11001031500020220153301 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D.C., trece (13) de julio de dos mil veintidós (2022) Radicación número: 11001-03-15-000-2022-01533-01 Actor: Edith Velandia Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda - Subsección D ACCION DE TUTELA – Fallo de Segunda Instancia. La Sala decide la impugnación presentada por el apoderado de la señora Edith Velandia, contra la sentencia de 6 de mayo de 2022, proferida por el Consejo de Estado - Sección Tercera - Subsección A, por medio de la cual se declaró improcedente el amparo de tutela.

ANTECEDENTES La solicitud y las pretensiones La señora Edith Velandia, actuando a través de apoderado, en ejercicio de la acción de tutela, solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, mínimo vital y seguridad social, que estimó vulnerados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda - Subsección D, al proferir la sentencia de 9 de diciembre de 2021, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, promovido por la hoy actora de tutela contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio- FOMAG.

En amparo del derecho invocado, solicita: “(…)

PRIMERO: Comprobado cómo están los elementos axiológicos para la prosperidad de la acción, respetuosamente solicito SE DEJE SIN EFECTOS la sentencia emitida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA - SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN -D- de fecha 09 de Diciembre de 2021, mediante la cual CONFIRMO la sentencia emitida por el JUZGADO 29 ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BOGOTÁ el 09 de junio de 2021 la cual NEGO las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, solicito respetuosamente al Honorable Consejo de Estado se ORDENE al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “D” a proferir sentencia de fondo ordenando al FONDO DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO a Reconocer y pagar la prima de medio año establecida en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 a la señora EDITH VELANDIA identificado con la cédula de Ciudadanía N°. 41.773.945 expedida en Bogotá.

TERCERO: Solicito cordialmente a su distinguida Sala oficiar al Juzgado 29 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Segunda, para que allegue en su integralidad 11001-33-35-029-2020-00328-01, como quiera que el expediente ya ha sido devuelvo del Tribunal al despacho de origen>>(…)”. (Sic) Hechos La parte actora expuso como fundamento de su solicitud los hechos que se resumen a continuación: Indicó que la Nación – Ministerio de Educación y el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, mediante Resolución No. 1445 del 3 de marzo de 2014, le reconoció y ordenó el pago de la pensión de jubilación por sus servicios prestados como docente desde el 8 de febrero de 1993.

Señaló que, al haber sido vinculada al magisterio oficial con posterioridad al a 1980, no es beneficiaria de la Pensión Gracia regulada por la Ley 114 de 1913. Expuso que el 15 de octubre de 2019, presentó solicitud a la Secretaria de Educación de Bogotá, bajo el radicado No. E-2019-161944, mediante la cual pidió la revisión y ajuste de la pensión reconocida, con el objeto de obtener el reconocimiento y pago de la prima de medio año establecida en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989.

Sostuvo la Secretaría de Educación de Bogotá, mediante oficio No. S-2019-191161 del 17 de octubre de 2019, no dio respuesta directa a la petición impetrada por la accionante, sino que le informó que se dio traslado de la misma a la Fiduprevisora, mediante radicado SED S-2019-182168 del 1 de octubre de 2019, por razón a que “la competencia de la secretaría de Educación de Bogotá va hasta el reconocimiento mediante acto administrativo de las prestaciones sociales solicitadas por los docentes, mas no el pago de las mencionadas prestaciones sociales que, para el caso de los docentes es la Fiduprevisora S.A”.

El 15 de octubre de 2019, la accionante presentó petición bajo el radicado No. 20190323665152 ante la Fiduciaria La Previsora, solicitando el reconocimiento y pago de la prima de medio año. La Previsora mediante oficio No. 20191072755051 del 3 de diciembre de 2019, negó su petición. La señora Edith Velandia, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y a la Fiduciaria La Previsora S.A, con el propósito que se declarara la nulidad del oficio No. 20191072755051 del 3 de diciembre de 2019, proferido por la Fiduciaria La Previsora S.A. El estudio de la demanda le correspondió al Juzgado Veintinueve (29) Administrativo del Circuito de Bogotá, que mediante fallo de 9 de junio de 2021, negó las pretensiones de la demanda.

Inconforme con la decisión, la parte actora interpuso recurso de apelación; ante lo cual, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda - Subsección D, a través de fallo de 9 de diciembre de 2021, confirmó la decisión recurrida. Consideraciones de la parte actora Manifestó que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda - Subsección D, incurrió en vía de hecho por defecto sustantivo, porque no tuvo en cuenta que lo pretendido era el reconocimiento y pago de la prima prevista en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, la cual es completamente diferente a la mesada 14 consagrada en el artículo 142 de la Ley 100 de 1993.

Indicó que, al estar vinculada al régimen prestacional especial de los docentes y, por ende, al FOMAG, con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, se le debió tener en cuenta el régimen pensional establecido en la Ley 91 de 1989, que en el literal B del numeral 2 de su artículo 15, consagró a favor de los docentes para quienes se les reconozca pensión de jubilación, dos condiciones: “i. Que se les aplicaba el régimen vigente para los pensionados del sector público nacional, esto es, que los requisitos y condiciones para adquirir la pensión de jubilación son los previstos en la Ley 33 de 1985, el cual era el régimen pensional vigente para los pensionados del sector público nacional a la entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989.

Así, los requisitos de ley en cuanto a edad y tiempo de servicios son los consagrados en el artículo 1° de la Ley 33 de 1985, esto es, 20 años de servicio continuos o discontinuos y 55 de edad. ii. Que tienen derecho al reconocimiento y pago “adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional”. Prima que, por tratarse de un beneficio adicional, debe ser reconocida y declarada en el acto administrativo de reconocimiento de la pensión, cuando se cumplan los requisitos para su causación” Añadió que el artículo 279 de la Ley 100 de 1993, exceptuó del Sistema General de Seguridad Social, entre otros, a los afiliados al FOMAG, de lo cual podía colegirse que también los exceptuó de ser beneficiarios del régimen de transición dispuesto en el artículo 36 de la referida Ley 100.

Indicó que, en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, la Sala Plena del Consejo de Estado, al interpretar el artículo 81 de la Ley 812 de 2003, precisó que los docentes que se vincularon a partir de la entrada en vigencia de dicha ley, esto es, el 26 de junio de 2003, adquirirían su derecho pensional conforme con el régimen de prima media con prestación definida, y por el contrario, si la vinculación al servicio se dio con anterioridad a dicha fecha, como en su caso, se les aplicaría la norma anterior, esto es la Ley 91 de 1989.

Trámite procesal El Consejo de Estado - Sección Tercera - Subsección A, mediante auto de 14 de marzo de 2022, admitió la demanda y ordenó la notificación a la autoridad accionada, es decir, al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, y puso en conocimiento el escrito de tutela al Juzgado Veintinueve (29) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y la Fiduciaria La Previsora SA, como terceros con interés en las resultas del proceso.

Informe de las entidades accionadas 4.1 El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, solicitó declarar la improcedencia de la acción de tutela, con fundamento en lo siguiente: Indicó que el asunto carece de relevancia constitucional por cuanto la parte actora se limita a plantear una discusión de mera legalidad y pretende que la tutela sea una instancia adicional del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.

Manifestó que la decisión fue proferida por (i) funcionarios competentes; (ii) con acatamiento al procedimiento establecido para esta clase de actuaciones; (iii) aplicando el supuesto legal que sirvió de fundamento a la decisión, de acuerdo con el acervo probatorio allegado al expediente; (iv) sin que se presente contradicción entre los fundamentos de la decisión y la sentencia misma;

(v) no se está́ frente a un error inducido; (vi) la decisión fue ampliamente motivada con fundamentos de hecho y de derecho y (vi) no se presentó desconocimiento del precedente constitucional. 4.2 La Fiduciaria La Previsora SA, indicó que su representada no vulneró las garantías constitucionales de la actora puesto que no existió un nexo causal entre sus actuaciones y la transgresión de las mismas, por lo que deberá declararse la falta de legitimación por pasiva en lo que a ella se refiere. 4.3 El Juzgado Veintinueve (29) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, no se pronunciaron sobre la solicitud de amparo.

La providencia impugnada El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A mediante sentencia de 6 de mayo de 2022, declaró improcedente la acción de tutela, argumentando lo siguiente: Indicó que revisados los planteamientos de la demanda de tutela y el escrito de apelación que presentó la accionante contra el fallo de 9 de junio de 2021, proferido por el Juzgado Veintidós (22) Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, se advierte que este acude a la acción de tutela con el propósito de reabrir y continuar con el debate que se surtió en el proceso ordinario para que se revoquen las providencias que negaron las pretensiones de su demanda, cuando lo cierto es que el mecanismo judicial de protección de derechos fundamentales no comporta una tercera instancia. Sostuvo que en el escrito de tutela sostuvo que la parte accionada incurrió, en síntesis, en un defecto sustantivo, por cuanto realizó una indebida interpretación de lo solicitado en la demanda ordinaria, toda vez que tomó la aplicación de la mesada 14 prevista en el artículo 142 de la Ley 100 de 1993, cuando la mesada que se estaba solicitando era la prima de medio año establecida en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, la cual considera tiene derecho por ser beneficiaria de la Ley 91 de 1989.

Y en el recurso de apelación formulado en el proceso ordinario, la hoy accionante en el asunto de la referencia planteó las mismas inconformidades. Al respecto, señaló: “El despacho aduce que no es posible ordenar el reconocimiento y pago de la prima de mitad de año establecida en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, en razón a que el Acto Legislativo 01 de 2005, indica que nadie puede devengar más de 13 mesadas pensionales, sin embargo, me permito manifestar lo siguiente: En cuanto a la negación de este derecho del cual es beneficiaria mi poderdante, me permito manifestar que es claro que la Ley 91 de 1981 establece: 2.

Pensiones. ( ) Para los docentes vinculados a partir del 1 de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1 de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de Ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.

Es decir que este es un BENEFICIO que se le otorga a aquellos docentes que no tuvieron derecho a percibir la pensión gracia y que, en garantía de tener una igualdad, se crea esta prima de medio año, que claramente solo es para aquellos que cumplen estos requisitos: - Ser DOCENTE vinculado del 1 de enero de 1981 al 26 de junio de 2003. - Tener reconocimiento únicamente de Pensión de Jubilación. - No tener derecho a Pensión Gracia. Ahora bien, esta norma Ley 91 de 1989 es la que crea el Fondo Nacional de Prestaciones sociales del Magisterio y con ello lo concerniente al trámite pensional de los docentes, norma que a la fecha no ha sido derogada y que por lo tanto quienes cumplan con los requisitos que allí́ se indican se les debe de cumplir con los derechos adquiridos, que para el presente caso es al reconocimiento y pago de una prima de medio año y que el hecho de que su valor corresponde a una mesada pensional, no significa que sea una mesada de más, es decir, si el legislador en su momento indico que era correspondiente a una prima y que a su vez no era un pago de solo unos días sino de 30 días, pues a esto se le debe responder.

Por su parte, es claro que con la expedición de la Ley 100 de 1993 en su Artículo 142 se crea una mesada adicional, conocida como la mesada 14 y fue creada como un estímulo a las personas que habían laborado toda su vida y que como empleados la recibían periódicamente, y era para aquellos pensionados por jubilación, invalidez, vejez y sobrevivientes.

Es decir, mal podría indicarse como lo manifiesta el Juzgador que esta mesada 14 y la prima de medio año indicada en la ley 91 de 1989 la cual es creada única y exclusivamente para docentes, que son beneficios asimilables, pues las dos son de naturaleza jurídica totalmente diferentes Ahora, si bien es cierto el Acto Legislativo indica que ningún pensionado podrá recibir más de 13 mesadas, también es cierto que esto se da en razón a la Mesada 14 creada por la Ley 100 de 1993, la cual incluso por la fecha de su promulgación es para todos los pensionados ya sea que gocen de una pensión jubilación, invalidez o sobrevivencia, mas no en lo concerniente a una prima que fue creada única y exclusivamente a los docentes quienes además deben de cumplir ciertos requisitos y que el legislador lo que hizo fue llegar a una conclusión respecto de este beneficio y derecho adquirido a estos docentes que en lo único en que tienen algún tipo de igualdad es en el nombre por llamarse prima de medio año, pero que a su vez pudo tener como nombre otra denominación y así́ entonces no podría ni siquiera el Acto legislativo indicar que esta es igual a la mesada 14 creada por una norma totalmente diferente que incluso excluye a los docentes.” Manifestó que eso aspectos fueron resueltos por el Tribunal accionado, quien mencionó de forma clara la diferenciación de regímenes pensionales en lo concerniente a la mesada 14 y a la prima de mitad de año que pretendía hacer la señora Edith Velandia.

Concluyó que si bien la parte accionante pretende darle la apariencia de vicio o defecto material o sustantivo a dicha situación, es evidente que los fundamentos que soportan la interposición de la acción de tutela son una reproducción de los planteamientos del recurso de apelación y que fueron resueltos en la segunda instancia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho La impugnación La accionante impugnó la sentencia del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, solicitó su revocatoria y la prosperidad de sus pretensiones, reiterando los argumentos expuestos en el escrito de tutela relacionados con el defecto sustantivo.

CONSIDERACIONES Competencia. La Sala es competente para conocer la impugnación interpuesta contra el fallo de primera instancia en virtud de lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, en concordancia con el artículo 25 del Acuerdo Nº 080 de 12 de marzo de 2019. Problema jurídico La Sala debe decidir si revoca la decisión de primera instancia proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, mediante la cual declaró improcedente la solicitud de tutela promovida por la señora Edith Velandia; en tanto que, como lo alega la parte actora, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda - Subsección D, al proferir la sentencia de 6 de mayo de 2022, vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, mínimo vital y seguridad social, incurriendo en vía de hecho por defecto sustantivo, al no tener en cuenta que lo pretendido era el reconocimiento y pago de la prima prevista en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, la cual es diferente a la mesada 14 consagrada en el artículo 142 de la Ley 100 de 1993.

Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales Tratándose de la acción de tutela contra providencias judiciales la postura reiterada y uniforme de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado ha sido admitir su procedencia excepcional, siempre que se cumplan los requisitos generales de procedibilidad (exigencias generales) y las causales específicas de procedencia (defectos).

Al respecto, la Corte Constitucional en las sentencias C-543 de 1992 y T-079 de 1993, analizó la procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales en los eventos que se prueba la configuración de una vía de hecho. Dicha posición fue redefinida por la misma Corporación a través de la sentencia C-590 de 2005, decisión en la cual se fijaron las reglas de procedibilidad de este mecanismo constitucional contra decisiones judiciales como se conocen actualmente.

Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de unificación por importancia jurídica del 5 de agosto de 2014, con ponencia del Doctor Jorge Octavio Ramírez, precisó que la acción de tutela procede contra providencias judiciales, siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional.

Así: Requisitos generales: Los requisitos generales de procedibilidad son exigibles en su totalidad, porque la ausencia de alguno de ellos impide el estudio de fondo de la acción de tutela. Estos requisitos son los siguientes: (i) La cuestión que se discute tiene relevancia constitucional; (ii) Se agotaron todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada;

(iii) Se cumple el requisito de inmediatez; (iv) no se argumentó una irregularidad procesal; (v) Se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que controvierten la providencia bajo estudio; y; (vi) La providencia objeto de la presente acción no fue dictada dentro de una acción de tutela. Causales específicas: Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial son aquellos defectos o errores en los cuales puede incurrir la decisión cuestionada.

Son las siguientes: a) Defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de competencia; b) Defecto procedimental, el cual ocurre cuando la autoridad judicial actuó al margen del procedimiento establecido; c) Defecto fáctico, esto es, cuando el juez no tuvo en cuenta el material probatorio obrante en el expediente para proferir decisión; d) Defecto material o sustantivo, el cual se origina en el evento en que se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas, o existe una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) Error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) Decisión sin motivación; g) Desconocimiento del precedente judicial y h) Violación directa de la Constitución Política.

Es importante advertir que si la decisión judicial cuestionada incurrió en alguna de las causales específicas, podrá ser razón suficiente para conceder el amparo constitucional. 3.1 El Defecto Sustantivo La jurisprudencia Constitucional ha considerado que el funcionario judicial incurre en defecto sustantivo cuando: “(…) (i) la decisión impugnada se funda en una disposición que ha sido derogada, subrogada o declarada inexequible;

(ii) la aplicación o interpretación que se hace de la norma en el asunto concreto desconoce la sentencia con efectos erga omnes que ha definido su alcance; (iii) la decisión impugnada se funda en una disposición que indiscutiblemente no es aplicable al caso; (iv) cuando la norma pertinente para el asunto en concreto es desatendida y, por ende, inaplicada;

(v) se interpreta una disposición normativa desbordando el sentido de la misma; y (vi) la interpretación de ésta se hace sin tener en cuenta otras disposiciones aplicables al caso y que son necesarias para efectuar una interpretación sistemática (…)”. La Corte Constitucional, en sentencia T-284 de 2006 al referirse a la limitación del principio de la autonomía de los jueces para aplicar e interpretar las normas, consideró: “[…] Puede, entonces, señalarse que la función otorgada a los funcionarios judiciales en su labor de administrar justicia y concretamente de aplicación e interpretación de las normas jurídicas que encuentra su soporte en el principio de autonomía e independencia judicial no es absoluta por cuanto se encuentra sujeta a los valores, principios y derechos previstos en la Constitución. Por ello, “pese a la autonomía de los jueces para elegir las normas jurídicas pertinentes al caso concreto, para determinar su forma de aplicación y para establecer la manera de interpretar e integrar el ordenamiento jurídico, en esta labor no le es dable apartarse de las disposiciones de la Constitución o la ley, ya que la justicia se administra con sujeción a los contenidos, postulados y principios constitucionales que son de forzosa aplicación […]”.

En las sentencias T- 092 de 2008 y T-686 de 2007 la Corte Constitucional, indicó: “[…] una decisión judicial adolece de un defecto material o sustantivo en los siguientes eventos (…) Cuando a pesar del amplio margen interpretativo que la Constitución le reconoce a las autoridades judiciales, la aplicación final de la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación contraevidente (interpretación contra legem) o perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes (irrazonable o desproporcionada) […]”.

(Destacado de la Sala). Caso concreto 4.1. Análisis de los requisitos generales de procedibilidad La Sala observa que la solicitud de amparo cumple con el requisito de inmediatez, pues la providencia que se cuestiona en el presente asunto, esto es, la sentencia de 9 de diciembre de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, se notificó a las partes por correo electrónico el 14 de diciembre de 2021 y, la demanda de tutela se presentó el 8 de marzo de 2022, es decir, dentro de un término prudencial.

Adicionalmente, se tiene que el accionante plantea de forma clara los hechos por los cuales considera que se vulneraron sus derechos fundamentales; y que la providencia que se cuestiona en el asunto de la referencia no fue proferida dentro de una acción de tutela, sino que se dictó dentro de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.

No existen medios ordinarios y/o extraordinarios de defensa judicial con los cuales la entidad accionante pueda lograr la protección de los derechos invocados, pues se adelantaron las correspondientes instancias dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y no se configura ninguna de las causales del recurso extraordinario de revisión. 4.1.1.

Consideraciones sobre la relevancia constitucional. La jurisprudencia constitucional de manera reiterada ha establecido que los asuntos que son conocidos por el juez de tutela deben tener una clara relevancia constitucional. Al respecto, la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005, señaló: “[…] El Juez de Tutela al estudiar la procedencia de la acción, debe constatar que se cumplen los siguientes requisitos formales: (i) que el asunto sometido a estudio tenga relevancia constitucional.

El juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. […] El juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. […]”.

En ese sentido, para que proceda la acción de tutela se ha establecido que “[…] requiere que el asunto sometido a conocimiento del juez de tutela, debe tener trascendencia Superior y no solamente legal o de otra naturaleza, como sería la exclusivamente económica de connotaciones particulares y privadas […]”. Por esa razón, es deber del juez constitucional en cada caso particular, analizar de forma clara y precisa las razones por las cuales el asunto que está bajo su conocimiento reviste de relevancia constitucional y por ello requiere un pronunciamiento de fondo sobre la posible vulneración de derechos constitucionales fundamentales.

Por lo demás, se resalta que la Corte Constitucional se ha ocupado de aplicar el concepto de relevancia constitucional, (i) en aquellos eventos en los cuales a través de la acción de tutela se pretende obtener prestaciones de carácter económico, lo cual en su concepto no comporta en principio un menoscabo de los derechos fundamentales y (ii) cuando la discusión se sintetiza en asuntos de mera legalidad, que propenden cuestionar las decisiones tomadas por las autoridades judiciales y, buscan una revisión de instancia por parte del juez constitucional. 4.1.2.

Solución del caso concreto. La señora Edith Velandia, plantea la vulneración de sus derechos fundamentales a la igualdad, al mínimo vital y a la seguridad social, por cuanto que a su decir, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, incurrió en vía de hecho por defecto sustantivo, puesto que no tuvo en cuenta que lo pretendido era el reconocimiento y pago de la prima prevista en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, la cual es diferente a la mesada 14 consagrada en el artículo 142 de la Ley 100 de 1993.

Indicó que, al estar vinculada al régimen prestacional especial de los docentes y, por ende, al FOMAG, con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, se le debió tener en cuenta el régimen pensional establecido en la Ley 91 de 1989, que en el literal B del numeral 2 de su artículo 15, consagró a favor de los docentes a quienes se les reconozca pensión de jubilación, el goce de dos condiciones: “i. Que se les aplicaba el régimen vigente para los pensionados del sector público nacional, esto es, que los requisitos y condiciones para adquirir la pensión de jubilación son los previstos en la Ley 33 de 1985, el cual era el régimen pensional vigente para los pensionados del sector público nacional a la entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989.

Indicó que, en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, la Sala Plena del Consejo de Estado, al interpretar el artículo 81 de la Ley 812 de 2003, precisó que los docentes que se vincularon a partir de la entrada en vigencia de dicha ley, esto es, el 26 de junio de 2003, adquirirían su derecho pensional conforme con el régimen de prima media con prestación definida y, por el contrario, si la vinculación al servicio se dio con anterioridad a dicha fecha, como en su caso, se les aplicaría la norma anterior, esto es la Ley 91 de 1989.

La Sala considera que los argumentos del escrito de tutela no satisfacen el requisito de relevancia constitucional, pues guardan identidad con los que fueron puestos en conocimiento del juez que conoció el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, los cuales ya fueron debatidos y respecto de los cuales ya se efectuó un juicio de legalidad.

En efecto, se observa que la providencia cuestionada, se pronunció sobre los aspectos que sustentan esta tutela, en el que luego del estudio de rigor se concluyó de las documentales aportadas al expediente que: (i) el derecho pensional de la señora Edith Velandia, se causó con posterioridad al 25 de julio de 2005, fecha de entrada en vigencia del Acto Legislativo 01 de 2005, que eliminó la mesada catorce, y a la fecha límite de 31 de julio de 2011, no logró cumplir con los requisitos para causar la pensión, pues, como se señaló el estatus pensional lo adquirió el 12 de noviembre de 2011, fecha que no está en discusión en el sub examine y (ii) si bien el Acto Legislativo 01 de 2005, mantuvo vigente el régimen pensional especial de los docentes, tal prerrogativa no incluye el derecho a devengar la mesada 14.

Pues bien, esta Sala considera que, revisados el escrito de tutela y los argumentos planteados por la señora Edith Velandia en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, se puede establecer que éstos comparten los argumentos puestos en conocimiento del juez en primera y segunda instancia, como razones de cargo, en aras de acreditar lo dicho en la demanda y, en este asunto, como causales específicas de procedibilidad de tutela contra providencia. Así, la lectura de la providencia de primera instancia se extrae que los argumentos de la demanda, en síntesis fueron: “(…) Señaló la apoderada de la parte actora que a los docentes que son vinculados al Magisterio con posterioridad al año 1980 y con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, esto es el 26 de junio de 2003, se les debe respetar el reconocimiento de la prima de medio año, tal como lo establece el Artículo 15 de la Ley 91 de 1980, aspecto que fue reiterado por la Sentencia de Unificación SUJ-014- CE-S2-2019 del 25 de abril de 2019 del Consejo de Estado.”.

(Sic) Por su parte, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, sintetizó los argumentos presentados por la señora Velandia en el recurso de alzada, en los siguientes términos: “La parte demandante solicita que se revoque el fallo de primera instancia y se accedan a las pretensiones de la demanda, aduciendo que la Ley 91 de 1989 que creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y con ello lo concerniente al trámite pensional de los docentes, norma que a la fecha no ha sido derogada y que por lo tanto quienes cumplan con los requisitos que allí se indican se les debe de cumplir con los derechos adquiridos, que para el presente caso es al reconocimiento y pago de una prima de medio año. Manifiesta, que si bien es cierto el Acto Legislativo indica que ningún pensionado podrá recibir más de 13 mesadas, también es cierto que esto se da en razón a la Mesada 14 creada por la Ley 100 de 1993, la cual incluso por la fecha de su promulgación es para todos los pensionados ya sea que gocen de una pensión jubilación, invalidez o sobrevivencia, mas no en lo concerniente a una prima que fue creada única y exclusivamente a los docentes.

Razón por la cual, indica que cumple con los requisitos para ser beneficiaria del reconocimiento y pago de la prima de mitad de año o mesada 14. (…)”. (Sic) En ese contexto, resulta evidente que las inconformidades planteadas por la aquí actora se compadecen con los argumentos esgrimidos en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho antes señalado.

Lo expuesto permite concluir que la tutela carece de relevancia constitucional, en la medida que el accionante pretende obtener un pronunciamiento favorable a sus pretensiones, aun desconociendo la competencia propia de la autoridad judicial llamada a resolver el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. En efecto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, con sentencia de 9 de diciembre de 2022, desestimó la demanda presentada por la actora, con base en los siguientes argumentos: “(…)La parte demandante solicita que se revoque el fallo de primera instancia aduciendo que la Ley 91 de 1989 que creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y con ello lo concerniente al trámite pensional de los docentes, norma que a la fecha no ha sido derogada y que por lo tanto quienes cumplan con los requisitos que allí́ se indican se les debe de cumplir con los derechos adquiridos, que para el presente caso es al reconocimiento pago de una prima de medio año. Manifiesta, que si bien es cierto el Acto Legislativo indica que ningún pensionado podrá recibir más de 13 mesadas, también es cierto que esto se da en razón a la Mesada 14 creada por la Ley 100 de 1993, la cual incluso por la fecha de su promulgación es para todos los pensionados ya sea que gocen de una pensión de jubilación, invalidez o sobrevivencia, más no en lo concerniente a una prima que fue creada única y exclusivamente a los docentes.

Razón por la cual, indica que cumple con los requisitos para ser beneficiaria del reconocimiento y pago de la prima de mitad de año o mesada 14. Así́, definió como problema jurídico determinar si le asistía o no derecho a la accionante al “reconocimiento y pago de la mesada catorce (14) de la pensión de jubilación”. Para resolver dicha cuestión, empezó por indicar que, acorde con el artículo 5 de la Ley 4 de 1976, se creó la denominada mesada 13 o mesada adicional en diciembre para los pensionados.

Seguidamente, refirió que, acorde con el artículo 50 la Ley 100 de 1993, los pensionados por vejez, jubilación, invalidez y sustitución o sobrevivencia continuarían recibiendo cada año, junto con la mesada del mes de noviembre, en la primera quincena del mes de diciembre, una mensualidad adicional a la pensión. Igualmente, citó lo dispuesto en el artículo 142 de la referida Ley 100 de 1993, según el cual, los pensionados por jubilación, invalidez, vejez y sobrevivientes, de sectores públicos, oficial, semioficial, en todos sus órdenes, en el sector privado y del Instituto de Seguros Sociales, así como los retirados y pensionados de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, tendrían derecho al pago de una mesada adicional pagable a junio de cada año, a partir de 199123.

A continuación, trajo a colación lo dispuesto por la Corte Constitucional en sentencia C-409 de 1994, en la que se declararon inexequibles apartados del artículo 142 de la Ley 100 de 1993 en los que se excluía de la mesada adicional de junio a quienes hubieran causado la pensión antes del 1 de enero de 1988, e igualmente, que se pagara la mesada adicional a quienes fueran beneficiarios de los reajustes ordenados en el decreto 2108 de 1992, desde 1996, al consagrar una discriminación injustificada “en favor de un grupo de pensionados – los actuales-, frente a quienes se les reconoció la prestación social con anterioridad a la vigencia de la Ley 100 de 1993”.

Mencionó lo dispuesto en el artículo 279 de la Ley 100 de 1993, explicando que en dicha norma el legislador dispuso que el Sistema General de Seguridad Social contenido en ella no sería aplicable a determinados sectores de trabajadores y pensionados, por lo que fue necesario que en la Ley 238 de 1995, se insistiera en la aplicabilidad del beneficio regulado en el artículo 142 de la Ley 100 en comento.

No obstante, con posterioridad, el artículo 1° del Acto Legislativo 01 de 2005, publicado en el Diario Oficial 45.980 del 25 de julio de 2005, eliminó la mesada catorce (14), en todos los regímenes pensionales (general y especiales), al regular lo siguiente: “ARTICULO1. [ ] [Inciso octavo] Las personas cuyo derecho a la pensión se cause a partir de la vigencia del presente Acto Legislativo no podrán recibir más de trece (13) mesadas pensionales al año. Se entiende que la pensión se causa cuando se cumplen todos los requisitos para acceder a ella, aun cuando no se hubiese efectuado el reconocimiento [ ] PARÁGRAFO TRANSITORIO 6°.

Se exceptúan de lo establecido por el inciso 8° del presente artículo, aquellas personas que perciban una pensión igual o inferior a tres (3) salarios mínimos mensuales legales vigentes, si la misma se causa antes del 31 de julio de 2011, quienes recibirán catorce (14) mesadas pensionales al año”. De este modo, como se aprecia en el Acto Legislativo transcrito, no se dispuso protección alguna para los trabajadores -sujetos al régimen pensional general o a alguno especial- que a la entrada en vigencia de la reforma constitucional estuvieran próximos a pensionarse.

En efecto, nótese que sólo quienes estaban pensionados o cuyo derecho pensional se encontraba consolidado al momento de la entrada en vigencia de la norma constitucional, esto es, al 26 de julio de 2005, continuarán percibiendo la mesada catorce (14). Y sólo por vía de excepción, recibirían dicha mesada aquellas personas cuyo derecho se haya causado antes del 31 de julio de 2011, empero, siempre que en su caso el monto de la pensión sea igual o inferior a tres (3) salarios mínimos legales mensuales vigentes para la época.

Tal excepción es la única a la mencionada regla universal de eliminación de la mesada catorce (14) (parágrafo transitorio 6 del artículo 1). Dicho beneficio universal, se insiste, fue eliminado por la reforma constitucional con una regla de alcance igualmente universal, esto es, aplicable a todos los regímenes pensionales.(…)”. (Sic) Visto lo anterior, la Sala considera que la cuestión que se discute no reviste de relevancia constitucional, toda vez que el debate que se presenta en la acción de tutela de la referencia es netamente legal, pues lo que pretende la parte actora es que a través de este mecanismo excepcional, se estudien nuevamente los planteamientos expuestos como argumentos para que se le reconozca y pague la prima prevista en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, cuyos argumentos trae ahora como cimientos de las causales específicas de procedencia señaladas, de suerte tal que lo que se pretende en este amparo es prolongar en el tiempo un debate jurídico que se surtió en su momento ante la autoridad competente.

Al respecto, se reitera que la acción de tutela no se puede entender como una prolongación del proceso, o un procedimiento paralelo, con el fin de cuestionar en uno u otro las decisiones tomadas en las diferentes etapas procesales; A contrario sensu, la tutela es un mecanismo excepcional, cuyo objeto es propender por el respeto y la garantía de los derechos fundamentales, con observancia de la órbita competencial de las autoridades estatales accionadas.

La Sala llama la atención sobre la impertinencia del argumento, pues se reitera que del análisis del libelo resulta evidente que el fin último de la acción de tutela es obtener una revisión de instancia, motivo que resulta ineficiente para acudir a la excepcional figura de la tutela. Por lo demás, se resalta que la Corte Constitucional se ha ocupado de aplicar el concepto de relevancia constitucional, en aquellos eventos en los cuales a través de la acción de tutela se pretende obtener prestaciones de carácter económico o bien, versan sobre asuntos de mera legalidad, en los cuales se presenta una inconformidad con el estudio normativo realizado por el juez natural del asunto, lo cual en su concepto no comporta en principio un menoscabo de los derechos fundamentales.

En efecto, esa corporación en sentencia SU 041 de 2018 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado) precisó: “(…) La relevancia constitucional del asunto sometido al juez de amparo, es uno de los requisitos generales que debe acreditarse para avalar la procedibilidad excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales. La Corte en sentencia C-590 de 2005, estableció que este presupuesto implica que el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no demuestren una clara importancia constitucional, pues de lo contrario, se involucraría en asuntos que deben ser resueltos por otras jurisdicciones. 12.

Así las cosas, la relevancia constitucional requiere que el asunto sometido a conocimiento del juez de tutela, debe tener trascendencia Superior y no solamente legal, contractual o de otra naturaleza, como sería la exclusivamente económica. La Corte en sentencia T-470 de 1998 manifestó que las controversias por elementos puramente económicos, regulados estrictamente por normas de rango legal o contractual, mas no constitucionales, exceden el alcance de la acción de tutela, puesto que aquella tiene como único objeto, la protección efectiva, inmediata y subsidiaria de los derechos fundamentales, frente a acciones u omisiones que los vulneren o amenacen.

Por su parte, la sentencia T- 606 del 2000, reiteró que resultan ajenas a la jurisdicción constitucional las discusiones que surjan sobre derechos de índole económica, debido a que, para esta clase de debates, se encuentran consagrados los instrumentos procesales propios para su trámite y su resolución. 13. No obstante, el juez de tutela, en principio, no puede declarar la improcedencia del amparo cuando está frente una controversia de naturaleza contractual o económica, con base en que, en esta clase de asuntos no se debaten derechos fundamentales, sino que, debe analizar la situación planteada y determinar si se trata de una discusión ius fundamental, a partir del estudio de elementos que hacen parte de la dimensión objetiva de los derechos afectados, así como, de las circunstancias subjetivas de las partes que solicitan la protección constitucional, de tal manera que se garantice el “efecto de irradiación” de la Carta sobre el ordenamiento jurídico.

En definitiva, el juez de tutela debe verificar si el caso puesto a su conocimiento contiene un debate de relevancia constitucional, especialmente cuando existan intereses que prima facie, podrían ser considerados económicos, lo que generaría la improcedencia de la petición de protección, en particular, porque la vulneración de los derechos fundamentales invocada tendría la potencialidad de generar un impacto financiero en sus titulares, sin embargo, dicha circunstancia no convierte el asunto en una discusión estrictamente dineraria, pues el debate que subyace y que resulta transversal a la misma tendría una innegable naturaleza ius fundamental, con independencia de sus consecuencias patrimoniales.

De igual manera, este Tribunal modificó su reglamento interno (Acuerdo 05 de 1992), en el que incluyó como criterio orientador para la selección de tutelas, la posibilidad de revisar asuntos que revistan una grave afectación del patrimonio público, es decir, cuando dicha controversia tenga interés general en tanto que perjudica el erario.

La Corte en sentencia T-610 de 2015 aclaró que la habilitación para el estudio que en propio, se muestran eminentemente económicos, opera en el evento de evidenciarse una violación de derechos fundamentales en la que, además, afecte o amenace el patrimonio público, por lo que la procedibilidad general de la acción de tutela, está condicionada a una argumentación sólida que demuestre que el litigio económico, sobre el que se acusa la vulneración de derechos fundamentales afecta de manera injusta y antijurídica el erario.

(…)”. Así las cosas, se establece que como la parte actora fundamentó su escrito en argumentos que fueron resueltos por el juez que en Derecho debía hacerlo, no hay lugar a realizar un mayor estudio del caso. No se advierte que las apreciaciones presentadas por la parte actora conlleven a la violación de deberes y derechos fundamentales que habiliten al juez de tutela para estudiar los supuestos de hecho y de derecho planteados en el trámite de nulidad y restablecimiento del derecho, pues ello fue agotado por los jueces naturales del proceso, de acuerdo con las funciones otorgadas por el legislador, los cuales ya emitieron un pronunciamiento sobre el asunto puesto a su consideración. Por lo expuesto, la Sala no encuentra mérito para continuar con el estudio de los requisitos generales de procencia de tutela contra providencia; en cambio, es claro que el amparo invocado por la señora Edith Velandia, se torna improcedente.

III. DECISIÓN Por las anteriores razones y teniendo en cuenta que el efecto final de la declaratoria de improcedencia es el mismo, se confirmará la sentencia de 6 de mayo de 2022, proferida por el Consejo de Estado - Sección Tercera - Subsección A, por medio de la cual negó la solicitud de amparo presentada por el apoderado de la señora Edith Velandia, contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda - Subsección D, por las razones expuestas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO. - CONFIRMAR la sentencia de 6 de mayo de 2022, proferida por el Consejo de Estado - Sección Tercera - Subsección A, dentro de la acción de tutela de la referencia, con fundamento en las razones expuestas por esta Sala en la parte motiva de esta providencia. SEGUNDO.- Por Secretaría, remitir a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador La anterior providencia se discutió y aprobó por la Sala en la sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) (En comisión de servicios) SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CARMELO PERDOMO CUÉTER