Radicado: 11001-03-15-000-2025-02524-01 Demandante: Mary Yolanda Rosero Ortiz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Bogotá D.C., diecisiete (17) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-02524-01 Demandante: MARY YOLANDA ROSERO ORTIZ Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN “A” Temas: Tutela contra providencia judicial.
Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con la pretensión de obtener el reconocimiento y pago de la pensión gracia. Defectos fáctico, desconocimiento de la sentencia de unificación SUJ2-011-18 de 21 de junio de 2018, violación directa a la Constitución y procedimental SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la impugnación presentada por la parte demandante, quien actúa en nombre propio, contra la sentencia de 5 de junio de 2025 proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, que declaró improcedente la acción de tutela porque no cumplió el requisito de relevancia constitucional.
I.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 30 de abril de 2025, la parte accionante acudió al juez constitucional con el fin de que se amparen sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al trabajo, de acceso a la administración de justicia y a los principios de favorabilidad y buena fe. En el escrito de tutela formuló las siguientes: “PRIMERA.- DECLARAR que en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, Expediente No. 52001-23-33-000-2020-01019-01 (N.I.: 6451-2022) LA SUBSECCIÓN “A” DE LA SECCIÓN SEGUNDA DEL HONORABLE CONSEJO DE ESTADO, Consejero Ponente Dr. Luis Eduardo Mesa Nieves al revocar la sentencia del 04 de mayo de 2022 emitida por el Tribunal Administrativo de Nariño y en su lugar negar las pretensiones de la demanda encaminada al reconocimiento de mi pensión gracia, vulneró los derechos fundamentales a la igualdad frente a la ley y la jurisprudencia, el debido proceso judicial, el régimen especial de la pensión gracia, el acceso de la administración de justicia, los derechos adquiridos con justo título y demás que considere la Honorable Corporación. SEGUNDA. - Declarar que el fallo de segunda instancia del 23 de octubre de 2024, notificada el 27 de noviembre de 2024, con radicación No. 52001-23-33-000-2020- 01019-01 (N.I.: 6451- 2022) carece de efectos legales.
TERCERA- En consecuencia, ordenar para que dentro de los términos que considere prudente el señor Juez Constitucional, la Corporación accionada profiera nueva sentencia evaluando de manera integral las pruebas documentales que obran en el Radicado: 11001-03-15-000-2025-02524-01 Demandante: Mary Yolanda Rosero Ortiz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 expediente, especialmente lo relacionado a mi primera etapa laboral, la cual fue antes del 31 de diciembre de 1980 comprendida: (i) entre el 01 de septiembre de 1975 al 15 de junio de 1976 (Resolución No. 3442 de diciembre 20 de 2019), misma que es válida para acreditar el tiempo de servicio para pensión gracia toda vez que corresponde a una vinculación de tipo TERRITORIAL - MUNICIPAL.
CUARTA. - Las declaraciones y ordenes que el Honorable Tribunal Corporativo considere necesarias para restablecer los derechos fundamentales vulnerados con el fallo de segundo grado, objeto de la controversia constitucional”. 2. Hechos La accionante manifestó que nació el 15 de abril de 1958 y que prestó sus servicios como docente territorial o nacionalizada en dos etapas.
La primera fue en la Escuela Rural Mixta de Vegas, mediante acto suscrito por el alcalde del municipio de Ricaurte, Nariño, durante el período comprendido entre el 1º de septiembre de 1975 y el 15 de junio de 1976. Posteriormente, ejerció como docente en la institución denominada El Mirador Carretera Nacional, por acto suscrito por el alcalde municipal de Barbacoas, desde el 19 de febrero de 1987 hasta el 27 de enero de 2020.
Afirmó que cumplió 20 años de servicio docente el 15 de abril de 2008, completando así los requisitos para ser beneficiaria de la pensión gracia. Por tal motivo, solicitó su reconocimiento el 18 de febrero de 2020 ante la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP).
Indicó que la pensión fue negada mediante la Resolución RDP 011441 del 12 de mayo de 2020, bajo el argumento de que no se encontraba probada su vinculación en labores de docencia con anterioridad al 1° de enero de 1981. En consecuencia, interpuso recurso de apelación contra dicha decisión, el cual fue resuelto mediante la Resolución 017288 del 28 de julio de 2020, confirmando la decisión inicial.
Señaló que, como consecuencia de lo anterior, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda contra la UGPP con el fin de que se declarara la nulidad de los actos administrativos que le negaron el reconocimiento y pago de la pensión gracia. Afirmó que el Tribunal Administrativo de Nariño mediante sentencia del 4 de mayo de 2022, accedió a las pretensiones de la demanda, al considerar que laboró por más de veinte años como docente y que su estatus pensional se configuró a partir del 16 de abril de 2008.
Asimismo, declaró la prescripción de las mesadas pensionales anteriores al 18 de febrero de 2017. Por último, sostuvo que, con ocasión del recurso de apelación presentado por la entidad demandada, la Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado por sentencia de 23 de octubre de 2024, revocó lo resuelto por el a quo y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda.
Lo anterior, bajo el argumento de que “(…) el acto administrativo de reconstrucción del nombramiento y de la posesión de la demandante, no contienen información alguna de cómo fue nombrada la demandante, es decir, de quién la designó como docente, si lo fue una autoridad territorial o el Ministerio de Educación Nacional, de dónde provenían los recursos con los cuales se sufragaron sus salarios y prestaciones sociales, la naturaleza de la plaza ocupada y de la institución educativa donde prestó sus servicios.
En ese orden de ideas, para la Sala es claro que la señora Mary Rosero no logró acreditar una vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980 válida para la pensión gracia”. Radicado: 11001-03-15-000-2025-02524-01 Demandante: Mary Yolanda Rosero Ortiz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 3.
Fundamentos de la acción La parte actora considera que el asunto supera el requisito de relevancia constitucional, en tanto la decisión cuestionada vulneró sus derechos fundamentales. Afirmó que, con base en las pruebas obrantes en el proceso, era posible establecer que estuvo vinculada como docente territorial antes del 31 de diciembre de 1980, además de existir un precedente judicial aplicable a los casos en los que se pretende el reconocimiento y pago de la pensión gracia. Agregó que supera los 67 años, lo que la convierte en sujeto de especial protección constitucional, y que el caso versa sobre el reconocimiento de una pensión, lo que refuerza su relevancia. Sostuvo que la autoridad judicial accionada incurrió en una irregularidad procesal, al desconocer lo dispuesto en el artículo 88 de la Ley 1437 de 2011, según el cual los actos administrativos gozan de presunción de veracidad.
En su criterio, la sentencia objeto de controversia valoró de manera indebida el acto de nombramiento correspondiente al primer período de servicio como docente, al privilegiar formalidades y rituales procesales por encima del fondo del asunto. Asimismo, alegó la existencia de un defecto fáctico derivado de la indebida valoración probatoria de la Resolución Municipal n.º 3442 del 20 de diciembre de 2019, en la cual se indica de manera clara que su vinculación como docente fue de carácter municipal, durante el período comprendido entre el 1º de septiembre de 1975 y el 15 de junio de 1976, en la Escuela Rural Mixta de Vegas del municipio de Ricaurte, Nariño. Explicó que dicho acto de nombramiento fue objeto de reconstrucción debido al incendio y ataque del que fue víctima el municipio de Ricaurte en 2002, según lo relataron los testigos en la audiencia de reconstrucción adelantada por la autoridad territorial, a la cual asistió el personero municipal.
Indicó que la decisión reprochada desconoció la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, en la que se establecieron pautas para el reconocimiento de la pensión gracia. En dicha sentencia se precisó que el operador jurídico debe ceñirse a lo consignado en los actos administrativos de nombramiento y posesión para determinar el tipo de vinculación del docente.
Finalmente, afirmó que la sentencia incurre en una violación directa de la Constitución, al desconocer su primera etapa laboral anterior al 31 de diciembre de 1980, la cual es válida para el cómputo de la pensión gracia, vulnerando así sus derechos fundamentales. 4. Oposición 4.1. Respuesta del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A” El magistrado ponente de la decisión objetada pidió que se declare la improcedencia de la acción de tutela, por considerar que con la misma se pretende reabrir un debate que fue zanjado en la instancia procesal correspondiente.
Expuso que no existió una indebida valoración probatoria ya que el caso se analizó bajo el precedente judicial establecido sobre la materia, para lo cual resultaba necesario analizar los actos administrativos de nombramiento y posesión y determinar el tipo de vinculación como docente territorial, la que no se acreditó ya que el contenido de las documentales no permitía arribar a esa conclusión. Mencionó que el estudio del caso no solo tuvo en consideración el trámite de reconstrucción del acta de nombramiento, sino su contenido, del que no se logró Radicado: 11001-03-15-000-2025-02524-01 Demandante: Mary Yolanda Rosero Ortiz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 establecer que la tutelante era docente territorial, pues no tenía información sobre la naturaleza del nombramiento, ni de donde provenían los recursos con los que se sufragaron los salarios y prestaciones sociales, la naturaleza de la plaza ocupada y la institución donde prestó los servicios. 4.2.
Respuesta del Tribunal Administrativo de Nariño El magistrado ponente de la decisión de primera instancia rindió informe en el que mencionó que las actuaciones surtidas se ajustaron a las garantías del debido proceso y del derecho de defensa de las partes del proceso, y señaló que de conformidad con los planteamientos del escrito de la tutela la misma va dirigida contra la sentencia dictada en segunda instancia. 4.3.
Respuesta de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social El subdirector de Defensa Judicial de la entidad solicitó que se declare improcedente la acción de tutela tras exponer que se pretende desconocer la competencia del juez laboral para dirimir el conflicto y pidió la desvinculación del trámite constitucional porque no tiene competencia para atender las pretensiones de la demanda. 5.
Sentencia de tutela impugnada La Sección Quinta del Consejo de Estado en fallo de 5 de junio de 2025, resolvió lo siguiente: “PRIMERO: NEGAR las solicitudes de desvinculación presentadas por el Tribunal Administrativo de Nariño y por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP-.
SEGUNDO: DECLARAR improcedente la acción de tutela presentada por la señora Mary Yolanda Rosero Ortiz contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto No. 2591 de 1991.
CUARTO: Si no se impugna esta providencia dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión”. Sostuvo que en el presente caso no se cumple con el presupuesto de relevancia constitucional, al no aportarse elementos suficientes que permitan advertir una vulneración de derechos fundamentales, máxime cuando se cuestiona una decisión proferida por una alta corte, la cual debe ser examinada con especial rigurosidad.
Indicó que, si bien la parte demandante alegó la configuración de defectos fáctico, procedimental, por desconocimiento del precedente judicial y violación directa de la Constitución, no cumplió con la carga argumentativa desde la perspectiva constitucional. En este sentido, citó lo establecido en la sentencia SU-215 de 2022, según la cual no basta con discrepar de las consideraciones de la autoridad judicial accionada, sino que es necesario demostrar de manera clara cómo se materializó la presunta transgresión de los derechos fundamentales.
Al respecto, expuso que “los reparos que planteó la tutelante, tienen como finalidad la imposición de su criterio hermenéutico sobre el que primó para el juez de segunda instancia, especialmente sobre la Resolución 3442 de 20 de diciembre de 2019, mediante la cual se reconstruyó el derecho de nombramiento y el acta de posesión de la señora Mary Yolanda Rosero Ortiz como docente”.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02524-01 Demandante: Mary Yolanda Rosero Ortiz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 6. Escrito de impugnación Dentro del término previsto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, la parte actora impugnó la sentencia de primera instancia y solicitó su revocatoria.
Para ello, argumentó que el asunto cumple con el requisito de relevancia constitucional, dado que supera los sesenta y siete años -lo que la convierte en sujeto de especial protección-, y se trata de un debate relacionado con el reconocimiento de una prestación social. Manifestó que se está vulnerando el principio de legalidad del acto administrativo consagrado en el artículo 88 de la Ley 1437 de 2011, el cual establece que “los actos administrativos se presumen legales mientras no hayan sido anulados ”.
En ese sentido, consideró improcedente cuestionar un acto administrativo que no ha sido demandado y que fue aportado como prueba dentro del proceso judicial. Sostuvo que la autoridad judicial accionada incurrió en un defecto fáctico en su dimensión negativa, al valorar de forma indebida la relación laboral comprendida entre el 1º de septiembre de 1975 y el 15 de junio de 1976, la cual fue acreditada mediante Resolución 3442 de 20 de diciembre de 2019, que contiene el acto de nombramiento y posesión del cargo como docente en el municipio de Ricaurte, suscrito por el alcalde municipal.
Indicó que, junto con dicho acto administrativo, se allegó copia del acta de la audiencia de reconstrucción de pruebas, en la cual estuvo presente el personero municipal. Por tanto, concluyó que el acto demuestra de manera clara la naturaleza de su vinculación como docente territorial. Expuso que el objeto del proceso no es cuestionar la legalidad de la Resolución 3442 de 2019 ya que goza de presunción de legalidad, sino debatir el derecho que le asiste a obtener la pensión gracia. Reiteró que se configuró un defecto procedimental, en tanto el acto administrativo de reconstrucción fue desestimado por razones meramente formales, incurriéndose así en un exceso ritual manifiesto.
Además, insistió en que se desconoció la sentencia de unificación de 21 de junio de 2018 y se vulneró directamente la Constitución, al no reconocerse el tiempo laborado antes del 31 de diciembre de 1980, lo cual afecta sus derechos fundamentales. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29 del Decreto 2591 de 1991 y 25 del Reglamento Interno (Acuerdo 080 de 2019), la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir la presente impugnación. 2.
Planteamiento del problema jurídico Le corresponde a la Sala determinar, en los términos del escrito de impugnación, si se debe revocar la sentencia de 5 de junio de 2025 de la Sección Quinta del Consejo de Estado que declaró improcedente la acción de tutela por carecer del requisito de relevancia constitucional, y en caso de encontrarse superado el mismo y los restantes presupuestos de procedencia, si la decisión objetada incurrió en los defectos fáctico, por desconocimiento del precedente judicial y procedimental.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02524-01 Demandante: Mary Yolanda Rosero Ortiz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 3. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales El artículo 86 de la Constitución Política señala que toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, “cuando quiera que estos resulten vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”, mandato que materializa las obligaciones internacionales contenidas en los artículos 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos1 y 2.3 literal a) del Pacto de Derechos Civiles y Políticos2, instrumentos que hacen parte de la legislación interna en virtud del bloque de constitucionalidad (art. 93 de la Carta).
Esta Corporación judicial en la sentencia de unificación emanada de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 31 de julio de 20123, acogió la tesis de admitir la procedencia excepcional de la solicitud de tutela contra providencias judiciales, cuando se advierta una manifiesta vulneración iusfundamental. Más adelante, la misma Sala en sentencia de unificación del 5 de agosto de 20144, precisó el ámbito de aplicación de la acción de tutela contra providencias judiciales, lo que llevó a concluir que su procedencia se debe predicar, también, respecto “de sus máximos tribunales”, en tanto se trata de autoridades públicas que “pueden eventualmente vulnerar los derechos fundamentales de personas”.
En la misma decisión, el Consejo de Estado acogió las condiciones de aplicación que sistematizó la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 20055. Los requisitos generales de procedencia que deben ser verificados, son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada;
(iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración (…); (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora (…);
(v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible (…) y (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. Ahora bien, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la misma sentencia C-590 de 2005, son los siguientes: (i) Defecto orgánico6;
(ii) Defecto procedimental absoluto7; (iii) Defecto fáctico8; (iv) Defecto material o sustantivo9; (v) Error inducido10; (vi) Decisión sin 1 Aprobada por el Congreso de la República medio de la Ley 16 de 1972. 2 Aprobado por el Congreso de la República medio de la Ley 74 de 1968. 3 Expediente Nº 2009-01328-01, C. P. María Elizabeth García González. 4 Expediente Nº 2012-02201-01, C. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 5 M. P. Jaime Córdoba Triviño. 6 Se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. 7 Que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. 8 Que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. 9 Como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. 10 Que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02524-01 Demandante: Mary Yolanda Rosero Ortiz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 motivación11; (vii) Desconocimiento del precedente12 y (viii) Violación directa de la Constitución13. Al juez de tutela le corresponde verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales de procedencia, de tal modo que una vez superado ese examen formal pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, siempre y cuando, en principio, hayan sido alegados por el interesado.
Estos presupuestos han sido acogidos en reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo14 y de la Corte Constitucional15. En definitiva, la acción de tutela contra providencias judiciales, como mecanismo excepcional, se justifica en el carácter prevalente que se debe dar a la cosa juzgada y a los principios constitucionales de autonomía e independencia del juez natural, atributos que debe tener en consideración el juez constitucional al momento de estudiar la constitucionalidad de cualquier fallo. 4.
Estudio y solución del caso concreto 4.1. Contrario a lo sostenido por el a quo, el asunto bajo examen cumple el requisito de relevancia constitucional En primera instancia, la Sección Quinta del Consejo de Estado por sentencia de 5 de junio de 2025 declaró improcedente la acción de tutela, bajo el argumento de que el asunto no cumple el presupuesto de relevancia constitucional, ya que se acude a modo de tercera instancia al insistir en la valoración de la Resolución 3442 de 20 de diciembre de 2019, expedida por el municipio de Ricaurte, mediante la cual se reconstruyó el decreto de nombramiento y el acta de posesión de la accionante.
Contrario a lo sostenido por el juzgador de primera instancia, para la Sala la acción de tutela cumple el citado requisito, porque debe definirse si a la accionante se le vulneraron los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al trabajo, de acceso a la administración de justicia y a los principios de favorabilidad y buena fe, con la sentencia de 23 de octubre de 2024 proferida por la autoridad judicial accionada.
En el presente caso, se observa que los reparos planteados no constituyen una discusión de índole legal ni reabren el debate litigioso. Esto se debe a que, dado el sentido favorable del fallo ordinario de primera instancia, la accionante no tuvo la oportunidad procesal de exponer los argumentos que ahora formula en contra de la decisión objeto de tutela.
Por ello, este escenario constitucional se configura como el medio judicial idóneo para resolver la controversia planteada, con el propósito de determinar si la decisión cuestionada afecta el contenido, alcance y disfrute de las garantías fundamentales invocadas. Lo anterior, además, se ve reforzado por el hecho de que la solicitud cumple con una carga argumentativa 11 Que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. 12 Se presenta cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. 13 Esas consideraciones se han reiterado por la Corte Constitucional en las sentencias SU-114 de 2023 y SU- 061 de 2023, M. P. Diana Fajardo Rivera y SU-241 de 2024, M.P. Cristina Pardo Schlesinger. 14 Cfr., Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Stella Jeannette Carvajal Basto (exp. 2016 00134-01), Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Carlos Enrique Moreno Rubio (exp.
Nº 2016-02213-01), Sentencia del 24 de noviembre de 2016, C. P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez (exp. Nº 2016-02568-01, Sentencia del 27 de noviembre de 2016, C. P. Roberto Augusto Serrato Valdés, entre otras. 15 Cfr., Sentencias SU-556 de 2016, M. P. María Victoria Calle Correa, SU-542 de 2016, M. P. Gloria Stella Ortiz Delgado, SU-490 de 2016, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, SU-659 de 2015, M. P. Alberto Rojas Ríos y SU-874 de 2014, M. P. Martha Victoria Sáchica Méndez, entre otras.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02524-01 Demandante: Mary Yolanda Rosero Ortiz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 mínima que permite su estudio de fondo. En relación con los demás requisitos, se encuentran acreditados, toda vez que (i) la parte accionante no cuenta con otro medio de defensa judicial, pues en el caso se agotó el recurso de apelación contra la sentencia reprochada, y se observa que no se configura ninguna de las causales de procedencia del recurso extraordinario de revisión y de unificación de jurisprudencia, (ii) se cumple el requisito de la inmediatez, toda vez que la providencia inicial objetada fue notificada mediante correo electrónico enviado el 27 de noviembre de 2024 y la acción de tutela se presentó el 30 de abril de 2025, a los cuatro meses y veintiochos días siguientes, esto es, dentro del término prudencial precisado por esta Corporación y la Corte Constitucional;
(iii) se identificaron de manera razonable los hechos que generaron la supuesta vulneración de los derechos fundamentales y (iv) la acción no se dirige contra un fallo de tutela. Así las cosas, la Sala revocará la sentencia que declaró la improcedencia de la acción de tutela y procederá a efectuar el estudio de fondo del asunto. 4.2.
La autoridad judicial accionada no incurrió en los defectos alegados La Sala observa que la señora Mary Yolanda Rosero Ortiz, quien actúa en nombre propio, presentó acción de tutela contra la Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado por la supuesta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al trabajo, de acceso a la administración de justicia y a los principios de favorabilidad y buena fe, con la sentencia de 23 de octubre de 2024, por medio de la cual revocó la decisión emanada del Tribunal Administrativo de Nariño el 4 de mayo de 2022, que accedió a las pretensiones de la demanda.
La parte actora alegó que la decisión proferida por la referida autoridad judicial incurrió en el desconocimiento de la sentencia de unificación SUJ2-011-18 del 21 de junio de 2018, al valorar de forma indebida la relación laboral comprendida entre el 1º de septiembre de 1975 y el 15 de junio de 1976, que fue acreditada mediante la Resolución 3442 del 20 de diciembre de 2019, por la cual se reconstruyó el acto de nombramiento y posesión del cargo como docente en el municipio de Ricaurte, suscrito por el alcalde municipal y de la que se puede establecer la naturaleza de la vinculación territorial.
Adicionalmente, sostuvo que la autoridad incurrió en un error procedimental por no tener en consideración lo establecido en el artículo 88 de la Ley 1437 de 2011, relacionado con la presunción de legalidad del acto de nombramiento, debido a que el mismo fue proferido con ocasión a la solicitud presentada, toda vez que el municipio de Ricaurte, Nariño, fue víctima de un incendio en el 2002, por lo que, a su juicio, la autoridad judicial debió tener por cierto el contenido del mismo del que podía extraerse la vinculación laboral antes del 31 de diciembre de 1980.
Así las cosas, aun cuando la actora invocó que la decisión reprochada incurrió en violación directa de la Constitución, lo cierto es que los argumentos en los que se enmarcó dicho defecto se enmarcan en los demás alegados, pues el soporte de este es la vulneración de los derechos fundamentales de los que se pide el amparo. Conforme los antecedentes del caso y a fin de desatar la cuestión ius fundamental puesta a consideración de la Sala, se tiene que sobre el defecto fáctico, la Corte Constitucional ha considerado que se configura cuando “(…) se hayan dejado de valorar pruebas legalmente aducidas al proceso, o que en la valoración de las pruebas legalmente practicadas se haya desconocido manifiestamente su sentido y alcance y, en cualquiera de estos casos, que la prueba sobre la que se contrae la vía de hecho tenga tal trascendencia que sea capaz de determinar el sentido de un fallo.
Sólo bajo esos supuestos es posible la tutela de los derechos fundamentales al debido proceso, de defensa y de Radicado: 11001-03-15-000-2025-02524-01 Demandante: Mary Yolanda Rosero Ortiz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 acceso a la administración de justicia, de manera que cuando los mismos no satisfagan estas exigencias, no procede el amparo constitucional pues se trata de situaciones que se sustraen al ámbito funcional de esta jurisdicción”.
Así mismo, ha identificado dos dimensiones en las que puede presentarse un defecto fáctico: 1) Una dimensión negativa que ocurre cuando el juez niega o valora la prueba de manera arbitraria, irracional y caprichosa, u omite su valoración y sin razón valedera da por no probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge clara y objetivamente.
Esta dimensión, comprende las omisiones en la valoración de pruebas determinantes para identificar la veracidad de los hechos analizados por el juez; 2) Una dimensión positiva, que se presenta generalmente cuando el juzgador aprecia pruebas esenciales y determinantes de lo resuelto en la providencia cuestionada que no ha debido admitir ni valorar porque, por ejemplo, fueron indebidamente recaudadas y al hacerlo el fallador desconoce la Constitución16, o cuando da por establecidas circunstancias sin que exista material probatorio que respalde su decisión17.
Es decir, que, dado el carácter restringido y excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, no corresponde al juez constitucional reabrir el debate probatorio o de la interpretación de las normas legales utilizadas para resolver el caso. Por lo tanto, su labor se limita a evidenciar aquellos errores manifiestos del fallo, que lo hacen incompatible con los derechos fundamentales.
Sobre la aplicación del precedente judicial la Corte Constitucional ha dicho que implica que18: “un caso pendiente de decisión debe ser fallado de conformidad con el(los) caso(s) del pasado, sólo (i) si los hechos relevantes que definen el caso pendiente de fallo son semejantes a los supuestos de hecho que enmarcan el caso del pasado, (ii) si la consecuencia jurídica aplicada a los supuestos del caso pasado, constituye la pretensión del caso presente y (iii) si la regla jurisprudencial no ha sido cambiada o ha evolucionado en una distinta o más específica que modifique algún supuesto de hecho para su aplicación”.
El precedente judicial es de dos tipos: (i) el horizontal, que incluye las decisiones que dictó el mismo juez u otro de igual jerarquía, y (ii) el vertical, que está conformado por las decisiones de los jueces de superior jerarquía, en especial, las decisiones de los órganos de cierre de cada jurisdicción. En cuanto al precedente vertical, la Corte Constitucional ha dicho que el respeto por las decisiones proferidas por los jueces de superior jerarquía -y, en especial, de los órganos de cierre en cada una de las jurisdicciones- no constituye una facultad discrecional del funcionario judicial, sino que es un deber de ineludible cumplimiento.
Es decir, para garantizar un mínimo de seguridad jurídica y el derecho a la igualdad, los funcionarios judiciales se encuentran vinculados a la regla jurisprudencial que haya fijado el órgano de cierre de cada jurisdicción. En resumidas cuentas, para examinar la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, por desconocimiento del precedente judicial, se deben observar las siguientes reglas19: 1.
El demandante debe identificar el precedente judicial que se habría desconocido y exponer las razones por las que estima que se desconoció20. 16 Sentencia T-781 de 2011. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. 17 Sentencia SU-453 de 2019, M.P. Cristina Pardo Schlesinger. 18 Sentencia T-158 de 2006, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. 19 Sobre el tema, ver entre otras, la sentencia T-482 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 20 La Corte Constitucional ha dicho: “la existencia de un precedente no depende del hecho de que se haya dictado una sentencia en la cual se contenga una regla de derecho que se estime aplicable al caso.
Es necesario que se demuestre que efectivamente es aplicable al caso, para lo cual resulta indispensable que se aporten elementos de juicio –se argumente- a partir de las sentencias. Quien alega, tiene el deber de indicar Radicado: 11001-03-15-000-2025-02524-01 Demandante: Mary Yolanda Rosero Ortiz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 2.
El juez de tutela debe confirmar la existencia del precedente judicial que se habría dejado de aplicar. Esto es, debe identificar si de verdad existe un caso análogo ya decidido. 3. Identificado el precedente judicial, el juez de tutela debe comprobar si se dejó de aplicar. 4. Si, en efecto, el juez natural dejó de aplicarlo, se debe verificar si existen diferencias entre el precedente y el conflicto que decidió, o si el juez expuso las razones para apartarse del precedente judicial.
Si existen diferencias no habrá desconocimiento del precedente judicial. Aunque los casos sean similares, tampoco habrá desconocimiento del precedente si el juez expone las razones para apartarse. 5. El precedente judicial vinculante es aquel que se encuentra ligado a la razón central de la decisión (ratio decidendi). La razón central de la decisión surge de la valoración que el juez hace de las normas frente a los hechos y el material probatorio en cada caso concreto21. 6.
Si no se acató el precedente judicial la tutela será procedente para la protección del derecho a la igualdad, la tutela judicial efectiva, el debido proceso y la garantía de la confianza legítima. Ahora bien, sobre el defecto procedimental la Corte Constitucional ha precisado tiene lugar siempre que, en desarrollo de la actividad judicial, el funcionario se aparte de manera evidente y grotesca de las normas procesales aplicables.
Al desconocer completamente el procedimiento determinado por la ley, el juez termina produciendo un fallo arbitrario que vulnera derechos fundamentales. También se ha admitido que, en forma excepcional, éste puede configurarse debido a un exceso ritual manifiesto, a consecuencia del cual el juez resta o anula la efectividad de los derechos fundamentales por motivos excesivamente formales.
El defecto procedimental puede ser absoluto, que se configura cuando el funcionario judicial se aparta por completo del procedimiento legalmente establecido para el trámite de un asunto concreto, bien sea porque: i) sigue un trámite totalmente ajeno al pertinente y en esa medida equivoca la orientación del asunto ii) omite etapas sustanciales del procedimiento establecido, afectando el derecho de defensa y contradicción de una de las partes del proceso.
También por exceso ritual manifiesto, que tiene lugar cuando el funcionario arguye razones formales a manera de un impedimento, que sobrevienen en una denegación de justicia. De conformidad con las pruebas que obran en el expediente de tutela y las actuaciones que reposan en el expediente digital, la Sala observa que la señora Mary Yolanda Rosero Ortiz nació el 15 de abril de 1958 y que el 18 de febrero de 2020 solicitó el reconocimiento y pago de la pensión gracia ante la UGPP, solicitud que fue negada mediante Resolución RDP 011441 de 12 de mayo de 2020, bajo el argumento de que al 31 de diciembre de 1980 la accionante no logró acreditar la vinculación de orden nacionalizada, municipal, distrital y/o departamental a la docencia oficial.
Contra la anterior decisión la demandante interpuso recurso de apelación, que fue resuelto mediante la Resolución RDP 017288 de 28 de julio de 2020, en la que se confirmó la negativa ante la falta de elementos de juicio para acceder al reconocimiento pensional. En consecuencia, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovió demanda contra la UGPP con el fin de que se declarara la nulidad de los actos administrativos que le negaron el reconocimiento y pago de la pensión gracia. El proceso fue asignado por reparto al Tribunal Administrativo de Nariño, que mediante sentencia de 4 de mayo de 2022 accedió a las pretensiones de la demanda y declaró probada la excepción de prescripción respecto de las mesadas que las sentencias (i) se refieren a situaciones similares y (ii) que la solución jurídica del caso (su ratio decidendi), ha de ser aplicada en el caso objeto de análisis.
También podrá demandarse la aplicación del precedente, por vía analógica” (se destaca). 21 Para la Corte Constitucional, la ratio decidendi es “la formulación general, más allá de las particularidades irrelevantes del caso, del principio, regla o razón general que constituyen la base de la decisión judicial específica. Es, si se quiere, el fundamento normativo directo de la parte resolutiva”.
Ver, por ejemplo, la sentencia T-443 de 2010. Radicado: 11001-03-15-000-2025-02524-01 Demandante: Mary Yolanda Rosero Ortiz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 causadas con anterioridad al 18 de febrero de 2017, ello con fundamento en las siguientes consideraciones: “9.10 Inicialmente debe este Tribunal examinar el tiempo laborado por la parte demandante entre 1 de septiembre de 1975 y 15 de junio de 1976 en el Municipio de Ricaurte, el que se constituye como requisito esencial para efectos de verificar o no la validación de los restantes tiempos de servicio. 9.11 En efecto, este Tribunal está llamado a valorar el referido tiempo de servicios, habida cuenta que al expediente fue aportada la Resolución 3442 de 20 de diciembre de 2019 emitida por la Alcaldía Municipal de Ricaurte ‘POR MEDIO DE LA CUAL SE RECONSTRUYE UN DECRETO DE NOMBRAMIENTO S/N, UN ACTA DE POSESIÓN E HISTORIA LABORAL DE LA SEÑORA MARY YOLANDA ROSERO ORTÍZ EN EL MUNICIPIO DE RICAURTE (N)"”.
A través de dicho acto administrativo el Municipio de Ricaurte dispuso reconstruir el decreto de nombramiento “sin número” de 1 de septiembre de 1975 y el acta de posesión también “sin número” de la misma fecha, “con todos los efectos legales a partir de 1 de septiembre de 1975 y hasta el 15 de junio de 1976”. En el mismo sentido, en el acto administrativo se indica la vinculación de la demandante con el Municipio de Ricaurte como docente municipal por el periodo comprendido entre 1 de septiembre de 1975 y el 15 de junio de 1976. 9.12 Es de anotar que dicho acto administrativo contiene la reconstrucción tanto del acto de nombramiento como del acto de posesión de la demandante como docente municipal en el periodo aludido, en el Municipio de Ricaurte.
Este acto administrativo, bajo la normativa aplicable, ha de presumirse su legalidad y su validez. De tal manera que este Tribunal no puede poner en tela de juicio, ni entrar a cuestionar la legalidad o validez de dicho acto administrativo, y por ende habrá a estar a lo que ahí se dispone. 9.13 En el mismo sentido valga anotar que con el expediente se trajo los documentos o pruebas que sirvieran de soporte para la emisión del citado acto administrativo, esto es, para la reconstrucción del acto de nombramiento y posesión. 9.14 Y entre las actuaciones surtidas en audiencia se encuentra la constancia del extravío o pérdida de los documentos que den cuenta del nombramiento y posesión de la docente en dicho municipio, debido a un incendio y a un ataque subversivo que en el año de 2002 sufrió el Municipio de Ricaurte.
En el mismo sentido en el acta de reconstrucción se recepcionaron tres testimonios que efectivamente dan cuenta de que la demandante habría prestado el servicio como docente en el período antes indicado. Cabe resaltar que en la audiencia de reconstrucción en mención y de recaudo de la prueba testimonial estuvo presente el personero municipal”.
Así las cosas, consideró que aun cuando los artículos 7º y 8º de la Ley 50 de 1886 previenen que la prueba testimonial resulta supletoria para la acreditación de los tiempos laborados, ante la ausencia de la prueba documental, no está llamado a examinar la prueba testimonial, sino el acto administrativo que reconstruyó el acto de nombramiento y posesión de la demandante, por lo que consideró que la vinculación que se suscitó entre el 1º de septiembre de 1975 y el 15 de junio de 1976 fue de naturaleza municipal, por lo que al encontrar demostrados los demás requisitos para acceder a la pensión gracia accedió a las pretensiones de la demanda.
Contra la anterior decisión la UGPP interpuso recurso de apelación que fue desatado por la Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de 23 de octubre de 2024, por medio de la cual decidió revocar la decisión que accedió a las pretensiones de la demanda y, en su lugar, las negó. Para efectos de lo anterior, la autoridad judicial accionada hizo un recuento normativo sobre la pensión gracia y precisó que, en virtud de la sentencia de Radicado: 11001-03-15-000-2025-02524-01 Demandante: Mary Yolanda Rosero Ortiz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 unificación CE-SUJ2-2-011-18 de 21 de junio de 2018, se establecieron unos lineamientos para el reconocimiento de la pensión gracia, entre ellos, la necesidad de probar la calidad de docente territorial o nacionalizado, para lo cual consideró menester realizar el análisis del vínculo y la plaza a ocupar, en virtud de lo establecido en el literal a) numeral 2º del artículo 15 de la Ley 91 de 1989.
En esa medida, señaló que “la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumple con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condicionantes esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, con exclusión de los docentes nacionales”. Y que con el fin de establecer la naturaleza del docente la sentencia de unificación previo los siguientes presupuestos: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.o, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas -situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» Así las cosas, precisó que a partir del precedente judicial se estableció que los docentes podían acceder a la pensión gracia inclusive después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando se acredite una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02524-01 Demandante: Mary Yolanda Rosero Ortiz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 En el caso de la accionante, la autoridad judicial abordó el análisis con el propósito de establecer si existió una vinculación como docente territorial o nacionalizada antes del 31 de diciembre de 1980, y si cumplía con los demás requisitos exigidos incluso después de la entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989.
Para ello, encontró demostrado que la demandante superó el requisito de la edad el 15 de abril de 2008 -cuando cumplió 50 años-, así como el relacionado con la buena conducta en el desarrollo de la actividad educativa. En relación con el tiempo de servicio comprendido entre el 1º de septiembre de 1975 al 15 de junio de 1976, la autoridad judicial accionada indicó que la parte demandante no logró acreditar la vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980 válida para la pensión gracia. Para llegar a esa conclusión valoró la Resolución 3442 de 20 de diciembre de 2019, por la cual se reconstruyó el decreto de nombramiento y el acta de posesión de la historia laboral de Mary Yolanda Rosero Ortiz en el municipio de Ricaurte.
Señaló que el acto administrativo de reconstrucción con el que se pretendía demostrar la naturaleza de la vinculación laboral se profirió a solicitud de la accionante y en el mismo se relacionó que el en el año 2002 el archivo de la entidad territorial sufrió un incendio que ocasionó la pérdida de la documentación de la Alcaldía. La Resolución 3442 de 20 de diciembre de 2019, en su parte considerativa mencionó que las entidades públicas tienen el deber de proteger y garantizar el derecho al habeas data, así como la debida gestión y administración de los archivos, citó el artículo 126 de la Ley 1564 de 2012 y señaló lo siguiente: “Que para el año 2002 en las instalaciones donde funcionaba el archivo de la Alcaldía Municipal de Ricaurte (N), se sucedió un incendio, según consta en informe de Inspección de Policía, por lo cual varios documentos propios de la administración resultaron totalmente y absolutamente destruidos, entre los cuales se encontraban las hojas de vida y expedientes laborales de los docentes de este municipio.
Que los documentos de la hoja de vida de la señora MARY YOLANDA ROSERO ORTIZ Se destruyeron por el incendio y se reportaron en pérdida total. Que la señora MARY YOLANDA ROSERO ORTIZ, identificada con cédula de ciudadanía No. 27120 079 expedida en Barbacoas (Nariño), interpuso solicitud de reconstrucción del Decreto de nombramiento y récord laboral de su vinculación como docente municipal en Ricaurte (Nariño).
Que con el objeto de atender lo solicitado por la señora MARY YOLANDA ROSERO. identificada con cédula de ciudadanía No, 27 128.079 expedida en Barbacoas (Nariño). referente a la expedición el Decretos de nombramiento y, récord laboral, esta administración mediante Resolución No. 3288 de 29 de noviembre de 2019, apertura proceso administrativo de reconstrucción de Decreto de nombramiento, acta de posesión e historia laboral de la mencionada.
Que para dichos efectos en audiencia de 18 de diciembre se realizó y practicaron testimonios de los señores CARLOS IVAN MARIN MOREANO, identificado con cédula de ciudadanía No. 5.314.409, ALVARO ORTIZ VASQUEZ, identificado con cédula 12960/024 y SILVIA PATRICIA ORTIZ, identificada con cédula de ciudadanía No 58 669979; solicitados por la peticionaria.
Que le información, brindada por los testigos da cuenta de que la señora MARY YOLANDA ROSERO ORTIZ, fue su docente de primaria, para el año 1975 a 1976, y que por ende su vinculación como docente municipal resulta certera en la medida que la Escuela Rural Mixta de Vegas, pertenece al municipio de Ricaurte (N). Que en la Alcaldía Municipal, se encuentran otros docentes de aquellas épocas en situaciones similares, y que según datan en historias laborales, la modalidad de vinculación se realizaba mediante nombramiento del orden municipal.
Por citarse algunos ejemplos, de la revisión documental que ha logrado reconstruirse en el archivo municipal, en similar situación se encuentra, entre otros, los docentes ALVARO Radicado: 11001-03-15-000-2025-02524-01 Demandante: Mary Yolanda Rosero Ortiz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 SALVADOR CARVAJAL, Identificado con cédula de ciudadanía No. 87.650.062, y MARÍA INDAURA MARCILO, identificada con cédula de ciudadanía No. 31.376.820 de Buenaventura (Valle).
Que igualmente se valoró informe de inspección de policía del año 2002, con el que se da cuenta del incendio que sufrió el archivo municipal, y por ende, la pérdida de documentación de la Alcaldía Municipal de Ricaurte (N). Que en virtud a que las declaraciones rendidas se hace mención el vínculo que tuvo la docente MARY YOLANDA ROSERO ORTIZ, para el año lectivo 1975 a 1976, como docente de la Escuela Rural Mata de Vegas del Municipio de Ricaurte (N).
Que para la época de los hechos, se manejaba en los colegios públicos del territorio nacional, el calendario B, motivo por el cual la iniciación de labores para los docentes se registra desde 1 de septiembre y finaliza a mediados del mes de junio del año siguiente, con un periodo de vacaciones en Navidad y Año nuevo. Que en concordancia con lo planteado por la señora MARY YOLANDA ROSERO ORTIZ. y debido a la información dada, tanto por la peticionaria, como por los testimonios practicados, es viable construir mediante prueba indiciaria, que la señora MARY YOLANDA ROSERO ORTIZ, estuvo vinculada como docente, municipal desde el 1 de septiembre de 1975 hasta el 16 de junio de 1978.
Que previo estudio y análisis del caso, evaluando la veracidad de la información allegada y la autenticidad de las pruebas recibidas, la administración municipal procederá a reconstruir mediante acto administrativo el Decreto de nombramiento, acta de posesión, y por ende, historia laboral de la peticionaria. Que revisado el cumplimiento del debido proceso, con participación del Ministerio Público-Personero Municipal, y como conclusión de la revisión del material probatorio aportado, la administración municipal de Ricaurte - Nariño, encuentra procedente acceder a la petición formulada por la señora MARY YOLANDA ROSERO ORTIZ, en la medide que los dichos expuestos en la solicitud resultan ciertos”.
Así las cosas, en virtud de las declaraciones rendidas por los señores Carlos Iván Marín Moreano, Álvaro Ortiz Vásquez y Silvia Patricia Ortiz resolvió reconstruir el decreto de nombramiento, en el que se decidió lo siguiente: “ARTÍCULO PRIMERO.- Resolver de manera favorable la solicitud elevada por la señora MARY YOLANDA ROSERO ORTIZ, identificada con cédula de ciudadanía No. 27.126.079 expedida en Barbacoas (Nariño), en el sentido de reconstruir su vinculación con el municipio de Ricaurte (N) teniendo en cuenta el material probatorio recaudado en el proceso administrativo.
ARTÍCULO SEGUNDO. - Reconstruir el Decreto de nombramiento S/N de 1 de septiembre de 1975, con su respectiva Acta de Posesión S/N de la misma fecha, con todos los efectos legales a partir de 1 de septiembre de 1975 y hasta 15 de Junio de 1976, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente resolución.
ARTÍCULO TERCERO. - El acto administrativo de nombramiento de la peticionaria, quedará de la siguiente manera; Decreto S/N de 1 de septiembre de 1975, ‘mediante el cual se nombra a la señora MARY YOLANDA ROSERO ORTÍZ, identificada con cédula de ciudadanía No. 27.126.079 expedida en Barbacoas (Nariño), como docente municipal de la Escuela Rural Mixta de Vegas del municipio de Ricaurte (N)’.
ARTICULO CUARTO. - Señalar que mediante acta de posesión de 1 de septiembre de 1975, la señora MARY YOLANDA ROSERO ORTÍZ, tomó posesión de su cargo como docente de la Escuela Rural Mixta de Vegas del municipio de Ricaurte (N).
ARTÍCULO QUINTO. - Señalar que se ha acreditado, que la señora MARY YOLANDA ROSERO ORTIZ, sostuvo vinculación con el municipio de Ricaurte (Nariño), como docente municipal durante el período comprendido entre el 1 de septiembre de 1975 a 15 de Junio de 1976, de conformidad con el material probatorio recaudado, y que dicho periodo formará parte de su historia laboral en el municipio. [ ]” Al respecto, y con el fin de pronunciarse sobre los argumentos del recurso de apelación interpuesto por la UGPP, relacionado con la aplicación de la Ley 50 de Radicado: 11001-03-15-000-2025-02524-01 Demandante: Mary Yolanda Rosero Ortiz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 1886 para efectos de realizar la reconstrucción del decreto de nombramiento y posesión, la autoridad judicial accionada mencionó que: “Empero, contrario a lo expuesto por la entidad, esta Sala de Subsección ha indicado en decisión precedente que la legislación en cita debe entenderse derogada, dado que, aunque en su momento previó un régimen en materia de prestaciones remuneratorias y gratuitas de jubilación por servicios prestados al Estado, bien sea en calidad de militares o de personal civil, por ejemplo, los de instrucción pública, la misma fue reformada posteriormente por la Ley 91 de 1887 en el sentido de que ello aplicaría solo para personal castrense de la independencia, con lo que se excluyó tácitamente al personal docente.
(…) Sumado a lo anterior, ha de tenerse en cuenta que el Código de Procedimiento Civil en su artículo 698 dispuso derogaciones expresas de disposiciones legales y en general frente a cualquier disposición contraria a las normas del presente código. En consecuencia, a la regular dicha codificación el trámite para la reconstrucción del expediente en su artículo 133, norma que permanece en el CGP, se puede entender la derogatoria de aquella disposición, pues las modificaciones, adiciones y derogatorias efectuadas a esa Ley 5037 no se refirieron a la temática de los articulados en cuestión”.
A su vez, expuso que la Corte Constitucional en sentencia T-163 de 2013 definió la reconstrucción del expediente administrativo, así como que el Acuerdo 007 de 15 de octubre de 2014 estableció los lineamientos para dicho trámite. A partir de esas consideraciones y con fundamento en la norma procesal citada por la autoridad municipal para fundamentar la reconstrucción de los actos de nombramiento y posesión -artículo 126 de la Ley 1564 de 2012-, concluyó que: Igualmente, en el acto administrativo de reconstrucción se advierte que: i) la actuación se inicia por solicitud de la aquí demandante; ii) para su apertura se tuvo en consideración un informe de Inspección de Policía en el que se da cuenta que en el año 2002 en las instalaciones donde funcionaba el archivo de la Alcaldía Municipal de Ricaurte sucedió un incendio, donde varios documentos resultaron totalmente destruidos, dentro de los cuales se encontraban las hojas de vida y expedientes laborales de los docentes de ese municipio; iii) se realizó una audiencia en donde se recepcionaron los testimonios requeridos por la peticionaria y con presencia del Personero Municipal; iv) se constataron otros dos casos de docentes similares al de la demandante en los que se ha reconstruido sus expedientes.
En ese orden, el reparo efectuado por la entidad demandada, contra el Decreto de reconstrucción No. 3442 del 20 de diciembre de 2019, se dirige a que no cumple con los requisitos previstos en la Ley 50 de 1886, artículos 7 y 8, y aunque como quedó analizado, para la fecha de su expedición tal disposición no se encontraba vigente; no es menos cierto que la autoridad administrativa en el trámite no siguió el procedimiento señalado en el Acuerdo citado, siendo de obligatorio cumplimiento por encontrarse vigente para el momento de la solicitud de reconstrucción”.
Por lo que indicó que aun cuando se tuvo en consideración el informe pericial que daba cuenta de la ocurrencia del incendio en las instalaciones de la entidad territorial, no se advirtió alguna gestión de búsqueda general en bases de datos, copias producidas del original remitidas a otras entidades, a la institución educativa donde fue designada como docente, esto como garantía de la veracidad del expediente reconstruido.
Y expuso que no se hizo referencia del curso de la investigación penal adelantada por el incendio que identificara con claridad si los documentos ubicados en las instalaciones fueron incinerados en su totalidad. Por ende, llegó a la siguiente conclusión: “En gracia de discusión, el acto administrativo de reconstrucción del nombramiento y de la posesión de la demandante, no contienen información alguna de cómo fue nombrada la demandante, es decir, de quién la designó como docente, si lo fue una autoridad territorial o el Ministerio de Educación Nacional, de dónde provenían los recursos con los cuales se sufragaron sus salarios y prestaciones sociales, la naturaleza de la plaza ocupada y de la institución educativa donde prestó sus servicios.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02524-01 Demandante: Mary Yolanda Rosero Ortiz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 En ese orden de ideas, para la Sala es claro que la señora Mary Rosero no logró acreditar una vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980 válida para la pensión gracia, aspecto sobre el cual esta Corporación en sentencia S-699 del 26 de agosto de 1997” (negrillas por fuera del texto original).
Para la demandante el análisis realizado por la autoridad judicial accionada desconoció el acto de nombramiento para efectos de entender que prestó sus servicios como docente con antelación al 31 de diciembre de 1980 y los requisitos establecidos en la sentencia de unificación de 21 de junio de 2018, pues a su juicio, la valoración realizada incurrió en un error procedimental al desconocer la presunción de veracidad que goza el acto administrativo de reconstrucción en el que se dijo que ella había sido como docente municipal.
Según se tiene, la sentencia de unificación de 21 de junio de 2018 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado estableció las siguientes reglas para el reconocimiento de la pensión gracia. Y en relación con el personal nacional indicó que: “la regla es clara. Tanto el marco jurídico que rige la aludida prestación como la doctrina legal en la materia son explícitos en advertir que los docentes nacionales no tienen derecho a su reconocimiento, y que el tiempo laborado en esa condición no se puede computar con el servido en calidad de educador nacionalizado o territorial”.
En virtud del precedente judicial referido anteriormente, la Sala observa que la autoridad judicial lo aplicó al caso de la accionante. En primer lugar, estableció los parámetros bajo los cuales debía analizarse el asunto y, a partir de ello, consideró que para el reconocimiento de la pensión gracia era necesario demostrar la existencia de un vínculo de naturaleza territorial o nacionalizada anterior al 31 de diciembre de 1980.
Pues no bastaba con la existencia de un acto de nombramiento suscrito por una autoridad territorial, ya que era indispensable establecer el origen del rubro con el cual se cancelaron los honorarios. En ese orden de ideas, la autoridad judicial accionada con el fin de desatar el recurso de apelación interpuesto por la UGPP hizo una manifestación sobre los requisitos establecidos en la norma para realizar el trámite de reconstrucción y concluyó que la prueba testimonial era supletoria.
Sin embargo, aun cuando ejerció un pronunciamiento al respecto, no desvirtuó la legalidad del acto administrativo de nombramiento, sino que, se reitera precisó la norma en la que debió basarse la autoridad territorial para proceder con la reconstrucción. A partir de lo anterior, puntualizó que de la prueba documental allegada no se podía advertir con certeza la naturaleza del vínculo (territorial o nacionalizado) anterior al 31 de diciembre de 1980, por lo que, ante la falta de claridad, se procedió a revocar la decisión que accedía a las pretensiones, para en su lugar negarlas.
Pues el acto administrativo de reconstrucción solo indicaba que había ejercido como docente municipal en el municipio de Ricaurte, Nariño, para el periodo alegado por la demandante. No obstante, ello no daba cuenta de los recursos con los que fueron cancelados los honorarios, ni quien había realizado la designación (si una autoridad territorial o el Ministerio de Educación Nacional), ni la naturaleza de la plaza ocupada ni de la institución educativa donde prestó sus servicios.
Aspectos necesarios a la luz del precedente judicial para determinar si el vínculo tenía naturaleza territorial o nacionalizada. En ese sentido, para la Sala la valoración realizada es razonable para efectos de acceder al reconocimiento y pago de la pensión gracia, sumado a que se hizo en el marco de la sana crítica, como órgano de cierre y especializado en asuntos laborales y de la seguridad social, por lo que consideró que no era suficiente con ese acto de reconstrucción, sino que se requería, adicionalmente, demostrar la Radicado: 11001-03-15-000-2025-02524-01 Demandante: Mary Yolanda Rosero Ortiz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 naturaleza de la vinculación -territorial o nacionalizada-, y el presupuesto con el que se cancelaron los honorarios del servicio como docente.
En consecuencia, para la Sala, la decisión objeto de reproche no desconoce el precedente judicial aplicable ni incurre en una indebida valoración probatoria, así como tampoco configura un error procedimental en el análisis de la Resolución 3442 de 2019, ya que existía la necesidad de establecer la naturaleza del vínculo temporal con el que se incorporó a la planta docente antes de 1980, sin que el decreto de nombramiento estableciera la misma, pues de las consideraciones del mismo no se observó, como lo dijo la autoridad accionada que mencionara la autoridad que la designó como docente, la naturaleza de la plaza ocupada y el pagador.
Por lo que aun y cuando existió un acto administrativo en el que se reconstruyó el nombramiento y posesión de la accionante cuando ejerció como docente en el municipio de Ricaurte, Nariño, de manera previa al 31 de diciembre de 1980, que fue validado por la autoridad judicial accionada, no era factible a partir de su contenido -considerandos y parte resolutiva-, establecer solo a partir de ese documento que la naturaleza de la relación y el presupuesto con el que se cancelaron los honorarios de la señora Mary Yolanda Rosero Ortiz fueran territoriales o nacionalizados, por lo que, ante la duda, era plausible que se negaran las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.
Por tanto, la Sala concluye que en el presente caso no se configuran los defectos fáctico, procedimental, ni por desconocimiento del precedente judicial alegados, toda vez que la autoridad judicial accionada analizó el asunto conforme al precedente jurisprudencial aplicable en materia de pensión gracia, así como la prueba documental aportada para demostrar la vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980.
Además, expuso de manera clara y razonada porqué consideró que no se cumplían los requisitos exigidos para acceder a dicho reconocimiento, sin desconocer la presunción de legalidad y veracidad que le asistía a la Resolución 3442 de 2019. De conformidad con las razones expuestas, la Sala revocará el fallo impugnado del 5 de junio de 2025 proferido por la Sección Quinta del Consejo de Estado que declaró improcedente la acción de tutela y, en su lugar, negará las pretensiones de la acción de tutela promovida por la señora Mary Yolanda Rosero Ortiz.
III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero.- Revocar la sentencia de 5 de junio de 2025, dictada por la Sección Quinta del Consejo de Estado. En su lugar, Segundo.- Negar las pretensiones de la acción de tutela promovida por la señora Mary Yolanda Rosero Ortiz, quien actúa en nombre propio, por las razones aquí expuestas.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02524-01 Demandante: Mary Yolanda Rosero Ortiz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 Tercero.- Notificar esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Cuarto.- Publicar esta providencia en la página web del Consejo de Estado.
Quinto.- Remitir el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política. Notifíquese y cúmplase. Esta sentencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Este documento fue firmado electrónicamente.
Su validez e integridad puede comprobarse a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx.