Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., diez (10) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Consejero Ponente: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Radicación: 11001-03-15-000-2023-05532-00 Accionante: MUNICIPIO DE VILLAMARÍA Accionados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS – SALA SEGUNDA DE DECISIÓN Y OTRO Referencia: ACCIÓN DE TUTELA – se declara improcedente el mecanismo de amparo por no cumplir con el requisito general de procedibilidad de la relevancia constitucional Sentencia de primera instancia La Sala decide la acción de tutela presentada por el Municipio de Villamaría, a través de apoderado judicial, contra la sentencia de 30 de junio de 2020, proferida por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Manizales, y las providencias de 10 de febrero y 9 de junio de 2023, proferidas por el Tribunal Administrativo de Caldas – Sala Segunda de Decisión. I. LA SOLICITUD DE TUTELA 1.
El Municipio de Villamaría, por intermedio de apoderado judicial, solicitó el amparo de su derecho fundamental al debido proceso, cuya vulneración le atribuyó a la sentencia de 30 de junio de 2020, proferida por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Manizales, y a las decisiones de 10 de febrero y 9 de junio de 2023, proferidas por el Tribunal Administrativo de Caldas – Sala Segunda de Decisión, dentro del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos identificado con el número único de radicación 17001-33-39-006-2016-00072- 00/02.
II.
HECHOS Y RAZONES DE LA TUTELA 2. De conformidad con lo planteado por el extremo accionante, los hechos y razones que motivan la solicitud de amparo se contraen, en síntesis, a lo siguiente: 2 Radicación: 11001-03-15-000-2023-05532-00 Accionante: Municipio de Villamaría 2.1. Relató que en el año 2016 la empresa de transporte Socobuses S.A. presentó demanda de acción popular en contra de los municipios de Manizales y Villamaría por la presunta vulneración del derecho colectivo a la moralidad administrativa. 2.2.
Indicó que el argumento principal del actor popular consistió en que el 30 de mayo de 2015 se efectuó en los municipios de Villamaría y Manizales una reestructuración oficiosa del servicio de transporte, conforme al artículo 34 del Decreto núm. 170 de 5 de febrero de 20011, hoy compilado por el Decreto núm. 1079 de 26 de mayo de 20152, sin realizar el proceso de licitación pública. 2.3.
Señaló que el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Manizales, mediante sentencia de 30 de junio de 2020, amparó los derechos colectivos a la moralidad administrativa y a la libre competencia, por lo que dispuso en el ordinal cuarto de la parte resolutiva de la providencia: (i) mantener con la capacidad transportadora congelada, de conformidad con el Decreto núm. 128 de 15 de junio de 20063;
(ii) reestructurar el servicio público colectivo de pasajeros; y (iii) licitar todas las rutas que presten el servicio público de transporte de pasajero. 2.4. Señaló que la providencia de primera instancia fue objeto de apelación y que, a través de sentencia de 10 de febrero de 2023, el Tribunal Administrativo de Caldas – Sala Segunda de Decisión modificó el numeral cuarto de la decisión recurrida y en su lugar dispuso lo siguiente: «[…]
CUARTO: En consecuencia, ORDÉNASE a los MUNICIPIOS DE MANIZALES y VILLAMARÍA a que procedan, en el siguiente orden a: (i) permanecer con la capacidad transportadora congelada, de conformidad con los preceptos legales vigentes, vale decir, el Decreto 0128 de 2006 y el Decreto 154 de 2016; Lo anterior, hasta tanto la Secretaría de Tránsito y Transporte de Manizales, o quien haga sus veces, adelante los estudios que determinen la demanda de movilización, es decir, las tomas de información por encuestas origen –destino, establecidas dentro del “Manual para determinar las necesidades de movilización de pasajeros para el transporte terrestre colectivo Metropolitano, Distrital y/o Municipal” expedido por el Ministerio de Transporte con la Resolución 000225269 del 8 de noviembre de 1999; ii) proceder a licitar las rutas que presten el Servicio Público de Transporte Colectivo y Terrestre de Pasajeros, que fueron asignadas de manera directa en vigencia de la Ley 336 de 1996 y sus decretos reglamentarios, así como en vigencia del Decreto 170 de 2001, conservando las modificaciones de que fueron objeto con la reestructuración llevada a cabo en el año 2015.
PARÁGRAFO: Las administraciones locales accionadas deberán proceder, en el término de seis (6) meses, a realizar las licitaciones públicas de las rutas de servicio de transporte conforme a lo precisado en el anterior ordinal […]». (Negrilla fuera del texto) 1 «Por el cual se reglamenta el Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor Colectivo Metropolitano, Distrital y Municipal de Pasajeros». 2 «Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Transporte». 3 «Por medio del cual se suspende el ingreso de vehículos por incremento para el servicio público de transporte colectivo e individual de pasajeros en el municipio de Manizales». 3 Radicación: 11001-03-15-000-2023-05532-00 Accionante: Municipio de Villamaría 2.5.
Precisó que contra el fallo de segunda instancia presentó las solicitudes de corrección y aclaración, las cuales fueron resueltas mediante la providencia de 9 de junio de 2023. 2.6. Indicó que las providencias tuteladas vulneraron su derecho fundamental al debido proceso al incurrir, presuntamente, en los defectos fáctico, de desconocimiento del precedente y de violación directa de la Constitución. 2.7.
Respecto al desconocimiento del precedente, señaló que la sentencia tutelada no tuvo en cuenta la ratio decidendi de las sentencias de 26 de noviembre de 20084, de 25 de marzo de 20105, de 29 de julio de 20106 y de 12 de agosto de 20107, proferidas por la Sección Primera del Consejo de Estado, y según las cuales las entidades territoriales están facultadas para reestructurar, con base en el interés general, las rutas del servicio público de transporte, sin necesidad de llevar a cabo el procedimiento de licitación pública. 2.8.
En cuanto a la violación directa de la Constitución, adujo que se desconoció el artículo 287 superior, que regula sobre la autonomía territorial, porque en el fallo objeto de tutela se le impuso al Municipio de Villamaría la obligación de aplicar los Decretos núms. 128 de 2006 y 154 de 2016, expedidos por el Municipio de Manizales. 2.9.
Sobre el defecto fáctico, indicó que la autoridad judicial accionada realizó una deficiente valoración de los actos administrativos que «otorgaron la facultad para operar la ruta de servicio a las empresas transportadoras», por cuanto el análisis de estas pruebas debió realizarse respetando el precedente judicial establecido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, que permite la reestructuración oficiosa de rutas. 2.10.
Finalmente, agregó que el fallo de segunda instancia ordenó realizar el procedimiento de licitación de las rutas adjudicadas después de la Ley 336 de 20 de diciembre 19968, pero incurrió en una contradicción porque señaló «que se deb[ían] conservar las modificaciones efectuadas en la reestructuración llevada a cabo en el 2015». III. PRETENSIONES 3.
La parte accionante formuló las siguientes pretensiones: 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección primera, Sentencia del 26 de noviembre de 2008. C.P. Martha Sofía Sanz Tobón. Rad. núm.: 2002-00480-01. 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia del 25 de marzo de 2010, C.P. Antonio Velilla Moreno. Rad. núm.: 25000-23- 24-000-2002-00538-01. 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección primera, Sentencia del 29 de julio de 2010 C.P. María Claudia Rojas Lasso.
Rad. núm.: 25000-23-24-000-2001-90499-01. 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección primera, Sentencia del 12 de agosto de 2010 C.P. Rafael E. Ostau De Lafont Planeta. Rad. núm.: 25000-23-24-000-2002-00629-01. 8 «Por la cual se adopta el estatuto nacional de transporte». 4 Radicación: 11001-03-15-000-2023-05532-00 Accionante: Municipio de Villamaría «[…]
PRIMERO: Se tutele el derecho fundamental al debido proceso, el cual fue conculcado por los despachos judiciales accionados, por cuanto se actuó bajo vías de hecho.
SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior se dejen sin efectos las decisiones tomadas por parte de dichos despachos […]». [Negrilla original del texto] IV. TRÁMITE DE LA TUTELA 4. Mediante auto de 2 de octubre de 2023, el Despacho a cargo de la sustanciación del proceso admitió la presente acción de tutela. Asimismo, vinculó como terceros con interés en las resultas del proceso al Municipio de Manizales y a las sociedades Socobuses S.A., Cooperativa Unitrans S.A., Auto Legal S.A., Expreso Sideral S.A., Transportes Gran Caldas S.A. y Flota Metropolitana S.A. V. INTERVENCIONES 5.
Realizadas las notificaciones a las autoridades judiciales accionadas y a los vinculados, se allegaron los siguientes informes: 5.1. El Municipio de Manizales, por intermedio de apoderada judicial, rindió informe en el que expuso, en primer lugar, que existió un desconocimiento del precedente judicial porque el Consejo de Estado ha definido en forma pacífica que la reestructuración oficiosa del servicio público de transporte puede realizarse «a las rutas que se encuentren en ese momento prestándose, independientemente de si su otorgamiento devino de permisos, de contratos de concesión o de permisos de operación derivados de una licitación pública». 5.2.
En segundo lugar, señaló que la orden contenida en el ordinal cuarto de la sentencia de acción popular, consistente en que los Municipios de Manizales y Villamaría deben «permanecer con la capacidad transportadora congelada, de conformidad con los preceptos legales vigentes, vale decir, el Decreto 0128 de 2006 y el Decreto 154 de 2016»; desconocía que los citados actos administrativos [Decretos 0128 de 2006 y 154 de 2016] «fueron expedidos por parte del Municipio de Manizales [y] dentro de las motivaciones de los mismos no se indicó que se proferían en virtud de convenio alguno y por lo tanto, sus efectos, como todo acto de autoridad, solo pueden aplicarse dentro del territorio de jurisdicción del respectivo ente territorial, es decir, al Municipio de Manizales». 5.3.
La sociedad Socobuses S.A., a través de apoderado judicial, se opuso las pretensiones de la acción de tutela porque no cumplía con los requisitos generales de procedencia de relevancia constitucional, subsidiariedad e inmediatez. 5 Radicación: 11001-03-15-000-2023-05532-00 Accionante: Municipio de Villamaría 5.4. Respecto al requisito de inmediatez, sostuvo que la acción de tutela fue radicada después de transcurridos seis (6) meses desde la notificación del fallo de acción popular. 5.5.
En cuanto a la relevancia constitucional, indicó que «lo que busca el tutelante es debatir nuevamente el fondo del asunto, tratando de generar una “tercera instancia”». 5.6. Frente a la subsidiariedad, manifestó que no se «agotó la solicitud de eventual revisión conforme a lo establecido en el artículo 272 de la ley (sic) 1437 de 2011, que tenía a su alcance para discutir la vulneración del precedente». 5.7.
Finalmente, agregó que no es cierto que se esté cercenando la autonomía del Municipio de Villamaría porque la orden de licitar las rutas otorgas de manera provisional, dada por el Tribunal Administrativo de Caldas, «se dio en virtud del Convenio Interadministrativo número 070313 de fecha 13 de marzo de 2007, mediante el cual el Municipio de Villamaría otorgó al Municipio de Manizales todas las facultades alusivas a la regulación del servicio de transporte público urbano entre» ambos municipios. 5.8.
La sociedad Autolegal S.A., a través de apoderada judicial, manifestó que las decisiones judiciales objeto de tutela trasgredieron «el ordenamiento jurídico y el amplio precedente decantado por el Consejo de Estado», ya que no distinguieron entre las rutas otorgadas mediante permisos, licitaciones públicas y contratos de concesión. 5.9.
En cuanto a la trasgresión del precedente judicial, señaló que las autoridades judiciales no aplicaron las sentencias de 11 de agosto de 20119 y 10 de agosto de 202310 del Consejo de Estado, según las cuáles «la reestructuración de rutas oficiosa, como la que se efectuó en Manizales en el año 2009, toma las rutas que se prestaban en el momento sin que fuera requisito que estuvieren licitadas». 5.10.
Asimismo, indicó que los fallos objeto de este mecanismo constitucional vulneraron el principio de autonomía territorial porque el Municipio de Villamaría quedó sometido a unos actos administrativos expedidos por el Municipio de Manizales, «sin mediar la voluntad de acogerse a ellos bajo el principio de colaboración administrativa». 5.11.
La sociedad Transporte Gran Caldas S.A., a través de apoderado judicial, sostuvo que el acto de reestructuración «se emitió bajo las bases legales del 9 Consejo de Estado. Sección Primera. Exp. 17001-23-31-000-2010-00227-01, M.P. María Elizabeth García González; 11 de agosto de 2011. 10 Consejo de Estado. Sección Primera. Exp. 17001-23-31-000-2010-00216-01, M.P. Nubia Margoth Peña Garzón; 10 de agosto de 2023. 6 Radicación: 11001-03-15-000-2023-05532-00 Accionante: Municipio de Villamaría artículo 34 del Decreto 170 de 2001, es decir, incorporando un estudio técnico en condiciones normales de demanda». 5.12.
La sociedad Flota Metropolitana S.A., actuando a través de apoderada judicial, indicó que el fallo objeto de tutela desconoció el derecho al debido proceso de la accionante porque el acto administrativo acusado gozaba de legalidad y se logró comprobar que estuvo «fundamentado en un estudio previo que sirvió de soporte para reestructurar el servicio oficiosamente». 5.13.
La sociedad Cooperativa Unitrans S.A., actuando a través de apoderado judicial, sostuvo que coadyuvó las pretensiones de la acción de tutela. 5.14. Sin embargo, precisó que no hubo una afectación a la autonomía territorial del Municipio de Villamaría toda vez que el ente territorial «autorizó expresamente que todo lo que tuviese que ver con la materia de transporte se podía adelantar por el municipio de Manizales», de conformidad con el Convenio interadministrativo núm. 070313 de 13 de marzo de 2007, suscrito entre ambas entidades territoriales. 5.15.
La sociedad Expreso Sideral S.A., actuando a través de apoderado judicial, manifestó que se desconoció el precedente jurisprudencial del Consejo de Estado y se violó la autonomía territorial en el caso sub examine. VI. CONSIDERACIONES DE LA SALA VI.1. Competencia de la Sala 6. Esta Sala de Decisión es competente para conocer de la presente acción de tutela, de conformidad con lo establecido en el Decreto Ley núm. 2591 de 19 de noviembre de 199111, en concordancia con el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto núm. 1069 de 26 de mayo de 201512, modificado por el artículo 1º del Decreto núm. 333 de 6 de abril de 202113, y el artículo 13 del Acuerdo núm. 080 de 12 de marzo de 201914.
VI.2. Problemas jurídicos 7. Previamente a la definición de los problemas jurídicos a resolver la Sala, se debe precisar que el extremo accionante le atribuyó la vulneración de sus derechos fundamentales a la sentencia de 30 de junio de 2020, proferida por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Manizales, y a las providencias de 10 de febrero y 9 de junio de 2023, proferidas en segunda instancia por el Tribunal Administrativo 11 «Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política». 12 «Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho». 13 «Por la cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela». 14 «Por el cual se expide el Reglamento Interno del Consejo de Estado». 7 Radicación: 11001-03-15-000-2023-05532-00 Accionante: Municipio de Villamaría de Caldas – Sala Segunda de Decisión. Sin embargo, la Sección sólo analizará si las decisiones de 10 de febrero y 9 de junio de este año vulneraron los derechos fundamentales de la parte actora porque estas fueron las que finiquitaron la litis e hicieron tránsito a cosa juzgada. 8.
Teniendo en cuenta lo anterior y de acuerdo con la situación fáctica planteada la Sala debe establecer: a) Si en el presente asunto se cumplen los requisitos generales de procedencia. Y, si ello es así, se deberá determinar: b) Si la sentencia de 10 de febrero de 2023 y el auto de 9 de junio de 2023, proferidos por el Tribunal Administrativo de Caldas – Sala Segunda de Decisión Oral, dentro del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos con radicado número 17001-33-39-006-2016-00072-02, vulneraron los derechos fundamentales de la parte accionante, al haber incurrido presuntamente en un defecto fáctico, en un desconocimiento del precedente y en una violación directa de la Constitución. 9.
Con el fin de resolver tales interrogantes, resulta pertinente pronunciarse de manera previa sobre: i) la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Requisitos generales y especiales de procedibilidad; para posteriormente ii) resolver el caso concreto, adentrándose en el fondo del asunto, siempre y cuando se satisfagan a cabalidad las exigencias adjetivas.
VI.3. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Requisitos generales y especiales de procedibilidad 10. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 201215, cambió su postura inicial y decidió asumir el estudio de fondo de las acciones de tutela dirigidas en contra de providencias judiciales violatorias de derechos fundamentales siguiendo los lineamientos dispuestos por la Corte Constitucional y su propia jurisprudencia. 11.
Ahora bien, la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, estableció los siguientes presupuestos generales y especiales para que proceda la acción de tutela en contra de decisiones judiciales: 12. Como requisitos generales de procedibilidad fijó: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el agotamiento de todos los medios de defensa judicial, salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que ésta tenga efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación 15 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Radicación: 2009-01328-01(IJ), sentencia de 31 de julio de 2012.
Consejera Ponente: Dra. María Elizabeth García González. 8 Radicación: 11001-03-15-000-2023-05532-00 Accionante: Municipio de Villamaría clara de los hechos causantes de vulneración y su alegación en el proceso; y vi) que la acción no se dirija contra un fallo de tutela, salvo las excepciones previstas en la sentencia SU-627 de 2015. 13.
Como requisitos especiales de procedencia del amparo, y que permiten al juez constitucional dejar sin efectos una providencia judicial16, la sentencia C-590 de 2005 estableció la existencia de los siguientes defectos: orgánico, procedimental absoluto, fáctico, material o sustantivo, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente judicial y violación directa de la Constitución17. 14.
De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial, en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo lugar, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales explicados, permitiéndole de esta manera «[…] dejar sin efecto o modular la decisión […]»18 que encaje en dichos parámetros. 15.
Se trata, entonces, de una rigurosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional. 16.
El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, radicado: 11001-03-15-000-2012-02201-01. 16 Corte Constitucional, Sala Novena de Revisión, Sentencia T-619 de 3 de septiembre de 2009, Magistrado Jorge Iván Palacio Palacio. 17 Defecto orgánico, que tiene lugar cuando el funcionario judicial que emite la decisión carece, de manera absoluta, de jurisdicción o competencia para ello.
Defecto procedimental absoluto, que tiene lugar cuando el juez actuó al margen del procedimiento establecido. Defecto fáctico, que surge cuando la providencia judicial carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión, valora erradamente los elementos de juicio; o da por demostrada una situación fáctica sin existir evidencia probatoria de la misma.
Defecto material o sustantivo, existe cuando las decisiones se fundamentan en normas inexistentes o inconstitucionales, o que presentan una evidente contradicción entre los fundamentos y la decisión. Error inducido, que se presenta cuando la autoridad judicial ha sido engañada por las partes o intervinientes y ese engaño lo llevó a tomar una determinación que afecta derechos fundamentales.
Decisión sin motivación, que tiene lugar cuando el funcionario judicial no expone los fundamentos fácticos y jurídicos de la decisión adoptada en la parte resolutiva de la providencia judicial. Desconocimiento del precedente, que se origina cuando el juez ordinario desconoce o limita el alcance dado por esta Corte Constitucional a una disposición constitucional o derecho fundamental, apartándose del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.
Violación directa de la Constitución, que se presenta cuando la actuación de la autoridad se opone de manera directa a las normas establecidas en la Constitución Política. 18 Corte Constitucional, Sala Segunda de Revisión, Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, Magistrado Ponente: Dr. Mauricio González Cuervo. 9 Radicación: 11001-03-15-000-2023-05532-00 Accionante: Municipio de Villamaría VI.4.
El caso concreto 17. El Municipio de Villamaría, por intermedio de apoderado judicial, solicitó el amparo de su derecho fundamental al debido proceso, cuya vulneración le atribuyó a la sentencia de 30 de junio de 2020, proferida por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Manizales, y a las providencias de 10 de febrero y 9 de junio de 2023, proferidas por el Tribunal Administrativo de Caldas – Sala Segunda de Decisión, dentro del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos identificado con el número único de radicación 17001-33-39-006-2016- 00072-00/02.
VI.4.1. Del requisito general de procedencia de relevancia constitucional 18. En cuanto atañe al requisito de procedencia de la relevancia constitucional, cabe recordar que este se entiende cumplido cuando se acredita que el asunto gira en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental19 y no cuando guarda relación con asuntos de carácter meramente legal o de contenido económico que deberán ser definidos por otras jurisdicciones20. 19.
Ahora bien, en las acciones de tutela contra providencias judiciales21, el referido requisito se cumple siempre que se evidencie, a primera vista, la afectación o vulneración de las garantías constitucionales o núcleo esencial de los derechos fundamentales y se descarte el uso del mecanismo de amparo como una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces22. 20.
Así, en cuanto a la relevancia constitucional de una controversia, la Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia de unificación23, sostuvo lo siguiente: «[…] La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales.
No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales. 19 Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-590 del 8 de junio de 2005, exp. No. D-5428, Magistrado Ponente: Dr. Jaime Córdoba Triviño. 20 Corte Constitucional, Sentencias SU-439 de 13 de julio de 2017 (M.P. Alberto Rojas Ríos) y T-458 de 29 de agosto de 2016 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva). 21 Donde sin lugar a dudas se exige una carga argumentativa lo suficientemente sólida y consistente para efectos de atacar y/o cuestionar el contenido de una decisión judicial. 22 Corte Constitucional, sentencia de tutela No. T-102 de 16 de febrero de 2006 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto).
En igual sentido, ver sentencias T-075-18, T-451-18, T-422-18 y T-248-18. 23 Consejo de Estado, Sala Plena, Sentencia de 5 de agosto de 2014, exp. No. 2012-02201-01, C.P. Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 10 Radicación: 11001-03-15-000-2023-05532-00 Accionante: Municipio de Villamaría A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional […]».
(Negrilla fuera del texto) 21. Recientemente, la Corte Constitucional en la sentencia SU-215 de 202224 precisó, en relación con el alcance del requisito de la relevancia constitucional, cuáles eran los deberes del juez constitucional: «[…] [E]l juez debe analizar: (i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales.
(…) a. El caso no tiene la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental. 42. Con respecto a este requisito, la accionante no explicó cómo la resolución del caso ayuda a interpretar, aplicar o desarrollar la Constitución Política o el núcleo esencial de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. (…) b. El caso involucra un debate jurídico eminentemente legal. 45.
Aunque la acción de tutela interpuesta por PRTI hace referencia a la violación de derechos fundamentales, principalmente al debido proceso y al acceso efectivo a la administración de justicia, lo cierto es que la solicitud de amparo está construida sobre lo que el demandante considera es una mejor interpretación de una norma de naturaleza legal y, en particular, sobre la pretensión de que se acoja su lectura con respecto a la exención definida en literal e) del artículo 481 del Estatuto Tributario.
(…) c. El caso plantea una discusión preponderantemente económica 65. Como ya se mencionó la Corte ha sido clara en señalar que un asunto carece de relevancia constitucional cuando el contenido de la controversia es exclusivamente económico pues esta no involucra el interés general sino uno estrictamente privado o particular. Esto no significa, claro está, que jamás 24 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022, M.P. Natalia Ángel Cabo. 11 Radicación: 11001-03-15-000-2023-05532-00 Accionante: Municipio de Villamaría proceda la tutela contra sentencias en un asunto de naturaleza económica, pues eventualmente en este tipo de casos se puede llegar a comprometer algún derecho fundamental.
Así, por ejemplo en acciones de tutela formuladas contra providencias judiciales en las que se discute: (i) el reconocimiento de derechos pensionales; (ii) pretensiones de reparación directa; (iii) laudos arbitrales (…) entre otras materias que implican pretensiones económicas, la Corte ha reconocido la relevancia constitucional del asunto siempre que se advierta con claridad que la acción de tutela está dirigida a obtener la protección de un derecho fundamental y no a reabrir la discusión definida ante los jueces ordinarios.
(…) d. La acción de tutela no cumple con la carga argumentativa y explicativa rígida pues no se demuestra una grave violación de los derechos fundamentales […]». (Negrilla original del texto y subrayado fuera del texto) 22. Valga destacar que el anterior criterio fue reiterado por la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional en reciente sentencia T-075 de 22 de marzo de 2023. 23.
Por ende, y de conformidad con la jurisprudencia de la Sala Plena del Consejo de Estado, para que asunto tenga relevancia constitucional deben concurrir los siguientes elementos: i) que de la carga argumentativa expuesta por el actor se pueda concluir que hay una presunta vulneración de derechos fundamentales, y ii) que la discusión planteada en sede de tutela no gire en torno a una inconformidad respecto de la mera legalidad de la decisión atacada o sobre cuestiones de apreciación judicial que no involucre derechos fundamentales25. 24.
Previa indicación de las anteriores premisas se tiene que, en el caso objeto de estudio, la parte actora cuestiona la sentencia de 10 de febrero de 2023 y el auto de 9 de junio del mismo año, proferidos por el Tribunal Administrativo de Caldas – Sala Segunda de Decisión, al considerar que en dichas decisiones se incurrió en un defecto fáctico, en un desconocimiento del precedente y en una violación directa de la Constitución. 25.
Como fundamento del desconocimiento del precedente, el municipio accionante señaló que se dejó de aplicar la ratio decidendi de las sentencias de 26 de noviembre de 200826, de 25 de marzo de 201027, de 29 de julio de 201028 y de 12 25 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección primera, Sentencia del 8 de octubre de 2015 (C.P. Guillermo Vargas Ayala.
Rad. núm.: 2015-00283-01); Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección primera, Sentencia del 3 de noviembre de 2016, (C.P. Guillermo Vargas Ayala. Rad. núm.: 2016-002244-00); Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección primera, Sentencia del 17 de noviembre de 2016 (C.P. Guillermo Vargas Ayala.
Rad. núm.: 2016-01063-00); Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección primera, Sentencia del 17 de noviembre de 2016 (C.P. Guillermo Vargas Ayala. Rad. núm.: 2016-02862-00); Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección primera, Sentencia del 9 de febrero de 2017 (C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. Rad. núm.: 2016-03249-00). 26 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección primera, Sentencia del 26 de noviembre de 2008.
C.P. Martha Sofía Sanz Tobón. Rad. núm.: 2002-00480-01. 12 Radicación: 11001-03-15-000-2023-05532-00 Accionante: Municipio de Villamaría de agosto de 201029, proferidas por esta Sección, y según las cuales las entidades territoriales están facultadas para reestructurar, con base en el interés general, las rutas del servicio público de transporte, sin necesidad de llevar a cabo el procedimiento licitatorio. 26.
En cuanto a la violación directa de la Constitución, precisó que el fallo de acción popular desconoció el artículo 287 constitucional que consagra el principio de autonomía territorial, en razón a que se le ordenó al municipio accionante aplicar dentro de su territorio los Decretos núm. 128 de 2006 y 154 de 2016, expedidos por el Municipio de Manizales. 27.
Respecto al defecto fáctico, señaló que la autoridad judicial accionada realizó una deficiente valoración de los actos administrativos que «otorgaron la facultad para operar la ruta de servicio a las empresas transportadoras», por cuanto el análisis de estas pruebas debió realizarse respetando el precedente judicial establecido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, que permite la reestructuración oficiosa de rutas licitadas. 28.
Además, puso de presente que el fallo de segunda instancia incurrió en una contradicción por cuanto ordenó la licitación de las rutas adjudicadas después de la Ley 336 de 1996, pero conservando las modificaciones efectuadas en la reestructuración llevada a cabo en el 2015. 29. Precisado lo anterior, la Sala debe advertir que, en cumplimiento del precedente contenido en la sentencia de unificación SU – 215 de 2022, la sola mención de la vulneración de un derecho fundamental y la asociación de dicha afectación con la configuración de un defecto es insuficiente para tener por acreditado el cumplimiento del requisito de la relevancia constitucional. 30.
Al respecto, el máximo Tribunal Constitucional señaló que además de la obligación de identificar cuáles eran los derechos fundamentales vulnerados y por qué se configuró el defecto alegado, el extremo accionante debe hacer una exposición a partir de la cual se evidencie que el caso en cuestión: (i) tiene la «[…] entidad de interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental […]»;
(ii) que el alcance de la controversia «[…] no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas […]», y (iii) que se «[…] justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales […]». 27 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia del 25 de marzo de 2010, C.P. Antonio Velilla Moreno. Rad. núm.: 25000-23- 24-000-2002-00538-01. 28 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección primera, Sentencia del 29 de julio de 2010 C.P. María Claudia Rojas Lasso.
Rad. núm.: 25000-23-24-000-2001-90499-01. 29 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección primera, Sentencia del 12 de agosto de 2010 C.P. Rafael E. Ostau De Lafont Planeta. Rad. núm.: 25000-23-24-000-2002-00629-01. 13 Radicación: 11001-03-15-000-2023-05532-00 Accionante: Municipio de Villamaría 31.
En ese orden de ideas, y siguiendo el precedente precisado por la Corte en la referida sentencia, esta Sección considera que la controversia planteada en esta ocasión carece de relevancia constitucional porque la discusión expuesta por la entidad accionante no gira en torno al alcance, aplicación y/o desarrollo de un derecho fundamental, sino frente a la mera inconformidad con la decisión adoptada por el juez natural del asunto. 32.
En este aspecto, la Sala debe precisar que, si bien la parte actora aduce que fue desconocido su derecho fundamental al debido proceso, lo cierto es que no existe un desarrollo argumentativo en el que se expliquen las razones por las que considera que se afectó en forma desproporcionada el núcleo esencial de ese derecho, con ocasión de la expedición de la providencia aquí enjuiciada. 33.
De allí que esta Sala considera que la parte accionante no está poniendo de relieve que en la providencia censurada se haya incurrido en una arbitrariedad judicial, sino que los motivos que fundamentan su inconformidad se sustentan en una controversia de índole legal. 34. En efecto, se puede apreciar que, en la sentencia de 10 de febrero de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas – Sala Segunda de Decisión, se expusieron los motivos por los que se encontraban vulnerados los derechos colectivos a la moralidad administrativa, a la libre competencia, los derechos de los usuarios y al ambiente sano. En dicha providencia se sostuvo: «[…] El concurso, como la modalidad de entrega del servicio de transporte público a particulares que mejor se aviene a la maximización de principios rectores de este sector de la economía como el de libre concurrencia y la iniciativa privada, encuentra su antecedente en la Ley 336 de 1996, en cuyo artículo 19 se establece que “El permiso para la prestación del servicio público de transporte se otorgará mediante concurso en el que se garanticen la libre concurrencia y la iniciativa privada sobre creación de nuevas empresas, según lo determine la reglamentación que expida el Gobierno Nacional.” Desde entonces ya se avizoraba que el concurso público debía ser la regla para la adjudicación de nuevas rutas, mientras que la excepción estaba reservada a casos en los que la urgencia del servicio o la transitoriedad de la demanda permitía proceder de manera directa, eso sí, previendo en todo caso que la vigencia del permiso cesaría una vez superadas las situaciones que dieran lugar al mismo.
Así lo dispuso el artículo 20 ibidem, a saber: Artículo 20. La autoridad competente de transporte podrá expedir permisos especiales y transitorios para superar precisas situaciones de alteración del servicio público ocasionadas por una empresa de transporte en cualquiera de sus Modos, que afecten la prestación del servicio, o para satisfacer el surgimiento de ocasionales demandas de transporte.
Superadas las situaciones mencionadas, los permisos transitorios cesarán en su vigencia y la prestación del servicio quedará sujeta a las condiciones normalmente establecidas o autorizadas, según el caso. Dicha norma se encargó de prever que, una vez cesada la vigencia del permiso transitorio, el servicio quedaría sujeto a las condiciones ya 14 Radicación: 11001-03-15-000-2023-05532-00 Accionante: Municipio de Villamaría establecidas para la prestación del mismo en circunstancias de normalidad, que no es otra que el concurso o la licitación. Resulta igualmente necesario traer a colación el Decreto 170 de 20016 cuyo objeto es precisamente “reglamentar la habilitación de las Empresas de Transporte Público Colectivo Terrestre Automotor de Pasajeros del radio de acción Metropolitano, Distrital y/o Municipal y la prestación por parte de éstas, de un servicio eficiente, seguro, oportuno y económico, bajo los criterios básicos de cumplimiento de los principios rectores del transporte, como el de la libre competencia y el de la iniciativa privada, a las cuales solamente se aplicarán las restricciones establecidas por la ley y los Convenios Internacionales.” Su aplicación se da de acuerdo con los lineamientos establecidos en las Leyes 105 de 1993 y 336 de 1996.
Conviene centrar especialmente la atención en las siguientes previsiones legales del decreto en referencia: Artículo 25. Autorización de nuevos servicios. A partir de la vigencia del presente decreto las rutas y frecuencias a servir se adjudicarán por un término no mayor de cinco (5) años. En los términos de referencia del concurso se establecerán objetivos de calidad y excelencia en el servicio, que en caso de ser cumplidos por la empresa le permitan prorrogar de manera automática y por una sola vez el permiso hasta por el término inicialmente adjudicado.
Los objetivos de calidad y excelencia estarán determinados por parámetros como la disminución de la edad del parque automotor, la optimización de los equipos de acuerdo con la demanda, la utilización de tecnologías limpias y otros parámetros que contribuyan a una mejora sustancial en la calidad y nivel de servicio inicialmente fijados.
Artículo 26. Licitación pública. La autorización para la prestación del servicio público de transporte colectivo de pasajeros del radio de acción metropolitano, distrital y municipal en una ruta o sistema de rutas será el resultado de una licitación pública, en la que se garantice la libre concurrencia y la iniciativa privada para la creación de nuevas empresas.
Significa lo anterior que, a partir de la vigencia de dicho Decreto, las nuevas rutas y frecuencias que resultaren necesarias para satisfacer la demanda del servicio de transporte Público Colectivo Terrestre Automotor de Pasajeros (sic) debían ser adjudicadas mediante licitación pública, por el término inicial de 5 años – prorrogable por una sola vez – y bajo el cumplimiento de altos estándares de calidad con el fin de garantizar que entre varios participantes u oferentes se eligiera el mejor, pensando no solamente en el usuario sino en el medio ambiente, pues no de otra manera se entiende que dentro de tales parámetros se exija incluir la edad del parque automotor y la utilización de tecnologías limpias.
(…) Resulta necesario igualmente, hacer referencia al Decreto 3422 de 2009 con el fin de aclarar, desde ahora, que el mismo se aplica en el marco de la implementación de los Sistemas Estratégicos de Transporte Públicos (SETP), no siendo ese el escenario en que se produjeron las decisiones administrativas en torno a las cuales gira la presente controversia.
En gracia de discusión, esta norma tampoco tiene el sentido y alcance que pretenden darle las empresas de transporte en sus sendas apelaciones comoquiera que, 15 Radicación: 11001-03-15-000-2023-05532-00 Accionante: Municipio de Villamaría para la adopción del SEPT, “La autoridad de transporte competente deberá oficiosamente, sustentado en los respectivos estudios técnicos, reestructurar el servicio, respetando los criterios de equidad y proporcionalidad de las empresas en el mercado” (Artículo 10), entendiendo por reestructurar o reorganizar el servicio, “suprimir, modificar, recortar, fusionar, empalmar o prolongar las actuales rutas, sin que para ello existan limitaciones de longitud, recorrido y/o nivel de servicio.
Así mismo, modificar las frecuencias, horarios y clase, capacidad transportadora y número de vehículos” (Parágrafo 1°). Luego entonces, la reestructuración debe darse con rutas preexistentes y éstas - tomando como referencia la Ley 336 de 1996 y el Decreto 170 de 2001 -, no son otras que aquellas que ya habían sido adjudicadas antes de la entrada en vigencia de dichas normas o las que están operando como resultado de una licitación. Así mismo, el artículo 11 del Decreto 3422 establece que “La autoridad de transporte competente que no adopte la reorganización del servicio que trata el artículo anterior, deberá adjudicar el servicio mediante licitación pública cumpliendo las condiciones señaladas en el estatuto general de contratación de la administración pública.” Así las cosas, lo que esta norma quiere significar es que, si en el proceso de implementación de un Sistema Estratégico de Transporte Público no se acoge la opción de reorganización del servicio, se tendrá que acudir a la adjudicación del mismo mediante licitación pública; lo que de ninguna manera se puede entender como una posibilidad de desconocer la obligación de licitar las rutas nuevas surgidas a partir del año 2001 – e incluso, desde el año 1996 con la expedición de la Ley 336 -.
Las rutas nuevas se licitan y una vez adjudicadas, pueden ser objeto de posterior reestructuración en el marco de la puesta en marcha del SETP o independientemente del mismo. Este es también el sentido que debe dársele a lo dispuesto en el capítulo IV del Decreto 170 de 2001, a saber: (…) Huelga entonces reiterar que, la reestructuración del servicio no puede servir como instrumento para soslayar la exigencia de licitar las rutas nuevas o para perpetuar las rutas entregadas provisionalmente.
Ahora bien, conforme a los elementos probatorios encontrados en el cartulario se ha podido verificar que, desde la entrada en vigencia del Decreto 170 del 5 de febrero de 2001, el municipio de Manizales ha otorgado directamente (sin licitación) permisos para operar las siguientes rutas: (…) También se ha podido verificar por la Sala que entre el año 1996 y el año 2001 se asignaron rutas a través de un mecanismo directo, esto es, sin licitación, las cuales fueron reestructuradas en el año 2015.
Las rutas anteriores a 1996 fueron asignadas mediante permiso porque así lo autorizaba la ley y no se exigía licitación. Para la Sala resulta claro que a partir del 5 de febrero de 2001 -e incluso desde antes como bien se advirtió por el a quo - las rutas nuevas con vocación de permanencia se debían someter a un proceso de licitación; y los permisos para operar las rutas nuevas provisionales o transitorias se debieron finiquitar por el municipio tan pronto como cesó el supuesto de hecho que dio lugar a los mismos.
No se comprende la razón por la 16 Radicación: 11001-03-15-000-2023-05532-00 Accionante: Municipio de Villamaría cual un permiso concedido para resolver una necesidad temporal se hubiese extendido en el tiempo sin que la administración municipal procediera a replantear la naturaleza de tal servicio para adecuarlo a las exigencias y parámetros legales; es decir, si con el trascurrir de los meses la autoridad en materia de transporte observa que el permiso originalmente conferido para atender una necesidad transitoria muta o se transforma en permanente, lo que se espera de conformidad con la ley es que se adelante un proceso licitatorio para adjudicarla y no, como se hizo en este caso, acudir a una reestructuración para entregar tales rutas de manera directa y con carácter indefinido.
El proceso de reestructuración fue llevado a cabo por el municipio de Manizales el 30 de abril de 2015 y del mismo dan cuenta los siguientes actos administrativos: Resoluciones Nº 168 (folios 194 a 202, C. 1); 163, 164, 166, 167, 169, 171, 174, 175, 193, 205, 207, 208 (folios 233 a 291, C. 1A); 199, 200, 201, 202, 147, 145, 155, 156, 157, 169, 173, 174, 208 (folios 432 a 564, C. 1B); 142, 143, 144, 145, 146, 147, 148, 149, 150, 152, 153, 154, 155, 156, 157, 158, 159, 160, 161, 163, 164, 165, 166, 167, 169, 170, 171, 172, 173, 174, 176, 203, 204, 205, 206, 207 y 208 (medios magnéticos obrante en folios 615 y 618, C. 1B); 177, 178, 179, 180, 181, 182, 183, 184, 185, 186, 187, 188, 189, 190, 191, 192, 193, 194, 195, 196, 197, 198, 199, 200, 201, 202 (medio magnético en folio 616, C. 1B).
Ciertamente, las rutas otorgadas de manera directa entre el año 1996 y el año 2001 - entre ellas las provisionales o transitorias -, quedaron inmersas en el proceso de reestructuración realizado en el año 2015, el cual quedó materializado en los actos ya reseñados. Ha de tenerse en cuenta que la reestructuración llevada a cabo el 30 de abril de 2015 dejó sin efectos las rutas que se encontraban vigentes antes de esa fecha y que fueron incluidas en dicha reestructuración. Así mismo, conviene aclarar que hay rutas adjudicadas antes de 1996 y que pueden no haber sido reestructuradas en el año 2015; éstas continúan vigentes y frente a las mismas no hay discusión porque en su momento no se exigía de licitación para su otorgamiento.
Ahora bien, corresponde determinar entonces si el incumplimiento de la Ley (sic) 170 de 2001 deriva en una transgresión a los derechos colectivos a la moralidad administrativa y la libre competencia, establecidos en el artículo 4º de la Ley 472 de 1998. Para abordar el derecho colectivo a la moralidad administrativa, el a quo tomó como parámetro la sentencia proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 30 de agosto de 2007, expediente con radicado 88001-23-31-000-2004-00009-01, de conformidad con la cual, según dice, se puede establecer un nuevo elemento para determinar su trasgresión, cual es la vulneración de un principio constitucional; vale decir, además del incumplimiento de la ley, el actor popular deberá probar un actuar subjetivo del funcionario público o, a falta de esto último, la violación de un principio de índole constitucional.
Así se lee en el siguiente apartado de la providencia impugnada: (…) Se encuentra establecido que las administraciones municipales de Manizales y Villamaría soslayaron el imperativo normativo contenido en la Ley 170 de 2001 – incluso en la Ley 336 de 1996 - y con éste, los principios rectores del 17 Radicación: 11001-03-15-000-2023-05532-00 Accionante: Municipio de Villamaría transporte, como el de la libre competencia y el de la iniciativa privada establecidos en el artículo 1° de la ley [sic] 170 en mención. El elemento subjetivo, por su parte, se puede determinar a partir de la declaración del señor Mauricio Gallego Arango, quien (sic) fungió como Inspector de Tránsito y Transporte de la Alcaldía de Manizales desde el año 2004 hasta el 2010.
(…) De dicho testimonio emerge claro el motivo por el cual se ha acudido a la adjudicación directa de rutas durante los últimos años en los municipios de Manizales y Villamaría; como ya se vio, se trata de un motivo no solamente desprovisto de fundamento legal sino también de un criterio objetivo que conlleve a decisiones convenientes para la comunidad en general.
Cuando la ley obliga a licitar un servicio público como el de transporte, precisamente busca que las decisiones en tal sentido estén libres de consideraciones subjetivas orientadas a favorecer o no perjudicar intereses particulares; no existe justificación para privilegiar a las empresas locales abstrayéndolas de la carga de competir en el mercado con otros actores del mismo.
Lo que más se aviene al interés general es precisamente la licitación pública porque con ello se favorece la libre competencia y con ésta, la pluralidad, participación, igualdad y no discriminación, transparencia y calidad en el proceso de selección propiamente dicho, máxime cuando se trata de un servicio tan esencial para la vida de la colectividad como lo es el transporte público, que por su misma naturaleza no puede ser objeto de un simple proceso de asignación directa o de concesión por fuera de los más elementales marcos que impone la cláusula del Estado social y democrático de derecho.
Así las cosas, teniendo claro el sentido y alcance del derecho a la moralidad administrativa, ha de concluirse que en este caso sí existe vulneración del mismo en tanto y comoquiera que, el incumplimiento del mandato legal ha tenido como móvil el beneficio de terceros, esto es, de las empresas privadas de transporte involucradas en este proceso.
(…) 3.2. Goce de un ambiente sano y derechos de los consumidores y usuarios. Acudiendo a la naturaleza preventiva del presente medio de control, el a quo resolvió amparar los derechos colectivos a “el goce de un ambiente sano” y “los derechos de los consumidores y usuarios” por considerar que a la fecha el municipio de Manizales no ha realizado los estudios técnicos que determinan si la sobreoferta de vehículos de transporte colectivo de pasajeros persiste.
En el fallo recurrido se expusieron las consecuencias negativas de la sobreoferta de vehículos en términos ambientales y de tarifa del servicio para el consumidor final; de igual manera, se expusieron los fundamentos fácticos para considerar que actualmente tales derechos se encuentran amenazados. Se ha podido establecer que el municipio de Manizales, con la emisión del Decreto Nº 128 datado del 15 de junio de 2006, resolvió “Suspender el ingreso de vehículos por incremento para el servicio público colectivo e individual de pasajeros al Municipio de Manizales, hasta tanto la 18 Radicación: 11001-03-15-000-2023-05532-00 Accionante: Municipio de Villamaría Secretaría de Tránsito y Transporte del Municipio de Manizales, o quien haga sus veces, determine las condiciones técnicas y operativas en que deba prestarse el servicio para incrementar el parque automotor.” El municipio de Manizales fundamentó la anterior declaración en el estudio técnico adelantado por la Universidad Nacional de Colombia, que lleva por nombre “INFORME FINAL FASE I” y el cual arrojó, entre otras, la conclusión según la cual existe “Sobreoferta de servicio de transporte público dada la baja ocupación de los vehículos”.
El a quo concluyó, en concordancia con los conceptos técnicos rendidos por los señores José Fernando Botero Calderón, Diego Alexander Escobar García, Jorge Iván Osorio Mejía y Carlos Alberto Moncada y la línea de directrices adoptada por el Gobierno Nacional, que i) La administración local se equivoca al considerar que con el estudio de reestructuración del servicio llevado a cabo en el año 2015 se cumplió la condición resolutoria a la cual se ha encontrado sometida la ejecutoriedad del Decreto 0128 de 2006, esto es: “hasta tanto la Secretaría de Tránsito y Transporte de Manizales, o quien haga sus veces, determine las condiciones técnicas y operativas en que deba prestarse el servicio para incrementar el parque automotor público”; ii) Para el juez de primera instancia, las condiciones técnicas a las que se alude en esa declaración de voluntad de la administración, no puede ser otra que la dada por el ordenamiento jurídico, en cabeza del ejecutivo como autoridad reglamentaria, es decir: las tomas de información por encuestas origen – destino. Observa la Sala que el testigo Diego Alexander Escobar García, al preguntársele por la esencia del estudio de reestructuración llevado a cabo por el municipio de Manizales en el año 2015, respondió que “ese estudio no es de demanda, es cartográfico en relación con una realidad de por dónde van unas rutas, cómo la gente utiliza estas rutas, pero en ningún momento relacionan como esas rutas están moviendo personas. […]” (…) El ingeniero Diego Alexander Escobar García precisó que: “Manizales con una matriz origen –destino del año 2001, con una actualización del año 2005; más no matriz origen destino nueva, y con una actualización de índice sociodemográfico a las zonas de análisis de transporte del año 2009, entonces ya en el año 2017 no tenemos nada en Manizales para soportar que existe o no existe sobreoferta.” En cuanto a la presencia de sobreoferta del servicio, el ingeniero Diego Alexander Escobar García adujo: “( ) Aquí en Manizales está más que escrito que el transporte público está disminuyendo, hemos pasado de 228.000 pasajeros diarios en el año 2007 o 2008, en este momento estamos por los 190.000 o 192.000, está disminuyendo”.
A partir del testimonio rendido por el ingeniero José Fernando Botero Calderón se pudo establecer que dicha sobreoferta persiste con el correr de los años, a pesar del Decreto en mención; ello, por cuanto “Hasta el año 2006 es claro que la ciudad de Manizales tenía una sobreoferta del 20% y que la ciudad tenía unas rutas, tenía no me acuerdo exactamente de los números pero tenía unas 61 o 62 rutas de transporte operando, de las cuales el 37% eran rutas ilegales, es decir, la ciudad no tenía acto administrativo que soportara el 37% de las rutas, sobraban el 20% de los vehículos y el 20% de 19 Radicación: 11001-03-15-000-2023-05532-00 Accionante: Municipio de Villamaría los recorridos.
Esos números salen de los estudios de movilidad fase 0 y fase 1 de la Universidad Nacional de Colombia y el estudio de reestructuración de rutas que hizo la empresa Transmilenio con quienes suscribimos un convenio interadministrativo para que hicieran la reestructuración. Al reestructurar las rutas en el año 2007 se disminuyó el recorrido en el 20% y quedaron recorriendo los buses 131.000 kms.” Sumado a lo anterior, el mismo municipio de Villamaría en su recurso de alzada indica que, ante la necesidad del “congelamiento” del parque automotor, la administración municipal de Manizales, en virtud de la autoridad emanada del convenio suscrito entre Manizales y Villamaría, decidió nuevamente proceder a la suspensión de ingreso de vehículos por incremento mediante el Decreto 154 de 2016, el cual contiene un régimen de transición precisamente para no afectar con la nueva decisión los trámites que venían surtiéndose con antelación a la vigencia de ese acto administrativo.
Ahora bien, independientemente de la actual vigencia del Decreto Nº 128 datado del 15 de junio de 2006 -o de su pérdida de fuerza ejecutoria por cumplimiento de una condición resolutoria -, lo cierto es que existen unos hechos que indican una sobreoferta del servicio público de transporte colectivo de pasajeros en la ciudad de Manizales y Villamaría - tal y como lo hizo ver e a quo en su momento - a saber: “(a) disminución de demanda de pasajeros del servicio público, (b) restricción vehicular del parque automotor de servicio público de transporte, (c) disminución de longitud de las rutas o lo que es lo mismo disminución del recorrido de los buses, y (d) entrada en funcionamiento de otro sistema de transporte como lo es el cable aéreo, y (e) mejoramiento de la infraestructura vial de la ciudad.” De ahí la orden impartida en primera instancia para que se mantenga la capacidad transportadora congelada en ambos municipios.
Lo anterior, como bien lo dijo la primera instancia, hasta tanto las administraciones municipales implicadas adelanten estudios basados en el “Manual para determinar las necesidades de movilización de pasajeros para el transporte terrestre colectivo Metropolitano, Distrital y/o Municipal” expedido por el Ministerio de Transporte con la Resolución 0002252 del 8 de noviembre de 1999, la cual, en efecto, obliga a las autoridades de tránsito a adelantar estudios técnicos que determinen la demanda existente o potencial, con el fin de adoptar las medidas conducentes a satisfacer las necesidades básicas de movilización en el territorio de su jurisdicción y garantizar la eficiencia del sistema, en condiciones de oportunidad, calidad y seguridad para los usuarios, a través de las tomas de información por encuestas origen – destino; manual que debe observarse en estos casos tal y como lo establece el artículo 27 del Decreto 170 de 2001: (…) Una sobreoferta del servicio de transporte ciertamente conlleva mayores niveles de contaminación ambiental debido a la cantidad de emisiones tóxicas de los automotores en circulación. A ello se suma el incremento en las tarifas que los usuarios del servicio de transporte deben asumir, pues ciertamente, “al transitar más vehículos de los necesarios, las empresas operadoras aumentan sus costos fijos, lo que tiene una 20 Radicación: 11001-03-15-000-2023-05532-00 Accionante: Municipio de Villamaría relación directamente proporcional con el aumento de la tarifa que se paga por la prestación del servicio”.
Es igualmente cierto que el exceso de oferta implica una mayor congestión vehicular y por ende menor eficiencia en el servicio en razón al tiempo que toma hacer las rutas en tales condiciones. De ahí la vulneración de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano y los derechos de los consumidores y usuarios declarada en la sentencia de primera instancia. (…) Al respecto conviene precisar que, aunque esta Sala de Decisión comparte la orden de que se mantenga congelada la capacidad transportadora en lo que al servicio público de transporte colectivo de pasajeros en ambas municipalidades refiere, ello deberá cumplirse al amparo de los preceptos legales vigentes, vale decir, el Decreto 0128 de 2006 y el Decreto 154 de 2016, cuyo decaimiento o ilegalidad, no ha sido declarada hasta el momento por autoridad competente.
Dicha medida se deberá mantener hasta tanto la Secretaría de Tránsito y Transporte de Manizales, o quien haga sus veces, adelante los estudios que determinen la demanda de movilización, es decir, las tomas de información por encuestas origen –destino, establecida dentro del “Manual para determinar las necesidades de movilización de pasajeros para el transporte terrestre colectivo Metropolitano, Distrital y/o Municipal” expedido por el Ministerio de Transporte con la Resolución 000225269 del 8 de noviembre de 1999 […]».
(Cursiva original del texto y Negrilla fuera del texto) 35. En igual medida, se observa que, en el auto de 9 de junio de 2023, que resolvió la solicitud de aclaración de la sentencia, la autoridad judicial accionada expuso lo siguiente: «[…] El ente territorial solicita “aclarar el alcance que el fallo le da a los Decreto 0128 de 2006 y el Decreto 154 de 2016 frente al Municipio de Villamaría, toda vez que dichos decretos no fueron proferidos por el alcalde de Villamaría quien ostenta la calidad de autoridad en materia de transporte dentro de su territorio.” Al respecto conviene recordar que, la parte resolutiva de la sentencia en referencia, dispuso lo siguiente: Primero: Se modifica el ordinal cuarto y parágrafo del fallo de primera instancia, los cuales quedarán así:
CUARTO: En consecuencia, ORDÉNASE a los MUNICIPIOS DE MANIZALES y VILLAMARÍA a que procedan, en el siguiente orden a: (i) permanecer con la capacidad transportadora congelada, de conformidad con los preceptos legales vigentes, vale decir, el Decreto 0128 de 2006 y el Decreto 154 de 2016; Lo anterior, hasta tanto la Secretaría de Tránsito y Transporte de Manizales, o quien haga sus veces, adelante los estudios que determinen la demanda de movilización, es decir, las tomas de información por encuestas origen –destino, establecidas dentro del “Manual para determinar las necesidades de movilización de pasajeros para el transporte terrestre colectivo Metropolitano, Distrital y/o Municipal” expedido por el Ministerio de Transporte con la Resolución 000225269 del 8 de noviembre de 1999; ii) proceder a licitar las rutas que presten el Servicio Público de Transporte 21 Radicación: 11001-03-15-000-2023-05532-00 Accionante: Municipio de Villamaría Colectivo y Terrestre de Pasajeros, que fueron asignadas de manera directa en vigencia de la Ley 336 de 1996 y sus decretos reglamentarios, así como en vigencia del Decreto 170 de 2001, conservando las modificaciones de que fueron objeto con la reestructuración llevada a cabo en el año 2015.
PARÁGRAFO: Las administraciones locales accionadas deberán proceder, en el término de seis (6) meses, a realizar las licitaciones públicas de las rutas de servicio de transporte conforme a lo precisado en el anterior ordinal. (…) A juicio de la Sala, no ofrece motivo de duda la orden impartida al municipio de Manizales y al Municipio de Villamaría en el ordinal cuarto de la sentencia, pues independientemente de quien haya proferido los Decretos 0128 de 2006 y 154 de 2016, es claro que con sustento en los mismos, ambos entes territoriales deben “permanecer con la capacidad transportadora congelada” hasta tanto “la Secretaría de Tránsito y Transporte de Manizales, o quien haga sus veces, adelante los estudios que determinen la demanda de movilización […]” Por lo tanto, se niega la aclaración del fallo solicitada por el municipio de Villamaría […]».
(Cursiva original del texto) 36. Las citas anteriores permiten evidenciar que la discusión que se puso de relieve a través de la presente acción de tutela, según lo dicho por la Corte, no tiene relevancia constitucional porque la entidad accionante pretende utilizar este mecanismo constitucional como una tercera instancia. 37. En este punto, resulta necesario señalar que todos los cargos que sustentan la presente acción de tutela fueron debidamente estudiados por el juez de lo contencioso administrativo en la sentencia y en el auto tutelado, sin que se pueda apreciar que en dichas decisiones se hubiese incurrido en una arbitrariedad.
Por lo tanto, en criterio de la Sala, la intención del aquí accionante es reabrir la discusión que fue debidamente zanjada por la autoridad judicial. 38. Por todo lo mencionado ut supra, se estima que la discusión que se expone a través del escrito de tutela, según lo dicho por la Corte, no tiene trascendencia constitucional porque el núcleo de la controversia se encuentra limitado a asuntos de mera legalidad cuya competencia se está en cabeza del juez de lo contencioso administrativo. 39.
En este contexto, es importante señalar que exigir el cumplimiento del requisito de relevancia constitucional no implica desconocer los derechos sustanciales por la formalidad, sino que es un presupuesto indispensable para que el juez de tutela pueda ahondar en el fondo del asunto, ya que el mecanismo de amparo contra providencias judiciales no busca proporcionar a los sujetos procesales de un juicio ordinario con una tercera instancia, sino un mecanismo de protección y garantía de sus derechos fundamentales, eventualmente lesionados por un 22 Radicación: 11001-03-15-000-2023-05532-00 Accionante: Municipio de Villamaría pronunciamiento judicial.
De aquí que su procedencia sea excepcional30, toda vez que lo contrario atentaría contra la autonomía de los funcionarios judiciales, la seguridad jurídica y el principio de cosa juzgada31. 40. Por los anteriores razonamientos, la presente acción de tutela carece de relevancia constitucional, motivo por el cual se declarará su improcedencia, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de este fallo.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:
PRIMERO: DECLARAR improcedente la presente acción de tutela, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
TERCERO: En caso de no ser impugnada la sentencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado Presidente GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley. 30 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 17 de noviembre de 2016, radicación No. 11001-03-15-000-2016-02862-00. Actor: Rosa Gómez Effer (C.P. Dr. Guillermo Vargas Ayala). 31 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 3 de noviembre de 2016, radicación: 11001-03-15-000-2016-02244-00.
Actor: Claudia Consuelo Mc’Lauchlin Cobaleda (C.P. Dr. Guillermo Vargas Ayala).