CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., cuatro (04) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 11001-03-15-000-2024-02222-01 Accionante: Carlos Eduardo Hernández Forero Accionado: Sala Segunda Especial de Decisión del Consejo de Estado Asunto: Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia La Sala decide la impugnación presentada en contra del fallo proferido el 20 de junio de 2024 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado.

I.

ANTECEDENTES 1. La solicitud de tutela Carlos Eduardo Hernández Forero, a través de apoderado judicial1, interpuso acción de tutela2 en procura de la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia que consideró vulnerados por la Sala Segunda Especial de Decisión del Consejo de Estado, en tanto, mediante sentencia del 7 de noviembre de 2023, declaró infundado el recurso extraordinario de revisión 11001- 03-15-000-2022-00728-00, el cual se había interpuesto en contra del fallo de segunda instancia del 27 de mayo de 2021, en el que la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado revocó la decisión de primera instancia para, en su lugar, negar las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho 25000-23-42-000-2012- 01336-01. 1.1.

Hechos 1.1.1. Carlos Eduardo Hernández Forero interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho3 en contra de la E.S.E. Hospital Simón Bolívar con el fin de que se anulara la Resolución 0150 del 10 de mayo de 2012, mediante la cual lo habían declarado insubsistente del cargo de subgerente científico. 1 Obra en el certificado 9310D42F3BF1D6D2 41348E1AC56355B3 400AAC0F82CD11AA 843C4675600852C9, índice 2. 2 Obra en el certificado 5C171F5B59C2C84C 635DADF60532A7A0 F1076EAE87B413CF EFFC0B4071F41C7D, índice 2. 3 Folios 147 – 167 del certificado 897DDA534095A812 C3D693917A72B91A 25DB5E9E0AE5564E 95BDCDD66CD3DA5F, índice 10 del trámite de segunda instancia. 2 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2024-02222-01 Accionante: Carlos Eduardo Hernández Forero Accionado: Sala Segunda Especial de Decisión del Consejo de Estado 1.1.2.

El 14 de diciembre de 20174 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca accedió parcialmente a las pretensiones, ordenó el reintegro del demandante a un cargo de igual o superior categoría, y el pago de los salarios y prestaciones dejados de percibir. 1.1.3. La anterior decisión fue apelada por la parte demandada5 y la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado resolvió la alzada mediante sentencia del 27 de mayo de 20216, en el sentido de revocar la providencia de primera instancia para, en su lugar, negar las pretensiones de la demanda, dado que no encontró suficientemente probado el cargo de desviación de poder por parte del nominador. 1.1.4.

El 28 de enero de 20227 el actor interpuso recurso extraordinario de revisión, puesto que consideró que se incurrió en la causal del numeral 5 del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, dado que, en su concepto, se originó una nulidad por falta de congruencia y el recurso de apelación no estuvo debidamente sustentado, de manera que el juez de segunda instancia no se encontraba habilitado para pronunciarse de fondo sobre el asunto. 1.1.5.

El medio de controversia fue declarado infundado por la Sala Segunda Especial de Decisión en sentencia del 7 de noviembre de 20238. El fundamento del mencionado fallo fue que, contrario a lo afirmado por el recurrente, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado sí era competente para resolver de fondo el recurso de apelación, la alzada guardó congruencia con lo resuelto en la sentencia de primera instancia y el interesado no adujo ningún hecho o circunstancia procesal que hubiera viciado el trámite al punto de generar su nulidad. 1.2.

Fundamentos de la acción de tutela La parte accionante consideró que la autoridad judicial vulneró sus derechos fundamentales porque profirió una decisión sin motivación, en la que se limitó a 4 Folios 291 – 337 del certificado 01149E5872BB7A72 A94B7113954315B7 2C17821F6C87C033 81844DB626801196, índice 10 del trámite de segunda instancia. 5 Folios 349 – 351, ibid. 6 Folios 467 – 490, ibid. 7 Según el índice 1 del expediente digital 11001-03-15-000-2022-00728-00. 8 Obra en el certificado 5489768A614CEF9A 725676A647504EB2 4E3B71FF83C6464B 5486AC6D1E638F0E, índice 23, ibid. 3 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2024-02222-01 Accionante: Carlos Eduardo Hernández Forero Accionado: Sala Segunda Especial de Decisión del Consejo de Estado adherirse a los argumentos expuestos en la apelación, lo que, a su vez, demostró una clara parcialidad a favor de su contraparte.

En esa misma línea, adujo que no se podía entender la apelación como debidamente sustentada, cuando la autoridad judicial no realizó un análisis sobre ella y se refirió a la carga de las partes de demostrar razones serias que expliciten un error en lo determinado por el fallador de primera instancia. 1.3. Pretensiones de la acción de tutela La parte interesada solicitó textualmente lo siguiente: “1a Que se amparen los derechos fundamentales del debido proceso, de igualdad en la aplicación de la ley y de acceso la Administración de Justicia del Doctor CARLOS EDUARDO HERNÁNDEZ FORERO. 2a En consecuencia, dejar sin efecto la sentencia del 07/11/2023 de la Sala 2 Especial de Decisión, Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, CP Doctor César Palomino Cortés, radicado: 11001 03 15 000 2022 00728 00 Actor: Carlos Eduardo Hernández Forero Demandado: E.S.E. Hospital Simón Bolívar Asunto: Recurso Extraordinario de Revisión contra la sentencia del 27 de mayo de 2021, proferida por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 25000 23 42 000 2012 01336 01. 3a Ordenar a la sección Sala 2 Especial de Decisión, Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado que proceda en el término de quince (15) días a proferir sentencia con motivación explícita de los fundamentos fácticos y jurídicos expresados en forma congruente, razonable y ajustada a derecho.”9. 2.

Trámite de la acción de tutela y fundamento de la oposición 2.1. Mediante auto del 16 de mayo de 202410 se admitió la acción de tutela y se ordenó notificar, en calidad de demandada, a la Sala Segunda Especial de Decisión del Consejo de Estado y, como terceros con interés, a la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado y a la E.S.E. Hospital Simón Bolívar11. 2.2.

Las partes interesadas guardaron silencio a pesar de haber sido notificadas debidamente. 9 Folios 1 – 2 del certificado 5C171F5B59C2C84C 635DADF60532A7A0 F1076EAE87B413CF EFFC0B4071F41C7D, índice 2. 10 Obra en el certificado A04AC7D45E9A72DE 748C66BD015F36CC FA01240A089046CA F07F06D3F9BB4132, índice 5. 11 Los soportes de notificación obran en el índice 8. 4 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2024-02222-01 Accionante: Carlos Eduardo Hernández Forero Accionado: Sala Segunda Especial de Decisión del Consejo de Estado 3.

Fallo de tutela de primera instancia El 20 de junio de 202412 la Sección Cuarta del Consejo de Estado declaró la improcedencia del amparo. El a quo estimó que no se superó el requisito de relevancia constitucional, dado que la demanda tuitiva pretendió utilizarse como una instancia adicional al proceso ordinario, en razón a que se limitó a reiterar los argumentos presentados en el recurso extraordinario de revisión, al punto en que varios de ellos resultaron ser “un calco literal”13. 4.

Razones de la impugnación Inconforme con la decisión tomada, la parte accionante presentó14 escrito de impugnación15, mediante el que aseguró que no pretendió abrir un debate en una instancia adicional e insistió que el juez ordinario omitió motivar debidamente la sentencia que declaró infundado el recurso extraordinario de revisión, pues, en su concepto, se limitó a adherirse a los argumentos de la apelación, en lugar de verificar si la Subsección B del Consejo de Estado era competente para pronunciarse en segunda instancia sobre el medio de control controvertido. 5.

Trámite de la acción de tutela en segunda instancia 5.1. Mediante auto del 5 de julio de 202416 se concedió la impugnación. 5.2. El Despacho ponente vinculó y requirió al Tribunal Administrativo de Cundinamarca en providencia del 12 de agosto de 202417. 5.3. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca18 esgrimió la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, dado que la providencia atacada no fue la proferida por dicha oficina judicial y, en todo caso, se remitió a los argumentos 12 Obra en el certificado 963D14209BB735DA BAFDF64128F60966 603193AF7F3DFE5E 48AD1CB829C9C66C, índice 20. 13 Folio 8, ibid. 14 El 2 de julio de 2024, a través de la ventanilla virtual, según el índice 26. 15 Obra en el certificado B3DE1BE29978E15D DE6BEC41F7BA6427 F81BF8E3218BFBD7 6B5ABD21B8F81295, índice 26. 16 Obra en el certificado 27D93161C2B006B3 30911E460FF9FBDE 9ED825F96E0AE285 D31A7F54A897D5BF, índice 28. 17 Obra en el certificado 67C83AB72EFF922A 594460DD99F7B6CC 3CE878D3B97846F6 0BE41B638BF5F469, índice 4 del trámite de segunda instancia. 18 Obra en el certificado C1CFCFF37FFDCFDC A165DE218AFDBF5B 340CDF059288A9F7 2FD114D3BB65BEC1, índice 12 del trámite de segunda instancia. 5 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2024-02222-01 Accionante: Carlos Eduardo Hernández Forero Accionado: Sala Segunda Especial de Decisión del Consejo de Estado expuestos en la sentencia de primera instancia del medio de control, pues consideró que allí se expuso de forma suficiente la motivación de su decisión. II.

CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución, 32 del Decreto 2591 de 1991 y 25 del Acuerdo de la Sala Plena del Consejo de Estado No. 080 de 2019 esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada en contra del fallo proferido el 20 de junio de 2024 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado. 2.

Problema jurídico La Sala verificará si la solicitud de amparo cumple con los requisitos generales de procedibilidad en contra de providencias judiciales. En caso afirmativo, se determinará si se incurrió en las causales específicas o defectos denunciados. 3. Cuestión Previa Respecto de la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva esgrimida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, teniendo en cuenta que esta autoridad judicial actúa en el presente proceso como vinculada y no como demandada, sumado a que fue el juez de primera instancia del medio de control atacado, la Sala considerará como no configurada dicha excepción, toda vez que es evidente el interés que le asiste a la mencionada oficina judicial. 4.

El requisito de relevancia constitucional en el caso concreto 4.1. La Corte Constitucional en sentencia C-590 de 2005 reconoció que la acción de tutela en contra de providencias judiciales está sujeta al cumplimiento de 6 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2024-02222-01 Accionante: Carlos Eduardo Hernández Forero Accionado: Sala Segunda Especial de Decisión del Consejo de Estado rigurosos requisitos de procedibilidad19 y de procedencia20 con el fin de determinar si se vulneraron o no los derechos de orden superior.

Así mismo, el Alto Tribunal ha señalado que el juez de tutela “no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”21. En efecto, para determinar si una solicitud de amparo tiene o no relevancia constitucional, la Sala Plena del Consejo de Estado ha considerado necesario examinar dos elementos, a saber22: (i) que el actor cumpla su carga argumentativa, justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la transgresión de aquellos y (ii) que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo especial constitucional está instituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.

Por su parte, la Corte Constitucional, a través de la sentencia SU-215 de 202223, advirtió que para analizar si una acción de tutela cumplía con el requisito de relevancia constitucional, era necesario verificar “(i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;

(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales”. Así mismo, resaltó que en caso de que una acción de tutela fuere incoada en contra de una providencia judicial emitida por una Alta Corte, resultaba mandatorio 19 De acuerdo con la sentencia C-590 de 2005, la tutela en contra de providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos generales de procedibilidad: que el asunto sometido a estudio del juez de tutela tenga relevancia constitucional; que el actor haya agotado los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios antes de acudir al juez de tutela; que la petición cumpla con el requisito de inmediatez; que en el evento de fundamentarse la solicitud en una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa en la decisión de fondo que se estima violatoria de los derechos fundamentales; que se identifiquen en forma razonable los hechos que generan la vulneración de los derechos y, de ser posible, hayan sido cuestionados al interior del proceso y; que el fallo censurado no sea de tutela. 20 Los requisitos específicos, también conocidos como defectos, son: defecto orgánico; defecto procedimental; defecto fáctico; defecto material o sustantivo; defecto por error inducido; defecto por falta de motivación; defecto por desconocimiento del precedente; y defecto por violación directa de la Constitución. 21 Corte Constitucional, sentencia C-590 de 08 de junio de 2005. 22 Consejo de Estado, sentencia del 5 de agosto de 2014, rad. 11001 03 15 000 2012 02201 01, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 23 Sentencia del 16 de junio de 2022.

M.P. Natalia Ángel Cabo. 7 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2024-02222-01 Accionante: Carlos Eduardo Hernández Forero Accionado: Sala Segunda Especial de Decisión del Consejo de Estado advertir, además de los anteriores requisitos, “una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales.”. 4.2.

Para la Sala se torna evidente que el amparo impetrado no satisface el requisito de relevancia constitucional, puesto que se advierte como un medio dirigido a revivir el debate planteado ante el juez ordinario del recurso extraordinario de revisión 11001-03-15-000-2022-00728-00, como si este mecanismo fuera una instancia adicional, según se explicará. 4.3.

Carlos Eduardo Hernández Forero alegó, en esencia, que la autoridad judicial incurrió en una decisión sin motivación, puesto que no se pronunció de fondo respecto a la falta de competencia de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado para conocer sobre la nulidad y restablecimiento 25000-23-42- 000-2012-01336-01. 4.4.

Sin embargo, se observa que la sentencia del 7 de noviembre de 2023 expuso los siguientes razonamientos: “45. Si bien el recurrente plantea que la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado no tenía competencia funcional para proferir la sentencia impugnada, lo cierto es que la causal de nulidad originada en la sentencia se fundamenta en una falta de congruencia entre el escrito de apelación y la sentencia de primera instancia, porque el recurso no estuvo debidamente sustentado, se refirió a aspectos no valorados ni solicitó pruebas conducentes para desvirtuar los hechos de la demanda, lo que le impedía al juez de segunda instancia pronunciarse sobre el fondo del asunto. 46.

En efecto, los argumentos planteados por la parte recurrente hacen referencia a la violación del principio de congruencia y no propiamente a una falta de competencia funcional, pues la inconformidad se fundamenta en que lo decidido en la sentencia de primera instancia debe guardar relación con lo planteado en el recurso de apelación, de modo que las razones expuestas por el apelante sean congruentes con los supuestos fácticos y jurídicos que sirvan de sustento a la decisión que lo resuelva.

Es así, que el Consejo de Estado, sobre el principio de congruencia, ha sostenido que no basta con la sustentación en tiempo del recurso, sino que esta debe hacerse de manera adecuada, es decir, guardando un grado de congruencia inequívoco entre los argumentos fácticos y jurídicos que sustentaron y resolvieron el debate en primera instancia y los motivos de inconformidad frente a dicha decisión, fuera de lo cual se estaría desconociendo el objeto y finalidad de la segunda instancia. (…) 51.

Pues bien, la Sala advierte que la entidad demandada al sustentar motivos de inconformidad contra la sentencia recurrida, esgrimió argumentos que, en efecto, guardan relación con el objeto de la controversia que, como ya se anotó, recae sobre determinar si el acto administrativo que declaró insubsistente el nombramiento del señor Carlos Eduardo Hernández Forero se encontraba 8 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2024-02222-01 Accionante: Carlos Eduardo Hernández Forero Accionado: Sala Segunda Especial de Decisión del Consejo de Estado viciado de nulidad por desviación de poder y si, con las pruebas allegadas al expediente se logró desvirtuar la legalidad del mencionado acto.

(…) 53. Pues bien, aun cuando el recurrente sostiene que el Consejo de Estado no debió estudiar el asunto y que, en consecuencia, el fallo recurrido violó el debido proceso por falta de competencia y de congruencia, esta Sala de Decisión considera que la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, contaba con toda la competencia para resolver de fondo el recurso de apelación, pues (i) es el superior funcional del Tribunal Administrativo, (ii) la sentencia proferida por el Tribunal era apelable y (iii) el recurso de apelación se encontraba debidamente sustentado.

Por esta razón, los argumentos del recurrente tendientes a demostrar la configuración de la causal invocada no tienen asidero. 54. En efecto, no solo porque, como se señaló, el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada guardó congruencia con lo resuelto en la sentencia de primera instancia, sino que el recurrente no aduce ningún hecho o circunstancia procesal o violación del procedimiento que hubiera ocurrido en la decisión del Consejo de Estado que lleve a considerar la existencia de un vicio de la misma índole, que, en caso de probarse, traiga como consecuencia la invalidez de la sentencia impugnada con la correlativa pérdida de fuerza de cosa juzgada”24. 4.5.

Luego de relatado lo que precede, resulta evidente que en sede de tutela, la parte accionante pretende utilizar el mecanismo constitucional como si se tratara de una instancia adicional, pues las críticas contenidas en la demanda tuitiva ya fueron resueltas por el juez ordinario, al punto en que examinó tanto la competencia de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado para resolver el medio de control en segunda instancia, como el hecho de que consideró debidamente sustentado el recurso de apelación interpuesto por la entidad que actuó como demandada.

De esta manera, fuerza concluir que la solicitud de amparo está destinada a plantear un desacuerdo frente a las conclusiones a las que arribó el juez natural de la causa, lo que, sumado al hecho de que no se indicó con claridad la causal específica de procedibilidad que se pretendió hacer valer, impide estudiar de fondo el asunto. 4.6.

En este orden de ideas y en atención a la autonomía judicial y al carácter excepcionalísimo que reviste la tutela, se debe acotar que no basta con manifestar inconformidades respecto a las decisiones judiciales objeto de censura o alegar de manera genérica la configuración de los requisitos especiales de procedencia, ya 24 Folios 15 – 19 del certificado 5489768A614CEF9A 725676A647504EB2 4E3B71FF83C6464B 5486AC6D1E638F0E, índice 23 del expediente digital 11001-03-15-000-2022-00728-00. 9 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2024-02222-01 Accionante: Carlos Eduardo Hernández Forero Accionado: Sala Segunda Especial de Decisión del Consejo de Estado que, de esa forma, la discusión queda restringida a asuntos de mera legalidad que no trascienden al plano constitucional. 4.7.

Al respecto, debe insistirse en que la procedencia de la acción de tutela en contra de decisiones judiciales es de carácter residual y no puede usarse para desconocer la autonomía e independencia judicial, ni los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, en razón a lo cual es concebida como un “juicio de validez” y no como un “juicio de corrección” de la decisión cuestionada25, lo que se opone a que se use indebidamente como una nueva instancia para la discusión de los asuntos de índole probatoria o de interpretación del derecho que se resolvieron en el curso del proceso ordinario26.

En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de tutela del 20 de junio de 2024 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, que declaró la improcedencia del amparo, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados por el medio más expedito.

TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de la Sala WILLIAM BARRERA MUÑOZ Consejero de Estado JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Consejero de Estado 25 Corte Constitucional, sentencia T-310 del 30 de abril de 2009. 26 Corte Constitucional, sentencia T-384 del 20 de septiembre de 2018.