CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A CONSEJERA PONENTE: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 11001-03-15-000-2024-03314-00 Demandante: HUMBERTO CARLOS CEBALLOS FERNÁNDEZ Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN QUINTA Referencia: SENTENCIA DE TUTELA DE PRIMERA INSTANCIA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES / LEGITIMACIÓN PARA EJERCER ACCIÓN DE TUTELA – Abogados deben aportar poder especial que los faculte para presentar una solicitud de amparo constitucional; el poder, además de ser especial, debe ser específico.
La Sala1 decide la acción de tutela por el señor Humberto Carlos Ceballos Fernández contra la Sección Quinta del Consejo de Estado. I. A N T E C E D E N T E S 1. Demanda 1.1. Pretensiones El 27 de junio de 2024, el abogado Humberto Carlos Ceballos Fernández interpuso acción de tutela contra la Sección Quinta del Consejo de Estado, porque consideró vulnerado su derecho fundamental al debido proceso.
Formuló las siguientes pretensiones:
PRIMERO: Tutelar el derecho fundamental al debido proceso y en consecuencia.
SEGUNDO: Dejar sin efectos el auto de 14 de junio de 2024, proferido por la Sección Quinta del Consejo de Estado, dentro del medio de control de Nulidad Electoral radicado No. 13001-23-33-000-2024-00029-01; y proferir la decisión que en derecho corresponda, con aplicación de las normas especiales que regulan la oportunidad y procedencia del recurso de alzada en materia contencioso administrativa. 1 Se advierte que, el 15 de julio de 2024, el expediente ingresó al despacho de la magistrada ponente, para elaborar el proyecto de sentencia correspondiente.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-03314-00 Demandante: Humberto Carlos Ceballos Fernández Demandado: Consejo de Estado, Sección Quinta Sentencia de tutela de primera instancia 2 1.2. Hechos Los supuestos fácticos y jurídicos de la solicitud de amparo se resumen así: El señor Humberto Carlos Ceballos Fernández manifestó que se encuentra legitimado en la causa por activa por cuanto la decisión que adoptó la Sección Quinta del Consejo de Estado afecta los intereses de su «poderdante, quien, en el proceso de nulidad electoral, actúa como parte demandada».
Expuso que, ante el Tribunal Administrativo de Bolívar cursa demanda en ejercicio del medio de control de nulidad electoral que promovió el señor Henry Keep Morales contra el acto de elección del señor Rafael Enrique Meza Pérez como concejal del Distrito de Cartagena por el Partido Conservador Colombiano, proceso identificado 13001-23-33-000-2024-00029-01, que fue admitida el 18 de enero de 2024.
El 6 de marzo de 2024, el Tribunal Administrativo de Bolívar se admitió la intervención como coadyuvante del señor Carlos Arturo Otálvaro Estrada; no obstante, se negó la coadyuvancia, respecto al cargo alegado en cuanto al vínculo de matrimonio del señor Meza Pérez con la señora Ludys Molina Jiménez. Contra la anterior decisión, el coadyuvante interpuso recurso de reposición y, en subsidio, de apelación contra la negativa de intervención de la coadyuvancia. Mediante providencia del 18 de abril de 2024, el magistrado sustanciador rechazó por improcedente el recurso de reposición, en los términos del artículo 318 del Código General del Proceso.
Asimismo, rechazó por extemporáneo el recurso de apelación, al haber sido interpuesto por fuera del término previsto en el numeral 3° del artículo 244 de la Ley 1437 de 2011. Contra la anterior decisión, el coadyuvante interpuso recurso de reposición y, en subsidio de queja, recurso que fue concedido mediante auto del 7 de mayo de 2024.
Mediante auto del 14 de junio de 2024, la Sección Quinta del Consejo de Estado estimó indebidamente rechazado el recurso de apelación y, como consecuencia, lo admitió. Radicación: 11001-03-15-000-2024-03314-00 Demandante: Humberto Carlos Ceballos Fernández Demandado: Consejo de Estado, Sección Quinta Sentencia de tutela de primera instancia 3 1.2.
Argumentos de la tutela Considera la parte actora que la decisión proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado incurrió en defecto sustantivo, porque desconoció la decisión del Tribunal Administrativo de Bolívar que rechazó el recurso de reposición al ser improcedente por tratarse de una decisión de sala y, de otra parte, porque se desconoció la norma especial que expresamente prevé la oportunidad para interponer el recurso de apelación. Agregó que también se desconoció que el recurso de apelación fue admitido en el efecto devolutivo, sin que existiera pronunciamiento por parte del juez de primera instancia respecto a la admisión de ese recurso, puesto que el Consejo de Estado no revocó, ni declaró ineficaz, ni mucho menos se pronunció sobre la decisión que rechazó la reposición, dejándola en firme.
Explicó que el numeral 3 del artículo 244 de la Ley 1437 de 2011 establece que en el medio de control de nulidad electoral el recurso de apelación debe interponerse y sustentarse en el término de 2 días siguientes a su notificación, teniendo el recurrente hasta el día 1° de abril de 2024 para presentar la alzada; sin embargo, el recurso fue interpuesto el 2 de abril de 2024, esto es, por fuera del término. Sostuvo que, contrario a lo dispuesto en las anteriores normas, la Sección Quinta del Consejo de Estado aplicó los términos establecidos en el Código General del Proceso para la interposición del recurso de reposición «sin considerar la decisión del Tribunal de rechazar dicho recurso».
Insistió en que no se tuvo en cuenta la naturaleza de la decisión adoptada por el tribunal, puesto que dicha decisión se soportó en que por remisión normativa del artículo 318 del Código General del Proceso, contra los autos de Sala no procede recurso de reposición. Reprochó que no se señaló en el auto censurado cuál es la providencia o providencias que soportan la afirmación, según la cual si el recurso de apelación se interpone en subsidio del recurso de reposición hay que tener en cuenta el término que consagra la ley para la interposición de este último.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-03314-00 Demandante: Humberto Carlos Ceballos Fernández Demandado: Consejo de Estado, Sección Quinta Sentencia de tutela de primera instancia 4 2. Trámite impartido e intervenciones 2.1. Mediante auto del 5 de julio de 2024, el Despacho a admitió la tutela y ordenó que se notificara a los magistrados que integran la Sección Quinta del Consejo de Estado, como parte demandada, y a los señores Henry Keep Morales y Carlos Arturo Otálvaro Estrada, como terceros con interés. Asimismo, se ordenó notificar a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 2.2.
La Sección Quinta del Consejo de Estado pidió que se declarara la falta de legitimación en la causa por activa, por cuanto el señor Humberto Carlos Ceballos Fernández toda vez que, si bien es el apoderado del señor Rafael Enrique Meza Pérez en el proceso de nulidad electoral, lo cierto es que presentó la solicitud de amparo en nombre propio, de ahí que «su actuación se limitó a representar los intereses de su poderdante Meza Pérez y no es posible que con la decisión atacada se afectaran los derechos fundamentales del señor Ceballos Fernández».
Expuso que si el juez que resuelve el recurso de queja encuentra que el recurso de apelación fue mal denegado deberá admitirlo e indicar el efecto en el que corresponde, de ahí que, al analizar el recurso de apelación presentado por el señor Otálvaro Estrada, concluyó que había sido presentado oportunamente, por cuanto el mismo puede ser presentado directamente o en subsidio de la reposición y, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 3 del artículo 244 de la Ley 1437 de 2011, resultaba posible concluir «que las normas que regulan el recurso de reposición, y como el CPACA no contempla un término específico para la interposición del recurso de reposición y, por tanto, deberá acudirse a la norma de la Ley 1564 de 2012 que establece que el mismo debe interponerse dentro de los 3 días siguientes a la notificación del auto».
Sostuvo que, en varias ocasiones, al decidir sobre la oportunidad de los recursos interpuestos, ha manifestado que lo procedente era considerar que cuando el recurso de apelación se interpone en subsidio del de reposición, se podía presentar dentro de los 3 días siguientes a la notificación, puesto que es la interpretación más garantista.
Señaló que, si bien en el auto atacado no se indicaron las providencias en las que se ha adoptado esa tesis, es posible evidenciarla en los autos del 14 de marzo de 2024, 11 de abril y 6 de junio de 2025. Radicación: 11001-03-15-000-2024-03314-00 Demandante: Humberto Carlos Ceballos Fernández Demandado: Consejo de Estado, Sección Quinta Sentencia de tutela de primera instancia 5 Finalmente, indicó que únicamente se pronunció sobre la oportunidad del recurso y no decidió ningún otro aspecto relacionado, de ahí que no se pronunció sobre la procedencia o no del recurso de reposición. 3.
Manifestación de impedimento Mediante auto del 22 de julio de la presente anualidad, el magistrado Fernando Alexei Pardo Flórez se declaró impedido para conocer del presente asunto, con fundamento en la causal establecida en el numeral 5 del artículo 56 de la ley 9096 de 2004. En providencia del 23 de julio de 2024, el Despacho sustanciador declaró fundado el impedimento y, como consecuencia, lo separó del conocimiento del presente asunto.
II. C O N S I D E R A C I O N E S 1. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si la Sección Quinta del Consejo de Estado vulneró los derechos fundamentales del señor Humberto Carlos Ceballos Fernández, al proferir el auto del 14 de junio de 2024, en el proceso de nulidad electoral con radicado 13001-23-33-000-2024-00029-01. 2.
De la legitimación para ejercer la acción de tutela La Sala observa que el señor Humberto Carlos Ceballos Fernández interpuso acción de tutela contra la Sección Quinta del Consejo de Estado y este manifestó que la decisión cuestionada «afecta los intereses de mi poderdante, quien, en el proceso de nulidad electoral, actúa como parte demandada».
En efecto, revisado el expediente ordinario, se advierte que el señor Rafael Enrique Meza Pérez le otorgó poder al señor Ceballos Fernández para que en el proceso de nulidad electoral presentado en su contra actuara como su apoderado en defensa de sus intereses. Asimismo, que lo facultó para contestar, presentar excepciones, solicitar caución, interponer recursos, pedir y presentar pruebas y, en general, para que actúe en derecho de conformidad al poder conferido.
El inciso primero del artículo 86 de la Constitución Política establece que toda persona podrá ejercer la acción de tutela en nombre propio o mediante apoderado para obtener la protección inmediata de sus derechos fundamentales. Radicación: 11001-03-15-000-2024-03314-00 Demandante: Humberto Carlos Ceballos Fernández Demandado: Consejo de Estado, Sección Quinta Sentencia de tutela de primera instancia 6 Empero, dicha regla supone que el actor de tutela debe estar legitimado en la causa por activa, en la medida en que solo podrá ejercer esta acción constitucional quien reclame la protección de sus propios derechos fundamentales, sin perjuicio de lo que se establece respecto de la agencia oficiosa de derechos, como lo dispone el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991.
De esta manera, la Corte Constitucional indicó que, so pretexto de ejercer la acción de tutela, no puede asumirse de forma indeterminada o ilimitada la representación de otra persona, ni la informalidad propia de este mecanismo de protección constitucional supone que no existan requisitos mínimos de procedibilidad como la legitimación en la causa por activa2.
En materia de tutela el interesado puede acudir ante el juez por medio de apoderado judicial, pero, en ese caso, el profesional del derecho debe aportar el poder especial que lo faculta para actuar, pues, de lo contrario, se configurará un auténtico caso de falta de legitimación en la causa por activa. Este poder debe ser especial, tal como lo sostuvo la Corte Constitucional: La Corte, en reiterados fallos, ha señalado los elementos del apoderamiento en materia de tutela, así: (i) acto jurídico formal que se concreta en un escrito, llamado poder, el cual se presume auténtico;
(ii) tratándose de un poder especial, debe ser específico, de modo que aquel conferido para la promoción o para la defensa de los intereses en un determinado proceso no se entiende otorgado para la promoción de procesos diferentes, así los hechos que le den fundamento a estos tengan origen en el proceso inicial; (iii) el destinatario del acto de apoderamiento sólo puede ser un profesional del derecho habilitado con tarjeta profesional.
Es decir, la legitimación por activa se configura si quien presenta la demanda de tutela acredita ser abogado titulado y se anexa el respectivo poder especial, de modo que no se puede pretender hacer valer un poder otorgado en cualquier proceso para solicitar el amparo constitucional3. Entonces, la existencia del poder para intervenir en otros asuntos no habilita al apoderado para ejercer la acción de tutela, que tiene como objeto específico la protección de los derechos fundamentales, dado que «este mecanismo de defensa judicial no admite que se pueda asumir de manera indeterminada o ilimitada la representación de otro y demandar protección constitucional a su nombre, ni la informalidad que caracteriza a la acción de tutela se opone a que su ejercicio esté sometido a requisitos mínimos de procedibilidad, entre los cuales está la legitimidad por activa»4. 2 Al respecto, ver la sentencia T-417 de 2013, reiterada en la sentencia T-020 de 2016. 3 Corte Constitucional.
Sentencia T-194 de 2012. 4 Corte Constitucional. Sentencia T-417 de 2013. Radicación: 11001-03-15-000-2024-03314-00 Demandante: Humberto Carlos Ceballos Fernández Demandado: Consejo de Estado, Sección Quinta Sentencia de tutela de primera instancia 7 En esos términos, si bien es cierto que el señor Rafael Enrique Meza Pérez le otorgó poder especial al señor Ceballos Fernández para que lo representara en el proceso de nulidad electoral, lo cierto es que el referido mandato no cumple con los requisitos establecidos por la Corte Constitucional para su procedencia, por cuanto para ese momento no se había configurado la supuesta vulneración a los derechos fundamentales que motivó el ejercicio del mecanismo de amparo.
En este punto, es importante resaltar que, aunque el accionante es el apoderado judicial del demandante en el proceso de nulidad electoral, la personería adjetiva que allí se le reconoció no lo faculta para promover también la presente solicitud de amparo, toda vez que, se insiste, para ello requiere un poder especial conferido en debida forma por el titular del derecho, a fin de representarlo judicialmente en la acción de tutela5.
De hecho, teniendo en cuenta que el señor Meza Pérez no promovió directamente la presente acción de tutela, el abogado Ceballos Fernández sólo podía incoarla en calidad de apoderado o de agente oficioso6, sin embargo, no acreditó ninguna de las dos condiciones. Asimismo, conviene precisar que, mediante auto del 5 de julio de 2024, el Despacho sustanciador del presente proceso requirió al abogado Humberto Carlos Ceballos Fernández para que aportara «el poder especial otorgado por el señor Rafael Enrique Meza Pérez, para promover la presente solicitud de amparo en su nombre», sin que se hubiera acreditado tal requerimiento por parte del actor.
A lo anterior se suma que la ley y la jurisprudencia han facilitado al máximo el otorgamiento de un poder a los profesionales del derecho, por lo que resulta inexcusable que un abogado actúe sin mandato o con uno otorgado sin el lleno de los requisitos legales y jurisprudenciales específicos para un proceso determinado, tal como se exige cuando el ejercicio de la acción de tutela acude una persona natural o jurídica mediante un abogado. 5 Corte Constitucional, sentencia T-1025 de 2006, T-493 de 2007, entre otras, Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sentencia de 28 de marzo de 2019, rad. 20001233300020180030101. 6 Cabe recordar que la jurisprudencia constitucional -sentencia T-111 de 2013, entre otras- ha establecido ciertos requisitos mínimos necesarios para actuar como agente oficioso, entre los que se encuentran: (i) manifestación expresa en el escrito de tutela de que se actúa en tal calidad, (ii) que se encuentre plenamente demostrado que el titular de los derechos que se agencian se encuentra imposibilitado para promover su propia defensa y (iii) que el sujeto o los sujetos agenciados se encuentran plenamente identificados.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-03314-00 Demandante: Humberto Carlos Ceballos Fernández Demandado: Consejo de Estado, Sección Quinta Sentencia de tutela de primera instancia 8 Bajo las anteriores consideraciones, la Sala declarará improcedente la solicitud de amparo ante la falta de legitimación en la causa por activa del abogado Humberto Carlos Ceballos Fernández.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. Declarar improcedente la solicitud de amparo promovida por el señor Humberto Carlos Ceballos Fernández, de conformidad con lo expuesto en las consideraciones.
SEGUNDO. Notifíquese la presente decisión a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO. Si no se impugna, por Secretaría General, envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF