CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SALA DE CONJUECES Conjuez ponente: Alfonso Palacios Torres Bogotá, D. C., seis (6) de junio de dos mil veintitrés (2023) Procede la Sala de Conjueces a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de 29 de octubre de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, Sala de Conjueces, mediante la cual accedió parcialmente a las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.
ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 6 a 23). El señor Manuel Iván Hidalgo Gómez, mediante apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.
Se declare la nulidad de los actos administrativos que a continuación se relacionan; (i) Resolución DESAJMZR15-707 de 28 de mayo de 2015 “por medio de la cual se resuelve un Derecho de Petición”; (ii) Resolución DESAJMZR 15-755 de 3 de junio de 2015 “Por medio de la cual se resuelve un Recurso de Apelación”; y (iii) el acto ficto o presunto configurado por el silencio administrativo negativo “por la no contestación del Recurso de Apelación, debidamente radicada el día 03 de junio de 2015” ante la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial de Manizales.
Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la entidad demandada (i) reconocer y pagar “[…] el mayor valor de la diferencia entre el valor a reliquidar y lo pagado a título de salario, bonificación por servicio, prima de vacaciones, prima de servicios, prima de navidad, auxilio de cesantías, intereses a las cesantías, y demás emolumentos prestacionales desde el momento en que […] es Juez de la República de Colombia, hasta que permanezca vinculado a la Rama Judicial en dicho cargo, por tal motivo, deberá reliquidar teniendo en cuenta como base la totalidad de la remuneración básica mensual de cada año y los demás factores salariales, esto es sin deducir o descontar de esta remuneración el 30% - o más - por la denominada "prima especial" de servicios”, (ii) liquidar “[…] la bonificación por servicios, prima de vacaciones, prima de servicios, prima de navidad, auxilio de cesantías, intereses a las cesantías, y demás emolumentos prestacionales teniendo como base el 100% de la remuneración básica mensual de cada año y los demás factores salariales, sin deducir o descontar de esta remuneración el 30% - o más - por la denominada "prima especial" de servicios”;
(iii) sufragar la “indexación monetaria de la mayor diferencia de los anteriores valores prestacionales y salariales reliquidados y dejados de percibir, de forma continua según el índice de Precios al Consumidor, desde el momento de su ingreso como Juez de la República hasta su pago total”; (iv) ajustar los valores reclamados con base al CPACA; y (v) condenar en costas y al pago de perjuicios a favor de la accionante. 1.3 Fundamentos fácticos.
Relata el actor que labora para la Rama Judicial como juez municipal, en los siguientes juzgados y períodos. Juzgado 001 Promiscuo Municipal de Victoria, desde el 23 de febrero hasta el 30 de junio de 1988. Juzgado 001 Promiscuo Municipal de Victoria, desde el 16 de julio hasta el 23 de mayo de 1991. Juzgado 001 Penal Municipal de Riosucio, entre el 24 de mayo de 1991 hasta el 20 de junio de 1994.
Juzgado 001 Penal Municipal de Riosucio, entre el 29 de junio de 1994 hasta el 10 de enero de 1997. Juzgado 001 Civil Municipal de Riosucio, desde el 11 de enero de 1997 hasta el 31 de agosto de 2004 Juzgado 002 Civil Municipal de Chinchiná, entre el 1° de febrero de 2004 y el 31 de enero de 2006 Juzgado 002 Promiscuo Municipal de Chinchiná, desde el 1° de febrero de 2006 hasta el 13 de diciembre de 2009 Juzgado 10 Civil Municipal de Manizales, desde el 14 de diciembre de 2009 hasta el 3 de diciembre de 2013 Juzgado 06 Civil del Circuito de Manizales, desde el 4 de diciembre de 2013 hasta el 31 de julio de 2014; y Juzgado 10 Civil Municipal de Manizales, desde el 1° de agosto de 2014 a la fecha.
Aduce que la entidad demandada desde 1993 liquidó sus prestaciones sociales “tomando como base salarial no el 100% de la remuneración mensual básica, sino el 70% de esta al deducirle el equivalente del 30% que consideraba como prima especial no salarial”, por lo que dichas diferencias se originan en razón a que se ha dado una interpretación errónea a lo dispuesto en los artículos 2 y 14 de la Ley 4ª de 1992.
Agrega que “[d]ebido a ese método de liquidación prestacional, desde el año 1993 y por cada año subsiguiente […] ha visto disminuido el valor de las prestaciones antes enunciadas en un porcentaje equivalente al 30% de su remuneración mensual”. 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto. Cita como normas violadas por los actos administrativos acusados los artículos 2, 13, 25, 48, 53, 150, 215 y 256 de la Constitución Política de Colombia; 2 y 14 de la Ley 4ª de 1992; 152 (numeral 7) de la Ley 270 de 1996; 24, 32 y 35 del Decreto Ley 546 de 1971; 9 del Decreto 603 de 1977; 8 del Decreto Ley 244 de 1981; 2 del Decreto 1726 de 1973; 127 del Código Sustantivo del Trabajo; 8 del Decreto 1388 de 2010; 4 del Decreto 722 de 2009; 6 y 7 del Decreto 658 de 2008; 8 del decreto 194 de 2014; 8 del Decreto 1024 de 2013; 8 del Decreto 0874 de 2012; 8 del Decreto 1039 de 2011; y los Convenios 87, 95, 98, 100 y 111 de la OIT.
Al respecto dice que “[c]on la interpretación otorgada por la entidad se ha menoscabado los derechos adquiridos de los funcionarios de la rama judicial, toda vez que tuvieron una desmejora en los ingresos laborales en tanto que, a los demás empleados, a quienes no los cobija la prima especial, se les continúo pagando en su integridad el salario y prestaciones sociales, sin sufrir modificación o reducción”. 1.5 Contestación de la demanda (ff. 124 a 127).
La accionada, por conducto de apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda y frente a los hechos afirma que algunos son ciertos y otros son apreciaciones legales. Afirma que para “[…] el reconocimiento y pago de la Prima del 30% reclamada por la parte demandante, deberá darse sólo por virtud de un fallo judicial, toda vez que tal erogación debe sustentarse en un título constitutivo de gasto, es decir, una sentencia judicial debidamente ejecutoriada que reconozca un derecho de carácter particular a la parte demandante, y no una sentencia de simple nulidad, que es de carácter general y por tanto no reviste las características de un título ejecutivo, como lo es la sentencia del Consejo de Estado”.
De común con lo anterior, destaca que “[…] no es legalmente procedente acceder a las pretensiones de la presente demanda, teniendo en cuenta que la prima del 30% de servicios fue establecida sin carácter salarial por la propia Ley 4ª de 1992, la cual fue declarada conforme a la Constitución en sentencia C-279 de 1996, razón por la cual el Gobierno Nacional está expresamente facultado para expedir los decretos salariales teniendo la potestad de determinar que el 30% de la remuneración mensual sea considerada prima especial sin carácter salarial y por lo tanto no contradice los mandatos constitucionales y legales, presentándose en este caso la excepción de ausencia de causa petendi, de inexistencia del derecho reclamado[, prescripción trienal] y cobro de lo no debido, teniendo en cuenta que no existe ningún sustento normativo que consagre que el 30% de la suma mensual percibida mensualmente sea con carácter salarial, referente normativo que superó el examen de constitucionalidad realizado por la Corte Constitucional […], la cual tiene efectos erga omnes, por tratarse de una sentencia proferida en ejercicio del control abstracto de constitucionalidad, por tanto sus efectos resultan vinculantes para todos los operadores jurídicos de conformidad con lo dispuesto en el artículo 48 de la Ley 270 de 1996, según el cual las sentencias proferidas por la Corte Constitucional, en ejercicio de control de constitucionalidad tienen efectos generales e inmediatos”. 1.6 Sentencia de primera instancia (ff. 190 a 204).
El Tribunal Administrativo de Caldas, Sala de Conjueces, en providencia de 29 de octubre de 2019, accedió parcialmente a las súplicas de la demanda, al considerar que “[…] conforme los antecedentes jurisprudenciales que demuestran que la prima de servicios contemplada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, no solo es un ingreso laboral sino que también cuenta con un carácter salarial, debe la demandada a).
Pagar la prima especial de servicios equivalente al 30% del valor del salario básico asignado al demandante por el periodo comprendido entre el 25 de mayo de 2012 y hasta que se haga el pago, siempre y cuando se haya desempeñado en el cargo de Juez de la Republica u otro beneficiado por el artículo 14 de la Ley 4" de 1992 acorde con la jurisprudencia vigente; b).
Debe reliquidar las prestaciones sociales percibidas por el Dr. MANUEL IVAN HIDALGO GOMEZ y por el periodo durante el periodo comprendido entre el 25 de mayo de 2012 y hasta que se haga el pago, siempre y cuando se haya desempeñado en el cargo de Juez de la Republica u otro beneficiado por el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 acorde con la jurisprudencia vigente con base en el salario real a que tenía derecho, y pagar los dineros que resulten entre lo ya liquidado y la nueva reliquidación teniendo en cuenta esta prestación social es factor salarial, y, c).
Ordenar a la demandada, que como consecuencia de la nueva reliquidación de las prestaciones sociales, debe realizar los aportes dejados de cancelar al Sistema General de Seguridad Social en Salud y Pensión (SGSSSP) por el periodo comprendido entre el 25 de mayo de 2012 y hasta que se haga el pago, siempre y cuando se haya desempeñado en el cargo de Juez de la Republica u otro beneficiado por el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 acorde con la jurisprudencia vigente”.
A su juicio, declaró probada la excepción de prescripción trienal, toda vez que la petición inicial ante la demandada se dio el “15 de octubre de 2015” y con respecto a las demás excepciones propuestas, estas son, ausencia de causa petendi, inexistencia del derecho reclamado, cobro de lo no debido y cosa juzgada constitucional, determinó que no prosperaban.
Asimismo, ordenó que los valores reconocidos deberán ser ajustados de acuerdo con el índice de precios al consumidor certificado por el DANE. Finalmente, dispuso condenar en costas y agencias en derecho a la demandada, conforme al Acuerdo PSAA16-10554 de 2016 del Consejo Superior de la Judicatura (hace mención del cálculo de estas de acuerdo con la cuantía del proceso). 1.7 El recurso de apelación (ff. 209 a 211).
Inconforme con la anterior providencia, la parte demandada, presentó recurso de apelación, con el que refuta lo ordenado por el Tribunal al solicitar se revoque el fallo apelado y se desestimen las pretensiones del libelo introductorio, puesto que a su parecer ante la falta de presupuesto de la entidad, “[…] el acceder a reliquidar las prestaciones sociales con el 100% del salario y a un pago adicional del 30% de la retribución consagrada anualmente a favor de los jueces de la República, en cada uno de los decretos salariales, por concepto de prima especial, implicaría que mensualmente se le pague al servidor una remuneración que excede el techo establecido por el Decreto 1251 del 14 de abril del 2009, esto es, el 47.7%, 43% y 34.7%, del 70% del total de los ingresos de los magistrados de las altas cortes”, además que, “la aludida prima no tiene carácter salarial por expresa disposición legal consagrada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992”.
Por otro lado, refiere que las costas no sean estimadas en el proceso, en razón a que su conducta no ha sido temeraria, y ha obrado en atención a un manual de defensa nacional y con argumentos ajustados a derecho. Como corolario, expone que en el caso que sea hallada responsable a cumplir lo suplicado, sea tenido en cuenta la prescripción. II.
TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación fue concedido mediante auto de 4 de diciembre 2019 y admitido por esta Corporación a través de proveído de 19 de enero de 2022, en cumplimiento del artículo 247 del CPACA. Durante la oportunidad establecida en el numeral 5 ibidem (se prescindió de audiencia de alegaciones y juzgamientos y se corrió traslado para alegar), la entidad demandada allegó escrito de alegatos de conclusión con el cual insiste en los razonamientos del recurso de apelación, en el sentido de que no es dable acceder a lo reclamado por falta de presupuesto, por no considerarse la prima especial como factor salarial y por operar el fenómeno jurídico de la prescripción, en cuanto al accionante y el Ministerio Público, guardaron silencio.
CONSIDERACIONES DE LA SALA 3.1 Competencia. El Consejo de Estado, en calidad de superior funcional, es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos, conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA. 3.2 Nota preliminar. Los Magistrados de la sección segunda del Consejo de Estado expresaron su impedimento para conocer de este proceso, el cual fue aceptado.
Luego, agotado el respectivo sorteo de Conjueces, le ha correspondido a esta Sala conocer en segunda instancia de este proceso. La Sala de Conjueces, al no encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, procede de conformidad. 3.3 problema jurídico. De acuerdo con los argumentos expuestos en el recurso de apelación, en el presente asunto se debe determinar si es procedente la reliquidación de las prestaciones sociales del señor Manuel Iván Hidalgo Gómez, teniendo en cuenta para tal efecto, como base de liquidación el 100% de la remuneración básica mensual legal, más el pago del 30% de prima especial consagrada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 sin carácter salarial, como una adición al salario de los servidores públicos beneficiarios de dicha prima o si la mencionada prima no constituye una adición sino que hace parte de la remuneración básica mensual.
A fin de resolver el problema jurídico planteado, se abordará el análisis de los siguientes temas, precisando que existe al respecto sentencia de unificación que esta Sala comparte y acata: La prima especial consagrada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 constituye una adición al salario de los servidores públicos beneficiarios de la misma; y La prescripción trienal de las prestaciones sociales. 3.4 Marco normativo y jurisprudencial.
El problema jurídico que debe resolverse en este proceso ha sido ampliamente discutido y definido por la jurisprudencia del Consejo de Estado, razón por la cual, en este fallo se hará una breve reseña de los pronunciamientos jurisprudenciales y de los parámetros trazados en la sentencia de unificación del 2 de septiembre de 2019 a fin de resolver los cuestionamientos endilgados en el recurso de apelación que refuta la decisión de primera instancia. Lo primero que hay que afirmarse es que la prima especial consagrada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 constituye una adición al salario de los servidores públicos beneficiarios de la misma.
En desarrollo de la atribución constitucional prevista en el artículo 150 de la Constitución Política, el Congreso de la República expidió la Ley 4ª de 1992, en el artículo 4 de esta Ley, se creó una prima especial de servicios. Al respecto el artículo 14 dijo: “El Gobierno Nacional establecerá una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial para los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los Jueces de la República, incluidos los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero (1) de enero de 1993.
Igualmente tendrán derecho a la prima de que trata el presente artículo, los delegados departamentales del Registrador Nacional del Estado Civil, los Registradores del Distrito Capital y los niveles Directivo y Asesor de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
PARÁGRAFO. Dentro del mismo término revisará el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad.” La expresión, según el cual, la mencionada prima no tiene carácter salarial, fue declarado exequible por la Corte Constitucional, mediante la sentencia C- 279 de 1996.
El Gobierno Nacional, en cumplimiento del mandato previsto en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, ha expedido anualmente a partir de 1993, los decretos salariales de los servidores públicos. A través del Decreto 57 de 1993, se determinó, para el régimen de acogidos, que “el treinta por ciento (30%) de la remuneración mensual de los siguientes servidores públicos se considera como Prima Especial, sin carácter salarial”.
En lo referente al régimen de los no acogidos, se dispuso que “los funcionarios a que se refieren los artículos 5 y 6 del presente decreto tendrán derecho a una prima especial mensual equivalente al treinta por ciento (30%) de la asignación básica y los gastos de representación sin carácter salarial y sustituye la prima de que trata el artículo 7 del Decreto 903 de 1992”.
La expedición de los decretos salariales de los servidores públicos generó una interpretación equivocada de la autoridad administrativa, responsable de la aplicación de dicha normativa, en el sentido de interpretar que el 30% de la prima especial hace parte de la remuneración mensual. La Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de 2 de abril de 2009, expediente 11001-03-25-000-2007-00098-00, Consejero Ponente Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, precisó que el concepto de prima siempre significará una adición al ingreso del servidor público.
Dice la sentencia en mención: “(…) la noción de prima como concepto genérico emerge a título de reconocimientos económicos adicionales para el empleado a fin de expresar cualidades o características particulares del mismo, que con todo, implica un aumento en su ingreso laboral, es así, como la prima técnica, la prima de antigüedad, la prima de clima, entre otras, representan un sistema utilizado en la función pública para reconocer un “plus” en el ingreso de los servidores públicos, sin importar que en la definición normativa de esencia, sea o no definido su carácter salarial, prestacional o simplemente bonificatorio”.
La Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia de 29 de abril de 2014, Conjuez Ponente: María Carolina Rodríguez Ruiz, expediente 11001-03-25-000-2007-00087-00, declaró la nulidad parcial de los decretos dictados por el Gobierno Nacional entre los años 1993 a 2007, mediante los cuales se había fijado en el 30% la prima especial creada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, al considerar que los decretos interpretaron erróneamente y aplicaron indebidamente la Ley 4ª de 1992 al haber mermado el salario de un grupo de servidores públicos, razón suficiente para determinar que son contrarios a la Constitución y la Ley.
La Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda, profirió el 2 de septiembre de 2019, sentencia de unificación jurisprudencial y definió las siguientes reglas respecto de la “prima especial”: “La Sala unifica jurisprudencia en relación con la prima especial consagrada en el art. 14 de la Ley 4 de 1992 en los siguientes términos: 1. La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta.
En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. 2. Todos los beneficiaros de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 3.
Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial. 4.
Los demás beneficiarlos de la prima especial de servicios que no estén sometidos a límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional. 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969. 6.
La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías. Este 80% es un piso y un techo. La reliquidación de la bonificación por compensación procede respecto a los magistrados de tribunal y cargos equivalentes, siempre que, en la respectiva anualidad, sus Ingresos anuales efectivamente percibidos NO hayan alcanzado el tope del ochenta por ciento (80%) de lo que por todo concepto devenga un magistrado de alta corte, incluido en ello las cesantías de los congresistas.
Sin embargo, en ese caso, la reliquidación debe efectuarse únicamente hasta que se alcance el tope del 80% señalado. 7. Procede la prescripción de la bonificación por compensación entre el 5 de septiembre de 2001 y el 2 de diciembre de 2004. Lo anterior es la regla general. Esa regla tiene una excepción, que consiste en que si la persona logra demostrar en el expediente, con pruebas documental, que antes del 3 de diciembre de 2004 había interrumpido la prescripción conforme a la ley.
En ese caso la prescripción va más allá del 4 de diciembre de 2004 y se retrotraería hasta la fecha de presentación de esa interrupción, fecha entonces que debe ser posterior al 25 de septiembre de 2001 y anterior al 3 de diciembre de 2004.Esta excepción, como toda excepción, es de aplicación restrictiva. 8. La sentencia de unificación que hoy se adopta no implica que se está variando o modificando el régimen salarial y prestacional de los servidores beneficiaros de la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992- jueces, magistrados y otros funcionarios-, en la medida en que en ningún caso se superan los porcentajes máximos o topes fijados por el Gobierno Nacional.” Queda así definido conforme a la sentencia de unificación, que la prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de ésta.
Para mayor precisión, y con carácter didáctico, los siguientes dos (2) cuadros permiten visualizar de una manera fácil los efectos de liquidar de manera correcta la prima especial de servicios o prima mensual sin carácter salarial, para así establecer su impacto sobre el ingreso mensual y sobre las prestaciones sociales. El primer cuadro es sobre el impacto en el ingreso mensual y es tomado de la sentencia del 29 de abril de 2014 de la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado: Sobre el salario El segundo cuadro, elaborado por esta Corporación en el año 2018, se refiere al impacto de la prima especial de servicios en las prestaciones sociales: Sobre las prestaciones sociales Entonces en cuanto a lo primero, el ingreso mensual se debe liquidar de manera que incluya el salario básico más un 30% adicional, a título de prima especial de servicios.
En el ejemplo, cada mes se debería pagar $13.000.000 de pesos. Y en cuanto a lo segundo, las prestaciones sociales se deben liquidar sobre la totalidad del salario básico, sin restar ni sumar el 30% de la prima especial de servicios. En el ejemplo, las prestaciones se deben liquidar sobre una base de $10.000.000 de pesos. 3.5 Caso concreto.
El material probatorio traído al plenario da cuenta de la situación respecto de los hechos a los cuales se refiere la presente demanda, por lo que se destaca: Certificación de tiempos de servicios de 8 de octubre de 2015 (ff. 64 a 80), expedida por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial de Manizales, que muestra que el demandante fungió como juez de la República, así: Juzgado 001 Promiscuo Municipal de Victoria, desde el 23 de febrero hasta el 30 de junio de 1988.
Juzgado 001 Promiscuo Municipal de Victoria, desde el 16 de julio hasta el 23 de mayo de 1991. Juzgado 001 Penal Municipal de Riosucio, entre el 24 de mayo de 1991 hasta el 20 de junio de 1994. Juzgado 001 Penal Municipal de Riosucio, entre el 29 de junio de 1994 hasta el 10 de enero de 1997. Juzgado 001 Civil Municipal de Riosucio, desde el 11 de enero de 1997 hasta el 31 de agosto de 2004 Juzgado 002 Civil Municipal de Chinchiná, entre el 1° de septiembre de 2004 y el 31 de enero de 2006 Juzgado 002 Promiscuo Municipal de Chinchiná, desde el 1° de febrero de 2006 hasta el 13 de diciembre de 2009 Juzgado 10 Civil Municipal de Manizales, desde el 14 de diciembre de 2009 hasta el 3 de diciembre de 2013 Juzgado 06 Civil del Circuito de Manizales, desde el 4 de diciembre de 2013 hasta el 31 de julio de 2014; y Juzgado 10 Civil Municipal de Manizales, desde el 1° de agosto de 2014 a la fecha.
En la misma certificación, se indican las prestaciones laborales percibidas por él, desde enero de 1993 hasta agosto de 2015. Derecho de petición de 25 de mayo de 2015 (ff. 24 a 31), mediante el cual solicitó el reconocimiento y pago del 30% de prima especial consagrada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 y la consecuente reliquidación se sus prestaciones sociales ante la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial.
Resolución DESAJMZR15-707 de 28 de mayo de 2015 (ff. 32 y 33), a través del cual el Director Ejecutivo Seccional de Administración Judicial de Manizales “resuelve un derecho de petición”, en el sentido de no acceder a la solicitud, puesto que “cumple firme y cabalmente con la normatividad vigente que rige la materia, no pudiendo actuar de ninguna otra manera”.
Recurso de apelación de 3 de junio de 2015 (ff. 34 a 40), con el que el demandante pidió se revocará el acto anterior y se acceda a lo inicialmente deprecado. Resolución DESAJMZR15-755 de 3 de junio de 2015 (f. 41) con la que la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial de Manizales concedió el escrito de apelación antes señalado. Conciliación extrajudicial de 24 de febrero de 2016 entre el accionante y la Nación – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, la cual fue declarada fallida (f. 62), en virtud de la solicitud que se realizó el 21 de enero de ese año (ff. 42 a 60).
Como bien puede advertirse, el caso que se controvierte en el presente proceso tiene los mismos supuestos jurídicos y fácticos que originaron la sentencia de unificación, proferida por la Sala de Conjueces de 2 de septiembre de 2019. La posición jurisprudencial que en precedencia se ha dejado reseñada, ha permitido que esta jurisdicción en sendos procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, haya verificado que a los funcionarios de la rama judicial, desde el año 1993 se les ha disminuido la asignación básica en un 30% al darle a ese 30%, el carácter de prima especial, lo cual no se compadece con los principios constitucionales e internacionales del derecho al trabajo que demandan entre otros, la progresividad del ingreso y la nivelación del mismo.
Resulta pertinente reiterar en este punto, lo dicho por la Sala Plena de Conjueces en la sentencia de unificación antes referida: “Para la Sala demostrado está que a partir de la expedición de los Decretos 51, 54 y 57 de 1993, 104, 107 de 1994; 26, 43 y 47 de 1995; 4, 35 y 36 de 1996 y sucesivos, el Gobierno Nacional año tras año, hasta hoy, al establecer el régimen salarial de los empleados de la Rama Judicial, ha dado la denominación de prima especial establecida en el artículo 14 de la ley 4ª de 1992, a lo que en realidad constituye el 30% del salario de los funcionarios y empleados que tienen derecho a ella, quitándoles la posibilidad de que ese 30% que, se reitera, es parte de su salario básico y/o asignación básica, sea tenido en cuenta para la liquidación de sus prestaciones sociales; no más cabe que restablecer este derecho.” 3.6 De la aplicación de la prescripción trienal.
En lo que tiene que ver con la prescripción trienal, esta Sala comparte la posición asumida por la Sala Plena de Conjueces en la sentencia de Unificación del pasado 2 de septiembre de 2019, sentencia de unificación que por supuesto rectificó la posición de la Sección Segunda expuesta en las sentencias de la Subsección A de 4 de marzo de 2010, radicación No. 25000-23-25-000-2005-06222 y Sección Segunda, sentencia de 4 de agosto de 2010 Rad.
No. 25000-23-25000-2005-05159. De otro lado, se anota a título de complementación, que el fundamento jurídico de la institución de la prescripción trienal encuentra cabida en la jurisprudencia del Consejo de Estado, además, de lo dispuesto en los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969, artículos 41 y 102, tal como lo reseña la sentencia de unificación, por vía de analogía, también sirve de fundamento a dicha institución el artículo 151 del Código Procesal Laboral.
Respecto de la aplicación de este artículo 151 del Código Procesal Laboral a la institución de la prescripción de las prestaciones sociales de los servidores públicos, dijo el Consejo de Estado, en sentencia proferida por la Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 21 de marzo de 2002. Exp. 4238. Consejero Ponente: Ordóñez Maldonado, Alejandro: “Acudiendo al artículo 151 del Código Procesal Laboral en vigor de la pauta analógica, es dable concluir, que aun otorgando a esta norma un alcance estrictamente privatista, contiene una “materia común” extensible para los empleados públicos, porque es innegable la relación laboral que surge respecto de ambas modalidades, luego existe una “materia semejante” que colma el vacío normativo regulador del régimen prescriptivo salarial para los empleados públicos.
La norma referida no tiene un alcance estrictamente privatista y siendo así, no existen elementos indicadores que permitan deducir que la expresión trienal está limitada a temas tratados específicamente para regular el sector privado. En consecuencia, la prescripción contemplada en el artículo 151 del Código Procesal laboral, abarca los derechos tanto de los servidores públicos como de los trabajadores particulares, a menos que existan normas especiales que regulen los términos prescriptivos, verbigracia el artículo 23 del decreto – Ley 1045 de 1978.” De conformidad con lo hasta aquí expuesto, hay que concluir, que existe en el ordenamiento legal, la institución de la prescripción trienal de prestaciones sociales que, en el régimen de los empleados públicos, la norma que prevé ese régimen prescriptivo es el Decreto 3135 de 1968 y por vía de analogía también sirve de fundamento jurídico a dicha institución, el artículo 151 del Código Procesal Laboral en aplicación del principio de equidad.
Dijo la sentencia de unificación en relación con la exigibilidad del derecho, para efectos de la aplicación de la prescripción, lo siguiente: “Ahora, en materia de acciones laborales ejercidas por empleados públicos y trabajadores oficiales, los artículos 41 y 102 de los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969, disponen que (i) el término de prescripción es de tres años, contados a partir de la exigibilidad del derecho alegado y (ii) que la prescripción se interrumpe, por un lapso igual, con el simple reclamo escrito del empleado o trabajador ante la autoridad encargada de reconocer el derecho.
Lo anterior implica que la prescripción requiere, como elemento sine qua non, que el derecho sea exigible, puesto que a partir de que se causa dicha exigibilidad, inicia el conteo de los 3 años con los que cuenta el empleado o trabajador para acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, término que será interrumpido solo con la presentación de un reclamo escrito del derecho ante la autoridad encargada de reconocerlo.
En atención a lo anterior, en cada caso en concreto, se debe establecer: (i) el momento en que el derecho se tornó exigible y (ii) el momento en que se interrumpió la prescripción, para, a partir de la última fecha (presentación de reclamo escrito) contar 3 años hacia atrás y reconocer como debido por pagar solo los 3 años anteriores a la interrupción. Aun así, sobre la prima especial creada por la Ley 4 de 1992, muchas son las discusiones dadas respecto al momento a partir del cual debe iniciarse el conteo de la prescripción, por no tener claridad sobre la exigibilidad del derecho, puesto que, en principio, este se causó con la vigencia de la norma que la creó y, en adelante, con las liquidaciones a cada beneficiario bajo los parámetros fijados en los decretos que anualmente expidió el Gobierno para reglamentarla.
No obstante, los correspondientes decretos expedidos entre los años 1993 y 2007, fueron declarados nulos –parcialmente- mediante la sentencia del 239 de abril de 2014, dictada por la Sección Segunda del Consejo de Estado, C.P. Dra., María Carolina Rodríguez Ruíz, porque, a juicio de la Corporación, “interpretaron erróneamente (…) la Ley” y consagraron una liquidación en detrimento de los derechos laborales de los servidores públicos beneficiarios de esta.
Es criterio de la Sala que, en el caso de la prima especial de servicios, la constitución del derecho ocurrió en el primero de los eventos previamente señalados, es decir, su exigibilidad se predica desde el momento de la entrada en vigencia de la Ley 4 de 1992 que la creó y con la expedición del decreto que la reglamentó primigeniamente, esto es, el Decreto 57 de 1993” (..) Por lo anterior, el hecho constitutivo del derecho a la prima especial que se reclama se hizo exigible con la entrada en vigor del decreto que reglamentó primigeniamente la Ley 4 de 1992, es decir, a partir del 7 de enero de 1993, fecha de entrada en vigencia del Decreto 57 de 1993, En consecuencia, desde el 7 de enero de 1993 los interesados podían haber interrumpido la prescripción trienal.
Expresado en otras palabras, no fue con la ejecutoria de la sentencia de 29 de abril de 2014 que surgió el derecho a interrumpir la prescripción, dada su naturaleza declarativa.” (negrillas fueras del texto) Finalmente, se precisa que tal como ha quedado expuesto, la prescripción trienal, empieza a contarse desde el momento en que el derecho se hizo exigible y la exigibilidad del derecho en el caso de la prima especial, tal como ya lo definió la sentencia de Unificación del 2 de septiembre de 2019, se predica desde el momento de la entrada en vigor de la Ley 4ª de 1992 que la creó y con la expedición del decreto que la reglamentó, esto es el Decreto 57 de 1993.
Visto lo anterior, se tiene que el demandante labora como juez de la República desde el 23 de febrero de 1988 hasta la fecha, por tanto, en principio resulta beneficiario de la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992. No obstante, las reclamaciones suscritas se encuentran prescritas como se desarrollará consecuentemente.
Así las cosas, se confirmará parcialmente lo decidido en primera instancia, habida cuenta que se encuentra probada la excepción de prescripción trienal de los derechos laborales reclamados por el demandante (tal como lo había indicado el a quo), pues se observa que, la petición principal dirigida a obtener el reajuste de sus prestaciones laborales con inclusión del pago del 30% de la prima especial, data de 25 de mayo de 2015 (f. 24), es decir, resulta claro para la Sala que se configura el fenómeno jurídico de la prescripción trienal de los períodos que anteceden al 25 de mayo de 2012, conforme a la regla contemplada en la sentencia de unificación de 02 de septiembre de 2019 de esta Corporación. Por otro lado, es menester precisar que la prescripción no opera en relación con la obligación de la demandada de realizar, en favor del accionante, las cotizaciones o aportes al Sistema General de Seguridad Social en materia de pensiones, por tratarse de un derecho cierto, irrenunciable e imprescriptible que se reconoce en cabeza del servidor público que presta sus servicios laborales al Estado, utilizando como ingreso base de cotización el 100% de su remuneración, sin descontar el 30% que se tomaba como prima especial.
Por último, amén de desatar todos los aspectos expuestos en el recurso de apelación, es indispensable advertir sobre la orden impuesta a la demandada respecto de la condena en costas y las agencias en derecho que corresponden a los gastos por concepto de apoderamiento dentro del proceso. Sobre el asunto, esta Sala de Conjueces estima que el a quo aplicó de manera restrictiva lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso (CGP), por remisión expresa del artículo 188 del CPACA (y el Acuerdo PSAA16-10554 de 2016 del Consejo Superior de la Judicatura), a la parte vencida, pues no evaluó aspectos como la temeridad o mala fe en la que esta pudo incurrir, sino que adoptó esa decisión con el único fundamento de que la norma en mención preceptuaba de manera inexorable la imposición de tal condena, razón por la cual será revocado en numeral de la providencia que así lo decidió. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sala de Conjueces, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: 1°.
Confirmar de manera parcial la sentencia de 29 de octubre de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, Sala de Conjueces, que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda, dentro del proceso promovido por el señor Manuel Iván Hidalgo Gómez contra la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. 2º.
Declarar probada la excepción de prescripción trienal de los períodos anteriores al 25 de mayo de 2012 de las acreencias laborales reclamadas por el señor Manuel Iván Hidalgo Gómez, con excepción de la obligación de la demandada de efectuar las cotizaciones o aportes al Sistema General de Seguridad Social en materia de pensiones, utilizando como ingreso base de cotización el 100% de su remuneración, sin descontar el 30% que se tomaba como prima especial, por las razones expuestas. 3º.
Revócase el numeral decimo que condenó en costas y al pago de agencias en derecho a la entidad accionada, de conformidad con lo indicado en la motivación. 4°. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
Firmado electrónicamente ALFONSO PALACIOS TORRES Conjuez ponente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.