vélez, Alexander Vélez, Jairo González, Gilberto Amador, Esperanza Franco, Ángela, Jhon Edwar, Oscar Agudelo, Ancizar Escobar, Clemencia Restrepo, Belén Franco, Blanca Ruth Serna, Lina María Betancur, Alex Henao, Julián Restrepo Franco, Jhon Jairo Acevedo, Jhon Eduard Ospina, Román Valencia y Gildardo Tigreros. 4 Todo el trámite de la acción de la referencia en la primera instancia se encuentra en el archivo tipo PDF denominado “001ExpedienteEscaneado”, visible en el índice núm. 2 de Samai. 5 Ibidem. 4 Radicado: 17001 23 33 000 2019 00149 01 Demandante: Luis Guillermo Arango Bernal y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co El 27 de julio de 2021 vinculó a la Empresa Reforestadora el Guásimo S.A.S. 2.2.

El Servicio Geológico Colombiano6 se opuso a las pretensiones de la demanda. Como sustento de la defensa mencionó que la atención de desastres es de competencia de las autoridades locales. Propuso las siguientes excepciones: (i) falta de legitimación en la causa por pasiva, (ii) estudios geológicos existentes a nivel regional, y (iii) competencia de las autoridades locales. 2.3.

Corpocaldas7 se opuso a las peticiones del libelo introductorio. Formuló las siguientes excepciones: (i) improcedencia de la acción popular para la protección del derecho subjetivo de propiedad de los accionantes, y (ii) falta de legitimación en la causa por pasiva respecto de las gestiones necesarias para la protección de los derechos e intereses colectivos cuyo amparo se solicita. 2.4.

El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural8 se opuso a las pretensiones de la demanda porque la parte demandante no demostró la vulneración de los derechos colectivos. Planteó la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva. 2.5. El Departamento de Caldas9 señaló que las actividades de control y regulación de uso del suelo, así como conservación en materia ambiental, se encuentran bajo la responsabilidad del Municipio de Manizales y la autoridad ambiental.

Propuso las excepciones de: (i) falta de legitimación en la causa por pasiva, e (ii) inexistencia de prueba de la vulneración de derechos colectivos por parte del Departamento de Caldas. 2.6. El Municipio de Manizales10 indicó que no vulneró los derechos colectivos invocados y que debía ser desvinculada de la acción. En cuanto a las razones de defensa expuso que, de acuerdo con los informes expedidos por la Unidad de Gestión del Riesgo, la inestabilidad del terreno obedecía a la actividad de pastoreo 6 Ibidem. 7 Ibidem. 8 Ibidem. 9 Ibidem. 10 Ibidem. 5 Radicado: 17001 23 33 000 2019 00149 01 Demandante: Luis Guillermo Arango Bernal y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co por parte de los propietarios de las fincas.

Enunció la excepción que denominó como culpa de la comunidad. 2.7. El Municipio de Neira11 se opuso a las pretensiones de la demanda y formuló como excepciones: (i) falta de agotamiento del requisito de procedibilidad, (ii) falta de legitimación en la causa por pasiva, (iii) falta de título de imputación e inexistencia del nexo causal, y (iv) responsabilidad y hechos imputables a terceros. 2.8.

El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible12 manifestó que no le constaban los hechos del escrito demandatorio. Puntualizó que Corpocaldas se encarga de la administración de los recursos naturales en el área. Además, a los municipios les corresponde la regulación de los usos de los suelos, y agregó que el modelo silvopastoril está regulado por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.

Propuso las siguientes excepciones: (i) falta de legitimación en la causa por pasiva, (ii) actuación conforme a la ley, y (iii) falta de requisito de procedibilidad. 2.9. La Unidad Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres afirmó que la gestión local del riesgo corresponde a las entidades territoriales. Formuló las siguientes excepciones: (i) competencias de las autoridades conforme a la organización político-administrativa del Estado colombiano en materia de gestión del riesgo de desastres, (ii) competencias de los Consejos Municipales de Gestión del Riesgo de Desastres, (iii) instrumentos de planeación para la organización del territorio en los municipios, y (iv) mecanismos de financiación en materia de gestión del riesgo de desastres. 2.10.

La Empresa Reforestadora el Guásimo13 aclaró que tiene plantaciones en las veredas Espartillal y Alto del Guamo (Municipio de Manizales) y Guacaica (Municipio de Neira), y que no desarrolla acciones en las veredas de Pueblo Hondo, Rocallosa y Quebrada Negra del Municipio de Manizales. Su actividad está encaminada a favorecer la protección del suelo contra la erosión. En cuanto al transporte forestal, mencionó que hace uso de vías propias y veredales.

Además, dispone de una cuadrilla con maquinaria para el mantenimiento vial. 11 Ibidem. 12 Ibidem. 13 Ibidem. 6 Radicado: 17001 23 33 000 2019 00149 01 Demandante: Luis Guillermo Arango Bernal y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co Como medios exceptivos alegó: (i) falta de legitimación en la causa por pasiva, (ii) ausencia de vulneración de derechos colectivos, y (iii) cumplimiento de las obligaciones legales y reglamentarias. 2.11.

Los demás vinculados no contestaron la demanda. 2.12. El 30 de noviembre de 2021, el Tribunal declaró fallida la audiencia de pacto de cumplimiento14. III. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA 3.1. El Tribunal Administrativo de Caldas dictó sentencia el 17 de julio de 2023, otorgando la protección de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, la prevención de desastres previsibles técnicamente, la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales.

A continuación, se transcribe la parte resolutiva: “PRIMERO: DECLÁRESE no probadas las excepciones de: (i) falta de requisito de procedibilidad propuesta por el municipio de Neira y el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible; (ii) Improcedencia de la acción popular para la protección de contenido subjetivo de naturaleza patrimonial y Falta de legitimación en causa de Corpocaldas respecto de las gestiones necesarias para la protección derechos e intereses colectivos cuyo amparo se solicita propuestas por Corpocaldas;

(iii) Falta de legitimación en causa por pasiva e Inexistencia de vulneración de derechos colectivos propuestas por el Departamento de Caldas.

SEGUNDO: DECLÁRESE probadas las siguientes excepciones: (i) las excepciones de falta de legitimación en la causa propuestas por la Nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, como por el Servicio Geológico Colombiano, el municipio de Neira, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, la Unidad Nacional de Gestión del Riesgo y la Empresa Reforestadora el Guásimo;

(ii) parcialmente probada la excepción de culpa de la comunidad propuesta por el municipio de Manizales.

TERCERO: Proteger los derechos colectivos al ambiente sano, a la prevención de desastres previsibles técnicamente, la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales, de la comunidad en la Vereda Pueblo Hondo del municipio de Manizales.

CUARTO: ORDÉNESE a las siguientes entidades y a la comunidad:

4.1. AL MUNICIPIO DE MANIZALES: 4.1.2. En el plazo de seis meses siguientes a la ejecutoria de esta sentencia: (i) identificar los usos inadecuados de los suelos en la vereda Pueblo 14 Ibidem. 7 Radicado: 17001 23 33 000 2019 00149 01 Demandante: Luis Guillermo Arango Bernal y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co Hondo como en las zonas en donde se presentaron el hundimiento en 2010 y el deslizamiento en 2019;

(ii) en coordinación con Corpocaldas, identificar el estado de las rondas y cauces hídricos, como de las zonas de protección forestal, y las zonas que requieran de coberturas vegetales; (iii) realizar un diagnóstico de las zonas que requieran estabilización, como también de las vías que requieran del mantenimiento de cunetas, transversales, drenes con descoles con la correcta entrega de aguas a los sitios correspondientes. 4.1.3.

En el año siguiente a la ejecutoria de esta sentencia, adelantará un programa de educación, socialización y actividades con la comunidad de la vereda Pueblo Hondo en torno a: (i) manejo adecuado de los usos del suelo, como el cuidado de los recursos naturales, las rondas hídricas, y las zonas de protección, entre ellas la forestal, en coordinación con Corpocaldas;

(ii) obras de manejo de aguas lluvias dentro de las viviendas y predios, como la correcta entrega de aguas a los sitios correspondientes; y, (iii) la realización de las coberturas vegetales donde se requiera. 4.1.4. En los dos años siguientes a la ejecutoria de esta sentencia: (i) adelantar las actuaciones administrativas y presupuestales como la ejecución de las obras que requieran las zonas desestabilizadas como de las vías, según el diagnóstico previsto en el párrafo §92.1.1 (Sic);

PARÁGRAFO: Lo anterior sin perjuicio de las labores de policía civil y ambiental que le corresponda al municipio de Manizales y a Corpocaldas. 4.2. A la Corporación Autónoma Regional de Caldas – CORPOCALDAS: prestar asesoría al municipio de Manizales para: (i) identificar el estado de las rondas y cauces hídricos, como de las zonas de protección forestal, y las zonas que requieran de coberturas vegetales; y, (ii) manejo adecuado de los usos del suelo, como el cuidado de los recursos naturales, las rondas hídricas, y las zonas de protección, entre ellas la forestal. 4.3.

QUINTO: No se condena en costas en esta instancia.

SEXTO: De conformidad con el artículo 34 de la Ley 472 de 1998, y a afectos de verificar el cumplimiento de las órdenes se conformará el Comité de Verificación conformado por: (i) el representante del Ministerio Público; (ii) el delegado de las Defensoría del Pueblo; (iii) el representante del Alcalde del municipio de Manizales; (v) el delegado de Corpocaldas;

(vi) un delegado de los demandantes; y (vii) el Magistrado ponente, quien lo presidirá. El municipio deberá presentar al Tribunal informes semestrales sobre el cumplimiento de la sentencia. El comité de verificación sesionará cada vez que sea requerido o sea necesario, según los informes presentados por el municipio de Manizales. 8 Radicado: 17001 23 33 000 2019 00149 01 Demandante: Luis Guillermo Arango Bernal y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co SÉPTIMO: La parte resolutiva de la presente sentencia será publicada en un diario de amplia circulación en el municipio de Manizales, a cargo del municipio de Manizales.

OCTAVO: En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 1998, REMITASE copia auténtica de esta decisión a la Defensoría del Pueblo y a la Agencia de Defensa Jurídica del Estado.”15 3.2. En primer lugar, el a quo indicó que las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva e improcedencia de la acción popular para la protección de contenido subjetivo de naturaleza patrimonial las estudiaría al resolver el fondo del asunto. 3.3.

En segundo lugar, descartó la prosperidad de la excepción de falta de agotamiento del requisito de procedibilidad, pues la demanda se admitió al evidenciarse un riesgo inminente para los habitantes del sector. 3.4. En tercer lugar, aludió a la acción popular de forma genérica, al contenido de los derechos colectivos implicados en el asunto, a las competencias estatales y ciudadanas en la reglamentación del uso de los suelos, así como en la gestión de riesgos, a las funciones de los departamentos en ejercicio de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad y a las prerrogativas de la autoridad ambiental en materia de protección de las rondas hídricas, para luego referirse al caso en concreto de la siguiente forma: 3.5.

Sostuvo que la vereda Pueblo Hondo del Municipio de Manizales colinda al norte y occidente con el Municipio de Neira, al oriente con las veredas Santa Rita y Guacaica y al sur con la vereda Espartillal. Y que, según la consulta cartográfica del POT de Manizales, el suelo de esta zona tiene una fuerte inclinación. Señaló que, de acuerdo con la geolocalización predial cartográfica del POT de Manizales, la vereda Pueblo Hondo presenta una amenaza baja y media por deslizamiento, según lo confirmó el ingeniero John Jairo Chisco Leguizamón, adscrito a Corpocaldas. 15 Ibidem. 9 Radicado: 17001 23 33 000 2019 00149 01 Demandante: Luis Guillermo Arango Bernal y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co Afirmó que en la ficha normativa rural del POT de Manizales, la vereda está catalogada con suelos de protección y desarrollos restringidos, permitiendo algunos usos agrícolas, ganaderos y forestales.

Indicó que Luis Guillermo Velásquez Salazar, profesional de la Reforestadora El Guásimo, explicó que dicha empresa no desarrollaba cultivos forestales en la vereda Pueblo Hondo. Adujo que, en 2010, un hundimiento o asentamiento de masas afectó una vivienda deshabitada y una vía, y en 2019, un deslizamiento afectó varios predios. Manifestó que la comunidad, a través de la Personería Municipal, impetró varios derechos de petición el 2 de diciembre de 2010, ante el Municipio de Manizales y Corpocaldas, con el fin de abordar la problemática de inestabilidad en la vereda Pueblo Hondo, fincas La Palma y La Juliana.

Dijo que la Oficina Municipal de Manizales para la Prevención y Atención de Desastres respondió con el oficio número 1914 del 22 de diciembre de 2010, comentando que: (i) se trataba de un movimiento en masa de grandes proporciones que afectó varias fincas del sector y del cual se tuvo conocimiento hace aproximadamente dos (2) años, reactivándose en la presente temporada invernal con mayor acentuación en la parte baja;

(ii) afectaba a una vivienda deshabitada, la vía y una tubería de gas natural; (iii) se esperaba un deterioro progresivo y movimientos de masa lentos en la parte baja de la vía, y (iv) no se contaba con un plan de contingencia para el control de la erosión. Expuso que Corpocaldas, en el oficio del 24 de diciembre de 2010, informó sobre un hundimiento en la vía de acceso a la vereda Pueblo Hondo y trajo a colación el informe del ingeniero John Jairo Chisco Leguizamón, quien señaló que los sucesos anteriores a 2010 estuvieron condicionados por factores geológicos y antrópicos, relacionados con cultivos de plátano y café, siendo el detonante la lluvia de larga duración. Se refirió al informe de visita del 24 de abril de 2019, con el cual la Unidad de Gestión del Riesgo del Municipio de Manizales precisó que: (i) se apreciaban múltiples taludes con gran pendiente, sometidos en gran medida al sobrepastoreo, una 10 Radicado: 17001 23 33 000 2019 00149 01 Demandante: Luis Guillermo Arango Bernal y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co actividad económica que contribuye a la inestabilidad de éstos;

(ii) se recomendaba a los pobladores estar atentos a las señales de riesgo de taludes, y (iii) debían efectuarse labores de revegetalización de áreas descubiertas, limpieza y mantenimiento de los canales colectores, así como adecuación de las cunetas y canales de captación aledaños al talud, para encauzar correctamente las aguas de escorrentía. Mencionó que el 25 de abril de 2019, Corpocaldas y la Unidad de Gestión del Riesgo de Manizales, respecto a los deslizamientos de los días 5 y 6 de abril de 2019, indicaron que: (i) coinciden con áreas dedicadas al pastoreo de ganado y la siembra de cultivos limpios;

(ii) las viviendas con algún grado de riesgo ya se encuentran evacuadas; (iii) las laderas presentan una fuerte pendiente con alta susceptibilidad a procesos de inestabilidad; (iv) se observan cambios en el uso del suelo, predominio de pastoreo intensivo y cultivos limpios, y manejo inadecuado de aguas lluvias; (v) se recomienda el monitoreo periódico de los procesos de inestabilidad, establecer fajas forestales protectoras de los cauces, y reconvertir los usos del suelo a sistemas silvo-pastoriles o agro-forestales.

Presentó las conclusiones de los ingenieros John Jairo Chisco Leguizamón y Mauricio Saavedra Sánchez, según las cuales el evento de 2019 no tuvo precedentes que permitieran advertir algún tipo de problemática y el factor detonante del deslizamiento fue la lluvia intensa, asociada al uso del suelo para cultivos limpios y pastoreo de ganado, lo cual, debido a las condiciones topográficas de alta pendiente, favoreció este tipo de procesos de inestabilidad.

Explicó que John Jairo Chisco Leguizamón informó que en los sucesos de 2010 y 2019 confluyeron las lluvias y factores asociados al inadecuado uso del suelo agrícola y ganadero, como la deforestación de áreas protectoras y de las márgenes de los cauces hídricos. En ese orden, anotó que, como soluciones al problema de estabilidad en la vereda, Chisco Leguizamón propuso: (i) obras para el manejo de aguas lluvias;

(ii) obras de drenaje en el interior de las laderas para eliminar procesos de saturación interna y de aguas superficiales; (iii) cunetas en las vías dotadas de transversales y drenes con descoles para la correcta entrega de aguas; (iv) revisiones de los usos del suelo para que los sistemas de explotación agrícola combinen coberturas vegetales, como 11 Radicado: 17001 23 33 000 2019 00149 01 Demandante: Luis Guillermo Arango Bernal y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co cultivos con árboles que formen barreras transversales a la línea de máxima pendiente, ayudando a regular el terreno, y (v) la protección de las coberturas vegetales de las rondas hídricas. 3.6.

En cuanto a las actuaciones realizadas en la zona, el Tribunal encontró probado que: 3.6.1. Entre el 23 de noviembre y el 23 de diciembre de 2009, Corpocaldas, a través de un contratista, ejecutó el contrato de obra 031-2009 por Urgencia Manifiesta, “Construcción de Obras de Estabilidad de Taludes y Manejo de Aguas Lluvias en el Corregimiento 6 del Municipio de Manizales”16.

Particularmente en la vereda Pueblo Hondo se realizó: - La construcción de canales flexibles, cercas de protección e instalación de tubería de 24" para el paso de ganado en el predio La Palma. - Un dique en concreto ciclópeo en drenaje lateral del predio Las Veraneras para brindar estabilidad a la zona adyacente. - La construcción de un muro en gaviones para estabilizar la zona lateral del drenaje en el sector aledaño a la vía. - Una pantalla anclada pasiva, protecciones de mortero para talud y acequia en la base de la pantalla, en la finca Las Acacias. - La construcción de obras de estabilidad de taludes y manejo de aguas lluvias en Alto del Guamo, frente a Pueblo Hondo. 3.6.2.

Con referencia al suceso de 2019, indicó que en la declaración de John Jairo Chisco Leguizamón se explicó: (i) los planes de Corpocaldas buscan recuperar fajas ambientales protectoras de los cauces de las quebradas; (ii) las intervenciones de la Unidad de Gestión del Riesgo municipal incluyeron obras de reducción de riesgo, manejo de aguas lluvias, de drenaje y recuperación de suelos degradados, 16 Ibidem. 12 Radicado: 17001 23 33 000 2019 00149 01 Demandante: Luis Guillermo Arango Bernal y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co disminuyendo el riesgo de deslizamiento en la zona, y (iii) no se reportó otro evento tras las obras realizadas. 3.6.3.

Ahora bien, expuso que el testigo Mauricio Saavedra Sánchez esclareció que se formularon proyectos en ejecución desde 2021, ante la Unidad de Gestión del Riesgo, para intervenir varias veredas afectadas, incluida Pueblo Hondo. Y que las obras proyectadas son adecuadas para recuperar las condiciones de las áreas afectadas y adyacentes con obras de manejo de aguas.

En caso de lluvias prolongadas, éstas se encuentran controladas con dichas obras. 3.6.4. Expuso que Corpocaldas formuló la delimitación de las rondas hídricas mediante las Resoluciones 077 de 2011, 193 de 2020 y 1767 de 2021. Agregó que El POT de Manizales reglamentó los usos del suelo en la vereda Pueblo Hondo. 3.7. Finalmente, en la relación de causalidad entre las actuaciones de las entidades y la comunidad, frente a la afectación de los derechos colectivos, el Tribunal consideró que, según los informes técnicos de Corpocaldas, en especial el del 24 de diciembre de 2010 sobre el hundimiento, y las declaraciones sobre el deslizamiento de 2019, en la vereda Pueblo Hondo se han presentado problemas de inestabilidad del terreno con múltiples causas: (i) factores geológicos;

(ii) aprovechamientos inadecuados del suelo y no respeto de las fajas de protección de los cauces, y (iii) deficiencia en el manejo de aguas durante lluvias prolongadas. Por tales circunstancias, si bien se realizaron obras de mitigación, persistían deficiencias en el aprovechamiento de los suelos y en las obras de manejo de lluvias, tanto en predios particulares como en las vías.

En esa medida, la labor de las autoridades había sido insuficiente para afrontar los retos en una zona de alta pendiente, con predios pequeños dedicados a cultivos y actividades ganaderas, algunas de subsistencia. Por lo tanto, existía una relación de causalidad entre los riesgos de afectación en la zona y las actuaciones de la comunidad y el control incompleto de las autoridades.

Por ende, declaró parcialmente probada la excepción de culpa de la comunidad propuesta por el Municipio de Manizales, pues con las prácticas agrícolas y ganaderas contribuyeron a la generación del problema que terminó en la afectación de los derechos colectivos. 13 Radicado: 17001 23 33 000 2019 00149 01 Demandante: Luis Guillermo Arango Bernal y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.7.1.

De otro lado, declaró probadas las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva que fueron propuestas por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, el Servicio Geológico Colombiano, el Municipio de Neira, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, la Unidad Nacional de Gestión del Riesgo y la Empresa Reforestadora El Guásimo. 3.7.2.

Concluyó que no era procedente declarar probadas las excepciones de Corpocaldas y el Departamento de Caldas en cuanto a la falta de legitimación en la causa por pasiva y la inexistencia de vulneración de derechos colectivos, debido a sus competencias ambientales y de gestión del riesgo. 3.7.3. En conclusión, el juez de primera instancia ordenó la implementación de medidas específicas para mitigar los riesgos de deslizamientos y mejorar la gestión de los recursos naturales en la vereda Pueblo Hondo, asegurando la protección de los derechos colectivos de sus habitantes. 3.8.

Enseguida, precisó las órdenes a impartir en la parte resolutiva y la conformación del Comité de verificación. 3.9. Por último, dispuso que no emitiría condena en costas. IV. RECURSOS DE APELACIÓN 4.1. El Municipio de Manizales presentó recurso de alzada teniendo en consideración los argumentos que se sintetizan enseguida: Señaló que correspondía a Corpocaldas la identificación de los usos inadecuados del suelo y la valoración de las rondas y cauces hídricos, comoquiera que es la primera autoridad ambiental del Departamento de Caldas, así como también debía determinar las zonas que requieren protección forestal y coberturas vegetales.

Alegó que el diagnóstico del terrero y la recomendación de las obras era función de la mencionada Corporación Autónoma Regional. Finalmente, aseveró que no se encontraba de acuerdo con el fallo de primera instancia en relación con que a Corpocaldas únicamente le correspondiera 14 Radicado: 17001 23 33 000 2019 00149 01 Demandante: Luis Guillermo Arango Bernal y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co asesorar, toda vez que la sobretasa ambiental era un recurso municipal que debía ser invertido en las obras que requiere el ente territorial, y precisó que las cargas impuestas por la sentencia no atendían la solidaridad que corresponde en la relación municipio - autoridad ambiental.

En ese orden, solicitó que se revocara la decisión del 17 de julio de 2023, adoptada por el Tribunal Administrativo de Caldas. 4.2. Corpocaldas interpuso impugnación para pedir que se revocara la providencia de primera instancia y se absolviera a esa entidad de la vulneración de los derechos colectivos en cuestión. Para el efecto manifestó los siguientes motivos de inconformidad: 4.2.1.

Reiteró que con la instauración del mecanismo constitucional de la referencia se pretende la protección del derecho de propiedad, lo que no es propio de la naturaleza que inspira los derechos e intereses colectivos, razón por la cual devenía en improcedente la petición de amparo. 4.2.2. Anotó que no vulneró los derechos colectivos en el asunto de la referencia, toda vez que el Tribunal comprobó que Corpocaldas, en cumplimiento de su misión, estableció reglamentariamente las franjas de protección ambiental, de modo que es el municipio quien debe proceder a su recuperación. Agregó que la determinación de medidas para afrontar una eventual situación de riesgo en las zonas objeto de controversia correspondía exclusivamente a las administraciones municipales de Manizales y Neira, con el apoyo del Departamento de Caldas, que eran las autoridades competentes en materia de ordenamiento territorial y gestión del riesgo, al tenor de lo establecido en el artículo 14 de la Ley 1523 de 2012.

Advirtió que los actores populares centraron la demanda en el riesgo de inestabilidad del suelo en la vereda Pueblo Hondo, indicando que los movimientos del terreno afectaron la infraestructura del servicio de acueducto del sector, circunstancia que implica la intervención de la autoridad municipal y de la empresa encargada de los servicios públicos domiciliarios. 15 Radicado: 17001 23 33 000 2019 00149 01 Demandante: Luis Guillermo Arango Bernal y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co Sostuvo que ha protegido los derechos e intereses colectivos, cumpliendo con las normas jurídicas y técnicas aplicables.

Además, afirmó que la problemática se debe a actividades perjudiciales realizadas por los demandantes, como cultivos, sobrepastoreo en zonas de alta pendiente y el mal manejo del agua, actividades que el municipio debe controlar. Precisó que, con la Resolución 077 de 2011 (2 de marzo), expedida por el Director General de esa Corporación en uso de sus atribuciones legales y estatutarias y en consonancia con el Decreto 1504 de 1998 del Ministerio de Desarrollo Económico, se estableció en el artículo octavo que es obligación de los propietarios y poseedores de predios ubicados en áreas rurales del territorio bajo la competencia de Corpocaldas la protección de las fajas forestales protectoras de nacimientos y corrientes de agua, y que corresponde al municipio velar por el respeto de dicha faja de protección. Expresó que, cuando ha sido requerida por el ente territorial accionado en los asuntos sobre los cuales tiene competencia respecto a los hechos que dieron origen al presente trámite constitucional, ha desplegado las acciones necesarias para mitigar la situación de riesgo, sin que se pueda deducir que ha vulnerado en manera alguna los derechos de intereses colectivos cuya protección se invoca, como equívocamente lo consideró el Tribunal Administrativo de Caldas, pues su apoyo al municipio lo demostró con intervenciones realizadas en la zona en los años 2009 y 2010, en el marco del contrato núm. 031-2009, por lo que se podía asegurar que ha brindado toda la asesoría técnica del caso para recomendar la solución a la eventual problemática y ha cumplido con todo rigor en la observancia de los principios de solidaridad, coordinación, concurrencia y subsidiariedad positiva que se le impone en el artículo 31 de la Ley 1523 de 2012. 4.2.3.

Dijo que carecía de competencia para la construcción y mantenimiento de vías, responsabilidad que recae en el Instituto Nacional de Vías y las entidades territoriales. 4.2.4. Concluyó solicitando la revocatoria de la sentencia y, en consecuencia, absolverla de la vulneración de los derechos colectivos. 16 Radicado: 17001 23 33 000 2019 00149 01 Demandante: Luis Guillermo Arango Bernal y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co V. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA17 Mediante auto del 15 de septiembre de 2023, el Despacho Sustanciador admitió los recursos de alzada y prescindió del traslado para alegar de conclusión. VI.

CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Ministerio Público se abstuvo de emitir concepto en este proceso. VII. CONSIDERACIONES DE LA SALA 7.1. Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 37 de la Ley 472 de 1998, el artículo 150 de la Ley 1437 de 2011 y el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019, proferido por el Consejo de Estado, esta Corporación es competente para conocer, en segunda instancia, de los recursos de apelación en contra de las sentencias emitidas por los Tribunales Administrativos en los medios de control de defensa de intereses y derechos colectivos. 7.2.

Planteamiento La Sala advierte que las partes están de acuerdo en la vulneración de los derechos colectivos alegados en la demanda, la cual surge debido a factores geológicos, al uso inapropiado del suelo y la falta de respeto por las áreas de protección de los cauces, así como por las deficiencias en la gestión del agua de escorrentía durante periodos prolongados de lluvia, en la vereda Pueblo Hondo del Municipio de Manizales.

No obstante, las discrepancias planteadas por los recurrentes se encuentran relacionadas con la improcedencia de la acción popular, la responsabilidad de la autoridad ambiental en la vulneración de los derechos colectivos y la competencia para cumplir con las órdenes de protección impartidas por el Tribunal. 17 Toda la actuación en esta instancia se encuentra visible en Samai en el expediente digital. 17 Radicado: 17001 23 33 000 2019 00149 01 Demandante: Luis Guillermo Arango Bernal y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co En efecto, sobre el primer punto, Corpocaldas es del criterio que el medio de control de la referencia no puede ser utilizado para lograr la protección de intereses particulares y patrimoniales que recaen en la propiedad privada de los actores populares y en general de los habitantes de la zona objeto de análisis.

En este punto, para el Tribunal, bastó con corroborar la afectación de los derechos colectivos para descartar que estuviese probada la anotada excepción formulada por la autoridad ambiental. En segundo lugar, Corpocaldas sostiene que no es responsable de la vulneración de los derechos colectivos toda vez que ha actuado diligentemente dentro del marco de sus competencias, al tiempo que los propietarios de los predios y la administración municipal debían propender por respetar y controlar las franjas de protección y el adecuado uso de los suelos.

Asimismo, recalcó que los entes territoriales involucrados en el asunto eran los encargados de la ordenación del territorio, la gestión del riesgo y la prestación de los servicios públicos domiciliarios. Mientras que, para el Tribunal, a pesar de las labores efectuadas por esa autoridad ambiental, continuaban las deficiencias en el aprovechamiento de los suelos y en las obras de manejo de lluvia; de ahí que fuera necesaria la intervención de esa Corporación Autónoma Regional en las medidas que se adoptaran en el fallo.

Finalmente, en cuanto a las órdenes impuestas por el a quo, Corpocaldas sostiene que no tiene facultades para la construcción y mantenimiento de vías, ya que esa es una atribución del Instituto Nacional de Vías y de las entidades territoriales. Por su parte, el Municipio de Manizales indicó que la autoridad ambiental era la entidad competente para calificar los usos del suelo, valorar las rondas y cauces hídricos y determinar las zonas que requerían protección forestal.

Además, se opuso a que únicamente se obligara a Corpocaldas a asesorar la ejecución de las obras a realizar para cumplir con las órdenes del Tribunal, comoquiera que esa autoridad recibía los recursos de la sobre tasa ambiental, los cuales, en su entender, podían ser destinados para el desarrollo de las construcciones que requería la municipalidad.

Mientras que, para el Tribunal, el citado ente territorial y la anotada autoridad ambiental sí eran competentes para llevar a cabo las tareas que les fueron encomendadas en atención a sus facultades en materia de gestión del riesgo. 7.3. De la controversia sobre la procedencia de la acción popular 18 Radicado: 17001 23 33 000 2019 00149 01 Demandante: Luis Guillermo Arango Bernal y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co En este punto, tendrá que dirimirse si es cierto que la acción popular de la referencia tiene por objeto la protección del derecho de propiedad de los accionantes.

Der ser la respuesta a dicho interrogante afirmativa, deberá determinarse si por esa razón el libelo introductorio deviene en improcedente. De entrada, lo que advierte la Sala es que, ni en la causa petendi, ni en las pretensiones de la demanda, se desprende que los actores busquen el restablecimiento de sus derechos subjetivos de propiedad.

Por el contrario, lo que pretenden es la salvaguarda de los derechos colectivos de la comunidad en general. En efecto, como se vio en los antecedentes, la razón de la interposición del libelo introductorio fue la situación de riesgo de deslizamiento que se presenta en la Vereda Pueblo Hondo ocasionada por los indebidos usos de suelo en la zona, el no respeto a las fajas de protección y un deficiente manejo de las aguas lluvias en época de invierno. En otras palabras, lo que buscan es el amparo de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, a la prevención de desastres previsibles técnicamente, a la existencia del equilibrio ecológico y al manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales.

Además, en las peticiones del escrito demandatorio no se solicitó la protección de ningún derecho particular; de hecho, los demandantes pidieron que se ordenara a las entidades accionadas adoptar las medidas necesarias para superar la aludida situación de emergencia. Prueba de ello son las citadas pretensiones del libelo introductorio, las cuales vale la pena traer nuevamente a colación: “A los accionados, se ordene, conforme a las competencias a su cargo, se sirvan adoptar las medidas administrativas, presupuestales, técnicas, jurídicas, y de todo orden que sea necesarias, a fin de que mediante urgencia manifiesta se intervenga la zona con el fin de: Regular, controlar y monitorear los usos del suelo, con el fin de llegar a la reconversión de los usos del suelo, conforme a la naturaleza de la fragilidad de la zona.

Iniciar los procesos de verificación, y cumplimiento de la conservación de las rondas de los cauces. Iniciar los procesos de verificación, control y cumplimiento en materia de vertimientos. Verificar el uso de suelo en materia de construcciones. 19 Radicado: 17001 23 33 000 2019 00149 01 Demandante: Luis Guillermo Arango Bernal y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co Adelantar los estudios geológicos, geotécnicos, hidrogeológicos, edafolóficos, y los demás que se consideren necesarios, tendientes a establecer, si este territorio es apto para la explotación de maderables, el tránsito de vehículos pesados o de carga para su extracción, y en caso negativo establecer las respectivas restricciones.

Las demás que estime pertinentes de acuerdo con la esencia de la presente acción popular.”18 En consecuencia, es claro que el fundamento del cargo de Corpocaldas no es cierto, toda vez que no se observa que con el escrito demandatorio se busque el amparo de los derechos de propiedad de los demandantes. 7.4. De la controversia sobre la responsabilidad de Corpocaldas En este punto tendrá que dirimirse si es responsable una autoridad ambiental de la vulneración a los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, a la prevención de desastres previsibles técnicamente, a la existencia del equilibrio ecológico y al manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales, como consecuencia de la situación de riesgo de deslizamiento que se presenta en un Municipio por los indebidos usos del suelo y el no respeto de la faja de protección de las rondas hídricas, si la recurrente alega que ha actuado diligentemente dentro del ámbito de sus competencias para prevenir dicha situación y que la citada problemática es imputable al ente territorial y a la comunidad que allí habita.

Con miras a absolver esa controversia es menester aludir a los elementos materiales probatorios relevantes que obran en el plenario: A) Contrato de Obra número 031 de 2009, en el que Corpocaldas contrató la construcción de obras de estabilidad de taludes y manejo de aguas lluvias en la Vereda Pueblo Hondo de Manizales. 18 Visible a folios 3 y 4 del Cuaderno 1 del Tribunal. 20 Radicado: 17001 23 33 000 2019 00149 01 Demandante: Luis Guillermo Arango Bernal y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co Particularmente, en el desarrollo de ese negocio jurídico se realizaron obras relacionadas con la construcción de canales flexibles, un dique de concreto ciclópeo para drenaje lateral con el fin de brindar estabilidad, un muro de gaviones, una pantalla anclada pasiva, entre otras.19.

B) Oficio del 22 de diciembre de 2010, en el que la Oficina Municipal para la Previsión y Atención de Desastres de la Alcaldía de Manizales, manifestó lo que sigue, frente al evento de deslizamientos ocurrido en el año 2010 en la vereda Pueblo Hondo: “En respuesta al oficio de la referencia relacionado con la problemática de inestabilidad que se observa en la vereda Pueblo Hondo, finca La Palma y la Juliana, nos permitimos señalar lo siguiente: Se trata de un movimiento de masa de grandes proporciones el cual afecta varias fincas del sector y del cual se tuvo conocimiento aproximadamente dos años y que se reactivó en la presente temporada invernal, con mayor acentuación en la parte baja.

En visita reciente se pudo establecer que por el momento el movimiento afecta una vivienda la cual se encuentra deshabitada desde hace ya algún tiempo además de la vía y una conducción de gas natural. Con relación al comportamiento de éste es de esperarse un deterioro progresivo en la parte baja, sitio donde se ubica la vía, hecho que redundará en movimientos relativamente lentos en el resto de la masa.

Finalmente, por el momento no contamos con un plan de contingencia para afrontar esta problemática ya que las acciones de control de la erosión en el sitio dependen en gran medida de la disponibilidad de recursos”20 (Subrayas de la Sala). C) Informe del 28 de diciembre de 2010, emitido por Corpocaldas, en el que sugirió que, para la superación del anterior estado de emergencia, se implementaran las acciones que pasan a transcribirse: “Con el propósito de mitigar los nuevos procesos de inestabilidad, que han afectado este sector en la vía a la vereda Pueblo Hondo, deben implementarse las siguientes acciones: • Efectuar obras para el tratamiento del deslizamiento, que se encuentra en la parte inferior del hundimiento de la vía, consistentes de perfilado, construcción de trinchos de pared doble, con biopilotes de Arboloco, Nacedero o Quiebrabarrigo, revegetalización con especies endémicas. 19 Visible a folios 331 a 334 del Cuaderno del Tribunal. 20 Visible a folio 6 del Cuaderno del Tribunal. 21 Radicado: 17001 23 33 000 2019 00149 01 Demandante: Luis Guillermo Arango Bernal y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co Construir un muro en concreto reforzado, con una longitud mínima de 15 metros, hacía la base de la ladera afectada por el deslizamiento antes descrito.

Este debe cimentarse en material competente. • Reconstruir las cunetas vehiculares en el sector de la vía, donde estas sufrieron colapso. • Prolongar las entregas de las transversales, evitando su entrega directa en el sitio de la quebrada donde se ha generado los procesos de socavación lateral el cauce. • Con el fin de evitar la gran concentración de agua en los drenajes, así como el aporte extraordinario de sedimentos y restos vegetales, debe efectuarse procesos de reconversión del suelo, en las laderas de la microcuenca con cotas superiores.

Esto debe incluir, además, la conservación de las rondas hídricas en los cauces (las cuales deben tener un ancho mínimo de 15 metros a cado lado del drenaje” 21 D) Resolución No. 077 del 2 de marzo de 2011, por medio de la cual Corpocaldas fijó los lineamientos para demarcar la faja forestal protectora de los nacimientos de corrientes localizados en el área de su jurisdicción22.

Se resalta que, como usos de suelos permitidos en esas áreas, se encuentran: (i) la cobertura vegetal protectora, las obras de control de erosión, cruce de vías y poliductos y las redes de servicios públicos domiciliarios. E) El POT del Municipio de Manizales refiere que la Vereda Pueblo Hondo se encuentra ubicada en suelos de protección, con desarrollos restringidos y prevé algunos usos agrícolas; veamos: “ 21 Visible a folio 12 ibidem. 22 Visible a folios 130 a 132 ibídem 22 Radicado: 17001 23 33 000 2019 00149 01 Demandante: Luis Guillermo Arango Bernal y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co ”23 Además, sobre la explotación de recursos se recomienda: “cultivos permanentes semi-intensivos de clima frío, proyectos de reconversión ganadera, cultivos permanentes semi-intensivos de clima templado, zonas forestales de producción, pastoreo semi-intensivo de clima templado, cultivos orgánicos manejado con buenas prácticas agrícolas, reconversión ganadera, huertos familiares mixtos.”24.

A su vez, en la siguiente imagen puede observarse que los suelos de la citada vereda se encuentran catalogados en niveles de riesgos bajo, medio y alto: 23 Visible en el link 011_ANEXO A-4_FICHA NORMA RURAL - Google Drive 24 Ibídem. 23 Radicado: 17001 23 33 000 2019 00149 01 Demandante: Luis Guillermo Arango Bernal y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co “ ”25 F) Memorando del 25 de abril de 2019, en el que Corpocaldas expuso lo que sigue, frente a una nueva situación de emergencia por deslizamientos ocurrida en ese año, en la anotada Vereda: “En atención al requerimiento judicial allegado por el Tribunal Administrativo de Caldas en el marco del proceso de Acción Popular No. 2019-00149, personal de la Subdirección de Infraestructura Ambiental de CORPOCALDAS realizó visita a la Vereda Pueblo Hondo el día 24 de abril de 2019, en compañía del personal de la Unidad de Gestión del Riesgo del Municipio de Manizales.

Es importante mencionar que CORPOCALDAS ha realizado acompañamiento al Municipio de Manizales y a la comunidad de la vereda Pueblo Hondo, desde el día 6 de abril de 2019, fecha en la cual se presentaron múltiples deslizamientos en el sector, los cuales generaron afectaciones materiales en 25 Visible en el índice 8 del expediente digital del Tribunal 24 Radicado: 17001 23 33 000 2019 00149 01 Demandante: Luis Guillermo Arango Bernal y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co varios predios y la muerte a 3 personas que se encontraban al interior de una vivienda que fue arrasada por un deslizamiento.

(…) Por lo anterior se recomienda que se adelanten las siguientes acciones: • Monitoreo periódico de los sitios afectados por los procesos de inestabilidad y de la vereda Pueblo Hondo en general, con el fin de detectar posibles situaciones que puedan modificar las condiciones de riesgo de la vereda. • Establecimiento de fajas forestales protectoras de los cauces naturales presentes en el sector, conforme con la Resolución 077 de 2011. • Reconversión de los usos de suelo del pastoreo intensivo y cultivos limpios en las laderas de altas pendientes y la implementación de sistemas silvo- pastoriles o agroforestales.

De otro lado, se menciona que Corpocaldas en la actualidad se encuentra estructurando un proyecto para presentar al Departamento Nacional de Planeación, para la realización de “Estudios y diseños, y la construcción de obras de reducción del riesgo en el Municipio de Manizales”, con el fin de atender los sitios mayormente afectados por procesos de inestabilidad durante el mes de abril del presente año (entre los cuales, se encuentra la vereda Pueblo Hondo)”26.

G) Además, los ingenieros John Jairo Chisco Leguizamón, Mauricio Saavedra Sánchez y Juan Carlos Jiménez Quintero de Corpocaldas, en sus declaraciones, coincidieron en señalar que los deslizamientos tuvieron lugar por las lluvias intensas, los usos inadecuados del suelo por parte de los cultivos limpios y de ganado, el aprovechamiento agrícola de las áreas protectoras y la falta de protección de las coberturas vegetales en las rondas hídricas27.

Asimismo, explicaron que, como consecuencia de la emergencia que se presentó en el año 2019, Corpocaldas inició planes para recuperar las fajas protectoras de los cauces de las quebradas. Asimismo, indicaron que esa entidad ha formulado distintos proyectos ante la Unidad de Gestión del Riesgo para intervenir en varias Veredas de Pueblo Hondo.

Por ejemplo, sobre la causa de los deslizamientos ocurridos en los años 2008 y 2019, el ingeniero Chisco Leguizamón señaló: “PREGUNTADO: hay algunos factores similares que detonaron, factores multi factoriales que habían detonado comunes entre los dos eventos o no CONTESTADO: digamos que sí su señoría, hay factores comunes digamos que en términos generales la Vereda pueblo hondo comparte más o menos una misma topografía, digamos que los usos del suelo también son similares en 26 Visible a folios 71 y 72 ibídem. 27 Visible en el índice 92 del expediente digital del Tribunal. 25 Radicado: 17001 23 33 000 2019 00149 01 Demandante: Luis Guillermo Arango Bernal y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co diferentes sectores, en el año 2008 hubo varios deslizamientos asociados a cuencas, cauces, a márgenes de cauces que uno diría están protegidos por coberturas vegetales, pero digamos que en ambos casos hay un mismo factor detonante que son las lluvias, hay factores que contribuyen a que se presenten esos deslizamientos, los usos del suelo si bien pueden ser similares en las dos fechas pueden tener variaciones significativos o regularmente lo que uno observa que se presenta es que la frontera agrícola y ganadera se amplía deforestando áreas forestales protectoras o márgenes del cauce y lo que permite inferir es que las zonas de cultivo llegan casi hasta los bordes de los drenajes sin respetar la franja forestal protectora, es decir hay una dinámica en cuanto al uso de suelos porque la gente tiende a ampliar más su área de cultivos y esto incrementa o adiciona un factor complementario que contribuye a la generación de este tipo de problemas.”28 (Subrayas y negrillas de la Sala).

Posteriormente, en la misma diligencia explicó: “PREGUNTADO: en respuesta anterior cuando estábamos explicando las formas como se podían mitigar los riesgos usted nos indicaba que estos riesgos que se están presentando se deben principalmente al pastoreo y al cultivo limpio, usted nos podría explicar a qué se refiere con cultivo limpio CONTESTADO: cultivo limpio, son aquellas coberturas vegetales que no tienen, que no brindan una protección adecuada al suelo dejándolo expuesto ya sea durante su etapa de producción normal como durante su etapa de mantenimiento donde se hace un ahoyado de las plantas para eliminar las yerbas o arvenses que digamos dificultan el crecimiento de las plantas de los cultivos, ahí es donde se deje desprotegido el suelo y por eso ese tipo de coberturas se entienden como cultivos limpios porque dejan más bien desprotegido el suelo de la acción erosiva de las aguas lluvias”29 (Subrayas de la Sala).

H) Finalmente, en las Resoluciones 193 de 2020 y 1767 de 2021, Corpocaldas delimitó nuevamente las rondas hídricas dentro del área de su jurisdicción. 7.4.1. Bajo ese entendido, es evidente, como concluyó el Tribunal en la sentencia de primera instancia, que en la Vereda Pueblo Hondo se enfrenta una grave situación de emergencia que se intensifica durante la temporada de lluvias.

La causa principal es la exposición de las laderas debido a los cultivos limpios presentes en la zona y, además, esta situación se ve exacerbada por la ampliación indiscriminada de la frontera agrícola y ganadera en la franja forestal protectora y en las áreas de ronda de los afluentes. Ahora, a pesar de que las autoridades demandadas, y en particular Corpocaldas, han llevado a cabo obras para la mitigación del riesgo, como la suscripción del 28 Ibídem. 29 Ibídem. 26 Radicado: 17001 23 33 000 2019 00149 01 Demandante: Luis Guillermo Arango Bernal y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co Contrato de Obra número 031 de 2009, lo cierto es que éstas han resultado insuficientes, debido a que aún siguen existiendo fenómenos de inestabilidad del terreno y, por ende, el riesgo de los deslizamientos en el sector sigue latente.

Así, es claro que Corpocaldas es responsable de la vulneración de los derechos colectivos en el asunto de referencia, toda vez que no ha efectuado el debido control y vigilancia sobre los recursos naturales, permitiendo afectaciones en las áreas forestales protectoras o en las fajas de protección de las cuencas hídricas. Esto implica el incumplimiento de sus obligaciones previstas en el numeral 12 del artículo 31 de la Ley 99 de 1993, cuyo texto es el siguiente: “Artículo 31.

Funciones. Las Corporaciones Autónomas Regionales ejercerán las siguientes funciones: (…) 12) Ejercer las funciones de evaluación, control y seguimiento ambiental de los usos del agua, el suelo, el aire y los demás recursos naturales renovables, lo cual comprenderá el vertimiento, emisión o incorporación de sustancias o residuos líquidos, solidos y gaseosos, a las aguas en cualquiera de sus formas, al aire o a los suelos, así como los vertimientos o emisiones que puedan causar daño o poner en peligro el normal desarrollo sostenible de los recursos naturales renovables o impedir u obstaculizar su empleo para otros usos, estas funciones comprenden expedición de las respectivas licencias ambientales, permisos concesiones, autorizaciones y salvoconductos;” (Subrayas de la Sala).

Ahora, no se desconoce que tanto la autoridad municipal como los propietarios de dichos terrenos no han actuado diligentemente en el respeto de los usos de suelo establecidos y de las fajas de protección de las cuencas. Sin embargo, es importante señalar que, como se evidenció, Corpocaldas también tiene precisas prerrogativas relacionadas con el cuidado de los recursos naturales renovables, las cuales van más allá del simple establecimiento de áreas de protección, y que no han sido cumplidas.

Se suma a lo expuesto que el artículo 31 de la Ley 1523 de 201230 dispuso que las Corporaciones Autónomas Regionales fuesen parte del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo. Asimismo, les fue asignada la función de brindar soporte a los entes territoriales en lo que tiene que ver con la gestión del riesgo en materia ambiental en su jurisdicción. El artículo en cuestión es del siguiente tenor: 30 “Por el cual se crea la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, se establece su objeto y estructura”. 27 Radicado: 17001 23 33 000 2019 00149 01 Demandante: Luis Guillermo Arango Bernal y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co “Artículo 31.

Las corporaciones autónomas regionales en el sistema nacional. Las corporaciones autónomas regionales o de desarrollo sostenible, que para efecto de la presente ley se denominarán las corporaciones autónomas regionales, como integrantes del sistema nacional de gestión del riesgo, además de las funciones establecidas por la Ley 99 de 1993 y la Ley 388 de 1997 o las leyes que las modifiquen.

Apoyarán a las entidades territoriales de su jurisdicción ambiental en todos los estudios necesarios para el conocimiento y la reducción del riesgo y los integrarán a los planes de ordenamiento de cuencas, de gestión ambiental, de ordenamiento territorial y de desarrollo. Parágrafo 1o. El papel de las corporaciones autónomas regionales es complementario y subsidiario respecto a la labor de alcaldías y gobernaciones, y estará enfocado al apoyo de las labores de gestión del riesgo que corresponden a la sostenibilidad ambiental del territorio y, por tanto, no eximen a los alcaldes y gobernadores de su responsabilidad primaria en la implementación de los procesos de gestión del riesgo de desastres.

Parágrafo 2o. Las corporaciones autónomas regionales deberán propender por la articulación de las acciones de adaptación al cambio climático y la de gestión del riesgo de desastres en su territorio, en virtud que ambos procesos contribuyen explícitamente a mejorar la gestión ambiental territorial sostenible. Parágrafo 3o. Las corporaciones autónomas regionales como integrantes de los consejos territoriales de gestión del riesgo, en desarrollo de los principios de solidaridad, coordinación, concurrencia y subsidiariedad positiva, deben apoyar a las entidades territoriales que existan en sus respectivas jurisdicciones en la implementación de los procesos de gestión del riesgo de acuerdo con el ámbito de su competencia y serán corresponsables en la implementación. Parágrafo 4o.

Cuando se trate de Grandes Centros Urbanos al tenor de lo establecido en la Ley 99 de 1993, en lo relativo a los comités territoriales, harán parte de estos las autoridades ambientales locales.” (Subrayas de la Sala). En ese sentido, esta Sección, en pronunciamiento del 20 de junio de 2019, señaló que las Corporaciones Autónomas Regionales tienen responsabilidades en materia de la gestión del riesgo que deben acatar en coordinación con los entes territoriales; veamos: “XI.4.

Aunque el ordenamiento jurídico también le confiere a las entidades territoriales funciones precisas en materia de gestión del riesgo de desastres naturales, yerra el apoderado de la Carder cuando manifiesta que este es un asunto que no le compete en absoluto a la entidad que representa y respecto del cual puede desentenderse. Como pudo observarse, la Ley 1523, al definir el principio de sostenibilidad ambiental, es clara en indicar que “[…] [e]l riesgo de desastre se deriva de procesos de uso y ocupación insostenible del territorio, por tanto, la explotación racional de los recursos naturales y la protección del medio ambiente constituyen características irreductibles de sostenibilidad ambiental y contribuyen a la gestión del riesgo de desastres […]”. 28 Radicado: 17001 23 33 000 2019 00149 01 Demandante: Luis Guillermo Arango Bernal y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co Así pues, en la medida en que la Carder es el organismo supremo, técnico y especializado del sector ambiente en el Departamento de Risaralda a efectos de administrar, manejar y planificar el uso sostenible de los recursos naturales, y en tanto que la propia ley identifica la protección y la explotación racional de tales recursos como presupuesto para prevenir el acaecimiento de desastres naturales, resulta necesario que dicha autoridad ambiental desempeñe sus obligaciones en materia de gestión del riesgo, con el fin de cumplir a cabalidad con los propósitos para los cuales fue creada.

XI.5. Ahora bien, no obstante la autonomía de la que gozan los municipios como entidades fundamentales de la división político-administrativa del Estado, es un hecho que, en atención a la transversalidad de los asuntos ambientales y a las dificultades propias de la función administrativa, el desempeño de las competencias en dicha materia debe realizarse en el contexto que disponen los principios de solidaridad, coordinación, concurrencia, subsidiariedad positiva y complementariedad.”31.

(Subrayas de la Sala). Bajo tal perspectiva, es claro que Corpocaldas sí tiene responsabilidades en los fenómenos de deslizamientos que se presentan en la Vereda Pueblo Hondo del Municipio de Manizales, de modo que el cargo no tiene vocación de prosperidad. 7.5. De la controversia sobre las órdenes del Tribunal 7.5.1. En relación con Corpocaldas En este punto, tendrá que verificarse si es cierto que en la sentencia de primera instancia se ordenó a Corpocaldas la construcción y mantenimiento de vías.

En caso de que la respuesta a ese interrogante sea afirmativa, tendrá que constatarse si esa entidad es competente para realizar dicha actividad. Con miras a abordar dicha problemática es pertinente indicar que, en el numeral 4.1.2. de la parte resolutiva de la sentencia de primera instancia, se le ordenó a esa entidad que, en coordinación con el Municipio de Manizales, identificara el estado de las rondas y cauces hídricos, las zonas de protección forestal y las zonas que requieran de cobertura vegetal; veamos: “4.1.

AL MUNICIPIO DE MANIZALES: 4.1.2. En el plazo de seis meses siguientes a la ejecutoria de esta sentencia: (i) identificar los usos inadecuados de los suelos en la vereda Pueblo Hondo como en las zonas en donde se presentaron el hundimiento en 2010 y el deslizamiento en 2019; (ii) en coordinación con Corpocaldas, identificar el 31 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.

Sentencia del 20 de junio de 2019. Número de radicación: 66001-23-33-000-2014-00244-01 Consejero Ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés. 29 Radicado: 17001 23 33 000 2019 00149 01 Demandante: Luis Guillermo Arango Bernal y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co estado de las rondas y cauces hídricos, como de las zonas de protección forestal, y las zonas que requieran de coberturas vegetales;

(iii) realizar un diagnóstico de las zonas que requieran estabilización, como también de las vías que requieran del mantenimiento de cunetas, transversales, drenes con descoles con la correcta entrega de aguas a los sitios correspondientes.” (Subrayas de la Sala). Dicho mandato fue reiterado en el numeral 4.2. ibídem, en el que se le ordenó prestar asesoría al Municipio de Manizales para esos efectos y para el manejo adecuado de los usos de suelo y el cuidado de los recursos naturales, tal y como se puede evidenciar enseguida: “4.2.

A la Corporación Autónoma Regional de Caldas – CORPOCALDAS: prestar asesoría al municipio de Manizales para: (i) identificar el estado de las rondas y cauces hídricos, como de las zonas de protección forestal, y las zonas que requieran de coberturas vegetales; y, (ii) manejo adecuado de los usos del suelo, como el cuidado de los recursos naturales, las rondas hídricas, y las zonas de protección, entre ellas la forestal.” (Subrayas de la Sala).

Así, es claro que en la sentencia no se impuso ningún mandato a la entidad recurrente relativo a la construcción o mantenimiento de vías, de modo que el cargo parte de un fundamento que no es cierto, por lo que no tiene vocación de prosperidad. 7.5.2. En relación con el Municipio de Manizales 7.5.2.1. En primer lugar, tendrá que definirse si es competente un Municipio para: (i) identificar los usos inadecuados de suelo en una vereda en que existe riesgo de deslizamiento, y (ii) para realizar el diagnóstico de las zonas que requieran la estabilización del terreno. Con el fin de resolver ese cuestionamiento, es pertinente aludir a las facultades en materia de ordenamiento territorial y gestión del riesgo por parte de los entes territoriales: Pues bien, el artículo 311 de la Constitución Política es del siguiente tenor: “Artículo 311.

Marco de funciones de los Municipios. Al municipio como entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado le corresponde prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus 30 Radicado: 17001 23 33 000 2019 00149 01 Demandante: Luis Guillermo Arango Bernal y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co habitantes y cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y las leyes”.

En desarrollo de esta disposición se expidió la Ley 1551 de 2012, “Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”, que modificó la Ley 136 de 1994, y que sobre el particular estableció: “Artículo 3o. Funciones de los municipios. Corresponde al municipio: (…) 9. Formular y adoptar los planes de ordenamiento territorial, reglamentando de manera específica los usos del suelo en las áreas urbanas, de expansión y rurales, de acuerdo con las leyes y teniendo en cuenta los instrumentos definidos por la UPRA para el ordenamiento y el uso eficiente del suelo rural.

Optimizar los usos de las tierras disponibles y coordinar los planes sectoriales en armonía con las políticas nacionales y los planes departamentales y metropolitanos. Los Planes de Ordenamiento Territorial serán presentados para revisión ante el Concejo Municipal o Distrital cada 12 años. 10. Velar por el adecuado manejo de los recursos naturales y del ambiente, de conformidad con la Constitución y la ley.” (Subrayas de la Sala).

Por su parte, la Ley 9° de 1989, “Por medio de la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones”, en su artículo 56, modificado parcialmente por el artículo 5° de la Ley 2° de 1991,32 dispone que los alcaldes deberán levantar un inventario sobre los asentamientos que presenten alto riesgo con el objetivo de tomar las medidas de precaución acordes y así proceder a su reubicación, recurriendo a la enajenación voluntaria o a la expropiación de ser necesario.

Además, la Ley 388 de 1997, “Por la cual se modifica la Ley 9 de 1989, y la Ley 2 de 1991 y se dictan otras disposiciones”, contempló como uno de los principales objetivos de la función pública de ordenamiento del territorio, el establecimiento de mecanismos que permitan al municipio garantizar la prevención de desastres: “Artículo 8.

Acción urbanística. La función pública del ordenamiento del territorio local se ejerce mediante la acción urbanística de las entidades distritales y municipales, referida a las decisiones administrativas y a las actuaciones urbanísticas que les son propias, relacionadas con el ordenamiento 32 Ley 2° de 1991. Artículo 5°. A partir de la vigencia de la presente Ley, los alcaldes y el Intendente de San Andrés y Providencia levantarán y mantendrán actualizado un inventario de las zonas que presenten altos riesgos para la localización de asentamientos humanos por ser inundables o sujetas a derrumbes o deslizamientos, o que de otra forma presenten condiciones insalubres para la vivienda. 31 Radicado: 17001 23 33 000 2019 00149 01 Demandante: Luis Guillermo Arango Bernal y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co del territorio y la intervención en los usos del suelo.

Son acciones urbanísticas, entre otras: 1. Clasificar el territorio en suelo urbano, rural y de expansión urbana. 2. Localizar y señalar las características de la infraestructura para el transporte, los servicios públicos domiciliarios, la disposición y tratamiento de los residuos sólidos, líquidos, tóxicos y peligrosos y los equipamientos de servicios de interés público y social, tales como centros docentes y hospitalarios, aeropuertos y lugares análogos. 3.

Establecer la zonificación y localización de los centros de producción, actividades terciarias y residenciales, y definir los usos específicos, intensidades de uso, las cesiones obligatorias, los porcentajes de ocupación, las clases y usos de las edificaciones y demás normas urbanísticas. 4. Determinar espacios libres para parques y áreas verdes públicas, en proporción adecuada a las necesidades colectivas. 5.

Determinar las zonas no urbanizables que presenten riesgos para la localización de asentamientos humanos, por amenazas naturales, o que de otra forma presenten condiciones insalubres para la vivienda. 6. Determinar las características y dimensiones de las unidades de actuación urbanística, de conformidad con lo establecido en la presente Ley. 7.

Calificar y localizar terrenos para la construcción de viviendas de interés social. 7. (Sic) Calificar y determinar terrenos como objeto de desarrollo y construcción prioritaria. 8. Dirigir y realizar la ejecución de obras de infraestructura para el transporte, los servicios públicos domiciliarios y los equipamientos públicos, directamente por la entidad pública o por entidades mixtas o privadas, de conformidad con las leyes. 9.

Expropiar los terrenos y las mejoras cuya adquisición se declare como de utilidad pública o interés social, de conformidad con lo previsto en la ley. 10. Localizar las áreas críticas de recuperación y control para la prevención de desastres, así como las áreas con fines de conservación y recuperación paisajística. 11. Identificar y caracterizar los ecosistemas de importancia ambiental del municipio, de común acuerdo con la autoridad ambiental de la respectiva jurisdicción, para su protección y manejo adecuados. 12.

Determinar y reservar terrenos para la expansión de las infraestructuras urbanas. 13. Todas las demás que fueren congruentes con los objetivos del ordenamiento del territorio. 14. Identificar y localizar, cuando lo requieran las autoridades nacionales y previa concertación con ellas, los suelos para la infraestructura militar y policial estratégica básica para la atención de las necesidades de seguridad y de Defensa Nacional.” (Subrayas y negritas de la Sala). 32 Radicado: 17001 23 33 000 2019 00149 01 Demandante: Luis Guillermo Arango Bernal y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co En esa línea, el artículo 10 ibídem previó que las entidades territoriales, en la elaboración y adopción de sus planes de ordenamiento territorial – POT, deben tener en cuenta el factor de prevención de amenazas y riesgos naturales.

La norma en cita es del siguiente tenor: “Artículo 10. Determinantes de los planes de ordenamiento territorial. En la elaboración y adopción de sus planes de ordenamiento territorial los municipios y distritos deberán tener en cuenta las siguientes determinantes, que constituyen normas de superior jerarquía, en sus propios ámbitos de competencia, de acuerdo con la Constitución y las leyes: 1.

Las relacionadas con la conservación y protección del medio ambiente, los recursos naturales la prevención de amenazas y riesgos naturales, así: (…) d) Las políticas, directrices y regulaciones sobre prevención de amenazas y riesgos naturales, el señalamiento y localización de las áreas de riesgo para asentamientos humanos, así como las estrategias de manejo de zonas expuestas a amenazas y riesgos naturales” (Subrayas de la Sala).

A su vez, la Ley 715 de 2001 también reiteró la responsabilidad de los Municipios con respecto a la prevención y atención de desastres dentro de su jurisdicción, así: “Artículo 76. Competencias del Municipio en otros sectores. Además de las establecidas en la Constitución y en otras disposiciones, corresponde a los Municipios, directa o indirectamente, con recursos propios, del Sistema General de Participaciones u otros recursos, promover, financiar o cofinanciar proyectos de interés municipal y en especial ejercer las siguientes competencias: (…) 76.9.

En prevención y atención de desastres Los Municipios con la cofinanciación de la Nación y los departamentos podrán: 76.9.1. Prevenir y atender los desastres en su jurisdicción. 76.9.2. Adecuar las áreas urbanas y rurales en zonas de alto riesgo y reubicación de asentamientos.” (Subrayas de la Sala). En tal contexto, la Ley 1523 de 201233 adoptó la Política Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y estableció el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, y definió la gestión del riesgo de desastres como “un proceso social orientado a la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas, estrategias, planes, programas, regulaciones, instrumentos, medidas y acciones 33 Por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones. 33 Radicado: 17001 23 33 000 2019 00149 01 Demandante: Luis Guillermo Arango Bernal y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co permanentes para el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres, con el propósito explícito de contribuir a la seguridad, el bienestar, la calidad de vida de las personas y al desarrollo sostenible.” Asimismo, dispuso que era una política de desarrollo indispensable para asegurar, entre otros, la seguridad territorial y los derechos e intereses colectivos de las poblaciones y las comunidades en riesgo, razón por la que debe estar intrínsecamente asociada con la planificación del desarrollo seguro, con la gestión ambiental territorial sostenible en todos los niveles de gobierno y la efectiva participación de la población.34 Como responsables de la gestión del riesgo, la Ley 1523 de 2012 señaló a todas las autoridades y habitantes del territorio.

Así, asignó a las entidades públicas, privadas y comunitarias el desarrollo y ejecución de los procesos de gestión del riesgo que comprenden conocimiento y reducción del mismo y manejo de desastres, en el marco de sus competencias, su ámbito de actuación y su jurisdicción, como componentes del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres.

En relación con el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, el artículo 5° ídem dispuso que era el conjunto de entidades públicas, privadas, de políticas, normas, procesos, recursos, planes, estrategias, instrumentos, mecanismos, así como la información atinente a la temática, que se aplica de manera organizada para garantizar la gestión del riesgo en el país. En cuanto a su organización, el Sistema de Gestión del Riesgo a nivel nacional está dirigido por el Presidente de la República, el Director de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo y los Gobernadores y Alcaldes en sus respectivas jurisdicciones.35 Por su parte, el artículo 12 integró a los gobernadores y alcaldes como conductores del sistema nacional en el respectivo nivel territorial, facultándolos para adoptar las medidas necesarias para conservar la seguridad, la tranquilidad y la salubridad en el ámbito de su jurisdicción. “Artículo 12.

Los Gobernadores y Alcaldes. Son conductores del sistema nacional en su nivel territorial y están investidos con las competencias 34 Ley 1523 de 2012. Artículo 1° así como el artículo 11. 35 Ley 1523 de 2012. Artículo 9. 34 Radicado: 17001 23 33 000 2019 00149 01 Demandante: Luis Guillermo Arango Bernal y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co necesarias para conservar la seguridad, la tranquilidad y la salubridad en el ámbito de su jurisdicción.” En ese sentido, los alcaldes, como conductores del desarrollo local, son los responsables directos de la implementación de los procesos de gestión del riesgo en el distrito o municipio, incluyendo el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres en el área de su jurisdicción en su territorio, y deberán integrar en la planificación del desarrollo local acciones estratégicas y prioritarias en materia de gestión del riesgo de desastres, especialmente, a través de los planes de ordenamiento territorial, de desarrollo municipal o distrital y demás instrumentos de gestión pública, como lo ordena el artículo 14 ibídem.

Aunado a esto, los artículos 39 y 40 consagraron de manera expresa la obligación de incorporar como un elemento de planificación y ordenamiento territorial las directrices que sobre gestión del riesgo se estimen pertinentes para dar cumplimiento a los mandatos de la Ley. “Artículo 39. Integración de la gestión del riesgo en la planificación territorial y del desarrollo.

Los planes de ordenamiento territorial, de manejo de cuencas hidrográficas y de planificación del desarrollo en los diferentes niveles de gobierno, deberán integrar el análisis del riesgo en el diagnóstico biofísico, económico y socioambiental y, considerar, el riesgo de desastres, como un condicionante para el uso y la ocupación del territorio, procurando de esta forma evitar la configuración de nuevas condiciones de riesgo.

Artículo 40. Incorporación de la gestión del riesgo en la planificación. Los distritos, áreas metropolitanas y municipios en un plazo no mayor a un (1) año, posterior a la fecha en que se sancione la presente ley, deberán incorporar en sus respectivos planes de desarrollo y de ordenamiento territorial las consideraciones sobre desarrollo seguro y sostenible derivadas de la gestión del riesgo, y por consiguiente, los programas y proyectos prioritarios para estos fines, de conformidad con los principios de la presente ley.

En particular, incluirán las previsiones de la Ley 9ª de 1989 y de la Ley 388 de 1997, o normas que la sustituyan, tales como los mecanismos para el inventario de asentamientos en riesgo, señalamiento, delimitación y tratamiento de las zonas expuestas a amenaza derivada de fenómenos naturales, socio naturales o antropogénicas no intencionales, incluidos los mecanismos de reubicación de asentamientos; la transformación del uso asignado a tales zonas para evitar reasentamientos en alto riesgo; la constitución de reservas de tierras para hacer posible tales reasentamientos y la utilización de los instrumentos jurídicos de adquisición y expropiación de inmuebles que sean necesarios para reubicación de poblaciones en alto riesgo, entre otros.” 35 Radicado: 17001 23 33 000 2019 00149 01 Demandante: Luis Guillermo Arango Bernal y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 7.5.2.2.

Así las cosas y de cara a lo ordenado por el Tribunal en los literales i) y iii) del numeral 4.1.2.36 y en los numeral 4.1.3.37 y 4.1.4.38, se observa que la Ley 1523 de 2012 asignó expresas obligaciones a los alcaldes sobre la implementación de los procesos de gestión del riesgo en su territorio. Esto implica que también les corresponde ejecutar las acciones dirigidas al conocimiento y mitigación del riesgo, así como al manejo de desastres en su jurisdicción. Por lo tanto, la Sala no comparte las afirmaciones del apoderado del Municipio de Manizales, quien sostiene que la identificación de los usos inadecuados del suelo en la vereda Pueblo Hondo y el diagnóstico necesario para la estabilización del terreno son responsabilidad exclusiva de Corpocaldas, dado que, como se ha señalado, ese ente territorial tiene facultades expresas en materia de ordenamiento del territorio y gestión del riesgo, las cuales son plenamente compatibles con las órdenes que le fueron asignadas en el fallo recurrido.

Al respecto, téngase en cuenta que esta Sección, en sentencia del 14 de septiembre de 2014, tuvo la oportunidad de referirse a las obligaciones de los municipios en materia de prevención de desastres, en los siguientes términos: “Sobre el particular, es preciso recordar que de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 1523 de 2012 “Por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones” los Alcaldes son los responsables directos de la implementación de los procesos de gestión del riesgo en el municipio, la reducción del mismo, el conocimiento y el manejo de desastres en el área de su jurisdicción.”39 36

4.1. AL MUNICIPIO DE MANIZALES: 4.1.2. En el plazo de seis meses siguientes a la ejecutoria de esta sentencia: (i) identificar los usos inadecuados de los suelos en la vereda Pueblo Hondo como en las zonas en donde se presentaron el hundimiento en 2010 y el deslizamiento en 2019; (…); (iii) realizar un diagnóstico de las zonas que requieran estabilización, como también de las vías que requieran del mantenimiento de cunetas, transversales, drenes con descoles con la correcta entrega de aguas a los sitios correspondientes. 37 4.1.3.

(ii) obras de manejo de aguas lluvias dentro de las viviendas y predios, como la correcta entrega de aguas a los sitios correspondientes; y, (iii) la realización de las coberturas vegetales donde se requiera. 38 “4.1.4. En los dos años siguientes a la ejecutoria de esta sentencia: (i) adelantar las actuaciones administrativas y presupuestales como la ejecución de las obras que requieran las zonas desestabilizadas como de las vías, según el diagnóstico previsto en el párrafo §92.1.1 (Sic);

(ii) realizar la evaluación de las acciones que efectúe la comunidad de la vereda para manejo adecuado de los usos del suelo, como el cuidado de los recursos naturales, las rondas hídricas, y las zonas de protección, entre ellas la forestal, de acuerdo con el programa de educación señalado en el anterior párrafo §92.1.2. (Sic).” 39 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 18 de septiembre de 2014, expediente nro. 05001-23-31-000-2011-00032-01(AP).

Consejero Ponente: Guillermo Vargas Ayala. 36 Radicado: 17001 23 33 000 2019 00149 01 Demandante: Luis Guillermo Arango Bernal y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co En este mismo sentido, en providencia del 10 de mayo de 2018, también aludió a las competencias de los municipios en relación con la gestión de riesgo en las áreas comprendidas dentro de su jurisdicción, así: “De conformidad con las normas expuestas anteriormente, los entes territoriales municipales tienen dentro de sus deberes prevenir, atender y mitigar los riesgos que se puedan generar en su territorio frente a la población que se encuentra localizada en zonas donde puedan presentarse desastres, para lo cual precisamente se desarrolla un plan de ordenamiento territorial; de esta manera pueden identificar dichas zonas y así coordinar y ejecutar las gestiones necesarias para proteger a sus habitantes, así como proteger su espacio público.

En este orden de ideas, en el caso bajo examen, quedó demostrado que las viviendas ubicadas en el barrio Jordán en el municipio de Tunja, están construidas en una zona no sólo declarada como de espacio público ambiental sino de incidencia directa por inestabilidad de taludes, lo que demuestra un proceder negligente por parte del municipio al permitir su construcción, y lo cual hace necesario tomar las medidas pertinentes para mitigar el riesgo en el que se encuentran, siendo forzosa la reubicación de la población residente en dichas viviendas que se encuentran en alto riesgo y con miras a evitar un posible desastre.

En razón de lo anterior, habiéndose demostrado la vulneración de los derechos colectivos al goce del espacio público, a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, y a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, se mantendrá la declaración de vulneración de los mismos contenida en el numeral tercero de la sentencia de primera instancia, así como también se mantendrá la orden impartida de reubicación de las viviendas ubicadas en la ronda del río Jordán y la siembra de especies nativas en ese sector, contenidas en los numerales quinto y sexto de la mencionada sentencia.”40 (Subrayas de la Sala).

En ese mismo sentido, en posterior pronunciamiento se sostuvo: “En consecuencia, la Sala concluye que en materia de gestión del riesgo a quien le corresponde implementar, ejecutar, desarrollar, etc., las políticas, actividades y gestiones tendientes a dicho fin es, principalmente, al Municipio en cabeza de su Alcalde, razón por la que no es de recibo que se excuse de su deber bajo el argumento de que otras entidades, como la CDMB o el AMB, son las competentes para realizar las actividades tendientes a controlar el proceso erosivo en la zona, dado que ello no anula sus responsabilidades claras en materia de gestión del riesgo en su territorio, máxime si la normativa en comento le impone la obligación de delimitar y tratar las zonas expuestas a amenaza derivada de fenómenos naturales, socio naturales o antropogénicas no intencionales, así como también hacerse cargo de los mecanismos de 40 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 10 de mayo de 2018, expediente nro. 15001-31-33-005-2011-00067-01(AP).

Consejero Ponente: Oswaldo Giraldo López. 37 Radicado: 17001 23 33 000 2019 00149 01 Demandante: Luis Guillermo Arango Bernal y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co reubicación de asentamientos en alto riesgo y transformar el uso asignado a esas zonas para evitar los reasentamientos.

Ahora, en relación con el argumento del Municipio relativo a que no le corresponde efectuar ninguna obra de mitigación por cuanto el predio donde se presenta el fenómeno erosivo es de propiedad privada, se advierte que, en este caso particular, la titularidad de dicho inmueble tampoco lo exime de sus responsabilidades respecto de efectuar las actuaciones tendientes a prevenir las situaciones que puedan afectar los bienes jurídicos de sus administrados, pues en el expediente no se demostró que los habitantes del inmueble fuesen los causantes del proceso erosivo o que construyeron la vivienda en contravención de las normas urbanísticas o actuaron de forma negligente o dolosa, evento en los cuales la Sala ha hecho a los particulares corresponsables del riesgo en virtud de los deberes de precaución, solidaridad y auto protección de lo personal y sus bienes, de conformidad con lo ordenado en el artículo 2° de la Ley 152341.”42 (Subrayas de la Sala).

En consecuencia, el cargo no tiene vocación de prosperidad. 7.5.3. De otro lado, deberá absolverse si es competente un Municipio para identificar, en coordinación con una autoridad ambiental, el estado de las rondas y cauces hídricos, como de las zonas de protección forestal que requieran coberturas vegetales. De entrada, lo que se advierte es que a los entes territoriales les corresponde, entre otras, las siguientes funciones en materia ambiental: “Artículo 65.

Funciones de los municipios, de los distritos y del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá. Corresponde en materia ambiental a los municipios, y a los distritos con régimen constitucional especial, además de las funciones que les sean delegadas por la ley o de las que deleguen o transfieran a los alcaldes por el Ministerio del Medio Ambiente o por las Corporaciones Autónomas Regionales, las siguientes atribuciones especiales: (…) 1) Promover y ejecutar programas y políticas nacionales, regionales y sectoriales en relación con el medio ambiente y los recursos naturales renovables; elaborar los planes programas y proyectos ambientales municipales articulados a los planes, programas y proyectos regionales, departamentales y nacionales.

(…) 4) Participar en la elaboración de planes, programas y proyectos de desarrollo ambiental y de los recursos naturales renovables a nivel departamental. 41 Tal es el caso de la sentencia de 26 de septiembre de 2019, proferida dentro del expediente núm. 680012333000201600592 01, Consejero ponente Hernando Sánchez Sánchez. 42 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 28 de enero de 2021, expediente nro. 68001-23-33-000-2019-00250-01(AP).

Consejera Ponente: Nubia Margoth Peña Garzón. 38 Radicado: 17001 23 33 000 2019 00149 01 Demandante: Luis Guillermo Arango Bernal y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 5) Colaborar con las Corporaciones Autónomas Regionales, en la elaboración de los planes regionales y en la ejecución de programas, proyectos y tareas necesarias para la conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables; 6) Ejercer, a través del alcalde como primera autoridad de policía con el apoyo de la Policía Nacional y en Coordinación con las demás entidades del Sistema Nacional Ambiental (SINA), con sujeción a la distribución legal de competencias, funciones de control y vigilancia del medio ambiente y los recursos naturales renovables, con el fin de velar por el cumplimiento de los deberes del Estado y de los particulares en materia ambiental y de proteger el derecho constitucional a un ambiente sano; 7) Coordinar y dirigir, con la asesoría de las Corporaciones Autónomas Regionales, las actividades permanentes de control y vigilancia ambientales que se realicen en el territorio del municipio o distrito con el apoyo de la fuerza pública, en relación con la movilización, procesamiento, uso, aprovechamiento y comercialización de los recursos naturales renovables o con actividades contaminantes y degradantes de las aguas, el aire o el suelo;

(…) 10) Promover, cofinanciar o ejecutar, en coordinación con los entes directores y organismos ejecutores del Sistema Nacional de Adecuación de Tierras y con las Corporaciones Autónomas Regionales, obras y proyectos de irrigación, drenaje, recuperación de tierras, defensa contra las inundaciones y regulación de cauces o corrientes de agua, para el adecuado manejo y aprovechamiento de cuencas y micro-cuencas hidrográficas.” (Subrayas de la Sala).

En ese sentido, respecto al mandato dispuesto en el literal iii) del numeral 4.1.2. de la parte resolutiva de la sentencia de primera instancia43, se observa que corresponde a los entes territoriales el deber de colaborar con las Corporaciones Autónomas Regionales en la elaboración de los planes y proyectos necesarios para la conservación del ambiente.

Asimismo, los municipios, como primera autoridad de policía, tienen la función de controlar y vigilar los recursos naturales renovables. Por lo tanto, la anotada orden sí debe ser ejecutada por el Municipio de Manizales, máxime si se relaciona con las facultades de ordenamiento territorial y gestión del riesgo que le corresponden a dicho ente y que fueron enunciados en el numeral 7.3.2.1. de esta providencia. 7.5.4.

Por último, se tendrá que verificar si es procedente que, para superar el estado de emergencia de deslizamientos en un municipio, se haya ordenado únicamente a una Corporación Autónoma Regional asesorar a dicho ente en la 43 “4.1.2.(…) (ii) en coordinación con Corpocaldas, identificar el estado de las rondas y cauces hídricos, como de las zonas de protección forestal, y las zonas que requieran de coberturas vegetales;”. 39 Radicado: 17001 23 33 000 2019 00149 01 Demandante: Luis Guillermo Arango Bernal y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co identificación del estado de las rondas y cauces hídricos, de las zonas de protección forestal y de las áreas que requieran coberturas vegetales, así como en el manejo adecuado de los usos del suelo y el cuidado de los recursos naturales, si el recurrente alega que dicha medida no atiende a la solidaridad entre el municipio y la autoridad ambiental, especialmente cuando debe pagar a la segunda la sobretasa ambiental.

Así las cosas, es menester indicar que, conforme con el numeral 20) del artículo 31 de la Ley 99 de 1993, a las citadas Corporaciones les corresponde ejecutar, operar y mantener, en coordinación con los entes territoriales, proyectos que permitan la recuperación de los recursos ambientales. La norma en cita contempló: “Artículo 31. Funciones.

Las Corporaciones Autónomas Regionales ejercerán las siguientes funciones: (…) 20) Ejecutar, administrar, operar y mantener en coordinación con las entidades territoriales, proyectos, programas de desarrollo sostenible y obras de infraestructura cuya realización sea necesaria para la defensa y protección o para la descontaminación o recuperación del medio ambiente y los recursos naturales renovables;” (Subrayas de la Sala) En ese mismo sentido, el artículo 44 ibídem, al regular lo concerniente a la sobretasa ambiental, indicó que dichos recursos debían ser destinados a planes de restauración del ambiente.

La citada disposición dispone: “Artículo 44. Porcentaje Ambiental de los Gravámenes a la Propiedad Inmueble. Establécese, en desarrollo de lo dispuesto por el inciso 2o. del artículo 317 de la Constitución Nacional, y con destino a la protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables, un porcentaje sobre el total del recaudo por concepto de impuesto predial, que no podrá ser inferior al 15% ni superior al 25.9%.

El porcentaje de los aportes de cada municipio o distrito con cargo al recaudo del impuesto predial será fijado anualmente por el respectivo Concejo a iniciativa del alcalde municipal. Los municipios y distritos podrán optar en lugar de lo establecido en el inciso anterior por establecer, con destino al medio ambiente, una sobretasa que no podrá ser inferior al 1.5 por mil, ni superior al 2.5 por mil sobre el avalúo de los bienes que sirven de base para liquidar el impuesto predial.

Los municipios y distritos podrán conservar las sobretasas actualmente vigentes, siempre y cuando éstas no excedan el 25.9% de los recaudos por concepto de impuesto predial. Dichos recursos se ejecutarán conforme a los planes ambientales regionales y municipales, de conformidad con las reglas establecidas por la presente Ley. 40 Radicado: 17001 23 33 000 2019 00149 01 Demandante: Luis Guillermo Arango Bernal y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co Los recursos que transferirán los municipios y distritos a las Corporaciones Autónomas Regionales por concepto de dichos porcentajes ambientales y en los términos de que trata el numeral 1o. del artículo 46, deberán ser pagados a éstas por trimestres, a medida que la entidad territorial efectúe el recaudo y, excepcionalmente, por anualidades antes del 30 de marzo de cada año subsiguiente al período de recaudación. Las Corporaciones Autónomas Regionales destinarán los recursos de que trata el presente artículo a la ejecución de programas y proyectos de protección o restauración del medio ambiente y los recursos naturales renovables, de acuerdo con los planes de desarrollo de los municipios del área de su jurisdicción. Para la ejecución de las inversiones que afecten estos recursos se seguirán las reglas especiales sobre planificación ambiental que la presente ley establece.

Parágrafo 1. Los municipios y distritos que adeudaren a las Corporaciones Autónomas Regionales de su jurisdicción, participaciones destinadas a protección ambiental con cargo al impuesto predial, que se hayan causado entre el 4 de julio de 1991 y la vigencia de la presente Ley, deberán liquidarlas y pagarlas en un término de 6 meses contados a partir de la vigencia de la presente Ley, según el monto de la sobretasa existente en el respectivo municipio o distrito al 4 de julio de 1991.

Parágrafo 2. El cincuenta por ciento (50%) del producto correspondiente al recaudo del porcentaje o de la sobretasa del impuesto predial y de otros gravámenes sobre la propiedad inmueble, se destinará a la gestión ambiental dentro del perímetro urbano del municipio, distrito, o área metropolitana donde haya sido recaudado el impuesto, cuando la población respectiva, dentro del área urbana, fuere superior a un millón de habitantes, exceptuando el megaproyecto del río Bogotá. Estos recursos se destinarán exclusivamente a inversión.” (Subrayas de la Sala).

A su vez, en cuanto a las potestades relacionadas con el control de riesgos por parte de las autoridades ambientales, la Sala, en un proveído del 15 de noviembre de 2019, dispuso que, entre otras cosas, las Corporaciones Autónomas Regionales y los municipios debían adoptar mancomunadamente las políticas necesarias para la mitigación de estos riesgos; veamos: “De igual forma, es de tener en cuenta que el artículo 14 de la Ley 1523 identifica al alcalde en su calidad de conductor del desarrollo local, como el responsable directo de la implementación de los procesos de gestión del riesgo en el distrito o municipio, incluyendo el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres en el área de su jurisdicción. La disposición en mención se acompasa con lo dispuesto por los artículos 311 de la Constitución Política y 1° de la Ley 136 de 2 de junio de 199444, que definen al Municipio como la entidad territorial fundamental en la división político administrativa del Estado, cuya finalidad es prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el 44 “Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”. 41 Radicado: 17001 23 33 000 2019 00149 01 Demandante: Luis Guillermo Arango Bernal y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co mejoramiento social y cultural de sus habitantes, buscar el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población de su territorio.

En consecuencia, en materia de gestión del riesgo a quien le corresponde implementar, ejecutar, desarrollar, entre otras, las políticas, actividades y gestiones tendientes a dicho fin es, principalmente, al municipio en cabeza de su alcalde. Ahora bien, sin pasar por alto la responsabilidad directa de las entidades territoriales, el artículo 31 de la Ley 1523 prevé que las Corporaciones Autónomas Regionales son integrantes del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo, y les impone los siguientes deberes: (i) apoyar a las entidades territoriales de su jurisdicción ambiental en todos los estudios necesarios para el conocimiento y la reducción del riesgo, los cuales serán integrados a los planes de ordenamiento de cuencas, de gestión ambiental, de ordenamiento territorial y de desarrollo;

(ii) apoyar las labores de gestión del riesgo que corresponden a la sostenibilidad ambiental del territorio; (iii) propender por la articulación de las acciones de adaptación al cambio climático y la de gestión del riesgo de desastres en su territorio, en virtud que ambos procesos contribuyen explícitamente a mejorar la gestión ambiental territorial sostenible; y (iv) apoyar a las entidades territoriales que existan en sus respectivas jurisdicciones en la implementación de los procesos de gestión del riesgo de acuerdo con el ámbito de su competencia y serán corresponsables en la implementación. La disposición en mención se acompasa con lo dispuesto por el numeral 23 del artículo 31 de la Ley 99, el cual le impone a las CAR los deberes de realizar actividades de análisis, seguimiento, prevención y control de desastres, en coordinación con las demás autoridades competentes; asistirlas en los aspectos medioambientales en la prevención y atención de emergencias y desastres; y adelantar con las administraciones municipales o distritales programas de adecuación de áreas urbanas en zonas de alto riesgo, tales como control de erosión, manejo de cauces y reforestación. En ese orden de ideas, hace parte de sus deberes (i) promover y ejecutar obras de irrigación, avenamiento, defensa contra las inundaciones, regulación de cauces y corrientes de agua, y de recuperación de tierras que sean necesarias para la defensa, protección y adecuado manejo de cuencas hidrográficas del territorio de su jurisdicción, en coordinación con los organismos directores y ejecutores del Sistema Nacional de Adecuación de Tierras, conforme a las disposiciones legales y a las previsiones técnicas correspondientes45; y (ii) ejecutar, administrar, operar y mantener, en coordinación con las entidades territoriales, proyectos, programas de desarrollo sostenible y obras de infraestructura cuya realización sea necesaria para la defensa y protección o para la descontaminación o recuperación del medio ambiente y los recursos naturales renovables46.

De conformidad con el marco normativo expuesto, no cabe duda que el Municipio y la CARDER están en el deber de atender las situaciones de riesgo que se presenten en sus respectivos territorios, para lo cual deben trabajar mancomunadamente en el ámbito de sus competencias para lograr tal fin. Ejemplo de ello, es la ejecución y desarrollo de obras que se hagan necesarias 45 Ley 99 de 1993.

Artículo 31, numeral 19. 46 Ibíd. numeral 20. 42 Radicado: 17001 23 33 000 2019 00149 01 Demandante: Luis Guillermo Arango Bernal y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co para la defensa, protección y recuperación del medio ambiente47”48 (Subrayas y negrillas de la Sala).

En tal contexto, es claro que las potestades de Corpocaldas no pueden limitarse a un mero asesoramiento al Municipio de Manizales, sino que, desde el punto de vista ambiental, ambas entidades, de manera coordinada, deben ejecutar las acciones que permitan la superación de la problemática de la referencia; por lo que es menester modificar, en lo pertinente, el numeral cuarto de la parte resolutiva del fallo recurrido.

Para el efecto, se modificarán los literales i), ii) y iii) del numeral 4.1.2. y el numeral 4.2. de la parte resolutiva de la sentencia de primera instancia, en su lugar se ordenará al Municipio de Manizales y a Corpocaldas que, en un plazo de seis (6) meses contados a partir de la notificación de esta providencia, en el marco de sus competencias, realicen los estudios técnicos necesarios para identificar los usos inadecuados del suelo, el estado de las rondas y cauces hídricos, de las zonas de protección forestal, así como de las áreas que requieran de coberturas vegetales y en general aquellas que requieran estabilización. Igualmente, tendrán que definir las medidas que permitan solventar la problemática que allí se presenta.

Asimismo, se modificará el literal iii) del numeral 4.1.3. y 4.1.4. de la parte resolutiva de la decisión de primera instancia, para que, en el término de dos (2) años, contados a partir del vencimiento del anterior plazo, el Municipio de Manizales y Corpocaldas, en el ámbito de sus competencias, ejecuten las obras definidas en el anotado estudio técnico. 7.5.5.

En suma, el anotado numeral cuarto, quedará así:

CUARTO: ORDÉNESE a las siguientes entidades y a la comunidad:

4.1. AL MUNICIPIO DE MANIZALES: 4.1.2. En el plazo de seis (6) meses siguientes a la ejecutoria de esta sentencia: 47 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 21 de abril de 2016. C.P: María Claudia Rojas Lasso. 48 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia del 15 de noviembre de 2019.

Proceso radicado número: 66001-23-33-000-2012-00011-02 Consejera Ponente: Nubia Margoth Peña Garzón. 43 Radicado: 17001 23 33 000 2019 00149 01 Demandante: Luis Guillermo Arango Bernal y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co (i) realizar un diagnóstico de las vías que requieran del mantenimiento de cunetas, transversales, drenes con descoles con la correcta entrega de aguas a los sitios correspondientes.

(ii) en coordinación con Corpocaldas, deberán realizar, en el marco de sus competencias, los estudios técnicos que permitan identificar: (a) los usos inadecuados del suelo en la vereda Pueblo Hondo como en las zonas en donde se presentaron el hundimiento en 2010 y el deslizamiento en 2019; (b) el estado de las rondas y cauces hídricos, como de las zonas de protección forestal, y las zonas que requieran de coberturas vegetales y en general, (c) aquellas que precisen de estabilización. (iii) Igualmente, en ese mismo plazo y con base en el anterior estudio, el Municipio de Manizales y Corpocaldas, en el marco de sus competencias, tendrán que definir las medidas que permitan resolver la problemática que allí se presenta. 4.1.3.

(ii) obras de manejo de aguas lluvias dentro de las viviendas y predios, como la correcta entrega de aguas a los sitios correspondientes; (iii) De otro lado, en el término de dos (2) años, contados a partir del vencimiento del plazo dispuesto en el numeral 4.1.2., el Municipio de Manizales y Corpocaldas, el ámbito de sus competencias, tendrán que ejecutar las obras definidas en el literal iii) del anotado ordinal. 4.1.4.

En los dos años siguientes a la ejecutoria de esta sentencia: (i) adelantar las actuaciones administrativas y presupuestales como la ejecución de las obras que requieran las zonas desestabilizadas de las vías, según el diagnóstico previsto en el literal iii) del numeral 4.1.2. (ii) realizar la evaluación de las acciones que efectúe la comunidad de la vereda para manejo adecuado de los usos del suelo, como el cuidado de los recursos naturales, las rondas hídricas, y las zonas de protección, entre ellas la forestal, de acuerdo con el programa de educación señalado en los numerales i) y ii) del numeral 4.1.3.

PARÁGRAFO: Lo anterior sin perjuicio de las labores de policía civil y ambiental que le corresponda al municipio de Manizales y a Corpocaldas. 4.2. A la Corporación Autónoma Regional de Caldas – CORPOCALDAS: (i) en coordinación con el Municipio de Manizales, realicen, en el marco de sus competencias, los estudios técnicos que permitan identificar: (a) los usos inadecuados del suelo en la vereda Pueblo Hondo como en las zonas en donde se presentaron el hundimiento en 2010 y el deslizamiento en 2019;

(b) el estado de las rondas y cauces hídricos, como de las zonas de protección forestal, y las zonas que requieran de coberturas vegetales y en general, (c) aquellas que requieran estabilización. 44 Radicado: 17001 23 33 000 2019 00149 01 Demandante: Luis Guillermo Arango Bernal y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co Igualmente, en ese mismo plazo se tendrán que definir las medidas que permitan la resolver la problemática que allí se presenta.

(ii) En el plazo de dos (2) años, contados a partir del vencimiento del plazo dispuesto en el numeral 4.1.2., en coordinación en el Municipio de Manizales, el ámbito de sus competencias, tendrán que ejecutar las obras definidas en el anotado estudio ordenado en el literal iii) del citado ordinal. 4.3. No se desvincula al Departamento de Caldas en razón a las competencias que tiene de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, respecto al municipio de Manizales, en la Prevención y Gestión del Riesgo. 4.4.

EXHORTAR a la comunidad de la Vereda Pueblo Hondo del municipio de Manizales, para que realice en los predios de su propiedad, posesión y tenencia, el adecuado uso del suelo en sus predios, la protección de las rondas hídricas y las zonas de protección, como el correcto manejo de las aguas lluvias y su debida disposición final. 7.6.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: MODIFICAR el numeral cuarto de la parte resolutiva de la providencia recurrida, así:

CUARTO: ORDÉNESE a las siguientes entidades y a la comunidad:

4.1. AL MUNICIPIO DE MANIZALES: 4.1.2. En el plazo de seis (6) meses siguientes a la ejecutoria de esta sentencia: (i) realizar un diagnóstico de las vías que requieran del mantenimiento de cunetas, transversales, drenes con descoles con la correcta entrega de aguas a los sitios correspondientes. (ii) en coordinación con Corpocaldas, deberán realizar, en el marco de sus competencias, los estudios técnicos que permitan identificar: (a) los usos inadecuados del suelo en la vereda Pueblo Hondo como en las zonas en donde se presentaron el hundimiento en 2010 y el deslizamiento en 2019;

(b) el estado de las rondas y cauces hídricos, como de las zonas de protección forestal, y las zonas que requieran de coberturas vegetales y en general, (c) aquellas que precisen de estabilización. (iii) Igualmente, en ese mismo plazo y con base en el anterior estudio, el Municipio de Manizales y Corpocaldas, en el marco de sus competencias, tendrán que definir las medidas que permitan resolver la problemática que allí se presenta. 45 Radicado: 17001 23 33 000 2019 00149 01 Demandante: Luis Guillermo Arango Bernal y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.1.3.

(ii) obras de manejo de aguas lluvias dentro de las viviendas y predios, como la correcta entrega de aguas a los sitios correspondientes; (iii) En el término de dos (2) años, contados a partir del vencimiento del plazo dispuesto en el numeral 4.1.2., el Municipio de Manizales y Corpocaldas, el ámbito de sus competencias, tendrán que ejecutar las obras definidas en el literal iii) del anotado ordinal. 4.1.4.

PARÁGRAFO: Lo anterior sin perjuicio de las labores de policía civil y ambiental que le corresponda al municipio de Manizales y a Corpocaldas. 4.2. A la Corporación Autónoma Regional de Caldas – CORPOCALDAS: (i) en coordinación con el Municipio de Manizales, realicen, en el marco de sus competencias, los estudios técnicos que permitan identificar: (a) los usos inadecuados del suelo en la vereda Pueblo Hondo como en las zonas en donde se presentaron el hundimiento en 2010 y el deslizamiento en 2019;

(b) el estado de las rondas y cauces hídricos, como de las zonas de protección forestal, y las zonas que requieran de coberturas vegetales y en general, (c) aquellas que requieran estabilización. Igualmente, en ese mismo plazo se tendrán que definir las medidas que permitan la resolver la problemática que allí se presenta. (ii) En el plazo de dos (2) años, contados a partir del vencimiento del plazo dispuesto en el numeral 4.1.2., en coordinación en el Municipio de Manizales, el ámbito de sus competencias, tendrán que ejecutar las obras definidas en el anotado estudio ordenado en el literal iii) del citado ordinal. 4.3.

No se desvincula al Departamento de Caldas en razón a las competencias que tiene de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, respecto al municipio de Manizales, en la Prevención y Gestión del Riesgo. 4.4. EXHORTAR a la comunidad de la Vereda Pueblo Hondo del municipio de Manizales, para que realice en los predios de su propiedad, posesión y tenencia, el adecuado uso del suelo en sus predios, la protección de las rondas hídricas y las zonas de protección, como el correcto manejo de las aguas lluvias y su debida disposición final. 46 Radicado: 17001 23 33 000 2019 00149 01 Demandante: Luis Guillermo Arango Bernal y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co SEGUNDO: CONFIRMAR en lo demás la decisión impugnada.

TERCERO: En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 1998, REMITIR copia de esta decisión a la Defensoría del Pueblo.

CUARTO: Ejecutoriado esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del 20 de junio de 2024. GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente Consejero de Estado Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejera de Estado Consejero de Estado La presente sentencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial Samai.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.