1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá, D. C., cuatro (4) de junio de dos mil veintiséis (2026) Acción: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2026-01515-01 Accionante: MARILUZ MUÑOZ ZULUAGA Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA Temas: Tutela contra providencia judicial.

Confirma improcedencia de la acción por no superar el requisito de relevancia constitucional. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala es competente para resolver la impugnación presentada por la accionante contra la sentencia de primera instancia proferida el 15 de abril de 2026 por la Sección Tercera, Subsección B del Consejo de Estado.

Lo anterior, de conformidad con lo dispuesto por el Decreto 2591 de 1991, en concordancia con el Decreto 1069 de 2015, modificado por los decretos 333 de 2021 y 799 de 2025, así como el Acuerdo 080 de 20191 de la Sala Plena del Consejo de Estado. Por auto del 5 de marzo de 20262, la referida autoridad judicial admitió la acción constitucional y, mediante providencia del 13 de abril de 2026 concedió la impugnación. I.

ANTECEDENTES 1.1. Tutela 1. La señora Mariluz Muñoz Zuluaga, actuando por conducto de apoderada judicial, interpuso acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo de Risaralda, con el fin de que se protejan sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, «a la tutela judicial efectiva» y el principio de favorabilidad. 2.

La accionante le atribuyó la transgresión de sus garantías constitucionales 1 Modificado por el Acuerdo 434 de 2024. 2 Índice 5 Samai. Al respecto, resulta oportuno precisar que el juez de primera instancia notificó en calidad de accionado al Tribunal Administrativo de Risaralda. A su vez, ordenó la vinculación del Ministerio de Educación Nacional, del Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG), del municipio de Pereira y del Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Pereira.

Accionante: Mariluz Muñoz Zuluaga Accionado: Tribunal Administrativo de Risaralda Radicado: 11001-03-15-000-2026-01515-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co a la sentencia del 4 de septiembre de 2025, mediante la cual el tribunal accionado confirmó el fallo de primera instancia del 17 de marzo de 2025 proferido por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Pereira que negó las pretensiones.

Ello, al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado 66001-33-33-002-2024-00350-00/01. 3. En concreto, el tutelante solicitó lo siguiente: 1. Se declare que el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA en la sentencia proferida el día 04 DE SEPTIEMBRE DE 2025, en el expediente radicado bajo número 66001333300220240035000, transgredió los derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO, IGUALDAD, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, TUTELA JUDICIAL EFECTIVA y PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD del (la) señor (a) MARILUZ MUÑOZ ZULUAGA, por considerar que las razones de la decisión no se ajustan a la jurisprudencia emitida por las Altas Cortes, el marco normativo aplicable al caso y, el material probatorio obrante en el proceso ordinario. 2.

Como consecuencia de la anterior declaración, se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA dejar sin efectos la providencia referida en el numeral anterior y se profiera una nueva con una debida interpretación de la norma aplicable al debate jurídico y, analizando de manera concreta la situación particular del (la) docente MARILUZ MUÑOZ ZULUAGA a la luz de los argumentos planteados en la demanda ordinaria y, los hechos debidamente probados en el debate jurídico.3 1.2.

Hechos 4. La señora Mariluz Muñoz Zuluaga afirmó que ostenta la calidad de docente oficial en la categoría 3CM del escalafón docente vigente. 5. Señaló que presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Ministerio de Educación Nacional y el municipio de Pereira, en procura de que se inaplicara «por ilegal» el Decreto 284 de 20244 y se anularan los actos administrativos en los que el Ministerio de Educación Nacional5 y la Secretaría de Educación de Pereira6 le negaron el reconocimiento y pago de la diferencia salarial, respecto del aumento realizado en el año 2008 para el grado en el escalafón 3DM con relación al aplicado al grado 3CM. 6.

Como fundamento de la demanda, mencionó que entre los años 2005 a 2007 el incremento salarial fue igual para todos los docentes escalafonados. No obstante, para el año 2008 se decretaron aumentos porcentuales inequitativos en la asignación básica salarial de dicho personal. Específicamente, la categoría 3DM recibió un incremento del 44.89%, mientras que la categoría 3CM obtuvo uno del 32.71%. 3 Transcripción literal que puede contener errores. 4 «Por el cual se modifica la remuneración de los servidores públicos docentes y directivos docentes al servicio del Estado en los niveles de preescolar, básica y media y se dictan otras disposiciones de carácter salarial para el sector educativo estatal». 5 20240315-11279-I del 15 de marzo de 2024. 6 «OFICIO SIN NUMERO» del 5 de marzo de 2024.

Accionante: Mariluz Muñoz Zuluaga Accionado: Tribunal Administrativo de Risaralda Radicado: 11001-03-15-000-2026-01515-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7. El conocimiento del asunto le correspondió en primera instancia al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Pereira, que, mediante providencia del 17 de marzo de 2025, negó las súplicas de la demanda.

Sostuvo que los ajustes salariales diferenciados entre un escalafón y otro responden a criterios de experiencia, formación y evaluación de competencias, por lo que no se vulneró el principio de igualdad. 8. Inconforme con lo resuelto en primera instancia, el demandante apeló la decisión. En resumen, la accionante indicó que su reproche no radicaba en la diferencia con relación al escalafón, sino en la aplicación inequitativa de la diferenciación salarial en 2008, lo cual afectó la base salarial futura de forma acumulativa. 9.

La alzada fue resuelta por el Tribunal Administrativo de Risaralda, el cual mediante providencia del 4 de septiembre de 2025 confirmó lo decidido por el juez de primera instancia. En concreto, el operador judicial indicó que el Gobierno Nacional tiene la facultad de fijar el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos con la única obligación de realizar incrementos anuales y la prohibición de desmejorar salarios y prestaciones sociales7. 10.

Además, explicó que, de conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en especial la sentencia C-1064 de 2001, «ningún derecho es absoluto, en determinadas circunstancias y conforme a criterios específicos, puede haber limitaciones», por lo que el Gobierno Nacional no está impedido para fijar incrementos salariales diferenciados entre los distintos grados y niveles del escalafón docente, y hacerlo no configura una práctica discriminatoria. 1.3.

Sustento de la vulneración 11. La parte accionante indicó que la accionada incurrió en un defecto sustantivo, debido a que realizó una interpretación «irrazonable y desproporcionada» de las normas aplicables al caso, en particular, el artículo 13 de la Constitución Política que garantiza el derecho a la igualdad, la Ley 4ª de 1992 y el Decreto 1278 de 20028. 12.

A su juicio, la autoridad judicial se limitó a plantear un debate comparativo entre los grados 3CM y 3DM del escalafón, en lugar de verificar si existían razones objetivas y constitucionales que justificaran el incremento salarial desigual. 13. Asimismo, señaló que se desconoció el precedente fijado en la sentencia C-1064 de 2001 de la Corte Constitucional que estableció la exigencia que recae ante las autoridades de presentar una justificación objetiva para los tratos diferenciados en materia salarial. 7 De conformidad con la Ley 4 de 1992. 8 «Por el cual se expide el Estatuto de Profesionalización Docente».

Accionante: Mariluz Muñoz Zuluaga Accionado: Tribunal Administrativo de Risaralda Radicado: 11001-03-15-000-2026-01515-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14. Finalmente, sostuvo que también incurrió en un defecto fáctico por indebida valoración probatoria, ya que no se allegó ninguna prueba que demostrara que el Decreto 1027 de 2011 fue proferido con alguna razón válida que justificara el trato inequitativo entre los escalafones de docentes. 1.4.

Intervenciones9 15. El Tribunal Administrativo de Risaralda indicó que la decisión cuestionada fue razonada, fundada tanto en el marco normativo y jurisprudencial aplicable, respaldada en los medios probatorios aportados, sin que de algún modo se configurara alguna causal de procedencia, razón por la cual se opuso a su estudio de fondo y, en consecuencia, solicitó se declarara la improcedencia de la acción. 16.

El Ministerio de Educación Nacional solicitó su desvinculación de la tutela por falta de legitimación en la causa por pasiva. Asimismo, que se declarara la improcedencia de la solicitud de amparo, tras afirmar que «no se evidencia violación alguna de los derechos del accionante». 17. Por su parte, el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG), el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Pereira y el municipio de Pereira guardaron silencio pese a estar debidamente notificados del presente trámite constitucional. 1.5.

Sentencia de primera instancia 18. Mediante proveído del 15 de abril de 2026, la Sección Tercera, Subsección B del Consejo de Estado, declaró la improcedencia de la acción de tutela por no cumplir el requisito de relevancia constitucional y negó la solicitud de desvinculación del Ministerio de Educación Nacional. 19. Precisó que la parte actora pretendía reabrir el debate propio del proceso ordinario y cuestionar la valoración jurídica realizada por el juez natural.

En ese sentido, advirtió que la inconformidad se centraba en la interpretación normativa y en la decisión adoptada por el tribunal, lo que desborda el ámbito de protección de la tutela. 20. Asimismo, consideró que las discrepancias interpretativas existentes entre la parte actora y el juez natural de la causa no constituyen, en sí mismas, una justificación para que el juez de tutela lleve a cabo una revisión de las decisiones adoptadas en el trámite ordinario.

Por ello, concluyó que el desacuerdo del accionante correspondía a una discrepancia con la decisión judicial, circunstancia que no justificaba la intervención del juez constitucional. 9 Aunque en la decisión de primera instancia se dejó constancia de la inexistencia de intervenciones, de la revisión integral del expediente se constató que el municipio de Pereira y el Ministerio de Educación Nacional allegaron oportunamente sus respectivos escritos.

Accionante: Mariluz Muñoz Zuluaga Accionado: Tribunal Administrativo de Risaralda Radicado: 11001-03-15-000-2026-01515-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.6. Impugnación 21. La parte actora solicitó que se revoque el fallo de primera instancia, para que, en su lugar, se amparen sus derechos y, se «deje sin efectos la sentencia objeto del mecanismo constitucional». 22.

Al respecto, indicó que la acción constitucional no fue interpuesta como una tercera instancia, ni se adelantó para reabrir el debate legal del proceso ordinario, sino que se circunscribió a la protección efectiva de los derechos fundamentales aquí invocados, al ser el medio idóneo y necesario para su restablecimiento y asegurar así la vigencia del orden constitucional en el ámbito del régimen salarial docente. 23.

Además, reiteró la configuración de los defectos sustantivo, fáctico y por desconocimiento del precedente, en los mismos términos expuestos en el fundamento de la vulneración. II. CONSIDERACIONES 24. La Sala confirmará la decisión del 15 de abril de 2026, proferida por la Sección Tercera, Subsección B del Consejo de Estado. En ese sentido, se explicarán las razones por las cuales en el asunto objeto de estudio no se supera el requisito general de relevancia constitucional. 2.1.

Caso concreto 2.2.1. La solicitud de amparo no cumple con los requisitos generales de procedencia de tutela contra providencias judiciales 25. El Consejo de Estado10 y la Corte Constitucional11, han condicionado la procedencia de las acciones de tutela contra providencias judiciales al cumplimiento de ciertos requisitos generales12 y a la configuración de algún defecto especial13 en el que puede incurrir una autoridad judicial.

Por tanto, previo 10 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 31 de julio de 2012, M.P. María Elizabeth García González, Rad. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01; y, Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 05 de agosto de 2014, M.P. Jorge Octavio Ramírez, Rad. No. 11001-03-15-000-2012-02201-01. 11 Al respecto, ver las siguientes sentencias: SU-111 de 2025;

SU-439 de 2024; SU-316 de 2023; SU-388 de 2021; T-461 de 2021; SU-379 de 2019; T-511 de 2017 y C-590 de 2005. 12 (i) Legitimación en la causa; (ii) relevancia constitucional; (iii) subsidiariedad; (iv) inmediatez; (v) efecto decisivo de la irregularidad procesal; (vi) identificación razonable de los hechos vulneradores del derecho; y (vii) que la acción de tutela no se dirija contra un fallo de la misma naturaleza, una sentencia de control abstracto de constitucionalidad (v.gr., acción pública de inconstitucionalidad o nulidad por inconstitucionalidad) o una sentencia interpretativa proferida por la Sección de Apelación del Tribunal Especial para la Paz. 13 (i) Defecto orgánico;

(ii) defecto procedimental absoluto; (iii) defecto fáctico; (iv) defecto material o sustantivo; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente judicial; y (viii) violación directa de la Constitución. Accionante: Mariluz Muñoz Zuluaga Accionado: Tribunal Administrativo de Risaralda Radicado: 11001-03-15-000-2026-01515-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co a estudiar de fondo el asunto y determinar si se configura el defecto invocado, la sala determinará si se superan los presupuestos generales de procedencia. 26.

De no observarse el cumplimiento de uno de estos requisitos, se torna improcedente la solicitud de amparo, sin que se analice el fondo del asunto. Cumplidos esos parámetros, corresponderá a la sala estudiar si se configura uno o más de los defectos especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. 27. En el presente caso, esta Sección considera que la solicitud de amparo no cumple con todos los requisitos de procedibilidad de tutela contra providencia judicial, como pasa a explicarse. 28.

Legitimación en la causa. Este presupuesto consiste, de una parte, en que quien promueve la acción sea el titular del derecho o del interés que se invoca como fundamento de las pretensiones que se aducen (activa) y, de otra, en que el accionado sea el sujeto frente a quien deben reclamarse y controvertirse estas (pasiva). 29. La sala advierte que la señora Mariluz Muñoz Zuluaga está legitimada en la causa por activa, por ser quien promovió el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en el que se adoptó la sentencia de segunda instancia que se cuestiona por esta vía. 30.

A su vez, se evidencia que el Tribunal Administrativo de Risaralda se encuentra legitimado en la causa por pasiva al ser la autoridad judicial que profirió la decisión objeto de estudio en el presente trámite constitucional. 31. Relevancia constitucional. De conformidad con lo establecido por la Corte Constitucional14, la acreditación de este requisito implica verificar: (i) que el actor cumpla con la carga argumentativa que vislumbre la vulneración de sus derechos fundamentales, ya que no basta con la enunciación de estos;

(ii) que el debate propuesto no sea exclusivamente legal, pues este trámite no está dispuesto para resolver las inconformidades del actor frente a la decisión judicial; y, (iii) que no se trate de asuntos puramente económicos en los que no se evidencie tensión alguna entre la providencia reprochada y las garantías constitucionales. Lo anterior, teniendo en cuenta que el presente mecanismo se desnaturaliza cuando se pretende reabrir los debates jurídicos zanjados por el juez ordinario de la causa, como si de una instancia adicional se tratase. 32.

Como se expuso previamente, el accionante reprocha la sentencia del 4 de septiembre de 2025, proferida por el tribunal accionado. Mediante esta decisión confirmó la sentencia del 17 de marzo de 2025 proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Pereira que negó las pretensiones de la demanda. 14 Sentencia SU-215 de 2022.

Accionante: Mariluz Muñoz Zuluaga Accionado: Tribunal Administrativo de Risaralda Radicado: 11001-03-15-000-2026-01515-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 33. A su juicio, el tribunal accionado incurrió en los defectos sustantivo, fáctico y en desconocimiento del precedente por no sustentar con razones objetivas y jurídicas el trato discriminatorio en materia salarial.

Según su criterio, se realizó un trato desigual en el incremento del salario de los docentes del escalafón 3CM, con relación a los escalafonados en el 3DM. Además, consideró que no se allegó ninguna prueba al proceso que demostrara que el mencionado decreto hubiese sido proferido con fundamento en una razón «válida» que justifique el trato diferenciado. 34.

Precisado lo anterior, para la sala resulta evidente que lo pretendido por la parte actora es que se reabra el debate ordinario y constituir una tercera instancia, tal como lo indicó el a quo, pues sus reproches demuestran una mera inconformidad con los criterios adoptados por la autoridad judicial accionada, sin que medie una argumentación encaminada a evidenciar la presunta transgresión de sus garantías constitucionales que justifique la intromisión del juez de tutela. 35.

Se evidencia que Tribunal Administrativo de Risaralda explicó con suficiencia las razones por las cuales no existió, desde el año 2008, el presunto incremento salarial desigual y diferenciado de los escalafones referidos. Para llegar a esa conclusión, puso de presente que los docentes que se encuentran en el escalafón 3CM y 3DM no son iguales, dado que para pertenecer a uno o al otro se necesita acreditar el cumplimiento de unos requisitos que disten entre sí. 36.

En ese sentido, estimó que el incremento del salario de los docentes de los escalafones referidos era ajustado a derecho, puesto que el gobierno Nacional no está obligado incrementar en un porcentaje igual el valor año tras año. Por el contrario, cuenta con una amplia potestad de configuración normativa para fijar la escala salarial en tanto se ajuste a lo dispuesto en la Ley 4ª de 1992, como lo hizo en el caso objeto de estudio. 37.

Así las cosas, la colegiatura evidencia que los reproches planteados por la parte actora, más allá de pretender demostrar los presuntos defectos sustantivo, fáctico y de desconocimiento del precedente en los que incurrió la autoridad accionada, reflejan una mera inconformidad con la decisión del tribunal al concluir que no existió un incremento salarial desigual, de lo cual no se deriva una verdadera cuestión iusfundamental que requiera la intervención del juez constitucional.

Por el contrario, el accionante se limitó a insistir en la existencia de un trato discriminatorio, con el fin de imponer su criterio jurídico al que se fijó en el fallo cuestionado. 38. Por último, frente al defecto por desconocimiento del precedente judicial, la sala advierte que este cargo tampoco cuenta con la carga argumentativa mínima requerida para que proceda un estudio de fondo, pues la demandante se limitó a citar un extracto de la sentencia C-1064 de 2001 proferida por la Corte Constitucional, sin siquiera indicar por qué dicha providencia le resulta aplicable a su caso, pues solo hizo referencia al presunto tema sobre el cual versa la Accionante: Mariluz Muñoz Zuluaga Accionado: Tribunal Administrativo de Risaralda Radicado: 11001-03-15-000-2026-01515-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co decisión, sin evidenciar la regla de derecho que considera aplicable ni explicitar por qué dicha decisión constituye, en efecto, un precedente que debió ser tenido en cuenta al momento de resolver su caso. 39.

Por lo anterior, se advierte que formular un simple desacuerdo con una decisión judicial y, sumado a ello, alegar la vulneración de unas garantías fundamentales, no conlleva que el asunto puesto en conocimiento revista necesariamente relevancia constitucional. En estos asuntos, se requiere que en el escrito inicial medie un ejercicio argumentativo que permita entrever que la controversia gira en torno al alcance, contenido o goce de un derecho fundamental. 40.

Esto, debido a que la competencia de este juez se restringe a la protección efectiva de las garantías constitucionales y no a problemas de carácter legal y/o económico, o a estudiar una mera inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales. 41. En definitiva, se reitera que para la sala resulta evidente que la presente acción tutela y los cargos que aduce el accionante, son una mera inconformidad por lo decidido por el juez natural de la causa.

Por ende, la sala confirmará la decisión de primera instancia que declaró la improcedencia del mecanismo constitucional por no superar el requisito de relevancia constitucional. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.

FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 15 de abril de 2026, proferida por la Sección Tercera, Subsección B del Consejo de Estado.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los terceros vinculados en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado Accionante: Mariluz Muñoz Zuluaga Accionado: Tribunal Administrativo de Risaralda Radicado: 11001-03-15-000-2026-01515-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada Este documento fue firmado electrónicamente.

Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx