Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., dos (2) de marzo de dos mil veintitrés (2023) Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte accionada contra la sentencia proferida el 11 de mayo de 2021 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección D de la sección segunda), mediante la cual ordenó seguir adelante con la ejecución.

ANTECEDENTES 1.1 La demanda. La señora Clemencia Rodríguez Espinosa, por intermedio de apoderada, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar demanda ejecutiva, conforme a los artículos 297 a 299 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.1.1 Pretensiones.

Se libre mandamiento de pago por $7.193.698,oo, por concepto de intereses moratorios «[…] derivados de la sentencia judicial proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y del Consejo de Estado, debidamente ejecutoriados con fecha 11 DE ABRIL DEL 2018 y los cuales se causaron entre el periodo del 11 DE ABRIL DEL 2018 a 01 OCTUBRE DEL 2018, de conformidad con el inciso 2 del artículo 192 del C.P.A.C.A., suma que deberá ser actualizada hasta que se verifique el pago de la misma» (sic). 1.1.2 Fundamentos fácticos.

Relata la ejecutante que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a través de fallo de 11 de septiembre de 2014, ordenó a la demandada reconocerle la pensión gracia con el 75% de los factores salariales devengados durante el último año de servicios. La anterior decisión fue confirmada parcialmente por la subsección B de la sección segunda del Consejo de Estado con providencia de 1º de marzo de 2018, ejecutoriada el 11 de abril siguiente.

Dice que la UGPP, por medio de Resolución RDP 37793 de 18 de septiembre de 2018, dio cumplimiento «parcial» a las referidas determinaciones judiciales, «[…] pues no se pagaron en su totalidad los intereses moratorios», los que se deben calcular entre el 11 de abril y el 1º de octubre de 2018, esto es, cuando aquellas quedaron en firme y fue incluida en nómina de pensionados, respectivamente. 1.2 Mandamiento de pago.

Con auto de 20 de octubre de 2020, el a quo libró mandamiento de pago a favor de la parte accionante por $4.741.202,66, por concepto de intereses moratorios «[…] causados desde el día siguiente a la fecha de ejecutoria del título ejecutivo hasta el día en que se pagó la condena (31 de octubre de 2018 fl. 34), […] conforme a lo establecido en los artículos 192 y 195 del CPACA» (sic); y negó la respectiva indexación. 1.3 Contestación. La entidad ejecutada se opuso a la prosperidad de las pretensiones y propuso las excepciones denominadas compensación, prescripción, plazo, falta de reclamación administrativa, buena fe, inembargabilidad e «INNOMINADA O GENERICA» (sic). 1.4 La providencia apelada.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección D de la sección segunda), con sentencia de 11 de mayo de 2021, declaró no probada la excepción de prescripción, rechazó por improcedentes los demás medios exceptivos propuestos por la demandada y ordenó seguir adelante con la ejecución (con condena en costas), al considerar que (i) «[…] las excepciones denominadas “plazo”, “falta de reclamación administrativa”, “buena fe” “inembargabilidad” y “genérica”, […] no est[án] enlistadas en el numeral 2° del artículo 442 del […]» (sic) Código General del Proceso (CGP);

(ii) no se aportaron pruebas para acreditar la presunta compensación que pudo configurarse, y (iii) las providencias «[…] constitutivas del título de recaudo, quedaron ejecutoriadas el 11 de abril de 2018 […] y se hicieron exigibles, conforme a lo establecido en el artículo 192 del CPACA, diez (10) meses después, es decir, el 11 de febrero de 2018, por lo que, el término de prescripción del derecho de cobro, comenzó a correr desde esta última fecha.

Así entonces, la parte actora tenía hasta el 11 de febrero de 2023 para presentar la demanda, lo cual ocurrió el 1º de octubre de 2019, […] es decir, mucho antes de que feneciera el término de prescripción […]» (sic). 1.5 El recurso de apelación. La ejecutada interpuso recurso de apelación, para lo cual trascribe el contenido del escrito de contestación, en el sentido de que (i) «[…] al verificar la base de inventarios de sentencias y fallos se logra evidenciar que los valores reconocidos como intereses $4.252.704,60, se encuentran en proceso de pago […]» (sic);

(ii) aún está dentro de «[…] los términos previstos en la ley para dar cumplimiento a la condena impuesta […] y por ende se debe garantizar este, en miras de la protección de principios que rigen la administración pública, y el interés general» (sic); y (iii) «[…] la parte ejecutante no present[ó] […] la solicitud de cumplimiento de sentencia conforme a las directrices de la entidad, por tal motivo, esta desconocía el reclamo de la obligación que hoy da origen al presente proceso» (sic).

TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación fue concedido mediante proveído de 7 de julio de 2021 y admitido por esta Corporación a través de auto de 20 de mayo de 2022, en cumplimiento del artículo 247 del CPACA; y durante la oportunidad establecida en el numeral 4 ibidem, la parte ejecutada presentó alegatos de conclusión para reiterar sus argumentos de defensa y alzada, mientras que la ejecutante y el correspondiente agente del Ministerio Público guardaron silencio.

CONSIDERACIONES DE LA SALA 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA esta Corporación es competente para conocer del presente litigio en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. De acuerdo con los antecedentes expuestos, corresponde a la Sala determinar si le asiste razón jurídica o no al a quo al ordenar seguir adelante la ejecución contra la UGPP o si, por el contrario, la sentencia proferida el 11 de septiembre de 2014 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección D de la sección segunda), confirmada por el Consejo de Estado (subsección B de la sección segunda) el 1º de marzo de 2018, fue cumplida a cabalidad, como lo afirma la demandada. 3.3 Caso concreto.

En atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Colegiatura, se destaca: Sentencia de 11 de septiembre de 2014 emitida dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 25000-23-42-000-2013-06449-00, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección D de la sección segunda) ordenó a la UGPP reconocer la pensión gracia a la actora (aquí ejecutante) a partir del 28 de enero de 2009, con base en el 75% de los «[…] factores salariales devengados en el año anterior al de la consolidación del derecho, pero con efectos fiscales contados a partir del 17 de mayo de 2009, por prescripción trienal» (sic), dentro del plazo y en los términos establecidos en los artículos 192 y 195 del CPACA.

Fallo de 1º de marzo de 2018, por el que el Consejo de Estado (subsección B de la sección segunda) confirma parcialmente la providencia descrita en la letra precedente y revoca la condena en costas impuesta a la mencionada entidad; ejecutoriada el 11 de abril siguiente. Escrito de 6 de septiembre de 2018, a través del cual la actora pide de la UGPP acatar las referidas providencias, conforme al artículo 192 del CPACA, para lo cual adjunta los correspondientes anexos.

Resolución RDP 37793 de 18 de septiembre de 2018, por cuyo conducto la ejecutada «[…] da cumplimiento al fallo judicial […] y en consecuencia, reconoce […] y ordena […] el pago a favor [de la actora], de una pensión mensual vitalicia de jubilación Gracia, en cuantía de $1,837,171 […], efectiva a partir del 28 de enero de 2009, con efectos fiscales a partir del 17 de mayo […]» (sic) posterior.

Oficio 2019142001966191 de 12 de marzo de 2019, con el que la UGPP informa a la accionante que la prestación que le fue otorgada «[…] se reportó para nómina de Octubre de 2018, con pago de retroactivo (mesadas e indexación) del periodo comprendido entre el 17 de mayo de 2009 al 30 de septiembre de 2018 […]» (sic), en cuya tabla de liquidación no figura el cálculo de intereses moratorios.

Auto ADP 6522 de 9 de diciembre de 2020, por el que la aludida entidad anota que, con ocasión del mandamiento ejecutivo emitido dentro de las presentes diligencias, «[…] reporto a[l área] Financiera la Liquidación de Intereses del 192 CPACA, por la suma que asciende a $4.252.704,60, […] teniendo en cuenta que mediante radicado No. 201850052787532 de 06 de septiembre de 2018, la señora RODRIGUEZ ESPINOSA CLEMENCIA […] solicita cumplimiento a fallo judicial» (sic), valor que «[…] ya fue reportad[o] a la Subdirección Financiera y se encuentra Pendiente de Pago» (sic).

Orden de pago 19682872 de 6 de julio de 2022, en la que figura que la UGPP, por intermedio del sistema integrado de información financiera (SIIF) Nación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, giró $4.252.704,60 a favor de la ejecutante. De las pruebas relacionadas se tiene que (i) mediante sentencias de nulidad y restablecimiento del derecho de 11 de septiembre de 2014 y 1º de marzo de 2018, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección D de la sección segunda) y el Consejo de Estado (subsección B de la sección segunda), ejecutoriadas el 11 de abril de 2018, condenaron a la UGPP a reconocer la pensión gracia a la demandante;

(ii) el 6 de septiembre de 2018 presentó reclamación ante dicha entidad para obtener el cumplimiento de los anteriores fallos, lo que fue resuelto por medio de Resolución RDP 37793 de 18 de los mismos mes y año, en la que se liquidó esa prestación, cuya trasferencia se realizó en la nómina de octubre de esa anualidad; y (iii) luego de haberse librado mandamiento de pago por $4.741.202,66 (20 de octubre de 2020), la UGPP consignó a la acreedora $4.252.704,60, por concepto de intereses moratorios (6 de julio de 2022).

En el presente caso, la recurrente cuestiona la decisión de primera instancia, para lo cual insiste que en el sub lite se encuentra configurado el fenómeno de prescripción de los montos reclamados. Acerca de este tema, cabe recordar que en materia de procesos ejecutivos la prescripción hace referencia al «[…] hecho jurídico comprobado de que el titular del derecho de crédito no acudió en ejercicio del mismo ante el juez, que es la autoridad que puede constreñir forzadamente al deudor a cumplir una obligación civil, que se caracteriza por ser clara, expresa y actualmente exigible», y para que se configure «[…] la prescripción que extingue las acciones requiere cierto lapso de tiempo, cuando se trate de acciones ordinarias -son todas aquellas que no tienen señalado un plazo corto - que es de diez (10) años, el cual se computa desde que la obligación se ha hecho exigible, mientras que las acciones ejecutivas se extinguirán por prescripción en cinco (5) años».

La norma aplicable para el cumplimiento de las sentencias que constituyen título ejecutivo en las presentes diligencias es el CPACA, vigente a la fecha de su expedición, que en su artículo 192 regula lo concerniente a la efectividad de las condenas contra entidades públicas y precisa, entre otras cosas, que serán ejecutables diez (10) meses después de su exigibilidad.

En lo atañedero a la prescripción de la acción ejecutiva, el artículo 2536 del Código Civil preceptúa: Prescripción de la acción ejecutiva y ordinaria. La acción ejecutiva se prescribe por cinco (5) años. Y la ordinaria por diez (10). […]. Asimismo, el artículo 164 del CPACA, norma especial que rige el trámite contencioso-administrativo, establece: OPORTUNIDAD PARA PRESENTAR LA DEMANDA.

La demanda deberá ser presentada: […] k) Cuando se pretenda la ejecución con títulos derivados del contrato, de decisiones judiciales proferidas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en cualquier materia y de laudos arbitrales contractuales estatales, el término para solicitar su ejecución será de cinco (5) años contados a partir de la exigibilidad de la obligación en ellos contenida; […] (subraya la Sala).

En el asunto sub judice, los fallos cuya satisfacción se pretende quedaron en firme el 11 de abril de 2018, por consiguiente, el ejercicio de la acción ejecutiva se habilitó a partir del 11 de febrero de 2019 (y no de 2018, como concluyó el a quo), esto es, después de trascurridos los diez (10) meses de exigibilidad, de conformidad con el artículo 192 del CPACA.

Así las cosas, de acuerdo con las citadas normas, la parte actora contaba con cinco (5) años contados desde el 12 de febrero de 2019 para instaurar la acción ejecutiva, esto es, hasta el 12 de febrero de 2024, por ende, como la demanda de la referencia fue interpuesta el 1º de octubre de 2019, resulta evidente que el asunto no se encuentra afectado por el fenómeno prescriptivo.

Por otra parte, se advierte que la normativa procesal de la jurisdicción contencioso-administrativa ha previsto la causación de intereses como una de las consecuencias de imponer obligaciones dinerarias a la Administración. Al respecto, el aludido artículo 192 del CPACA dispone que las cantidades líquidas reconocidas en sentencias condenatorias contra entidades públicas «[…] serán cumplidas en un plazo máximo de diez (10) meses, contados a partir de la fecha de la ejecutoria de la sentencia», momento a partir del cual devengarán intereses moratorios.

Empero, «Cumplidos tres (3) meses desde la ejecutoria de la providencia que imponga o liquide una condena […], sin que los beneficiarios hayan acudido ante la entidad responsable para hacerla efectiva, cesará la causación de intereses desde entonces hasta cuando se presente la solicitud». A partir de lo expuesto, se puede afirmar que las condenas dinerarias impuestas a la Administración causan intereses a partir de la firmeza de la providencia judicial que le imponga dicha obligación, pero la generación de estos cesa cuando los acreedores no solicitan el cumplimiento de manera oportuna, es decir, dentro de los tres (3) meses siguientes a su firmeza, y se reanudan desde el momento en que colmen tal requerimiento.

En el asunto sub examine, se reitera que las providencias base de la ejecución quedaron ejecutoriadas el 11 de abril de 2018, mientras que la reclamación de cumplimiento se formuló el 6 de septiembre de esa anualidad, esto es, después de vencidos los tres (3) meses antes mencionados, por tanto, desde el 12 de julio del mismo año se suspendió la causación de los intereses moratorios hasta el día antes de la fecha de la referida petición. En este orden de ideas, los réditos del artículo 192 del CPACA se causaron desde el 12 de abril de 2018 (día siguiente a la ejecutoria de la sentencia) hasta el 11 de julio posterior (cuando venció el término de los tres meses previstos por esa norma) y se reanudó su causación a partir del 6 de septiembre (fecha de la petición de cumplimiento de la sentencia) y hasta el día anterior al que la UGPP haya sufragado las mesadas pensionales concedidas en cumplimiento de las providencias que constituyen título ejecutivo, que ocurrió el 31 de octubre de ese año, como figura en el «CUPON DE PAGO» (sic) aportado por la parte actora, información que tuvo en cuenta el a quo al librar el respectivo mandamiento de pago.

Entonces, si bien la acreedora dejó trascurrir más de los tres (3) meses con los que contaba para reclamar de la Administración el desembolso de la condena judicial emitida a su favor, lo cierto es que este argumento no tiene asidero jurídico para desvirtuar la obligación de la entidad ejecutada de girar los intereses moratorios adeudados, cuya tardanza acepta en los diferentes escritos adosados a las presentes diligencias.

Ahora bien, aunque la UGPP aportó al expediente orden de pago de 6 de julio de 2022 del SIIF Nación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, según el cual sufragó a la ejecutante la suma de $4.252.704,60 por intereses moratorios insolutos, lo cierto es que dicho valor no cubre el liquidado por el a quo por ese concepto en el mandamiento ejecutivo ($4.741.202,66), y que, como ya se dijo, no desconoció, tachó o desvirtuó la entidad, lo que permite concluir que no se ha satisfecho la obligación como se dispuso en el fallo de primera instancia, que ordenó seguir adelante con la ejecución en los términos de dicho mandamiento de pago.

En lo atinente a la excepción de compensación formulada por la recurrente, no existe prueba de que los sujetos procesales tengan la doble condición de acreedor y deudor de obligaciones dinerarias, como lo exigen los artículos 1714 a 1716 del Código Civil, motivo por el cual carece de vocación de prosperidad el medio de defensa en ese sentido.

Por otro lado, frente a las excepciones que el extremo apelante denomina plazo, falta de reclamación administrativa, buena fe, inembargabilidad y genérica, se advierte que no son susceptibles de ser analizadas, comoquiera que no hacen parte de aquellas incluidas de manera taxativa en el artículo 442 del CGP, «Cuando se trate del cobro de obligaciones contenidas en una providencia […]», dado que «[…] sólo podrán alegarse las excepciones de pago, compensación, confusión, novación, remisión, prescripción o transacción, siempre que se basen en hechos posteriores a la respectiva providencia, la de nulidad por indebida representación o falta de notificación o emplazamiento y la de pérdida de la cosa debida».

En similares términos concluyó esta subsección, en sentencia de 7 de abril de 2022, así: Cuando el juez compruebe el cumplimiento de los requisitos formales y sustanciales del título ejecutivo consagrados en el artículo 422 del cgp, le corresponde proferir el auto mediante el cual se libra el mandamiento de pago, tal como dispone el 430 del cgp.

Hecho esto y notificada dicha providencia, el ejecutado puede, dentro de los 10 días siguientes, presentar las excepciones de mérito en ejercicio legítimo de su derecho de defensa, conforme lo permite el artículo 442 ibidem. La presentación de este tipo de excepciones tiene la finalidad de enervar la pretensión; esto es, de dejar sin fundamento la obligación contenida en el título ejecutivo.

La jurisprudencia las ha definido como “medios de defensa que atacan la obligación material contenida en el título de recaudo ejecutivo y que implican su desconocimiento total o parcial”. En cuanto a las excepciones de mérito que pueden proponerse dentro del proceso ejecutivo cuando el título sea una providencia judicial, el artículo 442 del cgp especificó lo siguiente: […] Conforme con la norma, en los eventos en que el título ejecutivo corresponda a una providencia, conciliación o transacción aprobada por quien ejerza función jurisdiccional, el demandado únicamente puede alegar las excepciones enlistadas de manera taxativa en su numeral 2.

En ese sentido, en caso de invocarse otras al juez le está vedado pronunciarse. Esa ha sido la postura de la jurisprudencia de esta corporación que se ha expresado de la siguiente manera: “Ahora bien, respecto de cuales excepciones pueden proponerse en el proceso ejecutivo derivado de alguna disposición que contenga una obligación clara, expresa y exigible en la actualidad, la normatividad es precisa al consagrar taxativamente la procedencia de las mismas. […].

En tal virtud, no es dable analizar las restantes excepciones propuestas por la UGPP, por no ser de aquellas admisibles dentro de los procesos ejecutivos. Por último, dado que la ejecutada en el recurso de apelación solicita se revoque en su integridad el fallo de primera instancia, incluida la condena en costas, la Sala estima al respecto que el a quo aplicó de manera restrictiva lo dispuesto en el artículo 365 del CGP, por remisión expresa del artículo 188 del CPACA, a la parte vencida, pues no estudió aspectos como la temeridad o mala fe en la que esta pudo incurrir, sino que adoptó esa decisión con el único fundamento de que la norma en mención preceptuaba de manera inexorable la imposición de tal condena.

En este sentido, se pronunció esta Corporación, en sentencia de 1.º de diciembre de 2016, así: En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.

La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr. Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).

En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.

Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).

Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses del demandante, se tiene que ejerció de forma legítima el reclamo por la vía judicial del derecho que le asistía de acceder a la pensión gracia, pues con base en el ordenamiento que la rige y los lineamientos jurisprudenciales en la materia, así lo consideró. Por consiguiente, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, actuación que, se reitera, no desplegó el a quo, por lo que, al no predicarse tal proceder de la accionada, se revocará la condena en costas.

Con fundamento en los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, se confirmará parcialmente la sentencia de primera instancia, que declaró no probadas las excepciones propuestas por la demandada y ordenó seguir adelante con la ejecución, y se revocará el ordinal sexto de su parte decisoria, que condenó en costas a la UGPP.

En atención a que, mediante memorial visible en el índice 16 expediente digital, el apoderado de la parte ejecutada renunció al poder a él conferido, se le aceptará de conformidad con lo dispuesto en el artículo 76 del CGP, aplicable por remisión del 306 del CPACA. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1º.

Confírmase parcialmente la sentencia proferida el 11 de mayo de 2021 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección D de la sección segunda), que declaró no probada la excepción de prescripción, rechazó por improcedentes los demás medios exceptivos propuestos por la demandada y ordenó seguir adelante con la ejecución en el proceso ejecutivo instaurado por la señora Clemencia Rodríguez Espinosa contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), por las razones expuestas en la parte motiva. 2º.

Revócase el ordinal sexto de la parte decisoria del fallo apelado, que condenó en costas a la UGPP, de acuerdo con lo indicado en la motivación. 3º. Acéptase la renuncia de poder al abogado Santiago Martínez Devia, con cédula de ciudadanía 80.240.657 y tarjeta profesional 131.064 del Consejo Superior de la Judicatura, quien actuaba como apoderado de la parte accionada. 4º.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las constancias y anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER CÉSAR PALOMINO CORTÉS