Radicación: 68001-23-33-000-2018-00227-01 (0744-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D. C., ocho (8) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO.
Radicación: 68001-23-33-000-2018-00227-01 (0744-2023) Demandante: Ofelma León Chacón Demandado: Municipio de Bucaramanga Temas: Relación laboral encubierta. Contrato de prestación de servicios. Apoyo asistencial. CONFIRMA SENTENCIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el siete (7) de julio de dos mil veintidós (2022), por el Tribunal Administrativo de Santander, por medio de la cual accedió a las pretensiones.
ANTECEDENTES La señora Ofelma León Chacón instauró demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en contra del municipio de Bucaramanga, con el fin de que se acceda a las siguientes: PRETENSIONES Que se declare la nulidad del oficio número 1778 del 1 de agosto de 2017, y como consecuencia, se declare que entre las partes existió un vínculo laboral del 1 de enero de 2005 al 31 de diciembre de 2015.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se condene a la entidad demandada a pagarle todos los salarios, las prestaciones sociales y bonificaciones que debió percibir durante el periodo mencionado. Que se reintegren los porcentajes de cotización de la seguridad social y lo pagado por estampillas municipales. Que reconozca, como reparación del daño, las horas extras y recargos dominicales y festivos y los valores correspondientes al vestido y calzado de labor.
Que la demandada pague los intereses moratorios que se generen a partir de la Radicación: 68001-23-33-000-2018-00227-01 (0744-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 fecha de exigibilidad de la sentencia y sea condenada en costas y agencias en derecho.
HECHOS La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que prestó sus servicios al municipio de Bucaramanga, en apoyo a la gestión administrativa, entre el 1 de enero de 2005 hasta el 31 de diciembre de 2015, a través de varios contratos de prestación de servicios. Que desarrolló sus labores en el área de atención y prevención de desastres, adscrita a la secretaría de gobierno y, sus labores comprendieron, la recepción, trámite y archivo de las comunicaciones, solicitudes, oficios, peticiones y quejas interpuestas en la dependencia mencionada.
Que siempre estuvo subordinada a órdenes y directrices, que prestó sus servicios en las instalaciones y con los elementos suministrados por la entidad y en un horario de 7:30 a. m. a 5:00 p. m. de lunes a viernes. TRÁMITE EN PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida mediante auto del 22 de agosto de 2018 y, notificada a la entidad demandada quien manifestó que no tuvo ningún vínculo laboral con la demandante y que, su relación se limitó a la contratación por prestación de servicios.
Que no existió continuidad en la labor desempeñada, porque entre la suscripción de la mayoría de los contratos de prestación de servicios existieron interrupciones significativas. Que los objetos de los contratos no fueron iguales, que no tuvieron un único propósito ni se circunscribió a una misma labor y que, fue contratada según las necesidades de apoyo que se presentaran.
Que tampoco hubo subordinación, pues, aunque recibió ciertas directrices, estas eran necesarias para cumplir con el objeto contratado y las obligaciones inmersas en este. Que en ningún momento recibió órdenes ni le fue impuesto un horario, que la entidad solo emitió instrucciones generales necesarias para coordinar y velar por el buen desarrollo de las actividades contratadas.
Que, en todo caso, según la jurisprudencia del Consejo de Estado, el cumplimiento de un horario o la emisión de directrices generales no es suficiente para declarar la existencia de una relación laboral, porque hacen parte de la Radicación: 68001-23-33-000-2018-00227-01 (0744-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 coordinación necesaria en el desarrollo de los objetos contractuales.
Propuso como excepciones la prescripción y falta de competencia del Tribunal Administrativo de conocimiento. Se celebró audiencia inicial el 11 de junio de 2019, en la cual se fijó el litigio, se surtió la etapa conciliatoria, se declaró no probada la excepción de falta de competencia, se decretaron las pruebas solicitadas y se programó la audiencia para su práctica.
Luego de agotado el periodo probatorio se dio traslado a las partes para que alegaran de conclusión y se dictó sentencia, la cual fue apelada dentro del término oportuno por el demandado. SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN El Tribunal Administrativo de Santander, mediante sentencia del siete (7) de julio de dos mil veintidós (2.022), encontró probado el encubrimiento de la relación laboral y que la demandante prestó sus servicios de apoyo a la gestión de la Secretaría de Gobierno municipal de manera subordinada.
Que, de acuerdo con los testigos y las cláusulas contractuales, la demandante desarrolló sus actividades bajo órdenes y directrices que desbordaban lo pactado en los contratos. Que sus funciones se asemejaban a las del cargo de auxiliar administrativo, grado 407, de la planta de personal de la entidad y, se acreditó que las cumplía en los mismos términos y condiciones que los empleados del municipio, en el mismo horario y bajo la dirección de un jefe inmediato.
Declaró probada la existencia de la relación laboral del 3 de marzo de 2008 al 30 de octubre de 2015 y, ordenó el reconocimiento de las prestaciones sociales causadas con posterioridad al 11 de febrero de 2013, empleando como base para el cálculo de aquellas los honorarios pactados en los contratos, teniendo en cuenta las interrupciones entre los contratos de prestación de servicios.
Que se presentaron varias interrupciones contractuales en 2011, 2012 y 2014 que desvirtúan la continuidad de la labor desempeñada por la actora en esos periodos, sin que se hubiera presentado por parte de aquella la reclamación administrativa en los tres años siguientes a la finalización de los respectivos acuerdos. Por lo anterior, declaró probada parcialmente la excepción de prescripción extintiva de los derechos causados entre el 3 de marzo de 2008 y 28 de diciembre de 2011 y el 19 de septiembre y 18 de diciembre de 2012, salvo lo relacionado con los aportes a pensión. Negó las demás pretensiones y, no condenó en costas.
RECURSO DE APELACIÓN La parte demandada interpuso recurso de apelación indicando que no se configuró una relación laboral, pues los contratos de prestación de servicios Radicación: 68001-23-33-000-2018-00227-01 (0744-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 atendieron los parámetros legales y en su ejecución no existió continuidad ni permanencia. Que no se excedió la temporalidad que caracteriza los contratos de prestación de servicios, porque el plazo de ejecución fue el estrictamente indispensable y la demandante era vinculada cuando se necesitaba el apoyo en la Secretaría de Gobierno. Además, los contratos no fueron consecutivos, pues entre uno y otro existieron interrupciones mayores a sesenta días.
Que no cumplió labores esenciales para el funcionamiento de la institución, sino de apoyo a las gestiones de la dependencia mencionada, como el archivo de la documentación y la atención temporal al público. Que las simples instrucciones por parte del municipio y el cumplimiento de un horario no implican por sí solas la subordinación, sino que traducen acciones de coordinación de actividades entre las partes.
Por lo anterior, solicitó revocar la sentencia de primera instancia y, en su lugar, negar las pretensiones de la demanda. TRAMITE DE SEGUNDA INSTANCIA. Por auto del veintiocho (28) de febrero de dos mil veintitrés (2.023), se admitió el recurso de apelación interpuesto y, al no haber pruebas que decretar, no se hizo necesario otorgar el término de traslado para alegar, de conformidad con lo establecido en la Ley 2080 de 2021 en su artículo 67 numeral 5 que modificó el artículo 247 de la Ley 1437 de 2011.
El Agente del Ministerio Público no rindió concepto. Se decidirá la controversia, previas las siguientes, CONSIDERACIONES DE LA SALA La Sala deberá verificar, en los términos del recurso de apelación, si entre la demandante y el municipio de Bucaramanga, existió un vínculo laboral derivado de la prestación de servicios y, si como consecuencia de ello, la actora tiene derecho al reconocimiento y pago de las prestaciones dejadas de percibir con ocasión de esa relación, tal como se decidió en primera instancia. Marco normativo y jurisprudencial Para resolver el fondo del asunto, se requiere hacer un análisis de las figuras del contrato de prestación de servicios y del concepto de relación laboral.
El Contrato Estatal de Prestación de Servicios, se encuentra consagrado en la Ley 80 de 1993 artículo 32.3, el cual dice: Radicación: 68001-23-33-000-2018-00227-01 (0744-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 «Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad.
Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados. En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable». En los contratos de prestación de servicios, se requiere que la prueba de la relación contractual sea palmaria, es decir, que se pueda determinar con claridad si entre el actor y la entidad demandada existía un verdadero contrato de prestación de servicios, o por el contrario una relación de tipo laboral, que es la que procede a analizarse.
La relación laboral comprende los siguientes elementos: la actividad humana que debe ser realizada personal, libre y conscientemente, la relación de dependencia o subordinación de una persona física a otra natural o jurídica y, a su vez, el elemento de la remuneración. Este tema, de diferenciar el contrato de prestación de servicios y la relación laboral ha sido objeto de constantes controversias, por ello se trae a colación la sentencia C-154 del 19 de marzo de 1997 de la Corte Constitucional, que expresa claramente las diferencias entre el contrato de trabajo y el de prestación de servicios, dice al respecto: «Como es bien sabido, el contrato de trabajo tiene elementos diferentes al de prestación de servicios independientes.
En efecto, para que aquél se configure se requiere la existencia de la prestación personal del servicio, la continuada subordinación laboral y la remuneración como contraprestación del mismo. En cambio, en el contrato de prestación de servicios, la actividad independiente desarrollada, puede provenir de una persona jurídica con la que no existe el elemento de la subordinación laboral o dependencia consistente en la potestad de impartir órdenes en la ejecución de la labor contratada.
Del análisis comparativo de las dos modalidades contractuales -contrato de prestación de servicios y contrato de trabajo- se obtiene que sus elementos son bien diferentes, de manera que cada uno de ellos reviste singularidades propias y disímiles, que se hacen inconfundibles tanto para los fines perseguidos como por la naturaleza y objeto de los mismos.
En síntesis, el elemento de subordinación o dependencia es el que determina la diferencia del contrato laboral frente al de prestación de servicios, ya que en el plano legal debe entenderse que quien celebra un contrato de esta naturaleza, como el previsto en la norma acusada, no puede tener frente a la administración sino la calidad de contratista independiente sin derecho a prestaciones sociales; a contrario sensu, en caso de que se acredite la existencia de un trabajo subordinado o dependiente consistente en la actitud por parte de la administración contratante de impartir órdenes a quien presta el servicio con respecto a la ejecución de la labor contratada, así como la fijación de horario de trabajo para la prestación del servicio, se tipifica el contrato de trabajo con derecho al pago de prestaciones sociales, así se le haya dado la denominación de un contrato de prestación de servicios independiente.
Así las cosas, la entidad no está facultada para exigir subordinación o dependencia al contratista ni algo distinto del cumplimiento de los términos del contrato, ni Radicación: 68001-23-33-000-2018-00227-01 (0744-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 pretender el pago de un salario como contraprestación de los servicios derivados del contrato de trabajo, sino, más bien, de honorarios profesionales a causa de la actividad del mandato respectivo».
(Negrillas para resaltar). De acuerdo con lo anterior, se colige que es la subordinación o dependencia el elemento que diferencia al contrato de prestación de servicios del contrato de trabajo o de la relación laboral, por esto, desvirtuar un contrato de prestación de servicios, demostrando la subordinación dará vía libre al nacimiento del derecho al pago de prestaciones sociales en aplicación del principio de primacía de la realidad sobre las formas en las relaciones de trabajo, consagrado en el artículo 53 de la Constitución. Acerca de los conceptos de subordinación y permanencia que son propios del concepto de empleo público, (relación de trabajo) se pronunció el Consejo de Estado en sentencia de unificación del nueve (09) de septiembre de dos mil veintiuno (2021), en el proceso radicado No. 05001-23-33-000-2013-01143- 01(1317-16) CE-SUJ2-025-21, con ponencia del consejero RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS, en los siguientes términos: «2.3.3.2.
Subordinación continuada 102. De acuerdo con el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo, la subordinación o dependencia del trabajador constituye el elemento determinante que distingue la relación laboral de las demás prestaciones de servicios, pues encierra la facultad del empleador para exigirle al empleado el cumplimiento de órdenes, imponerle jornada y horario, modo o cantidad de trabajo, obedecer protocolos de organización y someterlo a su poder disciplinario.
No obstante, la subordinación es un concepto abstracto que se manifiesta de forma distinta según cuál sea la actividad y el modo de prestación del servicio.2 103. La reiterada jurisprudencia de esta corporación –que aquí se consolida- ha considerado, como indicios de la subordinación, ciertas circunstancias que permiten determinar su existencia; entre estas, se destacan las siguientes: 104. i) El lugar de trabajo.
Considerado como el sitio o espacio físico facilitado por la entidad para que el contratista lleve a cabo sus actividades. Sin embargo, ante el surgimiento de una nueva realidad laboral, fruto de las innovaciones tecnológicas, esta Sala Plena estima necesario matizar esta circunstancia, por lo que el juzgador habrá de valorarla, en cada caso concreto, atendiendo a las modalidades permitidas para los empleados de planta. 105. ii) El horario de labores.
Normalmente, el establecimiento o imposición de una jornada de trabajo al contratista no implica, necesariamente, que exista subordinación laboral y, por consiguiente, que la relación contractual sea simulada. Así, ciertas actividades de la Administración (servicios de urgencia en el sector salud o vigilancia, etc.) necesariamente requieren la incorporación de jornadas laborales y de turnos para atenderlas.
Por ello, si bien la exigencia del cumplimiento estricto de un horario de trabajo puede ser indicio de la existencia de una subordinación subyacente, tal circunstancia deberá ser valorada en función del objeto contractual convenido. 106. iii) La dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar. Bien sea a través de la exigencia del cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, o la imposición de reglamentos internos, o el ejercicio del poder de disciplina o del ius variandi,3 la dirección y control efectivo de las actividades del contratista constituye uno de los aspectos más relevantes para identificar la existencia o no del elemento de la subordinación. En ese sentido, lo que debe probar el demandante es su inserción en el círculo rector, organizativo y Radicación: 68001-23-33-000-2018-00227-01 (0744-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 disciplinario de la entidad, de manera que demuestre que esta ejerció una influencia decisiva sobre las condiciones en que llevó a cabo el cumplimiento de su objeto contractual.
Así, cualquier medio probatorio que exponga una actividad de control, vigilancia, imposición o seguimiento por parte de la entidad, que en sana crítica se aleje de un ejercicio normal de coordinación con el contratista, habrá de ser valorado como un indicio claro de subordinación. 107. iv) Que las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral.
El hecho de que el servicio personal contratado consista en el cumplimiento de funciones o en la realización de tareas idénticas, semejantes o equivalentes a las asignadas en forma permanente a los funcionarios o empleados de planta de la entidad, puede ser indicativo de la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, siempre y cuando en la ejecución de esas labores confluyan todos los elementos esenciales de la relación laboral a los que se refiere el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo.
En ese orden de ideas, incumbe al actor demostrar, además de la prestación personal de sus servicios a cambio de una remuneración, la existencia de unas condiciones de subordinación o dependencia, en las que el representante de la entidad contratante o la persona que él designe, ostentó la facultad de exigirle el cumplimiento de órdenes perentorias y de obligatoria observancia. Por consiguiente, el interesado deberá acreditar, además de la permanencia de sus servicios, que la labor desarrollada se enmarca en el objeto misional de la entidad. 108.
A este respecto, resulta preciso aclarar que el desempeño de actividades o funciones propias de una carrera profesional liberal (como en este caso la de abogado) no descarta, per se, la existencia de una relación laboral, pues, en la práctica, tales actividades son requeridas frecuentemente para satisfacer el objeto misional de la entidad.
En cambio, la existencia del contrato de prestación de servicios sí exige que las funciones del contratista sean desarrolladas con un alto grado de autonomía, sin perjuicio de la necesidad de coordinación con la entidad contratante que, en ningún caso, puede servir de justificación para ejercer comportamientos propios de la subordinación laboral.
(…) 3.1.4. Unificación del sentido y alcance de la expresión «término estrictamente indispensable» del numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993. 131. La autorización prevista en el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, para celebrar contratos de prestación de servicios cuando las actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados, es esencialmente temporal; por lo tanto, este tipo de contratos, cuando se suscriben con personas naturales, no pueden concatenarse indefinidamente en el tiempo. 132.
Siguiendo esa lógica, el «término estrictamente indispensable», al que alude la referida norma, tiene lugar en la fase precontractual, pues es en esta donde la entidad contratante aproxima, en función del objeto a contratar y de los recursos disponibles, el tiempo máximo que estima «imprescindible» para su ejecución. En otras palabras, la vigencia del contrato debe ser por el tiempo necesario para ejecutar el objeto contractual convenido, y este debe estar sujeto al principio de planeación, que encuentra su manifestación práctica «en la elaboración de los estudios previos a la celebración del negocio jurídico, pues es allí donde deberán quedar motivadas con suficiencia las razones que justifiquen que la Administración recurra a un contrato de prestación de servicios». 133.
No obstante lo anterior, en la práctica, durante el término de ejecución de los contratos, suele ocurrir que se presentan ciertas situaciones imprevistas que exijan su prórroga; por lo cual, en algunos casos, el tiempo estimado, ab initio, como «el ajustado enteramente a la necesidad», puede resultar insuficiente. En cualquier caso, las mismas razones que en su momento justificaron la planeación del contrato inicial y la suscripción de los contratos modificatorios del plazo de ejecución, deben encontrar soporte en los mencionados estudios previos.
Radicación: 68001-23-33-000-2018-00227-01 (0744-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 134. En ese orden de ideas, la Sala unifica el sentido y alcance del «término estrictamente indispensable» como aquel que aparece expresamente estipulado en la minuta del contrato de prestación de servicios, que de acuerdo con los razonamientos contenidos en los estudios previos, representa el lapso durante el cual se espera que el contratista cumpla a cabalidad el objeto del contrato y las obligaciones que de él se derivan, sin perjuicio de las prórrogas excepcionales que puedan acordarse para garantizar su cumplimiento.”.(subrayas del texto original).
Corresponde, además por regla general a la parte actora demostrar, que en la ejecución del contrato se configuraron los elementos propios de una relación laboral como son: una actividad personal, un salario y la subordinación. Así lo ha consignado la jurisprudencia del Consejo de Estado en varias oportunidades: “41. Aquí se debe precisar, que en materia probatoria, la presunción que se establece en la citada norma opera de forma distinta cuando se trata en materia laboral ordinaria, ya que se está dejando la carga de la prueba en manos del empleador, caso distinto ocurre, cuando se involucran relaciones entre los servidores públicos o particulares frente al Estado, los cuales deberán asumir esa carga siempre que intenten develar una relación laboral a través de un contrato de prestación de servicios. 42.
En efecto, quien demande, tiene que desvirtuar inicialmente la presunción del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 y consecuentemente la del acto administrativo mediante el cual se nombró. Es así, que es inminente que se prueben los elementos de la relación laboral, esto es, (i) la actividad personal del trabajador, (ii) subordinación continuada y dependencia del trabajador y (iii) remuneración como retribución del trabajo prestado, para que se pueda configurar un contrato de trabajo»1.
Corolario de la relación empleador-trabajador, es el nacimiento de la obligación por parte del primero, de cancelarle al segundo, beneficios inherentes a su calidad, tales como las prestaciones sociales. Debe aclararse que, tal y como lo precisó esta Corporación en la sentencia de unificación del 9 de septiembre de 2021 antes aludida, cuando se reconoce la existencia de una relación laboral, al accionante le asiste el derecho al pago de prestaciones sociales a cargo de la administración, pero no es posible que por ello se le dé la categoría de empleado público al contratista sin que concurran los elementos previstos en el artículo 122 de la Constitución Política.
Resolución del caso concreto De conformidad con las pruebas, se puede establecer que la demandante prestó sus servicios al municipio de Bucaramanga mediante los contratos de prestación de servicios que se relacionan de la siguiente forma: N.º de contrato2 Duración o plazo3 Objeto o característica del trabajo o servicio Valor 0371 del 28 de febrero de 2008 5 meses (3 de marzo al Prestar servicios de apoyo a la gestión de la Secretaría de Gobierno municipal en el área de prevención y atención de desastres y $ 5.000.000 1 Sentencia del 28 de octubre 2021, Radicación número: 68001-23-33-000-2015-00393-01(3755-17). 2 Folios 16 a 56 del Cuaderno Principal 1. 3 Es de anotar que las fechas aquí relacionadas fueron extraídas de los contratos de prestación de servicios y de las actas de inicio o de liquidación allegadas.
Radicación: 68001-23-33-000-2018-00227-01 (0744-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 2 de agosto de 2008) demás actividades asignadas por el secretario de gobierno municipal 1297 del 20 de agosto de 2008 4 meses (21 de agosto al 20 de diciembre de 2008) Prestar servicios en la Secretaría de Gobierno – área de atención y prevención de desastres: En lo relacionado con la recepción, trámite y archivo de las comunicaciones, solicitudes, oficios, derechos de petición y quejas interpuestas ante el área de atención y prevención de desastres y el secretario de gobierno municipal acorde con las obligaciones específicas relacionadas $ 4.000.000 0409 del 29 de enero de 2009 5 meses (29 de enero al 28 de junio de 2009) $ 5.500.000 191 del 11 de agosto de 2009 4 meses y 15 días (11 de agosto al 26 de diciembre de 2009) $ 4.950.000 0496 del 26 de enero de 2010 6 meses (26 de enero al 27 de julio de 2010) Apoyar a la gestión al área de atención y prevención de desastres de la Secretaría de Gobierno, aplicando la ley general de archivo, recepcionando, tramitando y proyectando los oficios de competencia del despacho $ 6.600.000 2976 del 2 de septiembre de 2010 3 meses y 20 días (2 de septiembre al 21 de diciembre de 2012) Prestar servicios profesionales apoyando la gestión del área de atención y prevención de desastres de la Secretaría de Gobierno con el trámite y realizando labores de orientación al usuario y suministro de información de la dependencia $ 4.033.383 3853 del 30 de diciembre de 2010 1 mes Se requiere a una persona que preste servicios personales apoyando la gestión del área de atención y prevención de desastres de la Secretaría de Gobierno con el trámite y realizando labores de orientación al usuario y suministro de información de la dependencia. $ 4.033.333 1269 del 24 de febrero de 2011 4 meses (24 de febrero al 24 de junio de 2011) Prestar apoyo a la gestión en la Secretaría de Gobierno dentro del área de la atención y prevención de desastres en la recepción, el direccionamiento y la radicación de documentos. $ 4.400.000 3227 del 29 de junio de 2011 6 meses Se requiere una persona que preste servicios personales apoyando la gestión del grupo de prevención y atención de desastres en lo relacionado con el trámite dado a las diferentes solicitudes efectuadas por la ciudadanía siguiendo las normas archivísticas $ 6.600.000 1975 del 19 de septiembre de 2012 3 meses $ 4.200.000 533 del 7 de febrero de 2013 10 meses y 10 días $ 11.200.000 278 del 16 de enero de 2014 10 meses y 15 días Prestar servicios de apoyo a la gestión en el programa de gestión del riesgo de desastres, coadyuvando en la sistematización de la información que se allega y se genera en el programa $ 9.800.000 1016 del 26 de febrero de 2015 7 meses y 29 días Prestar servicios de apoyo a la gestión en la secretaria del interior coadyuvando en cada una de las actuaciones administrativas que adelanta el programa de gestión, con el fin de dar cumplimiento a la Ley 1523 de 2012 $ 8.400.000 Radicación: 68001-23-33-000-2018-00227-01 (0744-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 De dichos contratos se puede inferir que la demandante prestó un servicio para el municipio de Bucaramanga de manera personal y que se pactó una remuneración. En cuanto a la subordinación, se visualiza que se desempeñó en labores de apoyo asistencial en el área de atención y prevención de desastres de la Secretaría de Gobierno de la entidad territorial, entre el 3 de marzo de 2008 y el 30 de octubre de 2015.
Ahora bien, la Sala advierte que, aunque en los contratos de prestación de servicios se cambió la redacción del objeto contractual, refiriéndose en unos casos a actividades específicas, lo cierto es que las labores siempre estuvieron relacionadas con el apoyo asistencial, bien con el manejo de documentación, recepción de peticiones o quejas, atención de usuarios, entre otras.
Así, dentro del alcance y las obligaciones definidas en la mayoría de los contratos suscritos entre las partes, estuvieron comprendidos los siguientes: (i) Orientar y brindar información a los usuarios sobre los programas y proyectos en materia de prevención y atención de desastres que adelanta la administración municipal. (ii) Orientar al público que requiera información acerca de los procedimientos que se gestionan en ese programa.
(iii) Llevar archivo de todas las actuaciones que se desarrollan. (iv) Apoyar el programa de Gestión del Riesgo de Desastre enviando los oficios que se generan por ese programa. (v) Apoyar al programa de Gestión del Riesgo de Desastres en la recepción y radicación de la correspondencia recibida y generada por este programa. Adicionalmente, se cuenta con los testimonios de las señoras Martha Elizabeth Herrera Ortiz y Diana Patricia Ardila Delgado; así como con la declaración de la demandante, a partir de las cuales se extrae lo siguiente.
La primera indicó que trabajó con la actora desde el 2012 en la alcaldía de Bucaramanga y, por esto, sabía que cumplía varias funciones en la dependencia de atención del riesgo de desastres, entre esas, archivo, recepción de documentos, mensajería y coordinación de reuniones del área. Que la demandante cumplía un horario desde las 7:00 a. m. hasta las 5:00 o 6:00 p. m., dependiendo de las labores o actividades que tuviera que hacer, el cual era controlado por el secretario de gobierno de la época.
Que estuvo subordinada y recibía órdenes del señor Freddy Ragua, quien vigilaba el cumplimiento de todos los requerimientos y hacía llamados de atención en las reuniones generales a las que era convocada la demandante una o dos veces a la semana. Radicación: 68001-23-33-000-2018-00227-01 (0744-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 La segunda afirmó que laboró con la señora Ofelma León Chacón desde el 2008 y hasta 2015 y, en ese sentido, tenía conocimiento de que estuvo vinculada como contratista del municipio de Bucaramanga en esos periodos y prestó sus servicios de manera continua e ininterrumpida inclusive en los lapsos que transcurrían entre la terminación de un contrato y el inicio de otro para mantener la expectativa de que la volvieran a contratar.
Que sus funciones comprendían la atención al público, recepción, contestar llamadas y oficios, envío de comunicaciones de la dependencia y manejo del archivo de la oficina de desastres. Que tenía un jefe inmediato quien le impartía órdenes y llamados de atención, debiendo pedir permiso hasta para ir al baño. Que cumplía con un horario de 7:00 a. m. a 6:00 p. m., porque manejaba toda la dependencia. Finalmente, en su declaración, la demandante expuso que desempeñó sus labores en la oficina de prevención y atención de desastres, que atendía al público y seguía las órdenes de su jefe inmediato y de la compañera de trabajo, quien pertenecía a la planta de personal del municipio de Bucaramanga.
Que recibía instrucciones y le impusieron el horario de trabajo, debía informar cualquier ausencia y recibía llamados de atención, algunas veces, por ir al baño o salir sin avisar y dejar la oficina sola. Que debía informar cualquier ausencia y solicitar permiso, incluso, para tomarse un café. Que era convocada a reuniones periódicas en la Secretaría de Gobierno y debía asistir puntualmente.
Que los elementos para el desarrollo de sus actividades fueron suministrados por la entidad y, su vinculación fue continua. Que sus labores siempre estuvieron relacionadas con las mismas actividades, a pesar de que en los contratos se cambiaron algunas palabras. Se puede extraer del acervo probatorio que la demandante, durante el tiempo en que prestó sus servicios de apoyo asistencial, actuó bajo dependencia y subordinación, pues de acuerdo con la naturaleza de esa labor, las obligaciones impuestas y la declaración de los testigos, es evidente que en sus actividades debía circunscribirse a las instrucciones de la entidad demandada y, específicamente, a los horarios y a las necesidades de la oficina de atención y prevención de desastres.
No puede pensarse que la actora era autónoma e independiente en el desarrollo de sus tareas, porque aquello riñe con la naturaleza misma de los servicios pactados en los contratos de prestación de servicios, las actividades de apoyo a la gestión a su cargo se circunscribían a las indicaciones particulares y puntuales de su jefe inmediato, pues de otra forma no podía elaborar los documentos solicitados, atender las llamadas telefónicas y suministrar información al público.
Esta situación fue corroborada por los testigos, quienes aludieron de manera Radicación: 68001-23-33-000-2018-00227-01 (0744-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 detallada a la subordinación de la demandante en la ejecución de sus tareas. De la misma manera, la Subsección evidencia que la señora León Chacón tampoco podía decidir ni disponer sobre el contenido y la forma de los oficios o comunicaciones de la dependencia de gestión y prevención del riesgo de desastres, las cuales, obviamente, eran con contenido oficial.
Para esto, la demandante requería claramente la dirección e instrucción del jefe inmediato; lo mismo sucede con la atención de llamadas telefónicas y del público que asistía a la entidad, en las que corresponde seguir una indicación puntual y contar con toda la disponibilidad de tiempo. Adicionalmente, las declaraciones recaudadas en el proceso reafirman las anteriores conclusiones, en la medida que las declarantes coinciden en las actividades a cargo de la parte actora y que esta tenía un jefe inmediato; además, de manera armónica, indicaron que estuvo sujeta a un horario y a las instrucciones de un superior.
Se destaca que esta corporación4 ha precisado que, en casos como estos, tratándose de labores secretariales y de servicios de gestión administrativa, por la misma naturaleza de las actividades y la sujeción en su desarrollo no puede entenderse la existencia de autonomía técnica o administrativa. En el mismo sentido, en la sentencia del 25 de enero de 2014, expediente 2014- 00192-02 (radicado interno 3635-2022), esta Sala de subsección, al resolver un asunto similar al aquí estudiado, se pronunció de la siguiente manera: «En efecto, las labores secretariales que desarrollaba la demandante eran permanentes, se cumplían en las instalaciones del SENA y en el horario de oficina fijado en la entidad, bajo la supervisión e instrucción de un superior funcional, sin que pudieran ejercerse en condiciones de libertad y autonomía técnica y directiva.
Llama la atención la afirmación de la parte demandada en el sentido de que la actora era autónoma e independiente en el desarrollo de sus tareas, porque riñe con la naturaleza misma de los servicios pactados en las órdenes de trabajo. Así, es evidente que las actividades secretariales a cargo de la señora Araújo Montejo se circunscribían a las indicaciones particulares y puntuales de su jefe inmediato, pues no de otra forma podía elaborar los documentos solicitados, atender las llamadas telefónicas y suministrar información al público interno y externo del centro de formación».
Finalmente, la Sala avizora que la demandante y el municipio de Bucaramanga suscribieron trece contratos de prestación de servicios, durante un poco más de siete años, lo cual desvirtúa el argumento de la entidad de que la vinculación de la señora León Chacón fue esporádica u ocasional y, que, aquella solo se presentó cuando requirió apoyo asistencial en la Secretaría de Gobierno. 4 En ese sentido, ver, entre otras, las sentencias del 23 de junio de 2005, expediente 1998-00027; del 16 de abril de 2021, expediente 2015-04688-01 y del 16 de junio de 2022, expediente 2017-00253-01 (0865- 2020).
Radicación: 68001-23-33-000-2018-00227-01 (0744-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Aunque la entidad alude a que la contratación de la actora ocurrió por el tiempo estrictamente indispensable, no allegó al proceso los estudios previos o de conveniencia de la fase precontractual, en los cuales debieron quedar expuestas con suficiencia las razones que justificaron la vinculación de esta.
Por lo tanto, no existen elementos que respalden el desacuerdo del municipio de Bucaramanga. Todo este contexto, valorado de manera conjunta, excede lo que en sana crítica se puede entender como la coordinación necesaria para la prestación de un servicio, habida cuenta de que el desempeño de las funciones estaba sujeto a las órdenes de la demandada y a la imposición de medidas, tales como, un horario prácticamente inmodificable debido al funcionamiento de la entidad, la imposibilidad en la prestación del servicio por otras personas y, sobre todo, el cumplimiento de diferentes labores de apoyo asistencial, las cuales sin lugar a dudas estaban condicionadas por el jefe inmediato y por las instrucciones directas que para su ejecución impartiera aquel.
Por lo tanto, por encontrarse acreditados los elementos esenciales de una relación laboral entre la demandante y el municipio de Bucaramanga, se confirmará la decisión del Tribunal Administrativo de Santander. De la condena en costas Sobre la condena en costas, es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo valorativo consagrado en el art. 188 de la Ley 1437 de 2011, según el cual en toda sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe, no obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el art. 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal.
Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A considera que, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ello, si se presentó o no, carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2º del art. 188 de la Ley 1437 de 2011.
En el presente caso, aplicando el criterio anunciado, se observa, a partir del recurso de apelación, que no se presenta una carencia de fundamentación legal que dé lugar a la condena en costas. Contrario a ello, la parte vencida expuso argumentos razonables de defensa jurídica de sus intereses, en consecuencia, no se impondrá condena en costas.
Radicación: 68001-23-33-000-2018-00227-01 (0744-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero. Confirmar la sentencia del siete (7) de julio de dos mil veintidós (2.022) proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, que concedió parcialmente las pretensiones.
Segundo. Sin condena en costas de segunda instancia. Tercero. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones correspondientes en la plataforma «SAMAI». Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente