CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., veintiuno (21) de abril de dos mil veintidós (2022) Acción: Tutela Expediente: 50001-23-33-000-2022-00046-011 Actor: Édgar Fernando Amézquita Herrera Demandados: Magistrados del Consejo Nacional Electoral y Registrador Nacional del Estado Civil Tema: Derechos constitucionales fundamentales debido proceso y a elegir y ser elegido Procede la Sala a decidir la impugnación formulada por el demandante contra la sentencia de 1º de marzo de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo del Meta (sala tercera de decisión), que declaró improcedente la acción de tutela.

I.

ANTECEDENTES 1.1 La solicitud de amparo. El señor Édgar Fernando Amézquita Herrera, por conducto de apoderado, presenta acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos constitucionales fundamentales al debido proceso y a elegir y ser elegido, presuntamente quebrantados por los señores magistrados del Consejo Nacional Electoral y Registrador Nacional del Estado Civil.

Como consecuencia de lo anterior, pide se ordene a las autoridades accionadas anular las actuaciones surtidas dentro del procedimiento de revocatoria del mandato que se adelanta en su contra. 1.2 Hechos. Relata el accionante que se inscribió como candidato a la alcaldía de Castilla La Nueva (Meta) para las elecciones de 27 de octubre de 2019, en las que resultó electo con 5.254 votos, frente a los 4.140 sufragios que obtuvo el señor Lenito Eliécer Castro Cifuentes, quien se posesionó como concejal del aludido municipio por obtener la segunda votación más alta.

Que ha efectuado actuaciones orientadas a cumplir el plan de desarrollo que presentó en campaña, pese a las dificultades causadas por la actual pandemia, 1 Resulta oportuno precisar que las presentes diligencias reposan en el expediente digital contenido en la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada SAMAI. Acción de tutela 50001-23-33-000-2022-00046-01 Actor: Édgar Fernando Amézquita Herrera 2 sin embargo, el señor Castro Cifuentes considera que no ha realizado las diligencias necesarias para tal fin, motivo por el cual el 13 de agosto de 2021 formuló solicitud de revocatoria del mandato, en la que indicó que no adelantaba proyectos relacionados con la reactivación económica, atención a las personas en condición de discapacidad e integrantes de la comunidad LGBTI, etc.

Dice que la registraduría de Castilla La Nueva, mediante Resolución 1 de 17 de agosto de 2021, reconoció al señor Lenito Eliécer Castro Cifuentes como promotor del procedimiento de revocatoria del mandato, al estimar que el respectivo formulario se ajustaba al ordenamiento jurídico; no obstante, la decisión carece de motivación, porque desconoce que la Ley 1757 de 2015 exige que se expongan los motivos en los que se fundamenta, lo que denota quebranto de sus garantías superiores, máxime cuando no se le notificó el referido acto administrativo en debida forma.

Que en la precitada Resolución no se consignó su nombre, sino se hace referencia al señor alcalde, sin tener en cuenta que puede haber uno encargado que, eventualmente, no ejerza el derecho de defensa de manera adecuada, en afectación de sus intereses. Asimismo, el Consejo Nacional Electoral «fijó audiencia» para el 24 de agosto de 2021, sin advertir las mencionadas irregularidades.

Sostiene que la acción de tutela es procedente, toda vez que si bien la Resolución 1 de 17 de agosto de 2021 es pasible de ser reprochada a través del medio de control de nulidad electoral, este resulta ineficaz, pues durante su dispendioso trámite puede ser removido de su cargo, situación que impone en este asunto constitucional adoptar medidas indispensables para evitar un perjuicio irremediable. 1.3 Contestaciones de la acción. 1.3.1 El señor Registrador Nacional del Estado Civil, por conducto del señor jefe de la oficina jurídica del organismo que regenta, afirma que en las diligencias de revocatoria del mandato surtidas contra el demandante no se han vulnerado sus derechos constitucionales fundamentales, puesto que se adelantan de acuerdo con el ordenamiento jurídico, en especial, con las normas que instituyen la prerrogativa de que la ciudadanía ejerza control político sobre los alcaldes.

Acción de tutela 50001-23-33-000-2022-00046-01 Actor: Édgar Fernando Amézquita Herrera 3 Que el actor promovió otra tutela (expediente 50006-31-04-001-2021-00187- 00) con contornos fácticos y jurídicos idénticos a los planteados en la de la referencia, desatada, en primera instancia, el 10 de diciembre de 2021 por el Juzgado Único Penal del Circuito de Acacías, en el sentido de negar el amparo deprecado, decisión «modificada» el 10 de febrero de 2022 por el Tribunal Superior de Villavicencio (sala penal), para declarar la improcedencia de ese asunto constitucional.

Aduce que este mecanismo constitucional no satisface la exigencia de subsidiariedad, comoquiera que los actos administrativos de trámite emitidos dentro de un procedimiento de revocatoria de mandato son susceptibles de ser controvertidos mediante el medio de control de nulidad electoral, el cual debe incoarse contra el que declara los resultados de las «respectivas votaciones». 1.3.2 Los señores magistrados del Consejo Nacional Electoral guardaron silencio en la oportunidad prevista para el efecto. 1.4 Providencia impugnada.

El Tribunal Administrativo del Meta (sala tercera de decisión), con sentencia de 1º de marzo de 2022, declaró improcedente esta acción, al estimar que el ordenamiento jurídico prevé la demanda de nulidad electoral para enjuiciar el acto administrativo que fija los resultados de las votaciones de la revocatoria de mandato, en el cual es dable exponer argumentos encaminados a cuestionar las decisiones administrativas de trámite emitidas en esas diligencias, conforme al artículo 139 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA).

Que si bien la Corte Constitucional ha admitido que por conducto de la tutela se ataquen determinaciones administrativas expedidas dentro de un procedimiento de revocatoria del mandato, para ello es indispensable que, entre otras cosas, sean abiertamente «irracionales», lo que no aconteció en el sub lite, puesto que el actor no allegó pruebas de que la Resolución 1 de 17 de agosto de 2021 quebrante el marco jurídico.

Sostiene que el demandante promovió otra acción de tutela por los mismos hechos expuestos en la presente (expediente 50006-31-04-001-2021-00187- 00), sin embargo, no hubo temeridad, dado que en el primer asunto constitucional no se dictó un pronunciamiento de fondo, situación que lo habilitaba para formular la actual. Acción de tutela 50001-23-33-000-2022-00046-01 Actor: Édgar Fernando Amézquita Herrera 4 1.5 Impugnación. Inconforme con la anterior decisión, el tutelante la impugnó, con fundamento en las mismas afirmaciones consignadas en el escrito inicial.

II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia. En virtud de los artículos 322 del Decreto ley 2591 de 19913 y 254 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 20195 expedido por la sala plena del Consejo de Estado, esta Corporación es competente para conocer de la presente impugnación. 2.2 La acción. Como se sabe, la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992, 1382 de 2000 y 1983 de 2017, como mecanismo directo y expedito para la protección de los derechos constitucionales fundamentales, permite a las personas reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un trámite preferente y sumario, la protección inmediata de ellos cuando quiera que resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir un daño irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio. 2.3 Cuestión preliminar.

En la contestación de la solicitud de amparo, el señor Registrador Nacional del Estado Civil sostuvo que el actor ya había presentado una acción de tutela (expediente 50006-31-04-001-2021-00187- 00) con fundamento en los mismos supuestos fácticos y jurídicos consignados en la de la referencia, frente a lo que el a quo concluyó que no se colmaban las exigencias de la temeridad, porque en aquel trámite constitucional no se emitió un pronunciamiento de fondo, no obstante, omitió estudiar lo relacionado con el fenómeno de la cosa juzgada.

Por lo anterior, la Sala estima indispensable establecer si en el asunto sub 2 «Trámite de la impugnación. Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente […]». 3 «Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política». 4 «[…] Las tutelas que sean de competencia del Consejo de Estado en primera y en segunda instancia se someterán a reparto por igual entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo y serán resueltas por la sección o subsección de la cual haga parte el magistrado a quien le haya correspondido el reparto. […]». 5 «Reglamento interno del Consejo de Estado».

Acción de tutela 50001-23-33-000-2022-00046-01 Actor: Édgar Fernando Amézquita Herrera 5 judice se configuró o no el referido fenómeno, para cuyo propósito cabe anotar que la Corte Constitucional, en sentencia T-123 de 20166, se pronunció acerca de los presupuestos que se deben tener en cuenta para determinar si acaece la cosa juzgada, en los siguientes términos: Para la Corte, esta disposición [artículo 38 del Decreto 2591 de 1991] limita la libertad de acudir sucesiva e indefinidamente ante los jueces de tutela para promover reclamos por los mismos hechos y basándose en los mismos derechos, cuando ya han obtenido un pronunciamiento definitivo por la justicia constitucional.

Esto parte de la necesidad de preservar la seguridad jurídica requerida para el buen funcionamiento de la administración de justicia y el tráfico de las relaciones jurídicas; pretende salvaguardar el carácter subsidiario de la acción de tutela, y se orienta a garantizar la eficacia de las decisiones judiciales adoptadas en sede jurisdiccional, todo lo cual se eliminaría si los debates sobre los derechos fundamentales de una persona pudieran permanecer abiertos indefinidamente. 7.

En este contexto, la Corte ha reiterado que cuando el juez constitucional ya se pronunció sobre un asunto iusfundamental, y ya se surtió todo el trámite de la acción de tutela, incluyendo una decisión sobre la eventual revisión de la Corte –y en caso de que la Corte haya decidido revisarlo, que ya se haya proferido la sentencia de tutela correspondiente- este pronunciamiento hace tránsito a cosa juzgada.

En tal virtud, si una persona instaura una o varias acciones tutela sobre un asunto sobre el que pesa la cosa juzgada constitucional, el juez debe declarar improcedentes estas acciones posteriores al primer fallo definitivo. Y solo si se desvirtúa debidamente la presunción de buena fe del actor (CP art. 83), puede declararse la temeridad de que trata el segundo inciso del artículo 38 del Decreto 2591, e imponer entonces las consecuencias establecidas en la ley. 8.

Para llegar a la conclusión de que una misma demanda de tutela se ha instaurado varias veces, con infracción de la prohibición prevista en el artículo 38 del Decreto 2591 de 1991 o con desconocimiento de la cosa juzgada constitucional, es indispensable acreditar que en la tutela concurren: (i) identidad de partes; (ii) identidad de causa petendi, o lo que es lo mismo, que el ejercicio simultáneo o sucesivo de la acción se fundamente en unos mismos hechos que le sirvan de causa; e (iii) identidad de objeto, esto es, que las demandas busquen la satisfacción de una misma pretensión tutelar o el amparo de un mismo derecho fundamental. 6 M. P. Luis Ernesto Vargas Silva.

Acción de tutela 50001-23-33-000-2022-00046-01 Actor: Édgar Fernando Amézquita Herrera 6 9. Adicionalmente, es necesario verificar que no existe una razón válida que justifique un nuevo pronunciamiento por parte de la jurisdicción constitucional en relación con los mismos hechos, porque por ejemplo surgieron nuevas pruebas que antes era imposible haber allegado al proceso.

Así, la sentencia T-185 de 2013 señaló que existen varios eventos en los que queda desvirtuada la cosa juzgada entre acciones de tutela, como son “i) una nueva solicitud de amparo que se fundamenta en hechos nuevos, que no habían sido tenidos en cuenta con anterioridad por el juez; y ii) alegar nuevos elementos fácticos o jurídicos que fundan la solicitud, los cuales fueron desconocidos por el actor y no tenía manera de haberlos conocido en la interposición de la primera acción de tutela” [destaca la Sala].

De acuerdo con el derrotero jurisprudencial citado en precedencia, la cosa juzgada se configura cuando entre la tutela bajo estudio y una decidida con antelación por la jurisdicción constitucional existe identidad de partes, hechos y pretensiones. En el caso sub examine, de acuerdo con las pruebas adosadas a este asunto constitucional, se evidencia que el actor formuló otra tutela contra los señores magistrados del Consejo Nacional Electoral y Registrador Nacional del Estado Civil (expediente 50006-31-04-001-2021-00187-00) idéntica a la de la referencia, por cuanto en ella también pidió anular las decisiones administrativas emitidas dentro del procedimiento de revocatoria del mandato que se adelanta en su contra, dado que la Resolución 1 de 17 de agosto de 2021, expedida por el señor registrador de Castilla La Nueva, no fue debidamente motivada.

Dicho trámite constitucional fue asignado por reparto al Juzgado Único Penal del Circuito de Acacías, que el 10 de diciembre de 2021 «negó» el amparo deprecado, al considerar que no colmaba la exigencia de la subsidiariedad, por cuanto el demandante debía controvertir los actos administrativos dictados dentro del procedimiento de revocatoria del mandato seguido en su contra, a través de los recursos instituidos en este o del medio de control de nulidad electoral.

La anterior providencia fue impugnada por el tutelante y modificada por el Tribunal Superior de Villavicencio (sala penal), en el sentido de precisar que lo adecuado era declarar improcedente la tutela, mas no negarla, habida cuenta de que, como lo indicó el allí juez de primera instancia, no cumplía el presupuesto de la subsidiariedad, dado que el marco jurídico preveía otros instrumentos judiciales para atacar las decisiones proferidas en las diligencias Acción de tutela 50001-23-33-000-2022-00046-01 Actor: Édgar Fernando Amézquita Herrera 7 de revocatoria del mandato.

De acuerdo con lo anterior, la Sala evidencia que la solicitud de amparo de la referencia y la 50006-31-04-001-2021-00187-00 guardan similitud de (i) partes, pues ambas fueron incoadas por el aquí actor contra los señores magistrados del Consejo Nacional Electoral y Registrador Nacional del Estado Civil; (ii) hechos, por cuanto los dos asuntos constitucionales se fundamentan en las presuntas irregularidades acaecidas dentro del trámite de revocatoria del mandato que se adelanta contra el actor, en condición de alcalde de Castilla La Nueva, particularmente, la falta de motivación de la Resolución 1 de 17 de agosto de 2021; y (iii) pretensiones, porque en las dos tutelas se depreca la anulación de las actuaciones surtidas en dicho procedimiento, circunstancias por las que se colige que se configuró la cosa juzgada.

Cabe advertir que el a quo afirmó que como en la tutela 50006-31-04-001- 2021-00187-00 no se emitió un pronunciamiento de fondo, con la presentación de la de la referencia no se configuró temeridad, sin embargo, debió declarar la cosa juzgada, comoquiera que, se reitera, las aseveraciones expuestas en los trámites constitucionales son idénticas y no es dable que una persona formule solicitudes de amparo iguales en diferentes despachos judiciales, hasta cuando obtenga un análisis del fondo de la controversia que plantea.

A partir de los anteriores prolegómenos y comoquiera que en el presente asunto constitucional se configura el fenómeno de la cosa juzgada, se confirmará la sentencia impugnada, con la que el Tribunal Administrativo del Meta (sala tercera de decisión) declaró improcedente la acción de la referencia, pero por las razones expuestas en esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso- administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, FALLA: 1º.

Confírmase la sentencia de 1º de marzo de 2022, mediante la cual el Tribunal Administrativo del Meta (sala tercera de decisión) declaró improcedente la acción de tutela instaurada por el señor Édgar Fernando Acción de tutela 50001-23-33-000-2022-00046-01 Actor: Édgar Fernando Amézquita Herrera 8 Amézquita Herrera, pero por las razones expuestas en la motivación. 2º.

Notifíquese esta determinación judicial a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991. 3º. Comuníquese el presente fallo a la sala tercera de decisión del Tribunal Administrativo del Meta y remítasele copia. 4º. Ejecutoriada esta providencia, como lo prevé el artículo 32 del Decreto ley 2591 de 1991 envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha.

Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER En comisión Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS