CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B MAGISTRADO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D.C., seis (6) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) Radicado: 150012333000202000016 01 No. Interno: 2816 – 2022 Demandante: JORGE ARMANDO GONZÁLEZ NIÑO Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Tema: Pensión Gracia Segunda Instancia – Ley 1437 de 2011 Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia proferida el veinticuatro (24) de noviembre de dos mil veintiuno (2021), por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Boyacá, negó las pretensiones de la demanda promovida por Jorge Armando González Niño contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

I.

ANTECEDENTES 1. Demanda Jorge Armando González Niño, por intermedio de apoderado judicial, en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, demandó las Resoluciones RDP 015557 del 28 de septiembre de 2010, PAP 038860 del 16 de febrero de 2011, RDP 010161 del 21 de marzo de 2018 y RDP 020019 del 30 de mayo de 2018 proferidas por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, a través de las cuales se le negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia pretendida y se resolvió el recurso de reposición y apelación, respectivamente.

A título de restablecimiento del derecho solicitó condenar a la entidad demandada, a reconocer y pagar la pensión gracia al demandante, en cuantía inicial equivalente al 75% promedio de la remuneración mensual del año anterior a la causación del derecho. De la misma forma, peticionó a que sobre la cuantía pensional resultante, automáticamente se practiquen los reajustes de ley, y que sobre las sumas que resulte condenada a pagar, le reconozca los ajustes de valor, conforme al índice de precios al consumidor certificados por el DANE.

También reclamó el reconocimiento y pago de los intereses comerciales y moratorios y que se dé cumplimento al respectivo fallo, dentro del término legal. Hechos Los hechos en que se fundan las pretensiones de la demanda (ff. 110 – 119), en síntesis, son los siguientes: El señor Jorge Armando González Niño nació el 8 de agosto de 1958 y cumplió 50 años, el 8 de agosto de 2008.

Fue vinculado mediante Resolución 47 del 13 de octubre de 1977, como docente al Colegio de Boyacá a partir del 18 de octubre de 1977 al 30 de julio de 1992, y posteriormente se vinculó el 5 de agosto de 1992 hasta el momento en que presentó la demanda. Consideró que cumple con los requisitos de edad, tiempo de servicio y buena conducta previstos en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1978, 37 de 1993 y 91 de 1989 como docente de educación primaria en un plantel del orden nacional (Colegio de Boyacá), adquiriendo el estatus de pensionado el 8 de agosto de 2008; sin embargo, los actos acusados niegan el reconocimiento de la pensión gracia pretendida.

Refirió que percibe pensión ordinaria de jubilación, por los servicios prestados al Magisterio, por parte del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. Afirmó que el demandante “allega tiempos de servicio en educación primaria en un plantel de orden nacional, Colegio Boyacá (sic), y recibe una pensión ordinaria de jubilación a cargo de la Nación.” 1.2.

Normas violadas Como normas violadas se citan en la demanda las siguientes: Los artículos 13y 5 de la Constitución Política; la Ley 114 de 1913; Ley 116 de 1928; la Ley 116 de 1928; la Ley 91 de 1989; Ley 37 de 1933; y, Ley 111 de 1960. 2. Contestación de la demanda El apoderado judicial de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, se opuso a las pretensiones de la demanda, con los siguientes argumentos (Archivo 017 de las actuaciones digitales del Tribunal Administrativo de Boyacá, obrante en el CD visible a folio 177 del expediente): Manifestó que los actos administrativos demandados fueron proferidos siguiendo los lineamientos establecidos por la normatividad vigente para el reconocimiento y pago de pensiones, por lo que los mismos se encuentran amparados de presunción de legalidad, motivo por el cual se opone a todas y cada una de las pretensiones perseguidas por el demandante debido a que carecen de fundamento jurídico y solicitó se nieguen las mismas y se condene en costas a la parte demandante.

Sostuvo que conforme a la documental obrante en el expediente administrativo, se advierte “certificado de factores salariales emitido por el Colegio de Boyacá de fecha 29 de enero de 2009, en el cual se señala, entre otras cosas, que se vinculó desde el 3 de octubre de 1977; Igualmente, obra certificado de información laboral –Formato No. 1 Colegio de Boyacá, periodos de vinculación laboral desde el 3 de octubre de 1977 al 30 de julio de 1990 y del 5 de junio de 1992 al 18 de julio de 2017, fecha de expedición de dicho certificado.

A la par, se advierte que la Oficina de Presupuesto del establecimiento educativo ya referido, en el mes de julio de 2017 certificó que “se le han cancelado salarios y prestaciones sociales, desde su ingreso al colegio de Boyacá y hasta la fecha, con recurso provenientes del Presupuesto General de la Nación en la sección del Ministerio de Educación Nacional, como Transferencias al Sector Público.” Por lo anterior, sostuvo que los tiempos laborados por el demandante deben ser desestimados, por tratarse de un docente del orden nacional, en tanto que sus salarios fueron cancelados con recursos provenientes del situado fiscal, hoy Sistema General de Participaciones.

Consideró que al demandante no le asiste el derecho al reconocimiento de la pensión de jubilación, por cuanto: “i) pese a que pretende hacer valer los tiempos laborados con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, lo fueron como docente del orden nacional, como quiera que sus salarios fueron pagaderos con recursos provenientes del situado fiscal hoy Sistema General de Participaciones, pues aun cuando estuvo laborando en una entidad territorial y/o municipal, debe entenderse que dichos recursos son fuente exógena de financiación que provienen de la Nación, ii) aun cuando laboró a favor del servicio oficial docente por más de veinte años, no debe perderse de vista que para efectos del reconocimiento pensional solo podrá tenerse en cuenta aquellos tiempos de servicios laborados antes del 31 de diciembre de 1989, sin que para dicha fecha de una parte, cumpliera 50 años de edad, y de otra, completara los veinte años de servicios de que trata la norma, para ser merecedor de la prerrogativa especial, pues los laborados con posterioridad no son susceptibles de ser contabilizados para el reconocimiento pensional, en la medida que a partir del 1 de enero de 1990, se unificó el régimen prestacional de los docentes, por tanto ha de entenderse de una parte, que la vinculación no fue como nacionalizado, y de otra, a partir de dicha calenda su régimen será igual que de los servidores públicos, siendo merecedores a una sola pensión como lo es de jubilación y finalmente, se acabaría la distinción o clasificación de docentes nacionales y nacionalizados a la luz de la Ley 91 de 1989.” Concluyó que, como quiera que la vinculación del docente lo fue del orden nacional, conforme la normatividad que rige el derecho en cuestión, no le asiste el derecho a acceder a la pensión gracia pretendida, toda vez que no cumple con los requisitos para ser beneficiarios de la dadiva pensional.

Y con relación a la condena en costas y agencias en derecho, solicitó en caso de acceder a las pretensiones de la demanda, se abstenga de condenarse a la entidad, teniendo en cuenta que no se advierte temeridad o mala conducta. 3. Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Boyacá, a través de sentencia proferida el veinticuatro (24) de noviembre de dos mil veintiuno (2021), negó las pretensiones de la demanda.

Luego de hacer un recuentro del marco normativo aplicable a la pensión gracia, la jurisprudencia relevante sobre el tema y las pruebas obrantes en el expediente, el a quo concluyó que al analizar los diferentes períodos laborados por el demandante, que inició su vinculación el 3 de octubre de 1977 y el 13 de abril de 2005, no resultan computables para acreditar los 20 años de servicio docente territorial, como quiera que fueron prestados a un establecimiento educativo del orden nacional, como lo es, el Colegio de Boyacá, en los términos de la Ley 2 de 1972 y, a la luz de la sentencia de unificación proferida el 21 de junio de 2018 por el Consejo de Estado (Radicación No. 25000-23-42-000-2013-04683-01), en cuanto los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación, razón por la que no resultan computables para el reconocimiento pensional.

Analizó la naturaleza jurídica del Colegio de Boyacá, para concluir que a los servidores adscritos a dicho establecimiento educativo, hasta el 2005, se le cancelaban sus emolumentos con recursos del orden nacional incluidos como partida dentro del presupuesto de la Nación, es decir, pagados con recursos del presupuesto de la Nación, vinculados a un establecimiento público de ese orden, ostentaban la calidad de afiliados forzosos de CAJANAL, situación que igualmente los excluía de ser afiliados del Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio.

Encontró el a quo probado que el tipo de vinculación del demandante es como docente nacional, toda vez que no puede contabilizarse para para acreditar los 20 años exigidos, el período laborado al servicio del Colegio de Boyacá entre los años 1977 y abril de 2005, en tanto, desde su creación a través de la Ley 2ª de 1972, era un establecimiento público del orden nacional y solo hasta el 13 de abril de 2005 a través del Acuerdo No. 008, se le cambió la naturaleza adscrito a la Secretaría de Educación de Tunja.

Por consiguiente, los períodos laborados por el demandante entre el 3 de octubre de 1977 y el 13 de abril de 2005, lo fueron bajo la calidad de docente del orden nacional, dada la naturaleza jurídica del establecimiento educativo donde laboró, sumado a que el origen de los recursos con los que fueron cancelados sus salarios y prestaciones, razón por la que, no resultan computables para el reconocimiento pensional solicitado. 4.

Recurso de apelación El demandante a través de apoderado, en escrito visible en el archivo 031 de las actuaciones digitales del Tribunal Administrativo de Boyacá, obrante en el CD visible a folio 177 del expediente, interpuso recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia. Alegó que no existe norma que establezca que los tiempos servidos en instituciones educativas nacionales no pueden tenerse en cuenta para acceder a la pensión gracia, como tampoco, que solo los tiempos servidos en instituciones educativas territoriales son los únicos válidos para acceder a la prestación. Afirmó que todos los docentes, vinculados antes de 1981, tienen derecho a acceder a la pensión gracia en razón a lo dispuesto por la Ley 91 de 1989, articulo 15 que consagra que la pensión gracia es compatible con la pensión derecho.

Refirió que todos los docentes vinculados antes de 1989 tienen derecho a acceder a la pensión gracia conforme a lo establecido en la Ley 60 de 1993, que determina que la pensión es compatible con cualquiera otra pensión. Mencionó que el demandante ha servido a dos entidades públicas, al Ministerio de Educación Nacional y al Departamento de Boyacá, razón por la cual puede acceder a la pensión gracia conforme a lo establecido en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989.

Sostuvo que al demandante “solo lo rigen la Ley 37 de 1933, la Ley 91 de 1989 y lo dispuesto por el congreso respecto a que los tiempos laborados en instituciones nacionales también acreditarían para la pensión gracia, también la Ley 60 de 1993 en la cual se dispuso que la pensión derecho sería compatible con cualquier otra pensión y la palabra cualquier incluye la pensión graciosa, es de anotar que el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 hace compatible la pensión gracia con la pensión derecho así ésta la pensión derecho proceda total o parcialmente de la nación, o sea cobija a los profesores nacionales.” 5.

Trámite del recurso de la Ley 2080 de 2021 Mediante auto se prescindió del período para correr traslado a las partes conforme al numeral 5 del artículo 67 del Ley 2080 de 2021, por lo que una vez surtido el término de notificación del auto a través del cual se admitió el recurso de apelación, conforme a lo establecido en el artículo 3 del artículo 67 ibidem, el expediente ingresó para proferir decisión de segunda instancia. II.

CONSIDERACIONES 2.1. Competencia De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto. 2.2. Problema jurídico El problema jurídico que se debe resolver en esta instancia consiste en determinar si el señor Jorge Armando González Niño, reúne los requisitos para acceder al reconocimiento de la pensión gracia en aplicación del régimen consagrado en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1993 y 91 de 1989.

El Tribunal Administrativo de Boyacá, a través de la sentencia del 24 de noviembre de 2021, negó las pretensiones de la demanda. 2.3. Hechos probados Del material probatorio allegado al expediente, se constató que: El señor Jorge Armando González Niño nació el 8 de agosto de 1958. Prestó sus servicios como docente así: Mediante la Resolución 047 del 13 de octubre de 1977 (f. 44) fue nombrado docente de tiempo completo de la Sección Primaria en el Colegio de Boyacá, cargo que ejerció desde el 3 de octubre de 1997 al 30 de julio de 1990 (f. 46), es decir, durante 12 años, 9 meses y 27 días.

Mediante el Acuerdo No. 008 del 1 de agosto de 1990, el Consejo Directivo del Colegio de Boyacá le concedió comisión no remunerada, por el tiempo comprendido entre el 1 de agosto de 1990 hasta el 4 de junio de 1992, regresando a su cargo como docente de tiempo completo a partir del 5 de junio de 1992. Mediante petición radicada el 9 de diciembre de 2008, el demandante solicitó el reconocimiento y pago de la pensión gracia, por considerar que contaba con 20 años de servicios como docente.

A través de la Resolución PAP 015557 de 28 de septiembre de 2010, CAJANAL negó el reconocimiento de la pensión solicitada, al considerar que no acreditó los 20 años de servicio en la docencia oficial del orden departamental, municipal o distrital, dado que su vinculación con el Colegio de Boyacá se entiende del orden nacional (ff. 125 – 130).

En contra de esta decisión interpuso recurso de reposición, el que fue decidido mediante la Resolución PAP 038860 del 16 de febrero de 2011 (ff. 131 – 135), confirmando el acto recurrido, en el cual se estableció que los tiempos de servicio acreditados por el demandante, fueron prestados con nombramiento del ordena nacional. Luego, el 14 de noviembre de 2017, el demandante elevó nueva solicitud tendiente a obtener el reconocimiento y pago de la pensión gracia ante la UGPP.

Mediante la Resolución RDP 010161 del 21 de marzo de 2018 (ff. 137 – 139), se le negó el reconocimiento deprecado, reiterando que los tiempos de servicios aportados por el demandante, fueron realizados mediante nombramiento del orden nacional. Además, estableció que de las certificaciones allegadas se advierte que los salarios y prestaciones le fueron canelados con recursos del Presupuesto General de la Nación. Inconforme con esta decisión, interpuso recurso de apelación, decidido mediante la Resolución RDP 020019 del 30 de mayo de 2018 (ff. 141 – 143 reverso), en el cual se reiteró que el nombramiento del demandante tenía el carácter de nacional, período que no podía ser tenido en cuenta para acceder a la prestación. Declaración juramentada realizada por el demandante en la cual manifestó bajo la gravedad del juramento la idoneidad, consagración y buena conducta durante el tiempo que ha fungido como docente (f. 49). 2.4.

Análisis de la Sala La pensión de jubilación gracia fue consagrada mediante el artículo 1º de la Ley 114 de 1913, en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales, que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años. A su vez, el numeral 3º del artículo 4º de la Ley 114 de 1913, prescribía que, para ser acreedor a la gracia de la pensión, era preciso que el interesado, entre otras cosas, comprobara “Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional…”.

Luego, la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados docentes y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de instrucción pública, autorizando a los docentes, según su artículo 6, a completar el tiempo requerido para acceder a la pensión, sumando los servicios prestados en diversas épocas, tanto en la enseñanza primaria como en la normalista, al asimilar para tales efectos la inspección de instrucción pública a la enseñanza primaria.

Más adelante, con la Ley 37 de 1933, el beneficio gratuito de la pensión gracia de jubilación se extendió a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley, en establecimientos de enseñanza secundaria. De lo que se concluye, que la pensión gracia no se limitó a los maestros de primaria, sino que cobija a quienes hubieren prestado sus servicios como normalistas o inspectores educativos, y que el tiempo de servicios se podía completar, con el prestado en secundaria o, incluso, haberse laborado sólo en este nivel.

Posteriormente, se expidió la Ley 43 de 1975 a través de la cual se nacionalizó la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los municipios, las intendencias y comisarías; en ella se estableció que “La educación primaria y secundaria oficiales serán un servicio público a cargo de la Nación. En consecuencia, los gastos que ocasione y que hoy sufragan los Departamentos, Intendencias, Comisarías, el Distrito Especial de Bogotá y los Municipios, serán de cuenta de la Nación, en los términos de la presente Ley”.

Finalmente, el literal a), numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, limitó la vigencia temporal del derecho al reconocimiento de la pensión gracia para los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos legales, al señalar textualmente la norma: “(…) Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación. (…)”. La disposición trascrita fue objeto de análisis por la Sala Plena del Consejo de Estado, pronunciamiento en el cual se fijaron algunos lineamientos sobre la pensión gracia y en el que a propósito del artículo 15 trascrito, puntualizó: ““(…) La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad (…) También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…).siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.

Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley. […].” La tesis anterior fue reiterada por esta Corporación en la sentencia SUJ-11-S2 de 21 de junio de 2018 al señalar que “el numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados”, concluyéndose, además que: “(…) para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido cincuenta años de edad; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta”.

De lo anterior se concluye que la pensión gracia, establecida por virtud de 114 de 1913, fue concebida como una prerrogativa gratuita que reconocía la Nación a un grupo de docentes del sector público, esto es, a los maestros de educación primaria de carácter regional o local; sin embargo cuando se expidieron las Leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, se extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales, a los inspectores de instrucción pública y a los maestros de enseñanza secundaria de ese mismo orden, por constituirse en un privilegio gratuito a cargo de la Nación quien es la que realiza el pago, sin que el docente hubiese trabajado para ella.

Ahora bien, en lo referente a las modalidades de vinculación del personal docente, la Ley 29 de 1989 respecto a la descentralización administrativa en el sector de la educación, dispuso que: “Artículo 9º.- El artículo 54 quedará así: Se asigna al Alcalde Mayor del Distrito Especial de Bogotá, y a los alcaldes municipales, las funciones de nombrar, trasladar, remover, controlar y, en general administrar el personal docente y administrativo de los establecimientos educativos nacionales o nacionalizados, plazas oficiales de colegios cooperativos, privados, jornadas adicionales, teniendo en cuenta las normas del Estatuto Docente y la Carrera Administrativa vigentes y que expidan en adelante el Congreso y el Gobierno Nacional, ajustándose a los cargos vacantes de las plantas de personal que apruebe el Gobierno Nacional y las disponibilidades presupuestales correspondientes.

(…) Parágrafo 1º.- Los salarios y prestaciones sociales de este personal, continuarán a cargo de la Nación y de las entidades territoriales que las crearon. (…) Artículo 10º.- Los Gobernadores, Intendentes y Comisarios, asumirán temporalmente las atribuciones contenidas en el artículo anterior cuando financiera y/o administrativamente un municipio no pudiera asumir tal responsabilidad.

Una vez superadas las limitaciones financieras y/o administrativas previa solicitud del Alcalde, el Ministerio podrá mediante Resolución trasladar tal competencia. (…).” Así mismo, la Ley 91 de 1989, diferenció los conceptos de personal docente nacional, nacionalizado y territorial. Según esta ley, se entiende por personal nacional aquellos docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional; personal nacionalizado, los docentes que fueron vinculados por nombramiento de entidad territorial con anterioridad al 01 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esa fecha de conformidad a lo dispuesto en la Ley 43 de 1975; y personal territorial, aquellos vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 01 de enero de 1975, sin el cumplimiento de lo establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.

Por su parte, el Decreto 196 de 1995, en su artículo 2 definió: “Para los efectos de la aplicación del presente Decreto, los siguientes términos tendrán el alcance indicado en cada uno de ellos: Docentes Nacionales y Nacionalizados:  Son aquéllos que han venido siendo financiados con recursos de la Nación y que se financian con recursos del situado fiscal, a partir de la entrada en vigencia de la Ley 60 de 1993.

Docentes Departamentales, Distritales y Municipales:  a)  Son los docentes vinculados por nombramiento de la respectiva entidad territorial con cargo a su propio presupuesto y que pertenecen a su planta de personal;  b) Son igualmente los docentes financiados o cofinanciados por la Nación - Ministerio de Educación Nacional, mediante convenios y que se encuentran vinculados a plazas departamentales o municipales.

Docentes de Establecimientos Públicos Oficiales: Son aquéllos que pertenecen a la planta de personal del respectivo establecimiento público educativo nacional o territorial, laboran en los niveles de preescolar, de educación básica en los ciclos de primaria y secundaria y de educación media y son pagados con recursos del presupuesto del establecimiento.

Prestaciones sociales causadas y no causadas: Las prestaciones causadas son aquéllas para las cuales se han cumplido los requisitos que permiten su exigibilidad, y las prestaciones sociales no causadas son aquéllas en las que tales requisitos no se han cumplido, pero hay lugar a esperar su exigibilidad futura, cuando reúnan los requisitos legales.” Conforme lo antes expuesto, se precisa que la pensión gracia de jubilación se reconoce a aquellos docentes que hubiesen laborado de manera continua o discontinua antes del 31 de diciembre de 1980 y cumplan 20 años de servicios en establecimientos educativos del orden departamental, distrital o municipal, cuya vinculación es de carácter territorial o nacionalizado, sin que sea posible acumular tiempos del orden nacional.

Ahora bien, debido a la disparidad de criterios que se plantearon con relación a si los docentes en cuyo nombramiento intervenía además del representante legal del ente territorial, un delegado del Ministerio de Educación Nacional del respectivo Fondo Educativo Regional, ostentaban el carácter de nacionales o nacionalizados se dictó la sentencia de unificación SUJ-11-S2 de 21 de junio de 2018 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la que se unificó el asunto.

En dicha providencia, esta Sección explicó que no es viable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales cuando en el acto de su vinculación intervienen el representante legal de la entidad territorial y el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la Junta Administradora del respectivo Fondo Educativo Regional.

Lo anterior, según se indicó, en tanto lo relevante frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, máxime si se tiene en cuenta que, en lo que concierne a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas - situado fiscal - cuando se sufragaban los gastos a través de los Fondos Educativos Regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy Sistema General de Participaciones.

Al respecto, se señaló en la sentencia SUJ-11-S2 de 21 de junio de 2018: “3.5. Conclusiones preliminares: reglas de unificación. i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2º de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.

Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.

En los anteriores términos ha de entenderse rectificada cualquier decisión que en sentido disímil haya adoptado alguna de las salas de subsección en el pretérito”. En reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2 2022 del 11 de agosto de 2022 la Sección Segunda, incorporó adicionalmente como regla jurisprudencial sobre la interpretación del literal a), numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que “Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento”.

De acuerdo con el marco normativo antes planteado, se procederá a verificar si el demandante cumple con los requisitos para ser beneficiario de la pensión gracia, en particular, lo correspondiente a los 20 años de servicios de vinculación en establecimientos oficiales, departamentales o municipales, en primaria o en secundaria o como normalista o inspector de instrucción pública, o en calidad de docente nacionalizado, teniendo en cuenta que a pesar de la modificación que introdujo la Ley 60 de 1993, es deber de las partes acreditar el cumplimiento de los requisitos precitados para acceder a la prestación referida.

El demandante fue designado como profesor de tiempo completo sección primaria a través de la Resolución 47 del 13 de octubre de 1977, acto administrativo suscrito por el encargado de la rectoría del Colegio de Boyacá (f. 44), cargo del cual tomó posesión el 18 de octubre de 1977, con efectos a partir del 3 de octubre de 1977. El Consejo Directivo del Colegio de Boyacá a través del Acuerdo No. 008 del 1 de agosto de 1990, le concedió comisión no remunerada, entre el 1 de agosto de 1990 al 4 de junio de 1992, regresando a su cargo como docente de tiempo completo a partir del 5 de junio de 1992.

Lo anterior demuestra, que el demandante fue nombrado sin que obrara referencia a alguna ley que permita inferir que su nombramiento se realizaba en nombre de la Nación (Ministerio de Educación Nacional). Visto lo anterior, se hace necesario establecer, como primer aspecto, la naturaleza jurídica del Colegio de Boyacá, para efectos de determinar la procedencia o no del reconocimiento de la pensión gracia que se depreca.

A través de la Ley 2ª de 1972 “por la cual la Nación se asocia al sesquicentenario del Colegio de Boyacá, se reorganiza dicha institución y se ordena la construcción de un edificio”, se dispuso lo siguiente: “ARTÍCULO 1o. Reorganizase el Colegio de Boyará como establecimiento público de carácter docente, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, adscrito al Ministerio de Educación Nacional.

Su domicilio será la ciudad de Tunja. ARTÍCULO 2o. El Colegio de Boyacá tendrá como objeto principal la enseñanza primaria y secundaria. ARTÍCULO 3o. La dirección del colegio estará a cargo de un Consejo Directivo, y de un rector, quien será el representante legal del colegio. ARTÍCULO 4o. El Consejo Directivo estará integrado por: 1. El ministro de Educación o su delegado, quien lo presidirá. 2.

Un representante del Presidente de la República, escogido entre los exalumnos del plantel, residentes en el departamento de Boyacá. 3. El Secretario de Educación del departamento o su delegado. 4. Un representante de los profesores del colegio, elegido por voto directo y secreto. 5. Un representante de los estudiantes del Colegio de Boyacá, elegido en la forma que lo determinen los estatutos. 6.

Dos representantes de la Asamblea Departamental. 7. Un representante del Concejo Municipal de Tunja. (…) ARTÍCULO 6o. El rector es de libre nombramiento y remoción del Presidente de la República y tiene las siguientes funciones: (…) 3. Nombrar y remover, conforme a las disposiciones legales, reglamentarias y estatutarias pertinentes, el personal del colegio, con excepción de aquellos funcionarios cuya designación se reserva el Consejo Directivo conforme a los estatutos.

(…).” (Resaltado fuera de texto) De la trascripción anterior, advierte la Sala que el Colegio de Boyacá, para el momento de la vinculación del demandante (1977), era un establecimiento público del sector descentralizado del orden nacional, adscrito al Ministerio de Educación Nacional según lo establecido en la Ley 2ª del 28 de febrero de 1972, y de acuerdo con las funciones que le fueron conferidas en el artículo 6, el rector podía nombrar en el cargo de docente al demandante.

Sin embargo, en cumplimiento a lo dispuesto en la Ley 715 de 2001, el Concejo Municipal de Tunja, expidió el Acuerdo Municipal 0008 del 13 de abril de 2005, por medio del cual se crea un establecimiento público del orden municipal denominado “Colegio de Boyacá”, en la que se estableció de manera expresa que, en virtud de dicho precepto normativo, se dispuso el traslado de los establecimientos públicos educativos del orden nacional: “ARTICULO PRIMERO: Crease el Establecimiento Publico del Orden Municipal, denominado "Colegio de Boyacá", como entidad descentraliza adscrita a la Secretaría de Educación Municipal, con domicilio en la ciudad de Tunja, personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente.

PARAGRAFO: El Establecimiento Público creado en éste artículo será el receptor de la Institución Educativa Colegio de Boyacá, la cual hace parte del patrimonio del Establecimiento Público del Orden Nacional Colegio de Boyacá.

ARTÍCULO SEGUNDO: El Establecimiento Público que se crea por el presente acuerdo, tendrá como objeto principal la prestación del servicio educativo en los niveles de preescolar básica y media en el Municipio de Tunja.” El Gobierno Nacional mediante el Decreto 3176 del 9 de septiembre de 2005 “por el cual se traspasa el Colegio de Boyacá al Municipio de Tunja”, protocolizó el referido traspaso, y cancela la adscripción al Ministerio de Educación Nacional.

En cuanto a los derechos de los trabajadores de dicho establecimiento, dispuso lo siguiente: “Artículo 40. Traspaso de plantas de personal. El personal vinculado a la planta de personal, vigente a la fecha de aprobación del presente decreto, del Colegio de Boyacá, establecimiento público que se traspasa, continuará prestando sus servicios sin solución de continuidad en la entidad creada en el Acuerdo 008 del 13 de abril de 2005 del Concejo Municipal de Tunja.

En todo caso, la autoridad competente deberá ajustar la planta de personal administrativo al régimen de nomenclatura y clasificación de empleos públicos del orden territorial previsto en el Decreto 785 de 2005. Los actuales servidores públicos del Colegio de Boyacá incorporados en la nueva planta de personal de empleos a los cuales corresponda una asignación básica mensual inferior a la que venían percibiendo, continuarán con la remuneración superior mientras permanezcan en dicho empleo.

De igual manera los servidores incorporados a la nueva planta de personal continuarán percibiendo los beneficios salariales en los términos y condiciones previstos en el decreto Ley 1042 de 1978 y demás disposiciones que lo modifiquen, adicionen o sustituyan.” (Resaltado fuera de texto). De lo anterior se extrae, que las personas que conformaban la planta de personal del Colegio de Boyacá para el año 2005, no verían afectados sus derechos laborales, es decir, había continuidad de la relación laboral en todos los aspectos.

Adicionalmente, es pertinente precisar que el establecimiento público en el cual el demandante fungía como docente cambió su naturaleza de nacional a municipal, en virtud de lo dispuesto en la Ley 715 de 2001, y la administración del personal docente como del servicio educativo, quedó radicada en cabeza del ente territorial (municipal). Sin embargo, tal modificación no implicó un cambio en la naturaleza de la vinculación inicial de los docentes nacionales que permita equipararlos a quienes fueron caracterizados como grupo que requirió de esta especial prestación, concebida como compensación con base en la diferencia salarial que existía con los docentes territoriales y nacionalizados, es decir, que de ninguna manera se pretendió extender este beneficio a otros sectores de la educación. Conforme con lo anterior, no es procedente tener como docentes del nivel departamental o municipal para efectos del reconocimiento de la pensión gracia a docentes cuyo carácter de la vinculación fue nacional, como es el caso del demandante, máxime cuando en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, se explicó la forma en que se acredita el tipo de vinculación, sin que se haya mencionado de forma alguna que el traspaso de las instituciones y plantas docentes a los entes territoriales conlleve implícita la modificación de su vínculo, de nacional a territorial para los efectos del reconocimiento de la pensión gracia. Ahora bien, la Ley 60 de 1993 estableció que dentro del proceso de descentralización y previo el cumplimiento de determinados requisitos, las entidades territoriales podrían administrar el servicio de educación con cargo al situado fiscal, y para ello esos recursos eran cedidos a las entidades territoriales con destinación específica.

Así las cosas, las competencias educativas se distribuyeron entre la Nación y los entes territoriales, de manera que, a los departamentos se les atribuyó la dirección y administración directa y conjuntamente con los municipios, los servicios de educación, por lo que los docentes dejaron de ser nacionales y nacionalizados, para denominarse del orden nacional, departamental, distrital o municipal.

El artículo 6 de la Ley 60 de 1993, dispuso: “(…) El régimen prestacional aplicable a los actuales docentes nacionales o nacionalizados que se incorporen a las plantas departamentales o distritales sin solución de continuidad y las nuevas vinculaciones será el reconocido por la Ley 91 de 1989, y las prestaciones en ellas reconocidas serán compatibles con pensiones o cualesquiera otras clases de remuneraciones.” Se reitera, que el artículo 1 de la Ley 91 de 1989, estableció como personal nacional, los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional, a diferencia de los nacionalizados y territoriales, que son los vinculados por nombramiento de entidad territorial.

Así las cosas, las características de la vinculación laboral con la administración se adquieren al momento en que se profiere el acto de nombramiento, en el que se establecen las condiciones del cargo a desempeñar y a las cuales queda sometido el servidor. Adicionalmente, conforme a la sentencia de unificación, se precisó que el origen de los recursos destinados a financiar las prestaciones de los docentes no puede alterar la naturaleza del vínculo laboral del docente.

De lo anteriormente expuesto, es claro que las condiciones de vinculación inicial del señor Jorge Armando González Niño en el Colegio de Boyacá, no se modificaron con ocasión del traspaso al municipio, teniendo en cuenta que el nombramiento se efectuó en una institución educativa del orden nacional, como anteriormente se advirtió. Bajo estos supuestos, se encuentra plenamente demostrado que el demandante ostenta una vinculación como docente nacional, por cuanto el período laborado al servicio del Colegio de Boyacá, entre 1977 a 2005, ostentaba la naturaleza de un establecimiento público del orden nacional, y con ocasión del Acuerdo 008, a partir del 13 de abril de 2005, cambio su naturaleza a un establecimiento público adscrito a la Secretaría de Educación de Tunja.

Por lo anterior, los períodos laborados por el demandante entre el 3 de octubre de 1977 y el 13 de abril de 2005, se realizaron como docente del orden nacional, teniendo en cuenta la naturaleza jurídica del establecimiento educativo, por lo que no pueden ser tenidos en cuenta para el reconocimiento de la pensión gracia pretendida. En este orden de ideas, se advierte que a la luz de lo establecido en el inciso primero del artículo 1 de la Ley 91 de 1989, es improcedente acceder al reconocimiento de la pensión gracia reclamada, teniendo en cuenta el carácter excepcional de esta prestación, en la medida en que se hace indispensable que el peticionario acredite el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la Ley 114 de 1913 y demás normas concordantes; en especial, el referente a que el interesado haya prestado los servicios docentes en planteles educativos del orden departamental o municipal, durante mínimo 20 años.

Conforme con lo anterior, si bien el señor Jorge Armando González Niño acreditó una vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, se encontró probado que ésta se realizó como docente del orden nacional, las cuales se tornan incompatibles con la naturaleza de la pensión gracia y hace que esos tiempos de servicios no resulten aptos para acceder al reconocimiento pretendido, y en tal sentido no se puede acceder a considerarlo beneficiario de la gracia de la pensión, en la medida en que no cumple con los presupuestos necesarios para su asignación, esto es, los 20 años de servicios docentes en el nivel territorial; razón suficiente para que se confirme la decisión de primera instancia. Finalmente, con relación a la condena en costas, es importante destacar que no procede de manera automática, pues tal y como se indica en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, “(…) solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación (…)”.

Siendo así, teniendo en cuenta que en el trámite no se observa que se hayan causado, ni de las partes un actuar temerario, esta Sala no condenará en costas a la parte vencida. III. DECISIÓN Vistas las anteriores consideraciones, la Sala desestima el recurso de apelación presentado por la parte demandante; y, en consecuencia, confirmará la sentencia proferida el 24 de noviembre de 2021 por el Tribunal Administrativo de Boyacá, que negó las pretensiones de la demanda.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del veinticuatro (24) de noviembre de dos mil veintiuno (2021) proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá a través de la cual negó las súplicas de la demanda de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia devuélvase el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR (Firmado electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA