CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D.C., nueve (9) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Radicación número: 11001-03-15-000-2023-03177-01 Actor: María Mónica Villa Zapata Demandado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A ACCION DE TUTELA – Fallo de Segunda Instancia. La Sala decide la impugnación presentada por la apoderada de la señora María Mónica Villa Zapata, contra la sentencia de 4 de agosto de 2023, proferida por el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección B, por medio de la cual negó el amparo solicitado.
ANTECEDENTES La solicitud y las pretensiones La señora María Mónica Villa Zapata, a través de apoderado, en ejercicio de la acción de tutela, solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, a la defensa y de los “derechos adquiridos” (sic), que estimó lesionados por el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A, al proferir la sentencia de 2 de marzo de 2023, que revocó la decisión de 5 de abril de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda y, en su lugar, negar las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de radicado No. 2017-00020-01.
En el escrito de tutela, el accionante solicitó: “(…) 1. TUTELAR los derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO, DERECHO A LA IGUALDAD, DERECHO A LA DEFENSA y DERECHOS ADQUIRIDOS. 2. DECLARAR, que la sentencia o fallo de segunda instancia proferido en el proceso contencioso Administrativo 66001233300020170002001 emitida por el CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, en contra del MUNICIPIO DE PEREIRA violó por vía de hecho derechos fundamentales como DERECHO A UN DEBIDO PROCESO, DERECHO A LA IGUALDAD, DERECHO A LA DEFENSA, Y DERECHOS ADQUIRIDOS. 3.
ORDENA R dejar sin efecto la sentencia en segunda instancia proferida por el CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO y en su lugar se confirme la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda. 4. ORDENAR la revisión de la sentencia proferida por el CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO (…)”.
La parte actora expuso como fundamento de su solicitud los hechos que se resumen a continuación: Afirmó que, desde el 15 de junio de 2009 hasta el 31 de diciembre de 2015, se desempeñó como secretaria y auxiliar de servicios administrativos en diferentes establecimientos educativos oficiales de la Secretaría de Educación de Pereira, a través de distintos contratos de prestación de servicios.
Sostuvo que, durante el período señalado, desarrolló su actividad de manera personal y bajo la continua subordinación de los rectores de las instituciones educativas, lo cual demuestra que las labores por ella desplegadas no tuvieron carácter transitorio o esporádico, sino permanente y/o prolongado en el tiempo. Explicó que la demandada nunca le reconoció, ni pagó alguna prestación social, como tampoco los aportes al sistema de Seguridad Social en salud, pensión y riesgos profesionales, tampoco la afilió a una caja de compensación familiar.
Informó que el 9 de junio de 2016, presentó solicitud ante el municipio de Pereira para el reconocimiento de la relación laboral y el pago de las respectivas prestaciones sociales, cuya respuesta negativa le fue informada el 23 de junio de 2016, a través del oficio 24515. Aseveró que en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho formuló demanda en orden a que se declarara la nulidad del oficio 24515 de 23 de junio de 2016, a través del cual la entidad demandada le negó el reconocimiento de la existencia de una relación laboral, así como el pago de las respectivas acreencias laborales derivadas de esta.
Señaló que el conocimiento en primera instancia correspondió al Tribunal Administrativo de Risaralda que, mediante sentencia del 5 de abril de 2019, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. Relató que ambas partes interpusieron recurso de apelación contra dicha providencia ante el Consejo de Estado, que a través de la sentencia del 2 de marzo de 2023, emitida por la Subsección A de la Sección Segunda, revocó la sentencia de primera instancia y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda al concluir que no se acreditó la subordinación continuada en las labores prestadas por la accionante, pues no se probó con suficiencia que la actora (i) hubiese tenido que acatar órdenes, y (ii) hubiese tenido que cumplir con un horario laboral.
Consideraciones de la parte actora Manifestó que la autoridad judicial accionada incurrió en vía de hecho por defecto fáctico, porque a su juicio, las pruebas allegadas al proceso acreditaron que se cumplieron los tres elementos propios de la relación laboral. Por otro lado, alegó la configuración de una vía de hecho por desconocimiento del precedente judicial horizontal, argumentando que, a sus excompañeros de trabajo, quienes estaban vinculados a la Secretaría de Educación del Municipio de Pereira bajo las mismas condiciones que las suyas, sí les fue reconocida la existencia de una relación laboral y, por ende, obtuvieron el reconocimiento y pago de sus acreencias laborales.
Trámite procesal El Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección B, mediante auto de 20 de junio de 2023, admitió la demanda y ordenó la notificación a la autoridad accionada, es decir, al Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A y ordenó la vinculación del Tribunal Administrativo de Risaralda y al Municipio de Pereira – Secretaría de Educación como tercero con interés en las resultas del proceso.
Informe de las entidades accionadas 4.1 El Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A, solicitó declarar la improcedencia de la acción argumentando que no se cumplen los requisitos de procedibilidad de tutela contra providencia judicial, en tanto la accionante pretende utilizar la acción como una instancia adicional al proceso ordinario.
Indicó que, en todo caso, la providencia enjuiciada se fundamentó en el acervo probatorio obrante en el expediente, razón por la cual no vulneró los derechos fundamentales de la actora. 4.2 El Tribunal Administrativo de Risaralda, se limitó a enviar adjunto el expediente del proceso ordinario sin pronunciarse sobre los hechos y consideraciones de la demanda. 4.3 Los demás sujetos procesales no se pronunciaron sobre los hechos y consideraciones de la demanda.
La providencia impugnada El Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección B, mediante sentencia de 4 de agosto de 2023, negó las pretensiones de la demanda, argumentando lo siguiente: Sobre el defecto fáctico, explicó que si bien la parte actora no indicó cuáles fueron, en concreto, los medios de prueba que no fueron valorados por la autoridad judicial accionada en la sentencia objeto de reproche, advirtió que dicha autoridad judicial sí valoró adecuadamente el material probatorio que reposaba en el expediente ordinario.
En efecto, señaló que el Consejo de Estado, tuvo en cuenta los diez contratos de prestación de servicios que suscribió la accionante con la Secretaría de Educación del Municipio de Pereira, así como los testimonios de Ana María Mejía Hoyos, excompañera de trabajo de la actora en la Secretaría de Educación del Municipio de Pereira y Andrés Felipe Tobón Álvarez, excompañero de trabajo de la actora en el colegio Hans Drews Arango.
En cuanto a los testimonios, observó que la autoridad judicial accionada encontró que si bien en ambas declaraciones se hizo alusión a que la accionante cumplía con sus labores en horarios entre las 6:00 o 7:00 am y las 4:00 o 5:00 pm, en ninguna de ellas se hizo referencia al número de días a la semana que la actora asistía a su ‘lugar de trabajo’.
Aclaró que la autoridad judicial accionada no desconoció que en ambas declaraciones se manifestó que la actora acataba órdenes permanentes en desarrollo de sus labores. Sin embargo, estimó que esas aseveraciones resultaban generales y abstractas, pues ninguno de los declarantes aseguró haber presenciado requerimientos o exigencias hacia la accionante sobre la forma en que realizaba sus labores.
Así las cosas, consideró que la Subsección A sí valoró los medios de prueba obrantes en el expediente ordinario de una manera razonable. De su estudio concluyó que no se configuró la subordinación como elemento esencial de la relación laboral porque la accionante no acreditó con suficiencia que la Secretaría de Educación del Municipio de Pereira le hubiese impuesto un horario laboral, ni que las actividades que desarrollaba en virtud de los contratos de prestación de servicios hubiesen estado precedidas por órdenes permanentes o, en general, que el ente territorial hubiese tenido alguna manifestación de poder disciplinante sobre la actora.
Por otro lado, en lo relativo al desconocimiento del precedente horizontal invocado por la actora, observó que la accionante no allegó las sentencias que decidieron los procesos de sus excompañeros de trabajo ni el número de radicado de tales procesos, lo cual le impidió el estudio del cargo formulado. Sin embargo, advirtió que la autoridad judicial accionada realizó un análisis del caso en concreto conforme a la normatividad aplicable y al acervo probatorio obrante en el expediente, de manera que falló en ejercicio de los principios de independencia y autonomía judicial.
La impugnación La accionante impugnó la sentencia del Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección A, mediante escrito en el que solicitó su revocatoria y la prosperidad de sus pretensiones, reiterando los argumentos expuestos en el escrito de tutela, relacionados con la pertinencia de la valoración de las pruebas documentales allegadas al proceso ordinario.
Reiteró que para configurar la existencia de un contrato de trabajo no es indispensable la demostración plena de los tres elementos denominados esenciales en el referido artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo. Pensarlo así haría nugatoria la presunción legal del artículo 24, conforme con la cual basta la demostración efectiva de la prestación personal del servicio para que el contrato de trabajo se presuma, sin que se requiera prueba apta de la subordinación pues una vez aquella opera le corresponde a la contraparte desvirtuarla.
CONSIDERACIONES Competencia. La Sala es competente para conocer la impugnación interpuesta contra el fallo de primera instancia en virtud de lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, en concordancia con el artículo 25 del Acuerdo Nº 080 de 12 de marzo de 2019. Problema jurídico La Sala debe decidir si revoca la decisión de primera instancia proferida por el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección B, que negó el amparo de tutela; puesto que, como lo alega la parte demandante, el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A, vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y a la defensa, al proferir la sentencia de 2 de marzo de 2023, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la accionante. 3.
Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales Tratándose de la acción de tutela contra providencias judiciales la postura reiterada y uniforme de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado ha sido admitir su procedencia excepcional, siempre que se cumplan los requisitos generales de procedibilidad (exigencias generales) y las causales específicas de procedencia (defectos).
Al respecto, la Corte Constitucional en las sentencias C-543 de 1992 y T-079 de 1993, analizó la procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales en los eventos que se prueba la configuración de una vía de hecho. Dicha posición fue redefinida por la misma Corporación a través de la sentencia C-590 de 2005, decisión en la cual se fijaron las reglas de procedibilidad de este mecanismo constitucional contra decisiones judiciales como se conocen actualmente.
Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de unificación por importancia jurídica del 5 de agosto de 2014, con ponencia del Doctor Jorge Octavio Ramírez, precisó que la acción de tutela procede contra providencias judiciales, siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional.
Así: Requisitos generales: Los requisitos generales de procedibilidad son exigibles en su totalidad, porque la ausencia de alguno de ellos impide el estudio de fondo de la acción de tutela. Estos requisitos son los siguientes: (i) La cuestión que se discute tiene relevancia constitucional; (ii) Se agotaron todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada;
(iii) Se cumple el requisito de inmediatez; (iv) no se argumentó una irregularidad procesal; (v) Se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que controvierten la providencia bajo estudio; y; (vi) La providencia objeto de la presente acción no fue dictada dentro de una acción de tutela. Causales específicas: Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial son aquellos defectos o errores en los cuales puede incurrir la decisión cuestionada.
Son las siguientes: a) Defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de competencia; b) Defecto procedimental, el cual ocurre cuando la autoridad judicial actuó al margen del procedimiento establecido; c) Defecto fáctico, esto es, cuando el juez no tuvo en cuenta el material probatorio obrante en el expediente para proferir decisión; d) Defecto material o sustantivo, el cual se origina en el evento en que se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas, o existe una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) Error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) Decisión sin motivación; g) Desconocimiento del precedente judicial y h) Violación directa de la Constitución Política.
Es importante advertir que si la decisión judicial cuestionada incurrió en alguna de las causales específicas, podrá ser razón suficiente para conceder el amparo constitucional. 3.1 El defecto fáctico Conforme a la jurisprudencia constitucional, el defecto fáctico, en una dimensión negativa, se configura cuando en desarrollo de la actividad probatoria ejercida por el juez se presenta la omisión de la “(…) valoración de pruebas determinantes para identificar la veracidad de los hechos analizados por el juez (…)”.
En esta situación se incurre “(…) cuando el juez simplemente ignora la prueba u omite su valoración, o cuando sin razón valedera da por no probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge clara y objetivamente (…)”. En una dimensión positiva, el defecto fáctico ocurre cuando el juez, por ejemplo, “(…) aprecia pruebas que no ha debido admitir ni valorar porque, por ejemplo, fueron indebidamente recaudadas (…)”, de conformidad con el artículo 29 de la Carta Política.
En estos casos, sin embargo, sólo es factible fundar una acción de tutela por vía de hecho cuando ostensiblemente aparece arbitraria la valoración probatoria realizada por el Juez. Por tanto, el error en el juicio valorativo de la prueba: “(…) Debe ser de tal entidad que sea ostensible, flagrante y manifiesto, y el mismo debe tener una incidencia directa en la decisión, pues el juez de tutela no puede convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un asunto, según las reglas generales de competencia. (…)”.
En lo que respecta al supuesto fáctico por indebida valoración probatoria, ha dicho la Corte que este se configura, entre otros, en los siguientes casos: “(…) (i) Cuando el funcionario judicial, en contra de la evidencia probatoria, decide separarse por completo de los hechos debidamente probados y resolver a su arbitrio el asunto jurídico debatido;
(ii) cuando a pesar de existir pruebas ilícitas no se abstiene de excluirlas y con base en ellas fundamenta la decisión respectiva; (iii) en la hipótesis de incongruencia entre lo probado y lo resuelto, esto es, cuando se adoptan decisiones en contravía de la evidencia probatoria y sin un apoyo fáctico claro; (iv) cuando el funcionario judicial valora pruebas manifiestamente inconducentes respecto de los hechos y pretensiones debatidos en un proceso ordinario, no por tratarse en estricto sentido de pruebas viciadas de nulidad sino porque se trata de elementos probatorios que no guardaban relación con el asunto debatido en el proceso;
(v) cuando el juez de conocimiento da por probados hechos que no cuentan con soporte probatorio dentro del proceso y (vi) cuando no valore pruebas debidamente aportadas en el proceso. (…). Como se observa, el defecto fáctico por indebida valoración probatoria no solo se ocupa del examen que realiza el juez sobre el material probatorio aportado con el proceso, sino que además abarca toda la actividad probatoria que aquél despliega para intentar acreditar o desacreditar los hechos de la demanda.
Sin embargo, la intervención del juez de tutela, en relación con el manejo probatorio dado por el juez natural es, y debe ser, de carácter extremadamente reducido. En primer lugar, el respeto por el principio de autonomía judicial y el principio del juez natural, impiden que el juez constitucional realice un examen exhaustivo del material probatorio.
Así, la Corte Constitucional, en sentencia T-055 de 1997, determinó que, en lo que hace al análisis del material probatorio, la independencia judicial cobra mayor valor y trascendencia. Por tal razón, tampoco es procedente la acción constitucional, cuando se encamina a obtener una evaluación de la actividad de valoración realizada por el juez que ordinariamente conoce de un asunto. 3.2 El desconocimiento del precedente Para la Corte Constitucional el desconocimiento del precedente consiste en que una autoridad judicial modifique su posición frente a determinado asunto, o se separe del criterio establecido por su superior jerárquico, haciendo caso omiso al precedente en la materia, y aún más, que a pesar de reconocer la existencia de éste, se aparte total o parcialmente del mismo sin cumplir con la carga argumentativa que le corresponde en esos casos, toda vez que con ese proceder se desconocen principios de relevancia constitucional como la igualdad, la seguridad jurídica, la confianza legítima, entre otros, que están directamente relacionados con el respeto del precedente.
Sobre el particular, en la sentencia T-446 de 2013 la Corte Constitucional señaló: […] es la ratio decidendi que es la base jurídica directa de la sentencia, el precedente judicial que, en virtud del derecho a la igualdad, tiene efectos vinculantes y debe ser aplicado para resolver casos similares, esto por cuanto ella constituye el conjunto de argumentos jurídicos que permiten solucionar el problema debatido en el caso y explicar la decisión adoptada a la luz de los hechos que lo fundamentan.
De manera que la ratio decidendi expresada en el precedente judicial constituye un importante límite a la autonomía judicial que no puede ser desconocido por los jueces. Ahora bien, es importante resaltar que la jurisprudencia ha distinguido entre precedente horizontal y precedente vertical para explicar, a partir de la estructura orgánica del poder judicial, los efectos vinculantes del precedente y su contundencia en la valoración que debe realizar el fallador en su sentencia. En este sentido, mientras el precedente horizontal supone que, en principio, un juez –individual o colegiado- no puede separarse del precedente fijado en sus propias sentencias; el precedente vertical implica que los jueces no se pueden apartar del precedente establecido por las autoridades judiciales con atribuciones superiores, particularmente por las altas cortes.
En esta óptica, la Corte ha reconocido que es preciso hacer efectivo el derecho a la igualdad, sin perder de vista que el juez goza de autonomía e independencia en su actividad, al punto que si bien está obligado a respetar el precedente fijado por él mismo y por sus superiores funcionales, también es responsable de adaptarse a las nuevas exigencias que la realidad le impone y asumir los desafíos propios de la evolución del derecho.
En consecuencia, un juez puede apartarse válidamente del precedente horizontal o vertical si (i) en su providencia hace una referencia expresa al precedente conforme al cual sus superiores funcionales o su propio despacho han resuelto casos análogos, pues “sólo puede admitirse una revisión de un precedente si se es consciente de su existencia” (requisito de transparencia); y (ii) expone razones suficientes y válidas a la luz del ordenamiento jurídico y los supuestos fácticos del caso nuevo que justifiquen el cambio jurisprudencial, lo que significa que no se trata simplemente de ofrecer argumentos en otro sentido, sino que resulta necesario demostrar que el precedente anterior no resulta válido, correcto o suficiente para resolver el caso nuevo (requisito de suficiencia).
Satisfechos estos requisitos por parte del juez, en criterio de la Corte, se entiende protegido el derecho a la igualdad de trato ante las autoridades y garantizada la autonomía e independencia de los operadores judiciales […]”. Por ello, la Corte Constitucional permite, siempre y cuando se justifique de manera razonada la decisión que en uno y otro sentido toma un juez en virtud del principio de autonomía, que las autoridades judiciales se aparten de un precedente pues la interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico no es absoluta.
Y en caso de que el cambio de postura no se justifique expresamente, se produce una violación a los derechos fundamentales a la igualdad, al acceso a la administración de justicia y al debido proceso, que puede ser reclamada a través de la acción de tutela. 4. Caso concreto 4.1. Análisis de los requisitos generales de procedibilidad La Sala advierte que la cuestión que se discute reviste relevancia constitucional, toda vez que los defectos alegados pueden llevar consigo una violación los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y defensa, los cuales constituyen bienes jurídicos constitucionalmente amparados.
No existen medios ordinarios y/o extraordinarios de defensa judicial con los cuales la accionante pueda lograr la protección de los derechos invocados, pues se adelantaron las correspondientes actuaciones dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y no se configura ninguna de las causales del recurso extraordinario de revisión. Respecto al cumplimiento del requisito de inmediatez, se observa que la providencia emitida por el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A y, que hoy se cuestiona en tutela, es decir la sentencia de 2 de marzo de 2023, fue notificada a las partes el 4 de mayo de 2023; en tanto que la demanda de tutela se presentó el 14 de junio de 2023, es decir dentro de un término prudencial.
Adicionalmente, se observa que la accionante plantea de forma clara los hechos por los cuales considera que se vulneran sus derechos fundamentales y que la providencia que se cuestiona en el asunto de la referencia no fue proferida dentro de una acción de tutela, sino que se dictó dentro de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 4.2.
Análisis de las causales específicas de procedibilidad La señora María Mónica Villa Zapata, a través de apoderado, plantea la vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y a la defensa, porque considera que el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A, al proferir la sentencia de 2 de marzo de 2023, incurrió en vía de hecho por defecto fáctico al no haber valorado de manera correcta las pruebas allegadas al expediente, con las que pretendía demostrar la relación laboral con el Municipio de Pereira.
Asimismo, alegó la configuración de una vía de hecho por desconocimiento del precedente judicial horizontal, argumentando que a sus excompañeros de trabajo en la Secretaría de Educación del Municipio de Pereira y quienes también estaban vinculados bajo contrato de prestación de servicios sí les fue reconocida la existencia de su relación laboral y, por ende, obtuvieron el reconocimiento y pago de sus prestaciones laborales.
Con el fin de resolver el problema jurídico planteado, la Sala considera pertinente revisar los argumentos expuestos por el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A, en la decisión de 2 de marzo de 2023, en la que consideró: “(…) De acuerdo con las pruebas que obran en el expediente, se puede establecer lo siguiente: 2.4.1. Sobre la relación laboral que alega la demandante La señora María Mónica Villa Zapata suscribió los siguientes contratos de prestación de servicios con el municipio de Pereira (…) El 19 de julio de 2016, la directora administrativa de Prestación del Servicio Educativo y Administración de Plazas Docentes de la Secretaría de Educación de Pereira certificó que los anteriores contratos fueron celebrados y ejecutados por las partes. ii) El 23 de enero de 2019, en la audiencia de pruebas, 36 se recibieron los testimonios de los señores Ana María Mejía Hoyos y Andrés Felipe Tobón Álvarez, quienes, en lo pertinente para el caso, declararon lo siguiente: 2.4.2.
Respecto de la reclamación en sede administrativa El 9 de junio de 2016, la señora María Mónica Villa Zapata, mediante apoderado, presentó derecho de petición ante el alcalde del municipio de Pereira, donde solicitó el reconocimiento de la relación laboral y el pago de las respectivas prestaciones sociales. El 23 de junio de 2016, a través del oficio 24515, el municipio de Pereira negó las peticiones de la demandante, al considerar improcedente su solicitud porque el vínculo con ella se dio mediante contratos de prestación de servicios «que en ningún caso (…) generan relación laboral ni prestaciones sociales (…)» 2.5.
Caso concreto. Análisis de la Sala 2.5.1. ¿Existió entre la demandante y el municipio de Pereira una relación laboral encubierta o subyacente derivada de la celebración de contratos de prestación de servicios entre el 15 de junio de 2009 y el 31 de diciembre de 2015, que permita el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales y laborales que no devengó en ese período? De acuerdo con el material probatorio que reposa en el expediente, se tiene que la señora María Mónica Villa Zapata estuvo vinculada con la entidad demandada a través de distintos contratos de prestación de servicios celebrados en un periodo de más de cinco años, en virtud de los cuales desarrolló personalmente un objeto similar en cada uno de ellos y, además, por su ejecución, recibió una remuneración económica.
(…) Establecido lo anterior, la Sala procederá con el análisis de los elementos del contrato de trabajo (prestación personal del servicio, remuneración y subordinación continuada),41 a la luz de los criterios establecidos en la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021 del 9 de septiembre de 2021. 2.5.1.1. Prestación personal del servicio: Se encuentra acreditada dentro del plenario a partir de los distintos contratos de prestación de servicios, cuyos objetos precisan que la labor efectuada por la demandante era la de apoyo operativo y asistencial en los establecimientos educativos oficiales del municipio de Pereira o en la Secretaría de Educación. De igual manera, los testimonios de los señores Ana María Mejía Hoyos y Andrés Felipe Tobón Álvarez coinciden en afirmar que su actividad fue personal, y no por interpuesta persona. 2.5.1.2.
Remuneración: De acuerdo con el contenido de los contratos de prestación de servicios, por la labor contratada, la señora María Mónica Villa recibía una contraprestación económica mensual pactada como honorarios. Además, la parte demandada no presentó inconformidad respecto de este elemento. 2.5.1.3. Subordinación continuada. Siguiendo los lineamientos consolidados en la mencionada sentencia de unificación, en el presente caso son indicios de la subordinación continuada los siguientes: El lugar de trabajo.
De acuerdo con los objetos de los distintos contratos de prestación de servicios, así como con las declaraciones de los señores Ana María Mejía Hoyos y Andrés Felipe Tobón Álvarez, este era la Institución Educativa Hans Drews Arango, perteneciente a la Secretaría de Educación del municipio de Pereira; y también, según el objeto de los dos últimos contratos, las instalaciones de esta última.
El horario de labores. Conforme a los testimonios de Ana María Mejía Hoyos y Andrés Felipe Tobón Álvarez, este podría haber oscilado entre las 6:00 o 7:00 a.m. y las 4:00 o 5:00 p.m.; sin embargo, no se advierte de sus dichos referencia al número de días de la semana en que debía asistir a la institución escolar o a la entidad educativa. Debido a su escasa representación fáctica, ambas declaraciones no pueden considerarse, per se, con vigor probatorio suficiente para demostrar la imposición de un horario laboral a la contratista, pues al no haberse aportado ningún otro soporte probatorio (p.ej. cuadros de turnos, de reuniones, etc.) que corrobore esa estricta exigencia, debe tenerse como un indicio, pero no necesariamente unívoco, concluyente y determinante de la subordinación, ya que también puede inferirse, razonablemente, que la señora María Mónica Villa cumplía ese horario motu proprio, pues al no presentarse prueba fehaciente del inicio y terminación de la presunta jornada, cabe igualmente entender que, una vez finalizaba sus labores habituales, aquella podía dar por cumplidas sus obligaciones contractuales.
En este sentido, conviene recordar que el establecimiento de un horario surge como parámetro natural y lógico de la coordinación necesaria para llevar a buen término el objeto del contrato de prestación de servicios. Sobre todo, en los casos de los contratistas asignados a labores de apoyo asistencial, pues «sería absurdo que contratistas encargados [de servicios operativos], que deben requerirse con urgencia durante la jornada ordinaria de trabajo de los empleados, laboren como ruedas sueltas y a horas en que no se les necesita». iii) La dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar.
Según lo indicado en la sentencia de unificación del 9 de septiembre de 2021, este indicio constituye uno de los aspectos más relevantes para identificar la existencia o no del elemento de la subordinación. En ese sentido, «lo que debe probar el demandante es su inserción en el círculo rector, organizativo y disciplinario de la entidad, de manera que demuestre que esta ejerció una influencia decisiva sobre las condiciones en que llevó a cabo el cumplimiento de su objeto contractual» Al respecto, esta Sala, a partir de la lectura del objeto y de las obligaciones de cada contrato, infiere que las labores encomendadas a la demandante le permitían un alto grado de autonomía en su ejecución, pues las actividades de apoyo operativo y asistencial (para las que fue contratada), y cuya principal tarea, según los ya referidos testigos, era elaborar un archivo con los datos de los alumnos e ingresarlo a un sistema (principalmente en época de matriculaciones), solo precisaban de una relación de coordinación con el supervisor del contrato (el director de cada institución), pudiendo este último, razonablemente, exigir que aquella colmara las necesidades específicas de la entidad en este particular servicio.
Lo anterior, porque en casos como el presente es lógico que quien provee un servicio esté supeditado al contratante en términos de la forma en que este debe ser prestado. O lo que es lo mismo: no es ajeno a este tipo de vinculaciones que el contratante pueda especificar los plazos, los requisitos técnicos o los procedimientos que deben seguirse para la correcta ejecución del servicio.
Por lo tanto, no hay dependencia si el contratista recibe orientaciones de la entidad encaminadas a la satisfacción de las necesidades y expectativas respecto de las cuales se celebró el contrato. Sobre el particular, recuérdese que en los contratos de prestación de servicios la coordinación de actividades no debe ser confundida con una relación laboral, pues, mientras en esta última el empleado está subordinado al empleador en términos de su control y dirección en el trabajo; en un contrato de prestación de servicios, el proveedor es un contratista independiente que ejecuta un objeto contractual específico, según las necesidades del cliente.
(…) Ahora bien, según las declaraciones de los testigos Ana María Mejía Hoyos y Andrés Felipe Tobón Álvarez, la demandante, además de cumplir con un horario, debía acatar las órdenes del respectivo rector de la institución educativa y, por lo mismo, estaba subordinada a las directrices de la entidad demandada. No obstante, tales declaraciones no resultan convincentes y, en cambio, ofrecen dudas respecto de las circunstancias en que presuntamente se dieron tales hechos.
(…) Además, cabe resaltar que no hay coincidencia entre lo dicho por la señora Mejía Hoyos y el señor Tobón Álvarez respecto de los lugares y el período de vinculación de la demandante. Mientras que la primera afirmó haber conocido a la actora cuando comenzó a trabajar en la Secretaría de Educación municipal en el 2013, por lo que le constaba que esta también trabajó allí en 2014; el segundo sostuvo, porque «todo ese tiempo lo trabaj[ó] allá con ella», que la señora Villa Zapata laboró como secretaria en el colegio Hans Drews Arango, desde el 2009 hasta el 2014.
Para la Sala, este tipo de inconsistencias restan credibilidad a las declaraciones de ambos testigos sobre las circunstancias de tiempo y lugar que pretendieron acreditar. Aunado a ello, obsérvese que ninguno de los declarantes mencionó haber presenciado requerimientos o exigencias hacia la demandante sobre la forma en que realizaba sus labores.
Esto es, no recordaron algún llamado de atención específico, en términos de fecha, modo o lugar; y no pudieron representar que los supuestos jefes directos de la demandante le hubieran hecho advertencias en relación con el incumplimiento de sus obligaciones. Dicha falta de información por parte de los testigos ayuda a explicar la ausencia de prueba documental en el proceso que corrobore la exigencia de un horario a la demandante, el ejercicio del ius variandi, la realización de advertencias, o cualquier otra forma en que el ente territorial ejerció sobre ella un poder disciplinante, como correos electrónicos, memorandos u oficios que contuvieran llamados de atención, sanciones o, en definitiva, alguna manifestación del correctivo laboral.
En ese orden de ideas, como lo ha señalado esta Subsección en asuntos de similares contornos «si bien no puede decirse que existe una prueba reina para demostrar el elemento de la subordinación y dependencia continuada, esta Sala si ha considerado que para acreditar este elemento de la relación laboral, deben aportarse aquellas que permitan acreditar fehacientemente que el contratista no ejercía su actividad, para la cual fue contratado, en forma autónoma e independiente, sino que debía someterse ineludiblemente a las órdenes e instrucciones de funcionarios de la entidad, en las circunstancias de tiempo, modo y lugar que estos impusieran».
(…) En resumen, a diferencia de la valoración probatoria efectuada en la primera instancia, esta Sala no considera acreditada la existencia de la subordinación continuada en las labores prestadas por la demandante al municipio de Pereira. Fundamentalmente, porque no logró probar que sus actividades, ejecutadas en virtud de contratos de prestación de servicios, hayan estado precedidas por órdenes permanentes o continuas del ente territorial, tal como se estableció en la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021, que enfatizó la necesidad de demostrar la continuidad de la subordinación a lo largo de toda la relación contractual, mediante acciones habituales de la entidad sobre la contratista.
Temporalidad Finalmente, aunque pudo probarse que entre las partes se presentó una relación contractual de aproximadamente 5 años, lo cierto es que para el referido período no se logró acreditar el elemento de la subordinación continuada, cuya existencia resulta determinante para la configuración de la relación laboral. Por esta razón, la no temporalidad del vínculo es insuficiente para acceder a las pretensiones de la demanda (…)”.
Revisado el contenido de la providencia acusada, la Sala observa que el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A, con el fin de determinar si entre la señora María Mónica Villa Zapata y el municipio de Pereira existió una relación laboral encubierta o subyacente, derivada de la celebración de contratos de prestación de servicios para el lapso comprendido entre el 15 de junio de 2009 y el 31 de diciembre de 2015, realizó un análisis probatorio, normativo y jurisprudencial que le permitió concluir que no existió una relación laboral encubierta o subyacente y continuada.
En efecto, tuvo como pruebas los contratos de prestación de servicios suscritos entre la accionante y el municipio de Pereira, el certificado de 19 de julio de 2016 emitido por la directora administrativa de Prestación del Servicio Educativo y Administración de Plazas Docentes de la Secretaría de Educación de Pereira, así como los testimonios de los señores Ana María Mejía Hoyos y Andrés Felipe Tobón Álvarez.
Del estudio del material probatorio allegado, la autoridad judicial demanda logró determinar (i) el objeto de los distintos contratos de prestación de servicios eran la de apoyo operativo y asistencial en los establecimientos educativos oficiales del municipio de Pereira o en la Secretaría de Educación y; (ii) que la actora recibía una contraprestación económica mensual pactada como honorarios.
De acuerdo con lo anterior, en lo relativo a la prestación personal del servicio, aseveró que su actividad fue personal, y no por interpuesta persona y sobre la remuneración, que la señora María Mónica Villa recibía una contraprestación económica mensual. Ahora, sobre la subordinación continuada evidenció que (i) el lugar de trabajo era la Institución Educativa Hans Drews Arango, perteneciente a la Secretaría de Educación del municipio de Pereira;
(ii) conforme con los testimonios de los señores Ana María Mejía Hoyos y Andrés Felipe Tobón Álvarez, el horario de trabajo podría haber oscilado entre las 6:00 o 7:00 a.m. y las 4:00 o 5:00 p.m.; sin embargo, no advirtió referencia al número de días de la semana en que debía asistir a la institución educativa. Así las cosas, determinó que, por la escasa representación fáctica, ambas declaraciones no pueden considerarse, per se, con vigor probatorio suficiente para demostrar la imposición de un horario laboral a la contratista, pues al no haberse aportado ningún otro soporte que corrobore esa exigencia, lo tuvo por indicio, pero no necesariamente fue concluyente y determinante de la subordinación. Precisó que el establecimiento de un horario surge como parámetro natural y lógico de la coordinación necesaria para llevar a buen término el objeto del contrato de prestación de servicios.
Sobre todo, en los casos de los contratistas asignados a labores de apoyo asistencial, pues “sería absurdo que contratistas encargados [de servicios operativos], que deben requerirse con urgencia durante la jornada ordinaria de trabajo de los empleados, laboren como ruedas sueltas y a horas en que no se les necesita”. Por su parte, en cuanto a la dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar, explicó que atendiendo las reglas de la sentencia de unificación del 9 de septiembre de 2021 proferida por esta Corporación, este indicio constituye uno de los aspectos más relevantes para identificar la existencia o no del elemento de la subordinación. De manera que, afirmó que lo que debe probar la parte demandante es su inserción en el círculo rector, organizativo y disciplinario de la entidad, de manera que demuestre que esta ejerció una influencia decisiva sobre las condiciones en que llevó a cabo el cumplimiento de su objeto contractual.
Al respecto, la autoridad judicial accionada infirió que a partir de la lectura del objeto y de las obligaciones de cada contrato, las labores encomendadas a la demandante le permitían un alto grado de autonomía en su ejecución, porque las actividades de apoyo operativo y asistencial, para las que fue contratada, y cuya principal tarea, según los testimonios, era elaborar un archivo con los datos de los alumnos e ingresarlo a un sistema, principalmente en época de matriculaciones; solo precisaban de una relación de coordinación con el supervisor del contrato quien razonablemente podía exigir que aquella colmara las necesidades específicas de la entidad en este particular servicio.
Aclaró que, en esos casos, es natural que el contratante pueda especificar los plazos, los requisitos técnicos o los procedimientos que deben seguirse para la correcta ejecución del servicio y en ese sentido no hay dependencia si el contratista recibe orientaciones de la entidad encaminadas a la satisfacción de las necesidades y expectativas respecto de las cuales se celebró el contrato.
Destacó que en los contratos de prestación de servicios la coordinación de actividades no debe ser confundida con una relación laboral, pues, mientras en esta última el empleado está subordinado al empleador, en términos de su control y dirección en el trabajo; en un contrato de prestación de servicios, el proveedor es un contratista independiente que ejecuta un objeto contractual específico, según las necesidades del cliente.
Decantado este aspecto, indicó que de conformidad con las declaraciones de los testigos Ana María Mejía Hoyos y Andrés Felipe Tobón Álvarez, la demandante, además de cumplir con un horario, debía acatar las órdenes del respectivo rector de la institución educativa y, por lo mismo, estaba subordinada a las directrices de la entidad demandada.
De lo anterior sostuvo que las declaraciones no resultan convincentes y, en cambio, ofrecen dudas respecto de las circunstancias en que presuntamente se dieron tales hechos. A juicio de la autoridad judicial accionada, la versión de la señora Mejía Hoyos ofrece indicios indirectos del objeto de la prueba, por lo que sus representaciones no resultan claras ni precisas para determinar el control efectivo de las actividades ejecutadas por la demandante, contrariamente, determinó que sus dichos carecen de la asertividad, la razonabilidad y la completitud que permitan inferir la forma en que se exigía el cumplimiento de un horario no convenido con la contratista, la manera en que se le daban las supuestas órdenes e instrucciones, o las consecuencias de su incumplimiento.
En el mismo sentido, en cuanto a la declaración del señor Andrés Felipe Tobón, aseveró que, aunque fue compañero de la actora desde el año 2009 en el colegio Hans Drews Arango, rindió una declaración corta y poco estructurada, que tampoco ofrece claridad respecto de las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que se le daban las presuntas órdenes a aquella.
Aunado a lo anterior, observó que lo relatado por uno y otro no coincidía en cuanto los lugares y el período de vinculación de la demandante, de manera que las inconsistencias restan credibilidad a las declaraciones de ambos testigos sobre las circunstancias de tiempo y lugar que pretendieron acreditar. En síntesis, para la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, la actora no logró probar que sus actividades, ejecutadas en virtud de contratos de prestación de servicios, hayan estado precedidas por órdenes permanentes o continuas del ente territorial y señaló que así se estableció en la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021, que enfatizó la necesidad de demostrar la continuidad de la subordinación a lo largo de toda la relación contractual, mediante acciones habituales de la entidad sobre la contratista.
Por último, en lo relacionado con la temporalidad, dijo que, si bien fue probado que entre las partes se presentó una relación contractual de aproximadamente 5 años, lo cierto es que para el referido período no se logró acreditar el elemento de la subordinación continuada, cuya existencia resulta determinante para la configuración de la relación laboral.
De lo anterior, afirmó que la no temporalidad del vínculo es insuficiente para acceder a las pretensiones de la demanda. Bajo tal lineamiento, no se observa que la autoridad judicial accionada no haya dado valor probatorio a los documentos allegados al plenario, dado que estudió a cabalidad los testimonios referidos, por lo que la Sala no encuentra configurada una vía de hecho por defecto fáctico.
Ahora, en cuanto al presunto desconocimiento del precedente jurisprudencial, esta Subsección encuentra que la autoridad judicial demandada tuvo presente los lineamientos jurisprudenciales de esta Corporación relativos al contrato estatal de prestación de servicios y la relación laboral subyacente o encubierta, y la actora no refirió cuáles pronunciamientos fueron los omitidos, para realizar el estudio pertinente.
En este orden de ideas, la Sala considera que el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A, al proferir la sentencia de 2 de marzo de 2023, no incurrió en vía de hecho por defecto fáctico, ni desconocimiento del precedente judicial en que debería fundarse, pues la decisión de revocar la sentencia de 5 de abril de 2019 y en su lugar negar las pretensiones de la demanda, se soportó en un estudio razonable de los hechos, las pruebas allegadas al proceso y la normativa aplicable al caso.
Bajo estas consideraciones, la Sala advierte que la autoridad judicial accionada, en ejercicio de los principios de autonomía funcional, independencia y sana crítica, efectúo un alcance probatorio coherente y válido de las pruebas allegadas al proceso, que, a pesar de no resultar satisfactorias en su integridad a la parte accionante, no permiten colegir que su actuación fue contraria a derecho.
En este orden, se debe señalar que los argumentos alegados por la demandante en el escrito de tutela, demuestra su inconformidad con la actuación y decisión adoptada por la autoridad judicial demandada, sin acreditar irregularidades de orden constitucional en las que presuntamente incurrió; por tal razón, para la Sala no es de recibo que la parte actora pretenda hacer uso de la acción de tutela como si se tratara de una instancia adicional, con el fin de reabrir el debate jurídico que se surtió dentro del trámite de la acción de repetición, con el único propósito de obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses.
Así las cosas, se concluye que la sentencia de 2 de marzo de 2023, emitida por el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, no vulneró los derechos fundamentales invocados por la parte accionante, por cuanto no se evidencia en su contenido, un análisis arbitrario, infundado o caprichoso ajeno a preceptos jurídicos de orden constitucional y legal, que constituya una vía de hecho por defecto fáctico ni desconocimiento del precedente, que amerite la intervención del juez de tutela.
III. DECISIÓN La Sala confirmará la sentencia de 4 de agosto de 2023, proferida por el Consejo de Estado - Sección Tercera – Subsección B, en el sentido de negar el amparo de tutela promovido por la señora María Mónica Villa Zapata, contra el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO. - CONFIRMAR la sentencia de 4 de agosto de 2023, proferida por el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección B que negó el amparo solicitado, por las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO. - Por Secretaría remitir a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador Esta providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR (Firmado electrónicamente)