Radicación: 08001-23-33-000-2019-00226-01 [67.460] Demandante: Nación - Ministerio del Interior 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., veintidós [22] de mayo de dos mil veinticuatro [2024]. Referencia: Controversias contractuales [CPACA - Ley 2080 de 2021] Radicación: 08001-23-33-000-2019-00226-01 [67.460] Demandante: Nación - Ministerio del Interior Demandada: Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Armada Nacional - Dirección General Marítima TEMAS: LAS BASES CONCEPTUALES DE LOS CONVENIOS INTERADMINISTRATIVOS - Este tipo de acuerdos de voluntades están edificados sobre un auténtico ánimo colaborativo, lo cual encaja perfectamente en el criterio asociativo y de cooperación que subyace a todo convenio interadministrativo, así como en el plano de horizontalidad en el que interactúan y se interrelacionan los extremos convencionales / EL INCUMPLIMIENTO PARCIAL ALEGADO - No se configuró en el caso concreto, toda vez que el cúmulo de deberes prestacionales que tenía que atender la parte demandada para que se materializara la liquidación del Convenio, en efecto, se cumplió / LA PROCEDENCIA DE LA PRETENSIÓN DE LIQUIDACIÓN JUDICIAL DEL CONVENIO OBJETO DE EXAMEN - En los precisos términos del artículo 141 del CPACA, la pretensión de liquidación judicial del Convenio elevada por la parte activa es procedente, al margen de que el corte de cuentas que finalmente se efectúe no se acompase a los términos en los que se formuló la súplica en cuestión. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por la Nación - Ministerio del Interior en contra de la sentencia del 30 de octubre de 2020, a través de la cual Sala de Decisión Oral de la Sección B del Tribunal Administrativo del Atlántico negó las pretensiones de la demanda.
I. SÍNTESIS DEL CASO El 8 de septiembre de 2015, la Nación - Ministerio del Interior celebró el convenio interadministrativo No. F-509 con la Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Armada Nacional - Dirección General Marítima, cuyo objeto consistió en “[ ] [a]unar esfuerzos técnicos, administrativos y financieros entre el Ministerio del Interior - FONSECON, LA ARMADA NACIONAL y la Dirección General Marítima - DIMAR para la construcción de la Estación de Control de Tráfico Marítimo de la Base Naval ARC - Atlántico del Complejo Las Flores, localizado en el Distrito Especial Industrial y Portuario de Barranquilla [ ]”.
A juicio del extremo activo, la parte demandada incumplió el referido acuerdo de voluntades, toda vez que habría desatendido sus deberes prestacionales encaminados a la liquidación del vínculo convencional. Radicación: 08001-23-33-000-2019-00226-01 [67.460] Demandante: Nación - Ministerio del Interior 2 En ese orden de ideas, la cartera ministerial demandante plantea, entre otras pretensiones, que se liquide judicialmente el convenio interadministrativo sobre el que se edifica la presente controversia.
II.
ANTECEDENTES 1. La demanda y las razones de hecho y de derecho en las que se sustenta 1.1. El 27 de julio de 20181, la Nación - Ministerio del Interior [en adelante el Ministerio], a través de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de controversias contractuales, presentó demanda en contra de la Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Armada Nacional - Dirección General Marítima [en lo sucesivo la Armada y la Dimar], con la finalidad de que se accediera a las siguientes pretensiones [se transcriben de forma literal, incluso con posibles errores]: “[…] 2.
PRETENSIONES Previo el trámite previsto en la ley, solicito a su señoría acceder a las siguientes: 2.1. Declarar que las entidades demandadas incumplieron y/o cumplieron defectuosamente el convenio interadministrativo F-509 de 2015 (en adelante para efectos de este escrito “el convenio”, celebrado entre el demandante y las demandadas, de conformidad con lo descrito en los capítulos “aspectos financieros” y “aspectos jurídicos” del documento “certificación final de supervisión” que se aportó con la demanda (MEM18-28762-SIN-4020 del 31/05/2018). 2.2.
Como consecuencia de la pretensión primera, condenar a las entidades demandadas a pagar la suma de CUATROCIENTOS VEINTITRÉS MILLONES QUINIENTOS SETENTA Y DOS MIL OCHOCIENTOS SESENTA Y CUATRO PESOS CON VEINTE CENTAVOS ($423’572.864.20) MONEDA LEGAL, como consecuencia del incumplimiento y/o cumplimiento defectuoso de las obligaciones a su cargo, contenidas en el convenio.
Esta suma se tasa con base en la garantía de cumplimiento del convenio No. 376-47- 994-00000-4348, expedida por la compañía ASEGURADORA SOLIDARIA DE COLOMBIA, constituida por las entidades demandadas a favor del demandante, vigente al momento del incumplimiento y/o cumplimiento defectuoso por parte de las entidades demandadas. 2.3.
Como consecuencia de la pretensión primera, condenar a las demandadas a pagar la suma de DOSCIENTOS ONCE MILLONES SETECIENTOS OCHENTA Y SEIS MIL CUATROCIENTOS TREINTA Y DOS PESOS ($211’786.432) MONEDA LEGAL, con fundamento en la cláusula penal pecuniaria estipulada en el convenio. 2.4. Ordenar la liquidación en sede judicial del convenio, decretando los ajustes, revisiones, reconocimientos y reintegros económicos a los que haya lugar, con sus respectivos rendimientos financieros, de conformidad con Io que se pruebe en el proceso, en los términos previstos de conformidad con Io señalado en el artículo 60 de la Ley 80 de 1993 (modificado por el artículo 217 del Decreto Ley 19 de 2012), y en el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007, como consecuencia de los desembolsos realizados por el demandante al demandado con ocasion del convenio interadministrativo en cuestión. 1 Índice No. 58 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado].
Radicación: 08001-23-33-000-2019-00226-01 [67.460] Demandante: Nación - Ministerio del Interior 3 2.5. Ordenar que se indexen y actualicen las sumas de dinero a las que resulten condenadas las demandadas, hasta el momento del pago inclusive. 2.6. Condenar en costas a las demandadas. 1.2. Como fundamentos fácticos, en síntesis, el extremo activo mencionó los siguientes: 1.2.1.
Advirtió que, en la medida en que la demanda se basaba en el informe final de supervisión, se remitía a su contenido en lo pertinente. 1.2.2. Indicó que el 8 de septiembre de 2015, la Nación - Ministerio del Interior celebró el convenio interadministrativo No. F-509 [en adelante el Convenio] con la Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Armada Nacional - Dirección General Marítima, “[ ] cuya información general sobre objeto2, fechas de perfeccionamiento y legalización, valor, disponibilidad presupuestal, supervisores, adiciones, prórrogas, suspensiones y garantías, constan en el documento “certificación final de supervisión” que se anexó con la demanda (MEM18-28762-SIN-4020 del 31/05/2018) [ ]” [énfasis y mayúsculas sostenidas propias del texto transcrito]. 1.2.3.
Mencionó que, de conformidad con lo consignado en los “aspectos financieros” del documento denominado “certificación final de supervisión”, el balance financiero del proyecto [se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores]: “[ ] [I]ndica que el Ministerio del Interior - FONSECON desembolsó la suma de $2.177’864.321. La DIMAR a la fecha del presente informe [31 de mayo de 2018] ha legalizado la suma de $2.177’864.321.
Nota 1: La DIMAR envía balance financiero del 22 de mayo de 2018 indicando que se ejecutó la totalidad de recursos entregados por el Ministerio del Interior, por lo cual el saldo a reintegrar es cero (0). Nota 2: Este valor no se puede determinar por la inobservancia de la DIMAR en la entrega de la certificación bancaria de rendimientos expedidos por la entidad financiera en donde se depositaron los dineros desembolsados por parte del Ministerio del Interior.
Nota 3: La no entrega de los documentos anteriormente mencionados hace que el Ministerio del Interior no pueda determinar esta cifra [ ]” [énfasis y mayúsculas sostenidas propias del texto transcrito] [aclaración añadida]. 2 De conformidad con lo consignado en la cláusula primera del Convenio, el objeto de dicho acuerdo de voluntades consistía en lo siguiente [se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores]: “[ ] CLÁUSULA PRIMERA.
OBJETO. “Aunar esfuerzos técnicos, administrativos y financieros entre el Ministerio del Interior - FONSECON, LA ARMADA NACIONAL y la Dirección General Marítima - DIMAR para la construcción de la Estación de Control de Tráfico Marítimo de la Base Naval ARC - Atlántico del Complejo Las Flores, localizado en el Distrito Especial Industrial y Portuario de Barranquilla” [ ]” [énfasis y mayúsculas sostenidas propias del texto transcrito] [índice No. 58 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado].
Radicación: 08001-23-33-000-2019-00226-01 [67.460] Demandante: Nación - Ministerio del Interior 4 1.2.4. Afirmó que el extremo pasivo no aportó la documentación requerida por el supervisor del Convenio para proceder a su liquidación bilateral. De igual modo, sostuvo que dicha información estaba relacionada en los “aspectos jurídicos” del documento titulado “certificación final de supervisión”. 1.2.5.
Señaló que, con fundamento en lo plasmado en el informe de supervisión del Convenio, solicitaba que se declarara el incumplimiento y/o cumplimiento defectuoso en el que habría incurrido la parte demandada en relación con dicho acuerdo de voluntades y, además, pidió que se definieran los “[ ] ajustes, revisiones y reconocimientos económicos a los que haya lugar [ ]”. 1.3.
Los fundamentos jurídicos invocados en el escrito inicial, en síntesis, fueron los siguientes: 1.3.1. Anotó que el Convenio objeto de análisis judicial se celebró de acuerdo con lo previsto en los artículos 6 y 95 de la Ley 489 de 1998, disposiciones relativas al principio de coordinación y a la posibilidad de asociación entre entidades públicas, respectivamente. 1.3.2.
Sostuvo que el medio de control de controversias contractuales -artículo 141 del CPACA- era el procedente para solicitar la declaratoria de incumplimiento y/o cumplimiento defectuoso del Convenio materia de examen, así como su liquidación en sede judicial. 1.3.3. Mencionó que la responsabilidad convencional de la parte demandada estaba sustentada en los artículos 1602, 1603 y 1604 del Código Civil y 90 de la Constitución Política de 1991.
Asimismo, adujo que, en la medida en que el Convenio fue suscrito a título oneroso, la responsabilidad convencional atendía a la culpa leve, en virtud de lo prescrito en el artículo 1604 del Código Civil. 1.3.4. En lo atinente a los ajustes, las revisiones, los reconocimientos y los reintegros económicos a los que hubiese lugar en la liquidación judicial del Convenio, aseveró que su procedencia estaba justificada en los artículos 60 de la Ley 80 de 1993 -modificado por el artículo 217 del Decreto Ley 19 de 2012- y 11 de la Ley 1150 de 2007. 1.3.5.
Por último, señaló que el fundamento legislativo de la condena en costas era el artículo 188 del CPACA. Radicación: 08001-23-33-000-2019-00226-01 [67.460] Demandante: Nación - Ministerio del Interior 5 2. La admisión de la demanda y su contestación 2.1. Mediante el auto del 23 de mayo de 20193, el Tribunal a quo admitió la demanda, decisión que se notificó en debida forma al extremo pasivo y al Ministerio Público. 2.2.
El 3 de septiembre de 20194, la Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Armada Nacional - Dirección General Marítima contestó la demanda y se opuso a la prosperidad de todas las pretensiones planteadas. [i] En lo que respecta al incumplimiento y/o cumplimiento defectuoso del Convenio materia de escrutinio judicial, la Dimar señaló que no se configuró, toda vez que, en su criterio, ejecutó todas las obligaciones fijadas en dicho acuerdo de voluntades, “[ ] en especial aquellas objeto de litigio que corresponden al traslado de los posibles rendimientos financieros generados por los recursos entregados por el demandante, así como la entrega de todos los documentos e información necesaria para surtir la liquidación bilateral del convenio [ ]”. [ii] Como consecuencia de lo anterior, indicó que las súplicas de condena formuladas en el escrito inicial debían ser desestimadas.
Para sustentar las afirmaciones en comento, la parte demandada razonó en los siguientes términos [se transcriben de forma literal, incluso con posibles errores]: “[ ] [A]nalizando los argumentos expuestos por el demandante, estos carecen de piso jurídico, pues si bien no existió una certificación bancaria propiamente dicha en la cual se establecieran los posibles rendimientos financieros causados en razón a los recursos entregados por el Ministerio, no implica ello el incumplimiento tardío o defectuoso por parte de la DIMAR, pues como ya se mencionó anteriormente, los posibles rendimientos financieros generados por el manejo de los recursos entregados, se encuentran en la Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional desde el año 2015, atendiendo a la obligación legal de la Entidad de traslado mensual a la Cuenta Única Nacional de todos los recursos captados en la cuenta recaudadora establecida en el convenio.
Recordemos que el supuesto incumplimiento pretendido por el demandante radica esencialmente en la no entrega de una certificación bancaria donde constara los rendimientos financieros generados por los recursos depositados en la cuenta bancaria de la entidad, al respecto se precisa la imposibilidad de DIMAR de obtener la misma, toda vez que el banco no genera este tipo de certificaciones debido a que los extractos bancarios cuentan con dicha información, reportándose como “intereses liquidados”, cálculo que se reporta de manera diaria sobre el valor total reportado como saldo en la cuenta [ ].
Igualmente, se recalca que toda vez que las obligaciones esenciales del convenio se cumplieron en debida forma, que no se causó detrimento alguno ni se puso en peligro el patrimonio público, puesto que los dineros tuvieron su cumplida ejecución, la obra 3 Índice No. 58 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado]. 4 Índice No. 58 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado].
Radicación: 08001-23-33-000-2019-00226-01 [67.460] Demandante: Nación - Ministerio del Interior 6 se desarrolló y actualmente se encuentra en servicio [ ]” [mayúsculas sostenidas propias del texto transcrito]. 3. El trámite procesal surtido en primera instancia A través del auto del 20 de febrero de 20205, el Tribunal Administrativo del Atlántico fijó como fecha para la celebración de la audiencia inicial el 19 de mayo de 2020; sin embargo, dicha diligencia no se pudo llevar acabo por cuenta de la suspensión de los términos judiciales propiciada por el COVID-19.
A pesar de lo anterior, mediante el auto del 9 de octubre de 20206, el juzgador de primer grado prescindió de la realización de la audiencia inicial y consideró innecesaria la de alegaciones y juzgamiento, motivo por el cual ordenó la presentación de los alegatos de conclusión por escrito, consideración que hizo extensible al concepto del Ministerio Público.
La determinación en comento se sustentó así [se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores]: “[ ] [E]sta corporación observa que ni la parte demandante ni la parte demandada solicitaron la práctica de pruebas distintas a las pruebas documentales aportadas, y encuentra el despacho que no se advierte en este momento procesal la necesidad de practicar alguna, razón por la cual el proceso se encuentra en el segundo evento contemplado en el numeral 1 del articulo 13 del Decreto Legislativo 806 del 4 de junio de 2020, que impone al juzgador en Io contencioso administrativo dictar sentencia anticipada [ ]”. 4.
Los alegatos de conclusión en primera instancia 4.1. El Ministerio presentó alegaciones conclusivas7 y reiteró lo expuesto en la demanda. 4.2. El extremo pasivo alegó de conclusión8 y replicó lo consignado en la contestación del escrito inicial. 4.3 El Ministerio Público guardó silencio en esta etapa procesal. 5. La sentencia de primera instancia La Sala de Decisión Oral de la Sección B del Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante la sentencia del 30 de octubre de 20209, negó las pretensiones de la demanda. 5 Índice No. 58 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado]. 6 Índice No. 58 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado]. 7 Índice No. 58 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado]. 8 Índice No. 58 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado]. 9 Índice No. 58 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado].
Radicación: 08001-23-33-000-2019-00226-01 [67.460] Demandante: Nación - Ministerio del Interior 7 Para sustentar dicha determinación, el a quo, luego de referirse a las cláusulas convencionales más relevantes en esta controversia y a las pruebas obrantes en este juicio, concluyó que las labores constructivas -cuya gestión se encargó al extremo pasivo- se ejecutaron al 100%, sin que existiera en el expediente medio de convicción alguno que acreditara que el Ministerio hubiese presentado una objeción frente a dicha carga obligacional, circunstancia que permitía concluir que el acuerdo de voluntades en comento había sido cumplido con arreglo a los lineamientos establecidos por las entidades públicas cooperantes.
En lo atinente a la falta de entrega por parte de la Dimar de la información bancaria requerida para proceder a la liquidación del Convenio, el juzgador de primer grado advirtió lo siguiente [transcripción literal]: “[ ] [E]s preciso anotar que en Oficio No. 29201803191 MD DIMAR - SUBAFIN, dirigido al Ministerio del Interior se adjuntaron los documentos requeridos por este ente.
De igual forma se explicaron los motivos por los cuales no se contaba con la certificación bancaria de rendimientos financieros que se estaba solicitando. Se encuentra probado en el expediente que DIMAR en reiteradas ocasiones indicó al Ministerio del Interior su imposibilidad de expedir certificación frente a los rendimientos financieros que se causaron en el manejo de los recursos.
Ello en razón a que “la DIMAR por ser una entidad del orden nacional adscrita al Ministerio de Defensa, se encuentra vinculada al Sistema de Cuenta Única Nacional SCUN”. De igual manera se observa que mediante Oficio No. 29201900882 de 11 de febrero de 2019, DIMAR explicó al Ministerio del Interior que respecto a los rendimientos financieros “los recursos se encontraban depositados en la cuenta bancaria en la cual se desembolsaron los recursos del convenio de cofinanciación, se (sic) generaba por el Banco de Occidente una liquidación de interés de manera diaria; pero que el total de recursos calculados fueron trasladados a la Cuenta Única Nacional al final de cada mes, como consta en los extractos bancarios que fueron puestos a disposición del demandado (sic) para su análisis.
De acuerdo a Io anterior, si bien no existió una certificación bancaria en la cual se establecieran los rendimientos financieros causados en razón a los recursos entregados por el Ministerio del Interior a la Direccion General Marítima DIMAR, ello no implica que existiera incumplimiento del Convenio Interadministrativo F-509 de 2015, por cuanto el ente demandado informó en su oportunidad que los posibles rendimientos se encontraban en la Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional atendiendo la obligación de traslado mensual a la Cuenta Única Nacional de todos los recursos captados en la cuenta recaudadora establecida en tal convenio [ ] [mayúsculas sostenidas propias del texto transcrito].
Con apoyo en el razonamiento en cita, el Tribunal de origen concluyó que las pruebas recaudadas en el presente proceso no lograron acreditar el incumplimiento y/o cumplimiento defectuoso que le endilgó el Ministerio al extremo pasivo en relación con el Convenio objeto de examen judicial, de ahí que no resultase procedente acceder a las pretensiones de la demanda.
Radicación: 08001-23-33-000-2019-00226-01 [67.460] Demandante: Nación - Ministerio del Interior 8 Por último, el a quo se abstuvo de condenar en costas a la parte activa -vencida en este juicio-, puesto que consideró que no existían elementos de convicción que las demostraran o justificaran. 6. El recurso de apelación interpuesto10 Inconforme con la anterior determinación, el 25 de marzo de 202111 la parte demandante interpuso recurso de apelación en su contra, impugnación que sustentó en los reparos concretos que se pasan a sintetizar: [i] En desacuerdo con lo afirmado en la sentencia cuestionada, el Ministerio precisó que el incumplimiento parcial del Convenio que le atribuyó al extremo pasivo, en estricto sentido, recaía sobre las obligaciones relativas a la liquidación de dicho acuerdo de voluntades, desatención prestacional que, en su criterio, estaba acreditada con el informe de supervisión que respaldaba la demanda presentada.
Así las cosas, la parte activa adujo que la Armada y la Dimar no atendieron sus deberes obligacionales relacionados con la entrega de los documentos requeridos por el Ministerio para efectuar la liquidación bilateral del Convenio, “[ ] específicamente, en lo atinente al cumplimiento de la devolución de los saldos sin ejecutar del convenio y la certificación bancaria de los rendimientos financieros generados desde la apertura hasta el cierre de la cuenta con los dineros desembolsados por parte del Ministerio para la ejecución del convenio [ ].
En lo que respecta a los rendimientos financieros, aseguró que dichos recursos debían ser devueltos a la Dirección General de Crédito Público y del Tesoro Nacional y, en todo caso, “[ ] para ser gastados deben ser incorporados en el Presupuesto General de la Nación [ ]”. Adicionalmente, el Ministerio sostuvo que el Tribunal de primer grado “[ ] omitió el reconocimiento de los rendimientos financieros y la entrega de la certificación bancaria en donde se indique la cuenta en la cual se generaron y el valor de los mismos [ ]”.
Por cuenta de lo anterior, y ante la falta de liquidación del Convenio, el Ministerio advirtió la necesidad de solicitar la intervención judicial para ese efecto. 10 Índice No. 58 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado]. 11 Mediante el auto del 14 de julio de 2021, el a quo concedió la impugnación formulada por el extremo activo [índice No. 58 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado].
Radicación: 08001-23-33-000-2019-00226-01 [67.460] Demandante: Nación - Ministerio del Interior 9 También recalcó que el objeto del Convenio debía ser cumplido en su totalidad y no solo una parte del mismo, de ahí que la parte demandada tuviese que satisfacer todas y cada una de las obligaciones pactadas en dicho acuerdo de voluntades.
Con apoyo en la línea argumentativa que antecede, el Ministerio razonó lo siguiente [se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores]: “[ ] LA DIRECCIÓN GENERAL MARITIMA - DIMAR, no puede alegar, que construyó la obra y que eso la exonera de las demás obligaciones, ya que la construcción de la obra apenas era una parte del convenio establecido, el cual debía culminarse con la liquidación bilateral, la cual no fue posible por su indiferencia ante los requerimientos realizados por parte del Ministerio y por el no cumplimiento por parte de la DIMAR de las obligaciones que debía satisfacer.
De no haberse iniciado la acción judicial, se presentarían investigaciones con posibles hallazgos, que desencadenan consecuencias de tipo fiscal, disciplinarias y penales al Ordenador de Gasto de la Entidad, por Io que no se trata de un simple capricho del demandante, ante la falta de cumplimiento contractual de la demandada, es efectuar la ejecución del Erario con los requisitos y procedimientos establecidos en la ley [ ]” [mayúsculas sostenidas propias del texto transcrito]. [ii] Aseveró que la pretensión de liquidación judicial del Convenio objeto de examen resultaba procedente, toda vez que las obligaciones encaminadas para cumplir con dicho propósito, a juicio del Ministerio, fueron incumplidas por el extremo pasivo.
Con fundamento en lo anterior, solicitó revocar la sentencia impugnada y, en su lugar, acceder a la totalidad de pretensiones de la demanda. Asimismo, pidió que se condenara en costas a la parte pasiva. 7. Las actuaciones surtidas en segunda instancia 7.1. A través del auto del 20 de mayo de 202212, esta Corporación admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte activa, de conformidad con lo previsto en el artículo 247 del CPACA13, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021. 12 Índice No. 34 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado]. 13 “Artículo 247.
Trámite del recurso de apelación contra sentencias [modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021]. El recurso de apelación contra las sentencias proferidas en primera instancia se tramitará de acuerdo con el siguiente procedimiento: 4. Desde la notificación del auto que concede la apelación y hasta la ejecutoria del que la admite en segunda instancia, los sujetos procesales podrán pronunciarse en relación con el recurso de apelación formulado por los demás intervinientes. 5.
Si fuere necesario decretar pruebas, una vez practicadas, el superior autorizará la presentación de alegatos por escrito, para lo cual concederá un término de diez (10) días. En caso contrario, no habrá lugar a dar traslado para alegar. El secretario pasará el expediente al despacho para dictar sentencia dentro de los diez (10) días siguientes de concluido el término para alegar o de ejecutoria del auto que admite el recurso. 6.
El Ministerio Público podrá emitir concepto desde que se admite el recurso y hasta antes de que ingrese el proceso al despacho para sentencia [ ]” [aclaración y énfasis añadido]. Radicación: 08001-23-33-000-2019-00226-01 [67.460] Demandante: Nación - Ministerio del Interior 10 7.2. El Ministerio, el extremo demandado y el Ministerio Público no se pronunciaron14 en relación con la impugnación objeto de análisis en esta instancia. III.
CONSIDERACIONES Con el propósito de resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, la Sala analizará los siguientes aspectos: [1] la jurisdicción y la competencia del Consejo de Estado para conocer del presente asunto; [2] el medio de control procedente; [3] la legitimación en la causa; [4] el ejercicio oportuno del medio de control; [5] el objeto de la impugnación y la delimitación de los problemas jurídicos a resolver en esta instancia; [6] los hechos probados y las pruebas relevantes en este juicio para resolver los problemas jurídicos identificados; [7] el análisis de la Subsección y la resolución del caso concreto y [8] la condena en costas. 1.
La jurisdicción y la competencia del Consejo de Estado para conocer del presente asunto Con fundamento en lo previsto en el artículo 10415 del CPACA, se advierte la vocación de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para conocer del presente asunto, pues ambos extremos procesales están integrados por entidades públicas. En ese sentido, es oportuno recordar que la Nación16- Ministerio del Interior demanda a la Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Armada Nacional - Dirección General Marítima17, entidad cuya naturaleza pública no admite duda 14 Pese a que la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado se le comunicó del auto que admitió el recurso de apelación interpuesto por el extremo activo, dicha entidad pública no intervino en esta instancia. 15 “Artículo 104.
De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa […]” [énfasis añadido]. 16 La Constitución Política de 1991 se refiere a la Nación como persona jurídica en diversas disposiciones, tales como los artículos 8, 49, 63, 67, 101, 102, 128, 217, 218, 266, 267, 268-3, 288, 298, 303, 305-6, 305-11, 331, 352, 354, 359, 362, 364 y 368, entre otros. 17 Conviene precisar que, según lo dispuesto en el artículo 30 del Decreto 1512 de 2000, la naturaleza jurídica de la Dimar es la siguiente [transcripción literal]: “Artículo 30.
Dirección Marítima. A la Dirección Marítima, DIMAR, dependencia interna del Ministerio de Defensa Nacional, con autonomía administrativa y financiera, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 54, literal j) de la Ley 489 de 1998, le corresponde, de acuerdo con las directrices impartidas por el Ministro de Defensa Nacional, ejercer las funciones señaladas en las disposiciones legales vigentes, en coordinación con la Armada Nacional” [énfasis añadido].
A su turno, el literal [j] del artículo 54 de la Ley 489 de 1998 establece que [transcripción literal]: “Artículo 54. Principios y reglas generales con sujeción a las cuales el Gobierno Nacional puede modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás Radicación: 08001-23-33-000-2019-00226-01 [67.460] Demandante: Nación - Ministerio del Interior 11 alguna y que, en el presente asunto, está representada por el Ministerio del Interior en el extremo activo y por el Ministerio de Defensa en el pasivo, en los términos del artículo 159 del CPACA18.
Por su parte, el Consejo de Estado es competente19 para decidir el recurso de apelación interpuesto en contra de la sentencia del 30 de octubre de 2020, proferida por la Sala de Decisión Oral de la Sección B del Tribunal Administrativo del Atlántico, dada la vocación de doble instancia de este juicio, toda vez que la cuantía - determinada por el valor de la pretensión mayor20- para la fecha de presentación de organismos administrativos del orden nacional.
Con el objeto de modificar, esto es, variar, transformar o renovar la organización o estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales, las disposiciones aplicables se dictarán por el Presidente de la República conforme a las previsiones del numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política y con sujeción a siguientes principios y reglas generales: [ ] j) Se podrán fusionar, suprimir o crear dependencias internas en cada entidad u organismo administrativo, y podrá otorgárseles autonomía administrativa y financiera sin personería jurídica [ ]” [énfasis añadido]. 18 “Artículo 159.
Capacidad y representación. Las entidades públicas, los particulares que cumplen funciones públicas y los demás sujetos de derecho que de acuerdo con la ley tengan capacidad para comparecer al proceso, podrán obrar como demandantes, demandados o intervinientes en los procesos contencioso administrativos, por medio de sus representantes, debidamente acreditados.
La entidad, órgano u organismo estatal estará representada, para efectos judiciales, por el Ministro, Director de Departamento Administrativo, Superintendente, Registrador Nacional del Estado Civil, Procurador General de la Nación, Contralor General de la República o Fiscal General de la Nación o por la persona de mayor jerarquía en la entidad que expidió el acto o produjo el hecho.
El Presidente del Senado representa a la Nación en cuanto se relacione con la Rama Legislativa; y el Director Ejecutivo de Administración Judicial la representa en cuanto se relacione con la Rama Judicial, salvo si se trata de procesos en los que deba ser parte la Fiscalía General de la Nación. En los procesos sobre impuestos, tasas o contribuciones, la representación de las entidades públicas la tendrán el Director General de Impuestos y Aduanas Nacionales en lo de su competencia, o el funcionario que expidió el acto.
En materia contractual, la representación la ejercerá el servidor público de mayor jerarquía de las dependencias a que se refiere el literal b), del numeral 1 del artículo 2 de la Ley 80 de 1993, o la ley que la modifique o sustituya. Cuando el contrato o acto haya sido suscrito directamente por el Presidente de la República en nombre de la Nación, la representación de esta se ejercerá por el Director del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República.
Las entidades y órganos que conforman el sector central de las administraciones del nivel territorial están representadas por el respectivo gobernador o alcalde distrital o municipal. En los procesos originados en la actividad de los órganos de control del nivel territorial, la representación judicial corresponderá al respectivo personero o contralor” [énfasis añadido]. 19 A ese asunto le resultan aplicables las reglas de competencia del CPACA sin la reforma que sobre este aspecto dispuso la Ley 2080 expedida el 25 de enero de 2021 y promulgada el 26 del mismo mes y año, dado que, de conformidad con lo señalado en el artículo 86 de la ley en cuestión, las normas que modifican las competencias de los juzgados y tribunales administrativos y del Consejo de Estado “[ ] solo se aplicarán respecto de las demandas que se presenten un año después de publicada esta ley [ ]” [énfasis añadido].
En tal virtud, ha de mencionarse que el escrito inicial se radicó el 2 de agosto de 2017. 20 “Artículo 157. Para efectos de competencia, cuando sea del caso, la cuantía se determinará por el valor de la multa impuesta o de los perjuicios causados, según la estimación razonada hecha por el actor en la demanda, sin que en ello pueda considerarse la estimación de los perjuicios morales, salvo que estos últimos sean los únicos que se reclamen.
En asuntos de carácter tributario, la cuantía se establecerá por el valor de la suma discutida por concepto de impuestos, tasas, contribuciones y sanciones. Para los efectos aquí contemplados, cuando en la demanda se acumulen varias pretensiones, la cuantía se determinará por el valor de la pretensión mayor […]” [énfasis añadido]. Radicación: 08001-23-33-000-2019-00226-01 [67.460] Demandante: Nación - Ministerio del Interior 12 la demanda -27 de julio de 201821- superó los 500 SMLMV exigidos para aquella época, de conformidad con lo establecido en los artículos 15022, 152-523 y 24324 del CPACA. 2.
El medio de control procedente En virtud de lo prescrito en el artículo 141 del CPACA25, el medio de control de controversias contractuales es el mecanismo procesal idóneo para acceder ante el juez en procura de obtener una decisión de fondo frente a cualquier controversia derivada del negocio jurídico estatal -consideraciones que resultan perfectamente extensibles al caso de los convenios interadministrativos, tal y como sucede en el presente juicio-.
En tal virtud, es necesario señalar que la herramienta en comento se puede utilizar para cuestionar las actuaciones desarrolladas durante la ejecución y la liquidación del acuerdo de voluntades estatal, así como los actos que se profieran en su desarrollo. 21 El valor del salario mínimo legal mensual vigente en el 2018 ascendía a $781.242.
Información obtenida de la página oficial del Banco de la República de Colombia https://www.banrep.gov.co/es/salarios. Para dicha anualidad, el tope correspondiente a los 500 SMLMV equivalía a $390’621.000. En este juicio, el valor de la pretensión mayor -estimación económica del incumplimiento y/o cumplimiento defectuoso del Convenio- corresponde a la suma de $423’572.864 [índice No. 58 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado]. 22 “Artículo 150.
Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia y cambio de radicación [modificado por el artículo 615 del CGP]. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia […]” [énfasis y aclaración añadida]. 23 “Artículo 152.
Los Tribunales Administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: […] 5. De los relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en que sea parte una entidad pública en sus distintos órdenes o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado, y de los contratos celebrados por cualquier entidad prestadora de servicios públicos domiciliarios en los cuales se incluyan cláusulas exorbitantes, cuando la cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes [ ]”. 24 “Artículo 243.
Apelación [modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021]. Son apelables las sentencias de primera instancia […]” [énfasis y aclaración añadida]. 25 “Artículo 141. Controversias contractuales. Cualquiera de las partes de un contrato del Estado [y/o convenio interadministrativo] podrá pedir que se declare su existencia o su nulidad, que se ordene su revisión, que se declare su incumplimiento, que se declare la nulidad de los actos administrativos contractuales, que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios, y que se hagan otras declaraciones y condenas.
Así mismo, el interesado podrá solicitar la liquidación judicial del contrato cuando esta no se haya logrado de mutuo acuerdo y la entidad estatal no lo haya liquidado unilateralmente dentro de los dos (2) meses siguientes al vencimiento del plazo convenido para liquidar de mutuo acuerdo o, en su defecto, del término establecido por la ley.
Los actos proferidos antes de la celebración del contrato, con ocasión de la actividad contractual, podrán demandarse en los términos de los artículos 137 y 138 de este Código, según el caso. El Ministerio Público o un tercero que acredite un interés directo podrán pedir que se declare la nulidad absoluta del contrato. El juez administrativo podrá declararla de oficio cuando esté plenamente demostrada en el proceso, siempre y cuando en él hayan intervenido las partes contratantes o sus causahabientes” [énfasis y aclaración añadida].
Radicación: 08001-23-33-000-2019-00226-01 [67.460] Demandante: Nación - Ministerio del Interior 13 Así las cosas, cualquiera de las partes de la relación convencional podría solicitar: [i] que se declare su existencia o su nulidad; [ii] que se hagan las declaraciones, condenas o restituciones consecuenciales; [iii] que se ordene su revisión; [iv] que se declare su incumplimiento; [v] que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios causados; [vi] que se hagan otras declaraciones y condenas y [vii] que se liquide judicialmente.
De igual manera, el Ministerio Público o cualquier tercero que acredite un interés directo podrá pedir que se declare la nulidad absoluta del acuerdo de voluntades estatal. En ese orden de ideas, de cara al caso concreto, la Sala considera que el medio de control de controversias contractuales ejercido por el extremo activo es el procedente, toda vez que la demanda materia de análisis persigue: [i] la declaratoria de incumplimiento y/o cumplimiento defectuoso del Convenio en el que habría incurrido el extremo demandado; [ii] la condena al pago del valor reclamado como consecuencia de dicha desatención prestacional; [iii] la efectividad de la cláusula penal pecuniaria pactada y [v] la liquidación judicial del acuerdo de voluntades en cuestión. 3.
La legitimación en la causa En lo que respecta a este presupuesto a procesal, es necesario precisar que la Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y la Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Armada Nacional - Dirección General Marítima se encuentran legitimados en la causa por activa y por pasiva, respectivamente, toda vez que son los extremos de la relación convencional sobre la que versa la controversia que en esta instancia judicial se examina26. 26 “Artículo 2.
De la definición de entidades, servidores y servicios públicos. Para los solos efectos de esta ley: 1o. Se denominan entidades estatales: a) La Nación, las regiones, los departamentos, las provincias, el distrito capital y los distritos especiales, las áreas metropolitanas, las asociaciones de municipios, los territorios indígenas y los municipios; los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado, las sociedades de economía mixta en las que el Estado tenga participación superior al cincuenta por ciento (50%), así como las entidades descentralizadas indirectas y las demás personas jurídicas en las que exista dicha participación pública mayoritaria, cualquiera sea la denominación que ellas adopten, en todos los órdenes y niveles. b) El Senado de la República, la Cámara de Representantes, el Consejo Superior de la Judicatura, la Fiscalía General de la Nación, la Contraloría General de la República, las contralorías departamentales, distritales y municipales, la Procuraduría General de la Nación, la Registraduría Nacional del Estado Civil, los ministerios, los departamentos administrativos, las superintendencias, las unidades administrativas especiales y, en general, los organismos o dependencias del Estado a los que la ley otorgue capacidad para celebrar contratos [ ]” [énfasis añadido].
Radicación: 08001-23-33-000-2019-00226-01 [67.460] Demandante: Nación - Ministerio del Interior 14 4. El ejercicio oportuno del medio de control Conviene señalar que el CPACA, para efectos de determinar a partir de cuándo debe computarse el término de caducidad, establece una serie de reglas para los eventos en que la demanda tiene origen en un contrato -prescripciones procesales que también resultan aplicables a los convenios interadministrativos-.
Para estudiar la oportunidad en la interposición del medio de control materia de análisis, la Sala aplicará la regla especial prevista en el aparte [v], literal [j], numeral 2 del artículo 164 del CPACA27, disposición normativa con arreglo a la cual en la presente controversia el cómputo de los 2 años de la caducidad empieza a correr desde el día siguiente al que se venció el término convencionalmente pactado para la liquidación bilateral del acuerdo de voluntades objeto de estudio.
Para tal efecto, ha de señalarse que los extremos procesales acordaron28 que el Convenio materia de examen judicial se liquidaría dentro de los 6 meses siguientes a la fecha en la que se venciera su plazo de ejecución. Así las cosas, es necesario precisar que el plazo de ejecución del acuerdo de voluntades en mención finalizó el 30 de septiembre de 2016, motivo por el cual el término de 6 meses para liquidar el Convenio inició el 1° de octubre de 2016 y se venció el 1° de abril de 2017.
En ese orden de ideas, como el Convenio en comento no fue liquidado, el término máximo para acudir a esta jurisdicción se vencía el 2 de abril de 2019. 27 “Artículo 164. Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: […] 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: […] j) En las relativas a contratos el término para demandar será de dos (2) años que se contarán a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento.
Cuando se pretenda la nulidad absoluta o relativa del contrato, el término para demandar será de dos (2) años que se empezarán a contar desde el día siguiente al de su perfeccionamiento. En todo caso, podrá demandarse la nulidad absoluta del contrato mientras este se encuentre vigente. En los siguientes contratos, el término de dos (2) años se contará así: […] v) En los que requieran de liquidación y esta no se logre por mutuo acuerdo o no se practique por la administración unilateralmente, una vez cumplido el término de dos (2) meses contados a partir del vencimiento del plazo convenido para hacerlo bilateralmente o, en su defecto, del término de los cuatro (4) meses siguientes a la terminación del contrato o la expedición del acto que lo ordene o del acuerdo que la disponga […]” 28 La cláusula quinta del Convenio quedó plasmada en los siguientes términos [se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores]: “[…] QUINTA.
PLAZO DE EJECUCIÓN Y PLAZO DE LIQUIDACIÓN. El término de ejecución será hasta el 30 de septiembre de 2016, contados a partir de la fecha de aprobación de la garantía única por parte de la Subdirección de Gestión Contractual del Ministerio y cumplimiento de los requisitos de ejecución, previo perfeccionamiento del Convenio. El plazo para la liquidación del presente Convenio será dentro de los seis (6) meses contados a partir del vencimiento del plazo de ejecución […]” [énfasis añadido y mayúsculas propias del texto transcrito] [índice No. 58 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado].
Radicación: 08001-23-33-000-2019-00226-01 [67.460] Demandante: Nación - Ministerio del Interior 15 En tal virtud, en la medida en que la demanda se presentó el 27 de julio de 201829, la Sala advierte que su radicación fue oportuna. 5. El objeto del recurso de apelación interpuesto y la delimitación de los problemas jurídicos a resolver en esta instancia La Sala, de entrada, estima necesario precisar que el marco fundamental para la competencia del juez de segunda instancia lo constituyen los cargos planteados en contra de la providencia recurrida.
En ese orden de ideas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 320 del CGP30, el recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el impugnante, para que el ad quem revoque o reforme la determinación cuestionada. De igual modo, ha de señalarse que, según lo prescrito en el artículo 328 del CGP31, el juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.
Tampoco es viable ignorar que, en los términos del artículo previamente referido, el juzgador de segundo grado no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable para reformar puntos íntimamente relacionados con ella. Sobre la competencia del ad quem con ocasión del recurso de apelación, cabe resaltar que la Sala Plena de la Sección Tercera de esta Corporación, mediante la sentencia del 9 de febrero de 201232, unificó su jurisprudencia en el sentido de señalar que el mencionado recurso se encuentra sujeto o limitado a los argumentos planteados por el recurrente y que, por tal motivo, toda inconformidad con lo resuelto por el a quo que no se alegue en la impugnación, en definitiva, está llamada a excluirse del debate de segunda instancia en virtud del principio dispositivo y de 29 Índice No. 58 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado]. 30 “Artículo 320.
Fines de la apelación. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión [ ]” [énfasis añadido]. 31 “Artículo 328. Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley [ ].
El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella [ ]” [énfasis añadido]. 32 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Plena de la Sección Tercera, sentencia de unificación jurisprudencial del 9 de febrero de 2012, expediente No. 21.060.
Radicación: 08001-23-33-000-2019-00226-01 [67.460] Demandante: Nación - Ministerio del Interior 16 congruencia. En concreto, se razonó en los siguientes términos [transcripción literal]: “[ ] En este orden de ideas, para la Sala Plena de la Sección Tercera resulta claro - y alrededor de este planteamiento unifica en esta materia su jurisprudencia- que por regla general el marco fundamental de competencia del juez de segunda instancia lo constituyen las referencias conceptuales y argumentativas que se aducen y esgrimen en contra de la decisión que se hubiere adoptado en primera instancia, por lo cual, en principio, los demás aspectos, diversos a los planteados por el recurrente, están llamados a excluirse del debate en la instancia superior, sin perjuicio de los casos previstos o autorizados por la Constitución Política o por la ley, toda vez que en el recurso de apelación operan tanto el principio de congruencia de la sentencia como el principio dispositivo, razón por la cual la jurisprudencia nacional ha sostenido que “las pretensiones del recurrente y su voluntad de interponer el recurso, condicionan la competencia del juez que conoce del mismo.
Lo que el procesado estime lesivo de sus derechos, constituye el ámbito exclusivo sobre el cual debe resolver el ad quem: “tantum devolutum quantum appellatum” [ ]” [énfasis añadido]. En esa misma sentencia de unificación jurisprudencial que se acaba de citar, la Sala Plena de esta Sección reiteró que mediante el recurso de apelación se garantiza el derecho de impugnación contra una decisión judicial, de ahí que sea obligación del recurrente controvertir los argumentos del juez de primera instancia con sus propias consideraciones, con el propósito de solicitarle al superior que decida sobre el asunto que presenta ante la segunda instancia. Precisado lo anterior, la Subsección advierte que el análisis del caso concreto se circunscribirá exclusivamente a los reparos concretos que formuló el Ministerio del Interior en contra de la sentencia cuestionada, sin que resulte plausible extender el presente estudio a materias que no fueron objeto de reproche.
Así pues, ha de indicarse que los ejes temáticos sobre los que gravitará esta providencia judicial son los siguientes: [i] El incumplimiento parcial del Convenio que se le atribuye a la parte demandada, el cual se sustenta en la desatención de los deberes prestacionales fijados para liquidar el acuerdo de voluntades objeto de examen jurisdiccional. [ii] La procedencia de la pretensión de liquidación judicial del Convenio sobre el que se edifica la presente controversia.
No sobra mencionar que, en lo que se refiere a la ejecución del 100% de las labores constructivas que debía gestionar la parte demandada, el Ministerio no cuestionó la ocurrencia y la veracidad de dicha circunstancia en su impugnación, dado que su inconformidad -se reitera- radica en el incumplimiento parcial del Convenio, específicamente, de las obligaciones asociadas a la liquidación del acuerdo de Radicación: 08001-23-33-000-2019-00226-01 [67.460] Demandante: Nación - Ministerio del Interior 17 voluntades en comento y la procedencia de esa súplica en sede judicial, motivo más que suficiente para que la Sala limite su examen a esos argumentos de disenso planteados en el recurso de apelación que en esta instancia se analiza. 6.
Los hechos probados y las pruebas relevantes en este juicio para resolver los problemas jurídicos identificados En el caso concreto, la Sala analizará los documentos aportados al proceso de conformidad con lo dispuesto en el artículo 246 del CGP33. Es importante enfatizar en el hecho de que las consideraciones probatorias que se consignarán en este acápite de la providencia no tienen la finalidad de revisar una vez más los fundamentos fácticos en los que se apoyó el juzgador de primer grado para estimar que la parte demandada cumplió a cabalidad con las labores constructivas fijadas en el Convenio objeto de estudio judicial, dado que las consideraciones que en torno a ese punto expuso el fallador de origen, valga insistir, no fueron objeto de reparo en la alzada, de ahí que la Subsección esté relevada de volver sobre ese aspecto.
Así las cosas, ha de señalarse que la Sala únicamente hará referencia a los hechos probados y a las pruebas que resultan relevantes para resolver los problemas jurídicos identificados en el acápite No. 5 de la parte considerativa de esta decisión. En ese sentido, revisado el expediente del presente juicio, se advierte lo siguiente: 6.1.
El 8 de septiembre de 2015, la Nación - Ministerio del Interior celebró el convenio interadministrativo No. F-50934 con la Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Armada Nacional - Dirección General Marítima, cuyo objeto35 consistía 33 “Artículo 246. Valor probatorio de las copias. Las copias tendrán el mismo valor probatorio del original, salvo cuando por disposición legal sea necesaria la presentación del original o de una determinada copia.
Sin perjuicio de la presunción de autenticidad, la parte contra quien se aduzca copia de un documento podrá solicitar su cotejo con el original, o a falta de este con una copia expedida con anterioridad a aquella. El cotejo se efectuará mediante exhibición dentro de la audiencia correspondiente” [énfasis añadido]. 34 En lo que respecta a la descripción y justificación del Convenio objeto de examen judicial, la necesidad de suscribir dicho acuerdo de voluntades se planteó y sustentó en los siguientes términos [se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores]: “[ ] EL MINISTERIO DEL INTERIOR estima conveniente celebrar un Convenio Interadministrativo de Cofinanciación con la ARMADA NACIONAL y la DIRECCIÓN GENERAL MARÍTIMA - DIMAR, a fin de "Aunar esfuerzos técnicos, administrativos y financieros para la CONSTRUCCIÓN DE LA ESTACIÓN DE CONTROL DE TRÁFICO MARÍTIMO DE LA BASE NAVAL ARC - ATLÁNTICO DEL COMPLEJO LAS FLORES", localizado en el Distrito Especial Industrial y Portuario de Barranquilla, siendo oportuno resaltar que la Constitución Política en su artículo 209, parágrafo 2, establece: "Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado [ ]” [mayúsculas sostenidas propias del texto transcrito] [índice No. 58 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado]. 35 Índice No. 58 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado].
Radicación: 08001-23-33-000-2019-00226-01 [67.460] Demandante: Nación - Ministerio del Interior 18 en “[ ] [a]unar esfuerzos técnicos, administrativos y financieros entre el Ministerio del Interior - FONSECON, LA ARMADA NACIONAL y la Dirección General Marítima - DIMAR para la construcción de la Estación de Control de Tráfico Marítimo de la Base Naval ARC - Atlántico del Complejo Las Flores, localizado en el Distrito Especial Industrial y Portuario de Barranquilla […]” [énfasis añadido y mayúsculas sostenidas propias del texto transcrito].
En lo concerniente a la necesidad que se pretendía satisfacer con la suscripción del referido Convenio, en los estudios previos36 que soportaron su celebración se consignó lo siguiente [se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores]: “[ ]
1. DESCRIPCIÓN DE LA NECESIDAD QUE SE PRETENDE SATISFACER CON LA CONTRATACIÓN El propósito del Ministerio del Interior, es consolidar una región segura liderada con esfuerzos concertados entre la fuerza pública, autoridades civiles, sector privado y comunidad en general, garantizando la presencia, permanencia y operatividad tanto de las instituciones del estado como de la fuerza pública, en el territorio nacional.
Dentro de las acciones para orientar la política pública de seguridad, se aplican recursos de seguridad en apoyo a la infraestructura que se requiere con el único fin de consolidar la seguridad en el Estado Colombiano. La Armada Nacional tiene como función primordial contribuir a la defensa de la Nación mediante la aplicación del Poder Naval, conforme lo prevé el artículo 217 de la Constitución Política, así: "La Nación tendrá para su defensa unas Fuerzas Militares permanentes constituidas por el Ejército, la Armada y la Fuerza Aérea", e igualmente señala: "Las Fuerzas Militares tendrán como finalidad primordial la defensa de la soberanía, la independencia, la integridad del territorio nacional y del orden constitucional'.
Además de las funciones de Seguridad y Defensa, la Armada Nacional está llamada a participar en misiones orientadas a garantizar el empleo integral del mar por parte de la Nación, para ello debe cumplir con actividades tanto militares como diplomáticas y de implementación de la ley y el orden. Para materializar los resultados esperados en el corto y mediano plazo en sus áreas de responsabilidad, la Armada Nacional estableció cuatro objetivos estratégicos de "fines": la protección de la población y sus recursos y consolidación del control territorial; neutralización de las finanzas del narcoterrorismo; disuasión estratégica; y seguridad marítima y fluvial.
En el marco de la implementación del sistema integrado de control de tráfico y vigilancia marítima para Colombia, la Armada Nacional a través la Dirección General Marítima, busca entre otros, mantener la soberanía nacional, proteger los intereses de la nación y fortalecer la seguridad marítima, teniendo en cuenta dos variables: una, la Organización del Tráfico Marítimo que desarrolla la Autoridad Marítima Nacional (Control Civil del Tráfico Marítimo), cuyo objetivo es mejorar la seguridad y eficacia de la navegación y la seguridad de la vida humana en el mar y proteger el medio ambiente marino y la zona costera adyacente, incluidas las obras e instalaciones mar adentro, de los posibles efectos perjudiciales del tráfico marítimo, y otra, la visión naval del componente de Seguridad Nacional, que es competencia de la Armada Nacional bajo los parámetros del Control Naval de Tráfico Marítimo, marco en el cual los sistemas que se desarrollen para el control de embarcaciones deben proveer seguridad al movimiento de Buques Mercantes en tiempo de Guerra o de Emergencia Nacional y en tiempos de paz realizar el alistamiento necesario para 36 Índice No. 58 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado].
Radicación: 08001-23-33-000-2019-00226-01 [67.460] Demandante: Nación - Ministerio del Interior 19 poder establecer lo más rápido posible un control real sobre el tráfico marítimo en la jurisdicción nacional cuando se configure una situación de emergencia. En tal sentido, el Sistema Integrado de Control del Tráfico y Vigilancia Marítima debe contribuir al mantenimiento de la soberanía nacional y la preservación de la seguridad de la vida humana en el mar y de la navegación y a la protección de los intereses nacionales, en el marco de las funciones constitucional y legalmente establecidas para las dos instituciones que aúnan esfuerzos para el cumplimiento de sus fines.
La Dirección General Marítima, es la Autoridad Marítima Nacional que ejecuta la política del Gobierno en materia marítima y tiene por objeto la dirección, coordinación y control de las actividades marítimas, de acuerdo a los parámetros establecidos en el Decreto Ley 2324 de 1984. Bajo ese orden de ideas, las Capitanías de Puerto son las encargadas de ejercer la Autoridad Marítima Regional en su jurisdicción, y tienen entre otras funciones las de prestar el servicio y control del tráfico marítimo de los buques y artefactos navales que transitan por nuestras aguas marítimas jurisdiccionales, disponiendo de la información que en coordinación con otras entidades como la Armada Nacional, permita generar acciones para el ejercicio de la soberanía nacional, la búsqueda y rescate para la preservación de la vida humana en el mar, la seguridad en la navegación marítima y la prevención de daños al medio marino. De acuerdo con la descripción del problema y la justificación del proyecto relacionada en el "formato proyecto de infraestructura física" la Dirección General Marítima manifiesta la problemática de las instituciones relacionadas con el Control y Tráfico Marítimo en el departamento del Atlántico, así: "no están en capacidad de acceder a la información necesaria para responder oportunamente a las eventualidades y realizar un monitoreo adecuado de la zona de jurisdicción garantizando la Seguridad Integral Marítima y Fluvial.
Lo cual ocasiona: control inadecuado sobre la zona de responsabilidad debido a la falta de infraestructura física para la instalación de equipos; falta de control sobre las actividades marítimas y fluviales efectuadas por naciones vecinas sobre la jurisdicción de la DIMAR; imposibilidad de aumento de la cobertura en seguridad marítima y fluvial; reducida capacidad de respuesta ante emergencias en el rio y el mar; falta de control sobre las actividades ilegales marítimas y fluviales;
Puertos inseguros para desarrollar su actividad, lo que ocasiona pérdida de competitividad de los principales puertos del Departamento; catalogación internacional como país inseguro para las actividades Marítimas y fluviales; posibles demandas en contra del Estado [ ]” [énfasis añadido]. 6.2. Los suscribientes del acuerdo de voluntades en mención fijaron su valor37 en la suma de $2.117’864.321.
De igual modo, acordaron que sus aportes38 estarían representados de la siguiente manera [se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores]: “[ ] CLÁUSULA SÉPTIMA. APORTES. Los aportes están representados de la siguiente manera: a) EL MINISTERIO aportará la suma de DOS MIL CIENTO DIECISIETE MILLONES OCHOCIENTOS SESENTA Y CUATRO MIL TRESCIENTOS VEINTIÚN PESOS ($2.117’864.321,00) M/L discriminados así: i) Recursos vigencia 2015: La suma de SEISCIENTOS TREINTA Y CINCO MILLONES TRESCIENTOS CINCUENTA Y NUEVE MIL DOSCIENTOS NOVENTA Y SEIS PESOS ($635’359.296,00) M/L.; ii) Recursos Vigencia 2016: La suma de MIL CUATROCIENTOS OCHENTA Y DOS MILLONES QUINIENTOS CINCO MIL VEINTICINCO PESOS ($1.482’505.025,00) M/L. b) LA ARMADA NACIONAL, para 37 Cláusula sexta del Convenio [índice No. 58 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado]. 38 Índice No. 58 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado].
Radicación: 08001-23-33-000-2019-00226-01 [67.460] Demandante: Nación - Ministerio del Interior 20 la ejecución del proyecto denominado "CONSTRUCCIÓN DE LA ESTACIÓN DE CONTROL DE TRÁFICO MARÍTIMO DE LA BASE NAVAL ARC - ATLÁNTICO DEL COMPLEJO LAS FLORES", aportará un lote de su propiedad, en el cual se construirá la obra objeto del precitado proyecto [ ]” [énfasis y mayúsculas sostenidas propias del texto transcrito]. 6.3.
Según lo estipulado en la cláusula octava39 del Convenio materia de estudio, los aportes antes referidos se desembolsarían de la siguiente forma [se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores]: “[ ] CLÁUSULA OCTAVA. DESEMBOLSOS. EL MINISTERIO desembolsará a la DIRECCIÓN GENERAL MARÍTIMA - DIMAR, Ios recursos para el desarrollo del proyecto objeto del presente Convenio Interadministrativo de Cofinanciación de la siguiente forma: 1.
Un primer desembolso correspondiente a la suma de SEISCIENTOS TREINTA Y CINCO MILLONES TRESCIENTOS CINCUENTA Y NUEVE MIL DOSCIENTOS NOVENTA Y SEIS PESOS ($635’359.296) M/L previa presentación de los contratos de obra e interventoría y certificación del supervisor del Convenio Interadministrativo de Cofinanciación por parte del MINISTERIO DEL INTERIOR / FONSECON, acreditando el cumplimiento de DIMAR, para proceder al desembolso. 2.
Un segundo desembolso, por la suma CUATROCIENTOS VEINTITRÉS MILLONES QUINIENTOS SETESTA Y DOS MIL OCHOCIENTOS SESENTA Y CUATRO PESOS ($423’572.864) M/L, cuando la ejecución de la obra se encuentre en un avance mínimo del 30% previa presentación del correspondiente informe de interventoría, que incluya las actas parciales de obra avaladas por el interventor de obra; certificación del supervisor del Convenio interadministrativo de Cofinanciación, designado por DIMAR, acreditando el avance del 30% de ejecución de la obra; certificación del supervisor del Convenio Interadministrativo de Cofinanciación, por parte del MINISTERIO DEL INTERIOR / FONSECON, acreditando el cumplimiento de DIMAR, para proceder al desembolso. 3.
Un tercer desembolso, por la suma OCHOCIENTOS CUARENTA Y SIETE MILLONES CIENTO CUARENTA Y CINCO MIL SETECIENTOS VEINTIOCHO PESOS ($847’145.728) M/L, cuando la ejecución de la obra se encuentre en un avance mínimo del 60% previa presentación del correspondiente informe de interventoría, que incluya las actas parciales de obra avaladas por el interventor de obra; certificación del supervisor del Convenio Interadministrativo de Cofinanciación, designado por DIMAR, acreditando el avance del 60% de ejecución de la obra; certificación del supervisor del Convenio Interadministrativo de Cofinanciación, por parte del MINISTERIO DEL INTERIOR / FONSECON, acreditando el cumplimiento de DIMAR, para proceder al desembolso. 4.
Un último desembolso, por la suma de DOSCIENTOS ONCE MILLONES SETECIENTOS OCHENTA Y SEIS MIL CUATROCIENTOS TREINTA Y TRES PESOS ($211’786.433) M/L, cuando la ejecución de la obra se encuentre en un 100%, previa presentación del correspondiente informe de interventoría, que incluya el acta final de obra avalada por el interventor; certificación del supervisor del Convenio Interadministrativo de Cofinanciación, designado por DIMAR, acreditando la ejecución del 100% de la obra; certificación del supervisor del Convenio Interadministrativo de Cofinanciación, por parte del MINISTERIO DEL INTERIOR / FONSECON, acreditando el cumplimiento de DIMAR, para proceder al desembolso [ ]” [énfasis y mayúsculas sostenidas propias del texto transcrito]. 6.4.
En la cláusula segunda40 del Convenio se fijaron las obligaciones específicas de la Dimar, entre las cuales se destacan las siguientes [se transcriben de forma literal, incluso con posibles errores]: 39 Índice No. 58 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado]. 40 Índice No. 58 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado].
Radicación: 08001-23-33-000-2019-00226-01 [67.460] Demandante: Nación - Ministerio del Interior 21 “[ ] CLÁUSULA SEGUNDA. OBLIGACIONES ESPECÍFICAS DE DIMAR. [ ] 2. Adelantar bajo su exclusivo riesgo, responsabllidad y autonomía, todas las gestiones administrativas, contractuales y financieras necesarias para la ejecución del proyecto, objeto del Convenio Interadministrativo de Cofinanciación [ ]. 3.
Invertir los aportes recibidos del MINISTERIO DEL INTERIOR / FONSECON única y exclusivamente en la ejecución del proyecto presentado e indicado en el objeto del Convenio [ ]. 7. Desarrollar las actividades del proyecto dentro del plazo de ejecución contractual [ ]. 9. Adelantar los procesos precontractuales y selección del contratista en el término máximo de sesenta días (60) días, contados a partir de la suscripción del acta de inicio del Convenio Interadministrativo de Cofinanciación, con el fin de seleccionar el contratista de obra y de interventoría a la obra necesarios para la ejecución de las actividades de que trata este Convenio, de acuerdo a como lo exige la ley [ ]. 12.
Incorporar al presupuesto de la DIRECCIÓN GENERAL MARÍTIMA - DIMAR la totalidad de los recursos que gire el MINISTERIO DEL INTERIOR / FONSECON a través del presente Convenio. 13. Mantener un control contable y financiero independiente para el manejo de los recursos girados por el MINISTERIO DEL INTERIOR / FONSECON, con sus respectivos documentos soportes. 14.
Suministrará oportunamente la información solicitada por el MINISTERIO DEL INTERIOR / FONSECON a través del supervisor o el apoyo a la supervisión y acompañar el desarrollo de las visitas de seguimiento que se realicen [ ]. 20. Depositar todos los recursos destinados a la ejecución del presente Convenio Interadministrativo de Cofinanciación, en una cuenta que genere rendimientos financieros. 21.
Vigilar los aportes desembolsados por el Ministerio FONSECON a DIMAR, para que los mismos sean invertidos única y exclusivamente en el cumplimiento del objeto del Convenio [ ]. 23. Presentar al MINISTERIO DEL INTERIOR / FONSECON un (1) informe final a la terminación del Convenio Interadministrativo de Cofinanciación, en donde se describa detalladamente la inversión de los recursos que fueron suministrados por el MINISTERIO DEL INTERIOR / FONSECON, adjuntando entre otros documentos: a) Acta(s) de recibo definitivo del proyecto. b) Comprobantes de los pagos efectuados al contratista y al interventor contratado para el desarrollo deI proyecto. c) Balance Financiero del proyecto. d) Informe final de Interventor de obra. e) Actas de Liquidación de todos los contratos celebrados para el desarrollo del proyecto. f) Certificado suscrito por el Representante Legal de DIRECCIÓN GENERAL MARÍTIMA - DIMAR, en donde conste la ejecución de los recursos entregados por el MINISTERIO DEL INTERIOR / FONSECON en virtud del presente Convenio Interadministrativo de Cofinanciación. g) Certificación de la cuenta bancaria del proyecto, en la cual se demuestre la inversión total de los recursos del presente Convenio Interadministrativo de Cofinanciación y/o constancia de consignación al Tesoro Nacional. h) Registro Fotográfico del proyecto [ ]. 25.
Entregar oportunamente todos los documentos e información requerida para la liquidación del presente Convenio lnteradministrativo de Cofinanciación y suscribir la correspondiente acta de liquidación [ ] 27. Reintegrar al MINISTERIO DEL INTERIOR / FONSECON o al Tesoro Nacional según sea el caso, a más tardar dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la terminación del proyecto, los saldos y rendimientos financieros de los recursos aportados por el MINISTERIO DEL INTERIOR / FONSECON que no hayan sido comprometidos dentro del plazo de ejecución pactado [ ]. 29.
Poner a disposición del Ministerio y de las entidades de control, toda la información jurídica, técnica y financiera del proyecto relacionado en el objeto del presente Convenio Interadministrativo de Cofinanciación [ ]” [énfasis y mayúsculas sostenidas propias del texto transcrito]. A su turno, de acuerdo con lo señalado en la cláusula tercera41 del acuerdo de voluntades materia de análisis, los deberes prestacionales de la Armada eran los siguientes [se transcriben de forma literal, incluso con posibles errores]: 41 Índice No. 58 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado].
Radicación: 08001-23-33-000-2019-00226-01 [67.460] Demandante: Nación - Ministerio del Interior 22 “[ ] CLÁUSULA TERCERA. OBLIGACIONES DE LA ARMADA NACIONAL. 1. Autorizar la ejecución de la construcción de la Estación de Control de Tráfico Marítimo de la Base Naval ARC - Atlántico del Complejo Las Flores, localizado en el Distrito Especial Industrial y Portuario de Barranquilla. 2.
Designar un supervisor para el Convenio. 3. Participar en los comités de supervisión, seguimiento y control a la ejecución del proyecto objeto del Convenio Interadministrativo de Cofinanciación. 4. Atender los requerimientos o solicitudes que realicen las partes, respecto al desarrollo del Convenio Interadministrativo de Cofinanciación. 5.
Recibir la Estación de Control de Tráfico Marítimo de la Base Naval ARC - Atlántico del Complejo Las Flores, localizado en el Distrito Especial Industrial y Portuario de Barranquilla. 6. Suscribir el acta de liquidación del Convenio Interadministrativo de Cofinanciación [ ]” [énfasis y mayúsculas sostenidas propias del texto transcrito].
De otro lado, en la cláusula cuarta42 del Convenio se estipularon las cargas obligacionales radicadas en cabeza del Ministerio del Interior, las cuales pasan a transcribirse [de forma literal, incluso con posibles errores]: “[ ] CLÁUSULA CUARTA. OBLIGACIONES DEL MINISTERIO. 1. Ejercer la supervisión del Convenio y designar apoyo a la supervisión cuando lo estime pertinente. 2.
Expedir el respectivo registro presupuestal. 3. Aprobar la respectiva garantía. 4. Realizar, en la forma y condiciones pactadas, los desembolsos a DIMAR de las sumas destinadas al desarrollo del Convenio Interadministrativo de Cofinanciación, previo cumplimiento de los requisitos legales, conforme se señala en la cláusula relativa la forma de desembolso. 5.
Proyectar y suscribir el acta de liquidación del Convenio. 6. Participar en los comités de supervisión, seguimiento y control a la ejecución del proyecto objeto del Convenio Interadministrativo de Cofinanciación [ ]” [énfasis y mayúsculas sostenidas propias del texto transcrito]. 6.5. En virtud de lo previsto en la cláusula quinta del acuerdo de voluntades en comento43, las entidades públicas cooperantes regularon el plazo de ejecución y el término de liquidación de la siguiente manera [se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores]: “[…] CLÁUSULA QUINTA.
PLAZO DE EJECUCIÓN Y PLAZO DE LIQUIDACIÓN. El término de ejecución será hasta el 30 de septiembre de 2016 contados a partir de la fecha de aprobación de la garantía única por parte de la Subdirección de Gestión Contractual del Ministerio y cumplimiento de los requisitos de ejecución, previo perfeccionamiento del Convenio. El plazo para la liquidación del presente Convenio será dentro de los seis (6) meses contados a partir del vencimiento del plazo de ejecución.
PARÁGRAFO PRIMERO. El plazo de ejecución del presente concenio podrá ser modificado o terminado de forma anticipada si así lo convienen por escrito las partes.
PARÁGRAFO SEGUNDO. El plazo de ejecución del presente Convenio podrá ser suspendido por mutuo acuerdo entre las partes, cuandoquiera que existan circunstancias que dificulten la normal ejecución del proyecto establecido en la cláusula primera, las cuales deben quedar por escrito. La suspensión a la que se refiere el presente parágrafo no implica una prórroga al plazo de ejecución del Convenio, sino un cese en la obligación contractual de cumplir con las prestaciones contractuales, y en consecuencia, un ajuste proporcional en la fecha de finalización del Convenio [ ]
PARÁGRAFO CUARTO. La falta de entrega oportuna, por parte de la ARMADA NACIONAL o DIMAR de los documentos o la información necesaria para el desarrollo del proceso de liquidación del Convenio, dará lugar al inicio de un procedimiento para la declaratoria del incumplimiento del Convenio, de conformidad con la legislación contractual vigente, aun cuando el proyecto objeto del mismo se 42 Índice No. 58 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado]. 43 Índice No. 58 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado].
Radicación: 08001-23-33-000-2019-00226-01 [67.460] Demandante: Nación - Ministerio del Interior 23 haya desarrollado a satisfacción […]” [énfasis y mayúsculas sostenidas propias del texto transcrito]. 6.6. En lo atinente a la cuenta bancaria en la que el Ministerio desembolsaría los recursos económicos a los que se comprometió, los extremos convencionales establecieron lo siguiente en la cláusula décima séptima44 [se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores]: “[ ] CLÁUSULA DÉCIMA SÉPTIMA.
CUENTA BANCARIA. Los desembolsos de los recursos por parte de EL MINISTERIO en virtud del presente Convenio se efectuarán en la Cuenta Corriente No. 268-01550-0 del BANCO DE OCCIDENTE, denominada “MDN-DIMAR-F.I. EVEN-RECAUD” [ ]” [énfasis y mayúsculas sostenidas propias del texto transcrito]. 6.7. La cláusula penal pecuniaria se plasmó en la cláusula vigésima45 del Convenio, estipulación que se diseñó en los términos que se pasan a transcribir [de forma literal, incluso con posibles errores]: “[ ] CLÁUSULA VIGÉSIMA.
PENAL PECUNIARIA. En caso de incumplimiento parcial o definitivo, las partes acuerdan como indemnización a favor de EL MINISTERIO, una suma equivalente al diez por ciento (10%) del valor total del Convenio. En caso de que LA ARMADA NACIONAL o DIMAR, no paguen la suma correspondiente por este concepto, dentro de los treinta (30) días siguientes a la fecha de su notificación, EL MINISTERIO deducirá el valor de esta cláusula penal, de cualquier cantidad que adeude LA ARMADA NACIONAL o DIMAR por razón del mismo, para lo cual está autorizado expresamente.
PARÁGRAFO ÚNICO. El valor de la cláusula penal que se haga efectivo se considerará como pago parcial de los perjuicios ocasionados al MINISTERIO quedando este facultado para reclamar, por vía judicial o extrajudicial, el valor de los perjuicios que exceda el monto de la cláusula penal [ ]” [énfasis y mayúsculas sostenidas propias del texto transcrito]. 6.8.
A través de la Resolución No. 10479 del 23 de noviembre de 201546, se adicionó47 el presupuesto del Ministerio de Defensa Nacional para la vigencia fiscal de 2015, propósito que se materializó “[ ] con recursos provenientes del Convenio Interadministrativo de Cofinanciación No. 509 del 8 de septiembre de 2015 [ ]”. 6.9. Mediante el documento identificado con el No. 300927R-DIMAR-SUBAFIN-002 del 30 de diciembre de 201548, la Dimar se comunicó con el Banco de Occidente en los siguientes términos [se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores]: 44 Índice No. 58 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado]. 45 Índice No. 58 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado]. 46 Índice No. 58 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado]. 47 El artículo 1° de la Resolución No. 10479 del 23 de noviembre de 2015 quedó consignado así [se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores]: “[ ] ARTÍCULO 1°.
Efectuar una adición al presupuesto de ingresos y gastos de la Sección 1501 Ministerio de Defensa Nacional Unidad 12 Dirección General Marítima para la vigencia fiscal de 2015, por la suma de SEISCIENTOS TREINTA Y CINCO MILLONES TRESCIENTOS CINCUENTA Y NUEVE MIL DOSCIENTOS NOVENTA Y SEIS PESOS M/CTE ($635’359.296) [ ]” [énfasis y mayúsculas sostenidas propias del texto transcrito]. 48 Documento firmado por el Tesorero y el Subdirector Administrativo y Financiero de la Dimar [índice No. 58 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado].
Radicación: 08001-23-33-000-2019-00226-01 [67.460] Demandante: Nación - Ministerio del Interior 24 “[ ] ASUNTO: TRASLADO RECURSOS A DTN - CUENTA ÚNICA NACIONAL [Con el] [f]in de dar cumplimiento a los Decretos 2785 de 2013 y 1780 de 2014, atentamente solicitamos efectuar traslado vía SEBRA a la DTN - CUENTA ÚNICA NACIONAL la suma de CATORCE MIL MILLONES DE PESOS M/CTE ($14.000’000.000), los cuales deben ser debitados de la Cuenta Corriente MDN- DIMAR-F. INTERNOS-RECAUDOS Número 268-00392-8 del Banco de Occidente, para efectuar la operación de acuerdo a las siguientes instrucciones: TIPO DE OPERACIÓN TRASLADO VÍA SEBRA VALOR TRANSFERENCIA $14.000’000.000 ENTIDAD FINANCIERA DESTINO BANCO DE LA REPÚBLICA NIT 899.999.090-2 NÚMERO DE CUENTA 61016986 TIPO DE CUENTA DEPÓSITO DENOMINACIÓN CUENTA ÚNICA NACIONAL CÓDIGO PORTAFOLIO 159 CÓDIGO DE OPERACIÓN 137 Anexo se envía formato “Transferencia de Fondos Vía SEBRA49” [ ]” [énfasis y mayúsculas sostenidas propias del texto transcrito].
Asimismo, obra en el expediente el estado de las cuentas corrientes Nos. 268- 01550-0 y 268-00392-8 del Banco de Occidente50 al 30 de diciembre de 2015. [extractos bancarios]. 6.10. A través del documento identificado con el No. 290927R-DIMAR-SUBAFIN- 002 del 29 de febrero de 201651, la Dimar se comunicó con el Banco de Occidente así [se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores]: “[ ] ASUNTO: TRASLADO RECURSOS DE INGRESOS ENERO A DTN - CUENTA ÚNICA NACIONAL [Con el] [f]in de dar cumplimiento a los Decretos 2785 de 2013 y 1780 de 2014, atentamente solicitamos efectuar traslado vía SEBRA a la DTN - CUENTA ÚNICA NACIONAL la suma de DIEZ MIL MILLONES DE PESOS M/CTE ($10.000’000.000), los cuales deben ser debitados de la Cuenta Corriente MDN-DIMAR-F. INTERNOS- RECAUDOS Número 268-00392-8 del Banco de Occidente, para efectuar la operación de acuerdo a las siguientes instrucciones: TIPO DE OPERACIÓN TRASLADO VÍA SEBRA VALOR TRANSFERENCIA $10.000’000.000 ENTIDAD FINANCIERA DESTINO BANCO DE LA REPÚBLICA NIT 899.999.090-2 NÚMERO DE CUENTA 61016986 TIPO DE CUENTA DEPÓSITO DENOMINACIÓN CUENTA ÚNICA NACIONAL 49 Formato diligenciado y aportado al expediente [índice No. 58 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado]. 50 Documento en el que se consignan todas las transacciones asociadas a dicha cuenta corriente, entre ellas, los “intereses liquidados” [índice No. 58 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado]. 51 Documento firmado por el Tesorero y el Subdirector Administrativo y Financiero de la Dimar [índice No. 58 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado].
Radicación: 08001-23-33-000-2019-00226-01 [67.460] Demandante: Nación - Ministerio del Interior 25 CÓDIGO PORTAFOLIO 159 CÓDIGO DE OPERACIÓN 137 Anexo se envía formato “Transferencia de Fondos Vía SEBRA52” [ ]” [énfasis y mayúsculas sostenidas propias del texto transcrito]. De igual modo, también se aportó al plenario el estado de las cuentas corrientes Nos. 268-01550-0 y 268-00392-8 del Banco de Occidente53 al 29 de febrero de 2016 [extractos bancarios]. 6.11.
Por medio del documento identificado con el No. 271027R-DIMAR-SUBAFIN- 002 del 27 de abril de 201654, la Dimar se comunicó con el Banco de Occidente y solicitó lo siguiente [se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores]: “[ ] ASUNTO: TRASLADO RECURSOS DE INGRESOS ABRIL A DTN - CUENTA ÚNICA NACIONAL [Con el] [f]in de dar cumplimiento a los Decretos 2785 de 2013 y 1780 de 2014, atentamente solicitamos efectuar traslado vía SEBRA a la DTN - CUENTA ÚNICA NACIONAL la suma de TRECE MIL MILLONES DE PESOS M/CTE ($13.000’000.000), los cuales deben ser debitados de la Cuenta Corriente MDN- DIMAR-F. INTERNOS-RECAUDOS Número 268-00392-8 del Banco de Occidente, para efectuar la operación de acuerdo a las siguientes instrucciones: TIPO DE OPERACIÓN TRASLADO VÍA SEBRA VALOR TRANSFERENCIA $13.000’000.000 ENTIDAD FINANCIERA DESTINO BANCO DE LA REPÚBLICA NIT 899.999.090-2 NÚMERO DE CUENTA 61016986 TIPO DE CUENTA DEPÓSITO DENOMINACIÓN CUENTA ÚNICA NACIONAL CÓDIGO PORTAFOLIO 159 CÓDIGO DE OPERACIÓN 137 Anexo se envía formato “Transferencia de Fondos Vía SEBRA55” [ ]” [énfasis y mayúsculas sostenidas propias del texto transcrito].
Aunado a lo anterior, se suministró a este juicio el estado de las cuentas corrientes Nos. 268-01550-0 y 268-00392-8 del Banco de Occidente56 al 29 de abril de 2016 [extractos bancarios]. 52 Formato diligenciado y aportado al expediente [índice No. 58 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado]. 53 Documento en el que se consignan todas las transacciones asociadas a dicha cuenta corriente, entre ellas, los “intereses liquidados” [índice No. 58 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado]. 54 Documento firmado por el Tesorero y el Subdirector Administrativo y Financiero de la Dimar [índice No. 58 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado]. 55 Formato diligenciado y aportado al expediente [índice No. 58 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado]. 56 Documento en el que se consignan todas las transacciones asociadas a dicha cuenta corriente, entre ellas, los “intereses liquidados” [índice No. 58 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado].
Radicación: 08001-23-33-000-2019-00226-01 [67.460] Demandante: Nación - Ministerio del Interior 26 6.12. Mediante el documento identificado con el No. 291027R-DIMAR-SUBAFIN- 002 del 29 de julio de 201657, la Dimar solicitó al Banco de Occidente lo siguiente [se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores]: “[ ] ASUNTO: TRASLADO RECURSOS DE INGRESOS JULIO 2016 A DTN - CUN [Con el] [f]in de dar cumplimiento a los Decretos 2785 de 2013 y 1780 de 2014, atentamente solicitamos efectuar traslado vía SEBRA a la DTN - CUENTA ÚNICA NACIONAL la suma de TRECE MIL MILLONES DE PESOS M/CTE ($13.000’000.000), los cuales deben ser debitados de la Cuenta Corriente MDN- DIMAR-F. INTERNOS-RECAUDOS Número 268-00392-8 del Banco de Occidente, para efectuar la operación de acuerdo a las siguientes instrucciones: FECHA DE OPERACIÓN 29 DE JULIO DE 2016 TIPO DE OPERACIÓN TRASLADO VÍA SEBRA VALOR TRANSFERENCIA $13.000’000.000 ENTIDAD FINANCIERO DESTINO BANCO DE LA REPÚBLICA NIT 899.999.090-2 NÚMERO DE CUENTA 61016986 TIPO DE CUENTA DEPÓSITO DENOMINACIÓN CUENTA ÚNICA NACIONAL CÓDIGO PORTAFOLIO 159 CÓDIGO DE OPERACIÓN 137 Anexo se envía formato “Transferencia de Fondos Vía SEBRA58” [ ]” [énfasis y mayúsculas sostenidas propias del texto transcrito].
Sumado a ello, en este expediente reposa el estado de las cuentas corrientes Nos. 268-01550-0 y 268-00392-8 del Banco de Occidente59 al 29 de julio de 2016 [extractos bancarios]. 6.13. A través de la comunicación identificada con el código alfanumérico OFI18- 18046-SIN-4020 del 11 de mayo de 201860, el Ministerio del Interior requirió a la Dimar para que suministrara los documentos necesarios para liquidar el Convenio objeto de análisis judicial, entre los cuales se destacan los siguientes [se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores]: “[ ] [C]on el ánimo de precaver futuras acciones judiciales, el Ministerio del Interior solicita que se envíen con suma urgencia a la Subdirección de Infraestructura del Ministerio del Interior, dentro de los TRES (3) días hábiles siguientes al recibo de esta comunicación, la documentación que se relaciona a continuación, la cual es indispensable y necesaria para adelantar el trámite de liquidación: [ ] [ ] 6.
Certificado del Tesorero o quien haga sus veces, de los rendimientos financieros y saldos no ejecutados. 57 Documento firmado por el Tesorero y el Subdirector Administrativo y Financiero de la Dimar [índice No. 58 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado]. 58 Formato diligenciado y aportado al expediente [índice No. 58 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado]. 59 Documento en el que se consignan todas las transacciones asociadas a dicha cuenta corriente, entre ellas, los “intereses liquidados” [índice No. 58 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado]. 60 Índice No. 58 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado].
Radicación: 08001-23-33-000-2019-00226-01 [67.460] Demandante: Nación - Ministerio del Interior 27 7. Extractos bancarios desde que se abrió la cuenta hasta su cancelación. 8. Certificación de la entidad bancaria donde se abrió la cuenta para manejar los recursos del proyecto, en el cual se demuestre los saldos y rendimientos financieros generados de los recursos aportados por el Ministerio del Interior desde la apertura de la cuenta hasta su cancelación. 9.
Certificado de cancelación de la cuenta bancaria donde se manejaron los recursos del proyecto, expedido por entidad bancaria. 10. Copia de la consignación de la devolución de los recursos no ejecutados y los rendimientos financieros generados [ ]” [mayúsculas sostenidas propias del texto transcrito]. 6.14. Mediante el documento expedido el 21 de mayo de 201861, el Tesorero General de la Dimar realizó la siguiente constancia [se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores]: “[ ] EL SUSCRITO TESORERO GENERAL DE LA DIRECCIÓN GENERAL MARÍTIMA HACE CONSTAR: Que de acuerdo al Convenio No. F-509 de 2015 suscrito entre la Nación - Ministerio del Interior, Fondo Naclonal de Seguridad y Convivencia Ciudadana - FONSECON, Armada Nacional República de Colombia y la Dirección General Maritima - DIMAR, fueron recibidos por parte del Ministerio del Interior la suma de DOS MIL CIENTO DIECISIETE MILLONES OCHOCIENTOS SESENTA Y CUATRO MIL TRESCIENTOS VEINTIÚN PESOS CON 00/100 MCTE ($2.117’864.321,00) consignados a la cuenta corriente No. 268015500 del Banco de Occidente y trasladados a la cuenta DTN - CUN de la siguiente manera: Fecha de recepción Valor Fecha traslado a DTN - CUN 21 de diciembre de 2015 $635’359.296 30 de diciembre de 2015 8 de febrero de 2016 $423’572.864 29 de febrero de 2016 31 de marzo de 2016 $847’145.728 27 de abril de 2016 29 de julio de 2016 $211’786.433 29 de julio de 2016 TOTAL $2.117’864.321 Asimismo se hace aclaración que la DTN - CUN para los años 2015 y 2016 no indica el valor porcentual de cada uno de los rendimientos ni con que tasa se dieron, por lo cual no se cuenta con esa información. Fecha de expedición: 21 de mayo de 2018 [ ]” [énfasis y mayúsculas sostenidas propias del texto transcrito]. 6.15.
A través del documento identificado con el No. 29201803191 MD-DIMAR- SUBAFIN del 28 de mayo de 201862, la Dimar contestó la solicitud del Ministerio del Interior a la que se refiere el apartado 6.13 anterior. En concreto, indicó lo siguiente [se transcriben de forma literal, incluso con posibles errores]: “[ ] En respuesta a su oficio OFI18-18046-SIN-4020 del 11 de mayo de 2018, me permito adjuntar la documentación requerida para realizar el trámite de liquidación del 61 Índice No. 58 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado]. 62 Índice No. 58 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado].
Radicación: 08001-23-33-000-2019-00226-01 [67.460] Demandante: Nación - Ministerio del Interior 28 Convenio Interadministrativo de Cofinanciación No. F509 de 2015, suscrito entre la Nacion - Ministerio del Interior Fondo Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana - FONSECON, la Armada Nacional de Colombia y la Dirección General Marítima - DIMAR; sin embargo, presento las siguientes aclaraciones: Respecto de los documentos relacionados en los numerales 7°, 8°, 9° y 10°, se informa que de conformidad con los términos del convenio aludido, se estableció que la cuenta bancaria en la cual se girarían los recursos otorgados por FONSECON, correspondía a una cuenta propia de DIMAR, por Io tanto, al no ser una cuenta nueva no se posee certificacion alguna [ ]” [mayúsculas sostenidas propias del texto transcrito]. 6.16.
Por medio del documento titulado “CERTIFICACIÓN FINAL DE SUPERVISIÓN” del 31 de mayo de 201863, el Ministerio del Interior señaló que el balance financiero del proyecto convenido quedó así [se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores]: “[ ] BALANCE FINANCIERO DEL PROYECTO Una vez verificada la información allegada por la DIMAR y cotejada con la información que reposa en el Ministerio, se estableció que el balance general del Convenio es el siguiente: Valor aporte total Convenio MINISTERIO - FONSECON $2.117’864.321 Valor aporte MINISTERIO - FONSECON a DIMAR $2.117’864.321 Valor aporte MINISTERIO - FONSECON a DIMAR a ARMADA NACIONAL $0 Valor aporte de la DIMAR $0 VALOR CONVENIO INICIAL $2.117’864.321 VALOR TOTAL CONVENIO $2.117’864.321 VALOR TOTAL CONVENIO con DIMAR $2.117’864.321 VALOR TOTAL LEGALIZADO DIMAR $2.117’864.321 VALOR SIN LEGALIZAR DE LOS APORTES DEL CONVENIO A LA DIMAR: (NOTA 1) $0 VALOR DE RENDIMIENTOS FINANCIEROS (NOTA 2) N/D VALOR A REINTEGRAR DIMAR AL TESORO NACIONAL (NOTA 3) N/D • El presente balance financiero indica que el Ministerio del Interior - FONSECON desembolsó la suma de COP $2.117’864.321. • La DIMAR a la fecha del presente informe de supervisión ha legalizado la suma de $2.117’864.321 COP. Nota 1: La DIMAR envía balance financiero del 22 de mayo de 2018 indicando que se ejecutó la totalidad de recursos entregados por el Ministerio del Interior, por lo cual el saldo a reintegrar es cero (0).
Nota 2: Este valor no se puede determinar por la inobservancia de la DIMAR en la entrega de la certificación bancaria de rendimientos expedidos por la entidad 63 Índice No. 58 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado]. Radicación: 08001-23-33-000-2019-00226-01 [67.460] Demandante: Nación - Ministerio del Interior 29 financiera en donde se depositaron los dineros desembolsados por parte del Ministerio del Interior.
Nota 3: La no entrega de los documentos anteriormente mencionados hace que el Ministerio del Interior no pueda determinar esta cifra [ ]” [énfasis y mayúsculas sostenidas propias del texto transcrito]. En lo que atañe a los “ASPECTOS JURÍDICOS” relacionados en el informe en cita, se señaló que la parte demandada habría incumplido sus deberes prestacionales asociados y encaminados a la liquidación del Convenio -cláusulas segunda64 y quinta65-, desatenciones que, a juicio del extremo activo, podían dar paso a la efectividad de la pena pecuniaria acordada en el acuerdo de voluntades en comento -cláusula vigésima-. 6.17.
A través del documento expedido el 8 de junio de 201866, el Tesorero General de la Dimar efectuó la siguiente declaración [se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores]: “[ ] EL SUSCRITO TESORERO GENERAL DE LA DIRECCIÓN GENERAL MARÍTIMA HACE CONSTAR: Que los recursos ingresados a la cuenta corriente No. 268015500 del Banco de Occidente, correspondientes al Convenio No. F-509 de 2015 suscrito entre la Nación - Ministerio del Interior, Fondo Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana - FONSECON, Armada Nacional República de Colombia y la Dirección General Marítima - DIMAR, fueron trasladados a la cuenta corriente No. 268003928 del Banco de Occidente, que es la cuenta que se tiene parametrizada para hacer los traslados vía SEBRA a la cuenta No. 61016986 de la Dirección del Tesoro Nacional DTN - CUN, en la fechas que se relaclonan a continuación (se anexan copias de los respectivos extractos bancarios de cada cuenta): Fecha de recepción Valor Fecha traslado a DTN - CUN 21 de diciembre de 2015 $635’359.296 30 de diciembre de 2015 8 de febrero de 2016 $423’572.864 29 de febrero de 2016 31 de marzo de 2016 $847’145.728 27 de abril de 2016 29 de julio de 2016 $211’786.433 29 de julio de 2016 TOTAL $2.117’864.321 Fecha de expedición: 8 de junio de 2018 [ ]” [énfasis y mayúsculas sostenidas propias del texto transcrito]. 6.18.
Mediante el documento identificado con el No. 29201900882 MD-DIMAR- GPLAD del 11 de febrero de 201967, la Dimar le realizó las siguientes precisiones al Ministerio del Interior en torno a los rendimientos financieros que se generaron por 64 Se hizo especial alusión a los numerales 13, 14, 20, 25, 27 y 29 de dicha estipulación convencional [índice No. 58 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado]. 65 Se hizo énfasis en el parágrafo cuarto de la cláusula quinta del Convenio [índice No. 58 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado]. 66 Índice No. 58 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado]. 67 Índice No. 58 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado].
Radicación: 08001-23-33-000-2019-00226-01 [67.460] Demandante: Nación - Ministerio del Interior 30 cuenta del desarrollo del Convenio sobre el que versa la presente controversia [se transcriben de forma literal, incluso con posibles errores]: “[ ] Por medio del presente, me permito informarle el estado de los rendimientos financieros que se generaron por el Convenio Interadministrativo de Cofinanciación No. F-509-2015 suscrito entre LA NACIÓN - MINISTERIO DEL INTERIOR - FONDO NACIONAL DE SEGURIDAD CIUDADANA - FONSECON - LA ARMADA NACIONAL y LA DIRECCIÓN GENERAL MARÍTIMA: De conformidad con Io establecido en la cláusula segunda, numeral 27, DIMAR debió realizar el reintegro de los saldos o rendimientos financieros que se hayan generado de los recursos aportados por el Ministerio del Interior, dentro de los quince (15) días hábiles siguientes de la terminación del proyecto.
Al respecto y como fue certificado por el Tesorero de la Dirección General Marítima, mediante documento de fecha 21 de mayo y 8 de junio de 2018, los rendimientos generados dentro del convenio aludido ya se encuentran en el Tesoro Nacional, tal y como se establece en el clausulado mencionado anteriormente, dando cumplimiento a lo convenido.
Lo anterior se debe a la forma en que se manejan los recursos que ingresan a la cuenta bancaria No. 268-01550-0 del Banco de Occidente de DIMAR, en la cual fueron depositados por el Ministerio del Interior conforme a lo acordado por los intervinientes en el convenio, pues los ingresos de dicha cuenta corresponden a los recaudos que DIMAR realiza por las diferentes actividades y servicios que se presta en razón a sus funciones y demás ingresos.
A fin de cada mes, se realiza un traslado interno de la cuenta de recaudo a la Cuenta bancaria No. 268003928 del Banco de Occidente, la cual corresponde a la cuenta titular y parametrizada para ejecutar los traslados de los recursos a la cuenta de la Direccion del Tesoro Nacional DTN - CUN. En cuanto a los recursos percibidos por DIMAR, en razón al convenio interadministrativo de cofinanciamiento, se informa y aclara que efectivamente se generaron rendimientos financieros; sin embargo, por la forma en que se manejan los recursos en la entidad, estos fueron depositados en el Tesoro Nacional al final del mes en que fueron depositados por el Ministerio del Interior, pues la DIMAR realizó el giro total de los recursos de las cuentas bancarias.
Ahora bien, es importante anotar que dentro del Convenio no fue estipulado que los recursos del mismo fueran depositados en cuenta separada o creada de manera individual para el manejo de dichos recursos, motivo por el cual no es razonable pensar en un incumplimiento de las obligaciones de la Entidad, cuando todos los recursos de DIMAR, así como sus rendimientos se encuentran en la Cuenta Única Nacional - CUN administrada por el Tesoro Nacional [ ]” [mayúsculas sostenidas propias del texto transcrito]. 7.
El análisis de la Subsección y la resolución del caso concreto Por razones eminentemente metodológicas, la Sala, en función -exclusiva- de los motivos de disenso planteados por el extremo activo en su recurso de apelación, los estudiará y decidirá de manera individualizada. Radicación: 08001-23-33-000-2019-00226-01 [67.460] Demandante: Nación - Ministerio del Interior 31 En tal sentido, con la finalidad de cumplir la consigna que se acaba de trazar, la Subsección iniciará el análisis del caso concreto con el análisis del primero de los problemas jurídicos identificados en el acápite No. 5 de la parte considerativa de esta providencia, el cual consiste en lo siguiente: [i] El incumplimiento parcial del Convenio que se le atribuye a la parte demandada, el cual se sustenta en la desatención de los deberes prestacionales fijados para liquidar el acuerdo de voluntades objeto de examen jurisdiccional Previo a resolver el reproche materia de análisis, la Sala estima oportuno efectuar una serie de precisiones conceptuales en lo que atañe a la naturaleza jurídica y a la finalidad que subyace a los convenios interadministrativos, puesto que resulta útil para el juzgador interiorizar en debida forma cuáles son los rasgos distintivos de un vínculo obligacional como el que en esta oportunidad se escruta.
Ha de señalarse, a propósito de las dificultades en torno a la distinción entre contrato y convenio interadministrativo, que esta Corporación se ha encargado de identificar cuáles son las notas características y diferenciadoras de los acuerdos de voluntades en comento. En ese sentido, la Sección Tercera del Consejo de Estado68 ha indicado que en los contratos interadministrativos69 “[ ] se generan obligaciones recíprocas y patrimoniales a cargo de ambas entidades contrayentes, dado que concurren a su formación con intereses disímiles o contrapuestos, pues, aunque la entidad que resulta contratista es de carácter público, tiene intereses propios derivados de su actividad [ ]” [énfasis añadido].
Así pues, en virtud de la contraposición de intereses que se encuentra inescindiblemente ligada a la celebración de un contrato interadministrativo, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado70 ha precisado que los convenios interadministrativos71 “[ ] son acuerdos que permite la autonomía 68 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 31 de marzo de 2023, expediente No. 56.002. 69 La Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación ha definido a los contratos interadministrativos como [transcripción literal]: “[ ] [A]quel negocio jurídico celebrado entre dos entidades públicas, mediante el cual una de las dos partes se obliga para con la otra a una prestación (suministro de un bien, realización de una obra o prestación de un servicio), por la que, una vez cumplida, obtendrá una remuneración o precio [ ]” [Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 26 de julio de 2016, No. interno 2.257]. 70 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 9 de diciembre de 2016, No. interno 2.308. 71 La Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado ha indicado que los convenios interadministrativos son [transcripción literal]: “[ ] [A]quellos acuerdos de voluntades celebrados Radicación: 08001-23-33-000-2019-00226-01 [67.460] Demandante: Nación - Ministerio del Interior 32 de la voluntad celebrados entre entidades estatales para el cumplimiento de fines que les son propios (fines estatales) y que no involucran una relación negocial fundada en un carácter patrimonial ni tampoco una contraposición de intereses [ ]” [énfasis añadido].
De manera más concreta, esta Corporación72 ha diferenciado los acuerdos de voluntades antes referidos de la siguiente manera [transcripción literal]: “[ ] [L]os convenios interadministrativos se diferencian de los contratos interadministrativos en tanto los primeros buscan aunar esfuerzos para la materialización de los intereses comunes o ejecución de funciones complementarias con una misma finalidad, mientras que los segundos se caracterizan por la prestación de un servicio específico, la ejecución de una obra o el suministro o dotación de un bien, o la realización de una actividad determinada por parte de una entidad pública, que bien podría llevar a cabo un particular [ ]” [énfasis añadido].
Por otra parte, en lo que respecta a los tipos de cooperación que pueden patrocinarse con la celebración de un convenio interadministrativo, esta Sección73 ha razonado lo siguiente [transcripción literal]: “[ ] [M]ás allá de las dificultades en torno a la categorización de los “convenios interadministrativos” previstos en el artículo 95 de la Ley 489 de 1998, materialmente la cooperación que ellos patrocinan puede ser económica, técnica o administrativa, modalidades que no se contraponen a la finalidad asociativa de las entidades que suscriben dichos convenios para el cumplimiento conjunto de sus funciones administrativas o la prestación de servicios públicos a su cargo [ ]” [énfasis añadido].
Asimismo, esta Corporación74 también ha sido enfática en señalar que, aunque la finalidad de la asociación de los convenios interadministrativos “[ ] excluye la contraposición de intereses entre las entidades que los suscriben, esa circunstancia no deviene en que las prestaciones que son objeto de sus obligaciones escapen a un carácter patrimonial, con mayor razón cuando no se está en presencia de una cooperación exclusivamente administrativa sino además económica y/o técnica [ ]” [énfasis añadido]. por la entidad con personas de derecho público, que tienen por objeto el cumplimiento de las obligaciones constitucionales, legales y reglamentarias de la entidad, para el logro de objetivos comunes.
Los Convenios pueden no tener un contenido patrimonial, en términos generales y en ellos no se persigue un interés puramente económico. Con ellos se busca primordialmente cumplir con objetivos de carácter general, ya sean estos sociales, culturales o de colaboración estratégica [ ]” [Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 23 de mayo de 2012, expediente No. 22.828]. 72 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 23 de abril de 2021, expediente No. 49.148. 73 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 14 de junio de 2019, radicación No. 25000-23-37-000-2010-02552-01 [AP]. 74 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 14 de junio de 2019, radicación No. 25000-23-37-000-2010-02552-01 [AP].
Radicación: 08001-23-33-000-2019-00226-01 [67.460] Demandante: Nación - Ministerio del Interior 33 Identificadas las notas conceptuales asociadas a la naturaleza jurídica y al componente teleológico de los convenios interadministrativos, la Sala, de entrada, advierte que basta con acudir a la literalidad del objeto convenido por las entidades públicas cooperantes para concluir que se está en presencia de un auténtico convenio interadministrativo.
Así pues, es importante destacar que la cláusula primera75 de dicho acuerdo de voluntades estableció que su celebración obedecía a la necesidad de “[ ] [a]unar esfuerzos técnicos, administrativos y financieros entre el Ministerio del Interior - FONSECON, LA ARMADA NACIONAL y la Dirección General Marítima - DIMAR para la construcción de la Estación de Control de Tráfico Marítimo de la Base Naval ARC - Atlántico del Complejo Las Flores, localizado en el Distrito Especial Industrial y Portuario de Barranquilla [ ]” [énfasis añadido].
En ese orden de ideas, la Sala observa que la estructuración, la confección y el diseño del Convenio que en esta instancia judicial se analiza, en efecto, está edificada sobre un auténtico ánimo colaborativo de las entidades públicas que lo suscribieron, quienes concurrieron a su celebración con el ánimo de aunar esfuerzos y articular actividades y recursos de diversa índole para el logro mancomunado de un propósito coincidente -la construcción de una estación de control de tráfico marítimo- en el marco de los cometidos estatales a su cargo, lo cual encaja perfectamente en el criterio asociativo y de cooperación que subyace a todo convenio interadministrativo, así como en el plano de horizontalidad en el que interactúan y se interrelacionan los extremos convencionales.
De igual modo, es necesario resaltar que el objeto del acuerdo de voluntades en comento también funge como un verdadero punto de conexión entre los distintos propósitos misionales de las entidades públicas cooperantes, dado que la construcción de la estación de control de tráfico marítimo contribuía decididamente a: [i] la consolidación de una región segura -objetivo del Ministerio-; [ii] la defensa de la soberanía nacional y la seguridad marítima -función encomendada a la Armada- y [iii] la dirección, coordinación y control de las actividades marítimas - objeto de la Dimar-, tal y como se consignó en los estudios previos que antecedieron a su celebración. De cara al caso concreto, la Subsección estima pertinente precisar que el Convenio no contuvo obligaciones de tipo bilateral que comportaran la existencia de intereses 75 Índice No. 58 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado].
Radicación: 08001-23-33-000-2019-00226-01 [67.460] Demandante: Nación - Ministerio del Interior 34 contrapuestos o retribuciones de naturaleza económica, pues de lo pactado se desprende una verdadera asociación de esfuerzos técnicos, administrativos y financieros, con el fin de construir la “Estación de Control de Tráfico Marítimo de la Base Naval ARC - Atlántico del Complejo Las Flores, localizado en el Distrito Especial Industrial y Portuario de Barranquilla” [énfasis añadido].
En virtud del acuerdo de voluntades en mención, el Ministerio del Interior se comprometió a realizar unos aportes por la suma de $2.117’864.321, la Armada Nacional se obligó a aportar un lote de su propiedad para que en él se construyera la obra antes referida y la Dimar asumió el deber de invertir los dineros recibidos del extremo demandante única y exclusivamente con el fin de adelantar los procesos de selección y la contratación de los estudios y diseños, obra e interventorías requeridos para la ejecución del objeto del Convenio.
Como se observa, es cierto que se pactaron obligaciones de tipo patrimonial, correspondientes a los aportes o recursos económicos a los que se obligó desembolsar el Ministerio del Interior para el desarrollo del acuerdo de voluntades, pero no por ello puede predicarse que existió una remuneración por parte de dicha cartera a la Armada Nacional y/o a la Dimar a cambio de un servicio o de una obra, pues no puede entenderse que la primera, con el aporte de dichos recursos, le estuviera pagando a las demás entidades públicas cooperantes un precio por la prestación de un servicio, en tanto lo que se evidencia realmente es el compromiso entre los extremos suscribientes de realizar labores conjuntas y complementarias enderezadas a la consecución del objetivo común que se trazaron con el Convenio.
Lo anterior significa que la concurrencia de voluntades no se identificó con un contrato interadministrativo, pues ninguno de los participantes del convenio demandó frente al otro, a cambio de una contraprestación o de una remuneración, la ejecución de una obra, la prestación de un servicio o el suministro de un bien. En línea con lo anterior, la Subsección considera que no puede perderse de vista que el componente teleológico de la asociación acordada por las entidades públicas cooperantes, sin lugar a duda, irradia la forma en la que debe analizarse el conjunto de cargas obligacionales asignadas en el Convenio suscrito, parámetro de estudio que, necesariamente, también abarcará el cómo se cumplen y/o incumplen las prestaciones que se hayan plasmado en dicho acuerdo de voluntades.
Así pues, en lo que concierne al primer reparo concreto de la apelación, debe precisarse que el objeto de dicho motivo de disenso se contrae, en estricto sentido, Radicación: 08001-23-33-000-2019-00226-01 [67.460] Demandante: Nación - Ministerio del Interior 35 a establecer si se configuró el incumplimiento que se le endilgó a la parte demandada en relación con sus obligaciones asociadas a la efectiva liquidación del Convenio sobre el que se gravita la presente controversia.
Sobre este aspecto en particular, resulta oportuno recordar que el Tribunal a quo estimó, en síntesis, que el extremo pasivo no desatendió su carga prestacional consistente en entregar la información financiera requerida por el Ministerio del Interior para proceder a liquidar el vínculo convencional que aquí se analiza, toda vez que: [i] sí se suministraron los documentos solicitados para tal efecto y, además, [ii] se explicaron los motivos por los cuales no se contaba con la certificación bancaria que explicitara cuál era el monto concreto y específico de los rendimientos financieros indagados por el demandante.
En contraposición a dicho análisis, el Ministerio afirmó en su impugnación76 que la parte demandada sí incumplió con las obligaciones que debía atender para que se pudiese liquidar el Convenio. En ese sentido, específicamente, señaló que la Dimar “[ ] no allegó certificación bancaria que acredite el valor de los rendimientos financieros [ ]”.
Identificado con detalle cuál es el argumento de refutación propuesto por la cartera ministerial recurrente en contra de la sentencia impugnada, la Sala, de entrada, advierte que este primer reparo concreto que se analiza no tiene vocación de prosperidad, premisa que se sustenta en las razones que se pasan a explicar: La Subsección considera, al igual que el Tribunal a quo y la parte demandada, que la inexistencia de una certificación bancaria que determine con exactitud a cuánto ascendieron los rendimientos financieros que se generaron por el manejo dispensado a los recursos que desembolsó el Ministerio para ejecutar el Convenio objeto de examen judicial, en estricto rigor, no se traduce en un incumplimiento del contenido obligacional fijado para la Dimar en torno a ese aspecto, toda vez que, como ya se pondrá de presente -en términos probatorios-, dicha entidad pública efectivamente transfirió esos dineros a la Cuenta Única Nacional, la cual es gestionada por la Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional77.
Conviene resaltar que, de conformidad con lo consignado en las certificaciones78 expedidas por el Tesorero General de la Dimar, los recursos desembolsados por el 76 Índice No. 58 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado]. 77 Dirección perteneciente al Ministerio de Hacienda y Crédito Público. 78 Hechos probados Nos. 6.14. y 6.17.
Radicación: 08001-23-33-000-2019-00226-01 [67.460] Demandante: Nación - Ministerio del Interior 36 Ministerio del Interior fueron recibidos y trasladados a la Cuenta Única Nacional en las siguientes fechas: Fecha de recepción en la Dimar Valor Fecha de traslado a Cuenta Única Nacional 21 de diciembre de 2015 $635’359.296 30 de diciembre de 2015 8 de febrero de 2016 $423’572.864 29 de febrero de 2016 31 de marzo de 2016 $847’145.728 27 de abril de 2016 29 de julio de 2016 $211’786.433 29 de julio de 2016 Total: $2.117’864.321 Asimismo, al expediente también se aportaron los documentos79 en los que la Dimar se dirige al Banco de Occidente y le solicita efectuar el traslado de sus recursos desde la cuenta corriente No. 268-00392-8 -producto financiero de dicha entidad bancaria- a la Cuenta Única Nacional.
También ha de mencionarse que las fechas certificadas por el Tesorero General de la parte demandada coinciden perfectamente con las fechas en las que se elevaron las peticiones al Banco de Occidente respecto de las transacciones financieras a realizar con destino a la Cuenta Única Nacional, movimientos que, valga recordar, se suministraron en este juicio.
Ahora, si bien es cierto que la cuenta corriente en la que el Ministerio del Interior depositó el dinero del Convenio era la identificada con el No. 268-01550-0 del Banco de Occidente -cláusula décima séptima80 del acuerdo de voluntades en cuestión-, lo cierto es que el Tesorero General de la Dimar explicó81 con suficiencia lo siguiente [se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores]: “[ ] EL SUSCRITO TESORERO GENERAL DE LA DIRECCIÓN GENERAL MARÍTIMA HACE CONSTAR: Que los recursos ingresados a la cuenta corriente No. 268015500 del Banco de Occidente, correspondientes al Convenio No. F-509 de 2015 suscrito entre la Nación - Ministerio del Interior, Fondo Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana - FONSECON, Armada Nacional República de Colombia y la Dirección General Marítima - DIMAR, fueron trasladados a la cuenta corriente No. 268003928 del Banco de Occidente, que es la cuenta que se tiene parametrizada para hacer los traslados vía SEBRA a la cuenta No. 61016986 de la Dirección del Tesoro Nacional DTN - CUN [ ]” [énfasis añadido y mayúsculas sostenidas propias del texto transcrito].
Incluso, con posterioridad -11 de febrero de 2019- a la fecha en que se expidió la certificación antes transcrita -8 de junio de 2018-, la Dimar efectuó las siguientes 79 Hechos probados Nos. 6.9., 6.10., 6.11. y 6.12. 80 Hecho probado No. 6.6. 81 Hecho probado No. 6.17. Radicación: 08001-23-33-000-2019-00226-01 [67.460] Demandante: Nación - Ministerio del Interior 37 aclaraciones82 respecto del manejo que la entidad hace de sus cuentas bancarias [se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores]: “[ ] De conformidad con Io establecido en la cláusula segunda, numeral 27 [del Convenio], DIMAR debió realizar el reintegro de los saldos o rendimientos financieros que se hayan generado de los recursos aportados por el Ministerio del Interior, dentro de los quince (15) días hábiles siguientes de la terminación del proyecto.
Al respecto y como fue certificado por el Tesorero de la Dirección General Marítima, mediante documento de fecha 21 de mayo y 8 de junio de 2018, los rendimientos generados dentro del convenio aludido ya se encuentran en el Tesoro Nacional, tal y como se establece en el clausulado mencionado anteriormente, dando cumplimiento a lo convenido.
Lo anterior se debe a la forma en que se manejan los recursos que ingresan a la cuenta bancaria No. 268-01550-0 del Banco de Occidente de DIMAR, en la cual fueron depositados por el Ministerio del Interior conforme a lo acordado por los intervinientes en el convenio, pues los ingresos de dicha cuenta corresponden a los recaudos que DIMAR realiza por las diferentes actividades y servicios que se presta en razón a sus funciones y demás ingresos.
A fin de cada mes, se realiza un traslado interno de la cuenta de recaudo a la Cuenta bancaria No. 268003928 del Banco de Occidente, la cual corresponde a la cuenta titular y parametrizada para ejecutar los traslados de los recursos a la cuenta de la Direccion del Tesoro Nacional DTN – CUN. En cuanto a los recursos percibidos por DIMAR, en razón al convenio interadministrativo de cofinanciamiento, se informa y aclara que efectivamente se generaron rendimientos financieros; sin embargo, por la forma en que se manejan los recursos en la entidad, estos fueron depositados en el Tesoro Nacional al final del mes en que fueron depositados por el Ministerio del Interior, pues la DIMAR realizó el giro total de los recursos de las cuentas bancarias.
Ahora bien, es importante anotar que dentro del Convenio no fue estipulado que los recursos del mismo fueran depositados en cuenta separada o creada de manera individual para el manejo de dichos recursos, motivo por el cual no es razonable pensar en un incumplimiento de las obligaciones de la Entidad, cuando todos los recursos de DIMAR, así como sus rendimientos se encuentran en la Cuenta Única Nacional - CUN administrada por el Tesoro Nacional [ ]” [énfasis y aclaración añadida] [mayúsculas sostenidas propias del texto transcrito].
Cotejada la información en cita con las demás pruebas documentales incorporadas en este proceso, la Sala concluye que la Dimar no ha desconocido el programa obligacional que se acordó con el Ministerio del Interior para liquidar el Convenio objeto de esta contienda judicial, dado que los recursos económicos que supuestamente no devolvió -rendimientos financieros-, en realidad, siempre estuvieron depositados en la Cuenta Única Nacional, la cual es administrada por la Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional. 82 Hecho probado No. 6.18.
Radicación: 08001-23-33-000-2019-00226-01 [67.460] Demandante: Nación - Ministerio del Interior 38 En ese orden de ideas, es evidente que dicha conducta se ajusta al contenido de la obligaciones específicas que se le asignaron a la Dimar en los numerales 23-[g]83 y 2784 de la cláusula segunda del acuerdo de voluntades escrutado, puesto que los rendimientos financieros que haya producido el dinero desembolsado por el Ministerio del Interior sí fueron debidamente reintegrados al Tesoro Nacional, tal y como lo acreditan las transacciones85 realizadas a la Cuenta Única Nacional, lo cual concuerda con los términos pactados en el vínculo convencional suscrito entre las partes.
Ahora bien, en lo que respecta a la falta de entrega de la certificación bancaria86 que estableciera con toda precisión a cuánto ascendieron los rendimientos financieros solicitados por la parte demandante, la Subsección no ignora que la Dimar siempre fue enfática en señalar87 que no contaba con dicho documento, lo cual sustentó en los siguientes términos [se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores]: “[ ] En respuesta a su oficio OFI18-18046-SIN-4020 del 11 de mayo de 201888, me permito adjuntar la documentación requerida para realizar el trámite de liquidación del Convenio Interadministrativo de Cofinanciación No. F509 de 2015, suscrito entre la Nacion - Ministerio del Interior Fondo Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana - FONSECON, la Armada Nacional de Colombia y la Dirección General Marítima - DIMAR; sin embargo, presento las siguientes aclaraciones: Respecto de los documentos relacionados en los numerales 7°, 8°, 9° y 10°, se informa que de conformidad con los términos del convenio aludido, se estableció que la cuenta bancaria en la cual se girarían los recursos otorgados por FONSECON, correspondía a una cuenta propia de DIMAR, por Io tanto, al no ser una cuenta nueva no se posee certificacion alguna [ ]” [énfasis añadido y mayúsculas sostenidas propias del texto transcrito]. 83 “[ ] CLÁUSULA SEGUNDA.
OBLIGACIONES ESPECÍFICAS DE DIMAR. [ ] 23. Presentar al MINISTERIO DEL INTERIOR / FONSECON un (1) informe final a la terminación del Convenio Interadministrativo de Cofinanciación, en donde se describa detalladamente la inversión de los recursos que fueron suministrados por el MINISTERIO DEL INTERIOR / FONSECON, adjuntando entre otros documentos: [ ] g) Certificación de la cuenta bancaria del proyecto, en la cual se demuestre la inversión total de los recursos del presente Convenio Interadministrativo de Cofinanciación y/o constancia de consignación al Tesoro Nacional [ ]” [hecho probado No. 6.4.] [énfasis añadido y mayúsculas sostenidas propias del texto transcrito]. 84 “[ ] CLÁUSULA SEGUNDA.
OBLIGACIONES ESPECÍFICAS DE DIMAR. [ ] 27. Reintegrar al MINISTERIO DEL INTERIOR / FONSECON o al Tesoro Nacional según sea el caso, a más tardar dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la terminación del proyecto, los saldos y rendimientos financieros de los recursos aportados por el MINISTERIO DEL INTERIOR / FONSECON que no hayan sido comprometidos dentro del plazo de ejecución pactado [ ]” [hecho probado No. 6.4.] [énfasis añadido y mayúsculas sostenidas propias del texto transcrito]. 85 Hechos probados Nos. 6.9., 6.10., 6.11. y 6.12. 86 “[ ] CLÁUSULA SEGUNDA.
OBLIGACIONES ESPECÍFICAS DE DIMAR. [ ] 20. Depositar todos los recursos destinados a la ejecución del presente Convenio Interadministrativo de Cofinanciación, en una cuenta que genere rendimientos financieros [ ]” [hecho probado No. 6.4.] [énfasis añadido y mayúsculas sostenidas propias del texto transcrito]. 87 Hecho probado No. 6.15. 88 Hecho probado No. 6.13.
Radicación: 08001-23-33-000-2019-00226-01 [67.460] Demandante: Nación - Ministerio del Interior 39 Sin perjuicio de que la explicación que ofreció la Dimar fuese lógica y veraz, dado que, en los precisos términos de la cláusula décima séptima del Convenio89, es cierto que la cuenta bancaria que se fijó para desembolsar los recursos del Ministerio no era un producto financiero nuevo, no es dable ignorar que la falta de expedición del certificado bancario reclamado, en el caso concreto, no resulta suficiente para estructurar un incumplimiento esencial del acuerdo de voluntades en comento, pues no hay duda de que un análisis en conjunto de las demás cargas prestacionales que sí fueran satisfechas lo desvirtuarían.
Además, obsérvese que la desatención prestacional que se le endilga a la Dimar versa sobre una tarea que escapaba a su margen de maniobra, puesto que la expedición del certificado bancario en comento era una actividad gestionable por parte de una entidad financiera, la cual, en estricto sentido, resulta ser un tercero ajeno al extremo convencional demandado, de ahí que, con mayor razón, no pueda considerarse que el acuerdo de voluntades objeto de análisis hubiese sido realmente incumplido.
Con todo y lo anterior -la ausencia del certificado bancario reclamado-, no se puede olvidar que la obligación de la Dimar se limitaba a “[ ] [d]epositar90 todos los recursos destinados a la ejecución del presente Convenio, Interadministrativo de Cofinanciación, en una cuenta que genere rendimientos financieros [ ]”, carga prestacional que tiene evidencia de cumplimiento en este plenario, puesto que la parte demandada aportó los extractos bancarios91 de la cuenta corriente No. 268- 01550-0 del Banco de Occidente, producto financiero en el que efectivamente el Ministerio del Interior desembolsó los recursos económicos del Convenio sobre el que se edifica la presente contienda judicial y, seguidamente, de allí se trasladaron a la cuenta corriente No. 268-00392-8 del Banco de Occidente para efectos de su traslado a la Cuenta Única Nacional.
En ese orden de ideas, aunque el extremo activo sustente y apoye sus pretensiones declarativas y de condena -así como los argumentos de su impugnación- en el documento titulado “CERTIFICACIÓN FINAL DE SUPERVISIÓN” del 31 de mayo de 201892, la Subsección se percata de que los demás elementos de convicción que 89 “CLÁUSULA DÉCIMA SÉPTIMA.
CUENTA BANCARIA. Los desembolsos de los recursos por parte de EL MINISTERIO en virtud del presente Convenio se efectuarán en la Cuenta Corriente No. 268-01550-0 del BANCO DE OCCIDENTE, denominada “MDN-DIMAR-F.I. EVEN-RECAUD” [ ]” [hecho probado No. 6.6.] [énfasis y mayúsculas sostenidas propias del texto transcrito]. 90 Numeral 20 de la cláusula segunda del Convenio [hecho probado No. 6.4.]. 91 Hechos probados Nos. 6.9., 6.10., 6.11. y 6.12. 92 Índice No. 58 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado].
Radicación: 08001-23-33-000-2019-00226-01 [67.460] Demandante: Nación - Ministerio del Interior 40 se recabaron en este proceso -valorados en conjunto- le restan eficacia probatoria a lo allí consignado, dado que, se insiste, el cúmulo de deberes prestacionales que tenía que atender la Dimar para que se materializara la liquidación del Convenio, en efecto, se cumplió. En función de lo hasta aquí expuesto, la Sala estima necesario e importante resaltar que el juzgador, además de estar obligado a estudiar las particularidades fácticas y probatorias que se deriven de una controversia asociada a un acuerdo de voluntades, también debe, indefectiblemente, auscultar el contenido de dicho vínculo con apoyo en un ejercicio hermenéutico que garantice una interpretación93 racional, lógica y sistemática del clausulado que se examine en sede jurisdiccional.
Así pues, aunque el operador judicial esté en la obligación de analizar las estipulaciones convencionales con arreglo a los hechos concretos que se sometan a su consideración, lo cierto es que su estudio no puede ignorar el resultado y la finalidad común que los extremos en contienda, en esencia, hayan pretendido alcanzar cuando diseñaron y confeccionaron las cláusulas que rigen su relación prestacional, propósito que siempre estará signado por la necesidad de dotarlas de un sentido real y compatible con el marco fáctico y la función práctica perseguida.
En tal virtud, de cara al caso concreto, la Subsección observa que las pruebas obrantes en este juicio dan cuenta que la Dimar le proporcionó al Ministerio del Interior toda la información que estaba en posibilidad de brindarle para efectuar el cruce final de cuentas del Convenio, de modo que con el traslado a la Cuenta Única del Tesoro Nacional y con la entrega de la información y las explicaciones que ofreció al respecto, se torna evidente que se cumplió con la finalidad o utilidad práctica, coherente y racional pretendida por las entidades públicas cooperantes, la cual, sin lugar a duda, consistía en verificar la ejecución efectiva de los recursos y, además, establecer en que términos debía adelantarse el ejercicio liquidatorio, de ahí que la interpretación adoptada por la parte activa para predicar un incumplimiento y/o cumplimiento defectuoso del acuerdo de voluntades escrutado resulte inflexible y, sobre todo, irreflexiva. 93 Sobre los criterios interpretativos que deben guiar la labor judicial en el marco de los litigios asociados a los acuerdos de voluntades y sus clausulados, consultar, entre otras, las siguientes providencias: [i] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 21 de noviembre de 2022, expediente No. 68.616 y [ii] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 16 de septiembre de 2013, expediente No. 30.571.
Radicación: 08001-23-33-000-2019-00226-01 [67.460] Demandante: Nación - Ministerio del Interior 41 Así las cosas, en la medida en que la Dimar sí respondió a los requerimientos efectuados por el Ministerio del Interior para liquidar el acuerdo de voluntades suscrito, con independencia de que el extremo activo no le hubiese otorgado valor alguno a la conducta convencionalmente asumida por la entidad pública demandada, ello no se traduce de forma automática en una desatención prestacional, puesto que, en esencia y estricto rigor, el contenido básico de las obligaciones que se consideraban incumplidas sí se honró. En tal virtud, como el incumplimiento parcial del Convenio que se le atribuyó a la Dimar no se configuró, el reparo concreto materia de análisis será despachado desfavorablemente y, como consecuencia de ello, se confirmará la sentencia impugnada en lo relativo a este punto.
Resuelto el primer problema jurídico propuesto por el extremo activo en su recurso de apelación, la Subsección pasará a analizar el segundo de ellos, el cual, tal y como se identificó en líneas previas, apunta a lo siguiente: [ii] La procedencia de la pretensión de liquidación judicial del Convenio sobre el que se edifica la presente controversia Aunque en esta instancia se mantendrá la negativa de las pretensiones de la demanda en lo que atañe al incumplimiento y/o cumplimiento defectuoso del Convenio que se le endilgó a la parte demandada, así como de las súplicas de condena planteadas de forma consecuencial, la Sala observa que el Tribunal a quo también negó -sin reflexión alguna- la petición de liquidación judicial elevada en el escrito inicial.
Si bien es cierto que del contenido de las pruebas documentales que se aportaron a este juicio no emerge la posibilidad de considerar que existen saldos pendientes entre los extremos procesales en contienda -aunado al hecho de que el incumplimiento y/o cumplimiento defectuoso reclamado no se configuró-, dicha circunstancia no puede ser considerada como una razón válida y suficiente para despachar desfavorablemente la súplica de liquidación judicial del Convenio que formuló el Ministerio del Interior en su demanda.
Dicho en otros términos, la falta de vocación de prosperidad de la pretensión encaminada a que se declare el incumplimiento y/o el cumplimiento defectuoso del acuerdo de voluntades materia de análisis, en modo alguno, determina la improcedencia de la súplica de liquidación judicial que se haya planteado. Radicación: 08001-23-33-000-2019-00226-01 [67.460] Demandante: Nación - Ministerio del Interior 42 Si lo que el juzgador de primer grado quería señalar era que la liquidación judicial pretendida no resultaba viable -en los términos planteados-, lo que debió hacer fue adelantar el ejercicio liquidatorio -porque se le solicitó- con estricto apego a lo debidamente acreditado en el proceso.
Para arribar a la conclusión que se acaba de proponer, basta con acudir a la literalidad del artículo 141 del CPACA, disposición que se encarga de determinar cuál es el catálogo de pretensiones esgrimibles a través del medio de control de controversias contractuales -herramienta procesal a la que también se acude cuando se está en presencia de un convenio interadministrativo, tal y como sucede en el presente juicio-.
La disposición normativa en comento establece lo siguiente [transcripción literal]: “Artículo 141. Controversias contractuales. Cualquiera de las partes de un contrato del Estado [y/o convenio interadministrativo] podrá pedir que se declare su existencia o su nulidad, que se ordene su revisión, que se declare su incumplimiento, que se declare la nulidad de los actos administrativos contractuales, que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios, y que se hagan otras declaraciones y condenas.
Así mismo, el interesado podrá solicitar la liquidación judicial del contrato cuando esta no se haya logrado de mutuo acuerdo y la entidad estatal no lo haya liquidado unilateralmente dentro de los dos (2) meses siguientes al vencimiento del plazo convenido para liquidar de mutuo acuerdo o, en su defecto, del término establecido por la ley.
Los actos proferidos antes de la celebración del contrato, con ocasión de la actividad contractual, podrán demandarse en los términos de los artículos 137 y 138 de este Código, según el caso. El Ministerio Público o un tercero que acredite un interés directo podrán pedir que se declare la nulidad absoluta del contrato. El juez administrativo podrá declararla de oficio cuando esté plenamente demostrada en el proceso, siempre y cuando en él hayan intervenido las partes contratantes o sus causahabientes” [énfasis y aclaración añadida].
En línea con lo anterior, la Sección Tercera del Consejo de Estado94, al estudiar las diversas posibilidades de control judicial que ofrece el artículo 141 del CPACA, también ha señalado que el medio de control de controversias contractuales habilita a las partes en un contrato del Estado -consideraciones extensibles a los convenios interadministrativos- para solicitar [por su pertinencia para el presente estudio, se transcribe de forma literal]: “[…] Que se declare la existencia o nulidad del contrato.
Que se ordene la revisión del acuerdo. Que se declare el incumplimiento del negocio jurídico. Que se declare la nulidad de los actos administrativos contractuales. Que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios causados. Que se liquide judicialmente el contrato [o el convenio], cuando esto no hubiera ocurrido de forma bilateral o unilateral.
Que se hagan otras declaraciones y condenas […] [énfasis y aclaración añadida]. 94 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 2 de junio de 2023, expediente No. 69.331. Radicación: 08001-23-33-000-2019-00226-01 [67.460] Demandante: Nación - Ministerio del Interior 43 Así las cosas, para la Sala no existe duda alguna de que la pretensión de liquidación judicial del Convenio elevada por el Ministerio del Interior es procedente, al margen de que el corte de cuentas que finalmente se efectúe no se acompase a los términos en los que se formuló la súplica en cuestión. En tal virtud, la Subsección liquidará judicialmente el Convenio materia de análisis en $0, puesto que los elementos de convicción aportados en esta contienda no revelan la existencia de saldos pendientes entre los extremos procesales, lo cual permite establecer que las entidades públicas cooperantes se encuentran a paz y salvo por todo concepto.
Por cuenta de los razonamientos que anteceden, este reparo concreto objeto de estudio prospera, motivo por el cual se modificará la parte resolutiva de la sentencia de primer grado y, en su lugar, se dispondrá acceder de forma parcial a las pretensiones de la demanda, en el sentido de liquidar judicialmente en $0 el Convenio sobre el que versó este proceso, mientras que las demás súplicas del escrito inicial serán denegadas. 8.
La condena en costas La Sala se abstendrá de condenar en costas en esta instancia, toda vez que el recurso de apelación formulado por el Ministerio del Interior fue resuelto de forma parcialmente favorable a sus aspiraciones, hipótesis que, en virtud de lo previsto en el artículo 365-1 del CGP95 -aplicable en virtud de la remisión normativa consignada en el artículo 188 del CPACA96, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021-, habilita al juzgador para adoptar una determinación en el sentido que se propone.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 95 “Artículo 365. Condena en costas. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1.
Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. Además, en los casos especiales previstos en este código […]” [énfasis añadido]. 96 “Artículo 188. Condena en costas [adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021].
Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal” [énfasis y aclaración añadida].
Radicación: 08001-23-33-000-2019-00226-01 [67.460] Demandante: Nación - Ministerio del Interior 44
RESUELVE
PRIMERO: MODIFICAR la parte resolutiva de la sentencia del 30 de octubre de 2020, a través de la cual Sala de Decisión Oral de la Sección B del Tribunal Administrativo del Atlántico negó las pretensiones de la demanda, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia y, en su lugar, se dispone: 1°: LIQUIDAR JUDICIALMENTE el convenio interadministrativo No. F-509 del 8 de septiembre de 2015 en $0, motivo por el cual se DECLARA que las entidades públicas cooperantes se encuentran a paz y salvo por todo concepto. 2°: NEGAR las demás pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: CONFIRMAR la sentencia apelada en todo lo demás.
TERCERO: SIN condena en costas en esta instancia, en virtud de los motivos analizados en esta decisión.
CUARTO: Por intermedio de la Secretaría de la Sección Tercera de esta Corporación, en firme la presente providencia, DEVOLVER el expediente de este proceso al Tribunal de origen para lo de su cargo y, acto seguido, FINALIZAR y ARCHIVAR esta actuación en la plataforma tecnológica SAMAI del Consejo de Estado.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de la Sala FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Consejero de Estado FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ Consejero de Estado Con aclaración de voto [VF]