Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá D.C., veintitrés [23] de julio de dos mil veintiséis [2026] Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2026-02594-01 Demandante: MARÍA CLEMENCIA CANTINI ARDILA Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN PRIMERA Temas: Tutela contra providencia judicial.
Ausencia del requisito de relevancia constitucional. Revoca decisión de primera instancia. Declara improcedencia. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Decide la Sala la impugnación interpuesta por la señora María Clemencia Cantini Ardila contra la sentencia de 22 de mayo de 2026 proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado que negó la solicitud de amparo de la referencia. 1.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda Con escrito radicado el 7 de abril de 2026, la señora María Clemencia Cantini Ardila, en nombre propio, presentó acción de tutela contra el Consejo de Estado, Sección Primera, con el fin de que se ampare su derecho fundamental al debido proceso, el cual consideró vulnerado con ocasión de la providencia de 25 de septiembre de 2025 proferida por la autoridad demandada en el sentido de revocar la decisión de primera instancia de 6 de octubre de 2022 dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, en el marco del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido contra la Contraloría General de la República.
Dicha causa se identificó con el radicado 25000-23-41-000-2012-00549- 00/01. 1.2. Pretensiones Las peticiones de la demanda de tutela son las siguientes: Demandante: María Clemencia Cantini Ardila Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera Radicado: 11001-03-15-000-2026-02594-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6.1.
Que se amparen los derechos fundamentales al debido proceso de la presente, María Clemencia Cantini Ardila, vulnerados por la providencia proferida por el Honorable Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, de fecha 25 de septiembre de 2025. 6.2. Que, como consecuencia del amparo, se deje sin efectos la providencia judicial proferida por el Honorable Consejo de Estado dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, en cuanto incurrió en defectos fáctico, sustantivo y de motivación, particularmente por la omisión en la valoración del laudo arbitral y la indebida interpretación de la figura de la prescripción. 6.3.
Que se ordene al Honorable Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, que profiera una nueva decisión, en la que valore de manera integral el laudo arbitral obrante en el expediente y los demás cargos presentados, aplique correctamente las reglas sobre la prescripción conforme a los principios de razonabilidad, legalidad y favorabilidad, y garantice el respecto de los derechos fundamentales de la accionante. 6.4.
Como medida de protección inmediata, y en caso de considerarse necesario, se orden la suspensión de los efectos de la providencia cuestionada, mientras se decide de fondo la presente acción de tutela, con el fin de evitar la consolidación de un perjuicio irremediable. 6.5. Que, como consecuencia del amparo, se declare que operó la prescripción de la acción de responsabilidad fiscal, de conformidad con la correcta interpretación del artículo 13 de la Ley 610 de 20001. 1.3.
Hechos Del expediente de tutela se encuentran los siguientes supuestos que, a juicio de la Sala, son relevantes para la decisión que se adoptará en esta sentencia: La señora María Clemencia Cantini Ardila estuvo vinculada al Instituto de Desarrollo Urbano de Bogotá [en adelante IDU] como directora técnica de Gestión Contractual de la Subdirección General Jurídica, desde el 4 de mayo de 2009 hasta el 31 de agosto de 2010.
La Comisión Primera de la Cámara de Representantes solicitó a la Contraloría General de la República que avocara, mediante control excepcional, el conocimiento de los presuntos hechos irregulares que se presentaron durante la construcción y adecuación de la fase III del Sistema Integrado de Transporte Masivo «Transmilenio» de Bogotá. En auto 753, la Contraloría General de la República abrió la indagación preliminar identificada con el número CD000257 y en el auto 912 de 17 de diciembre de 2010 ordenó la apertura del proceso de responsabilidad fiscal. 1 Transcripción del texto original con énfasis y posibles errores.
Demandante: María Clemencia Cantini Ardila Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera Radicado: 11001-03-15-000-2026-02594-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co A través de auto 00079 de 10 de agosto de 2012, la Contraloría General de la República declaró la ruptura de la unidad procesal frente a unos hechos que se encontraban acumulados e imputó responsabilidad fiscal contra otros vinculados, decisión que fue modificada con auto 35 de 3 de abril de 2013.
El 9 de diciembre de 2013 se profirió laudo arbitral que declaró la nulidad del contrato 137 de 2007, el cual fue objeto de análisis en el marco del proceso de responsabilidad fiscal, y se ordenó el pago de cerca de $40.000.000.000 al Grupo Vías de Bogotá. Ese laudo fue confirmado por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en sentencia de 26 de abril de 2017, asunto que se distinguió con el radicado 1100103-26-000-2014-00018-00.
Luego de los descargos y los alegatos de conclusión, en la audiencia pública que se adelantó entre el 10 de octubre y el 16 de noviembre de 2016, la Contraloría Delegada Intersectorial 8 de la Unidad de Investigaciones Especiales contra la Corrupción, realizó la lectura del fallo de primera instancia. La parte actora manifestó que se presentaron los recursos de reposición y de apelación, y que entre el 19 y 20 de diciembre de 2016, se leyó el fallo de segunda instancia. El 9 de junio de 2017, la señora María Clemencia Cantini Ardila ejerció el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Contraloría General de la República, con el fin de que se anulara el fallo de responsabilidad fiscal de primera instancia dictado en el proceso CD00257, en cuyo ordinal «décimo octavo» se decidió lo siguiente: FALLAR CON RESPONSABILIDAD FISCAL de manera solidaria respecto de la señora MARÍA CLEMENCIA CANTINI ARDILA, identificada con la cédula de ciudadanía número 21.068.847, en calidad de Directora Técnica de Gestión Contractual de la Subdirección General Jurídica del IDU, para la época de los hechos, a título de culpa grave, por los siguientes hechos en cuantía total de $148.969.203.730,10 indexada a 30 de septiembre de 2016 por valor de $166.811.516.745,56. • SOBRECOSTOS DEL CONTRATO DE OBRA PUBLICA IDU 137/2007 DERIVADOS DE LA MODIFICACION DEL OBJETO CONTRACTUAL MEDIANTE EXCLUSIÓN DE OBRAS A EJECUTAR por valor de $ 55.450.026.064,04. • SOBRECOSTOS DEL CONTRATO DE OBRA PUBLICA IDU - 137/2007 DERIVADOS DE LA MODIFICACION DEL VALOR GLOBAL DEL CONTRATO MEDIANTE LA ADICIÓN No. 2 por valor de $ 1.914.714.059,97. • SOBRECOSTOS DEL CONTRATO DE OBRA PUBLICA IDU - 137/2007 DERIVADOS DE LA MODIFICACION DEL VALOR GLOBAL DEL CONTRATO MEDIANTE LA ADICIÓN No. 3 Y 4 por valor de $ 105.600.062.476,46 Demandante: María Clemencia Cantini Ardila Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera Radicado: 11001-03-15-000-2026-02594-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co • SOBRECOSTOS DEL CONTRATO DE OBRA PUBLICA IDU 137/2007 DERIVADOS DEL PAGO DE LOS FACTORES DE CONTINGENCIA F1 Y F2 por valor de $ 3.846.714.145,09 FALLAR SIN RESPONSABILIDAD FISCAL a favor de la señora MARÍA CLEMENCIA CANTINI ARDILA, identificada con la cédula de ciudadanía número 21.068.847, en calidad de Directora Técnica de Gestión Contractual de la Subdirección General Jurídica del IDU, para la época de los hechos • SOBRECOSTOS DEL CONTRATO DE OBRA PUBLICA IDU-137/2007 DERIVADOS DEL PAGO DE MAYOR PERMANENCIA DE INTERVENTORÍA […]".
Adicionalmente, la señora Cantini Ardila solicitó la declaratoria de nulidad del acta 18, elevada dentro de la audiencia de decisión que tuvo lugar entre el 25 de noviembre y 7 de diciembre de 2016, en la que se decidieron negativamente los recursos de reposición y se concedieron los recursos de apelación interpuestos contra el referido fallo de responsabilidad fiscal; y la nulidad del fallo de segunda instancia dictado en audiencia pública celebrada el 19 y 20 de diciembre de 2016, en el cual se decidió confirmar, en grado de consulta, la decisión de primera instancia. Como consecuencia de lo anterior, pidió que, a título de restablecimiento del derecho, se ordenara el pago de una indemnización por los daños que le fueron causados, con la respectiva indexación e intereses, y que se le excluyera del Boletín de Responsables Fiscales, así como de los registros de la Procuraduría General de la Nación. La Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia de 6 de octubre de 2022, al resolver el problema jurídico planteado, indicó que operó la prescripción del proceso de responsabilidad fiscal adelantado y, en consecuencia, declaró la nulidad de determinados numerales de los fallos de primera y segunda instancia de responsabilidad fiscal, así como del auto que resolvió el recurso de reposición interpuesto por la señora Cantini Ardila; accedió a la pretensión de cancelación de los registros en el Boletín de Responsables Fiscales; negó las pretensiones de reconocimiento de perjuicios porque no se probaron; y condenó en costas a la demandada.
Los recursos de apelación presentados por las partes fueron desatados por la Sección Primera del Consejo de Estado en sentencia de 15 de diciembre de 2023, en el sentido de revocar lo decidido por el a quo y ordenar devolver el expediente al tribunal para que adoptara la decisión de fondo respecto de los demás cargos de la demanda. La Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en cumplimiento de lo resuelto por la Sección Primera del Consejo de Estado, profirió la sentencia de 2 de mayo de 2024, en la cual accedió parcialmente a las pretensiones de nulidad de los actos acusados y denegó las demás pretensiones de la demanda, para lo cual analizó los elementos constitutivos de la responsabilidad fiscal.
En ese sentido, estableció lo siguiente: Demandante: María Clemencia Cantini Ardila Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera Radicado: 11001-03-15-000-2026-02594-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (i) consideró que no había lugar a tener a la señora María Clemencia Cantini Ardila como gestora fiscal, ya que como directora técnica de Gestión Contractual no tuvo ningún poder decisorio sobre la cesión del Contrato 137 de 2007 y sus posteriores otrosíes 5 y 6, que condujeron a la producción del daño patrimonial;
(ii) la cesión del contrato y los otrosíes 5 y 6 eran documentos contractuales que por sí mismos no resultaban ilegales, en tanto la ley permitía a las partes la cesión y la modificación de sus cláusulas; (iii) en ese orden, desde el punto de vista funcional, a la señora Cantini Ardila no le era exigible la conducta que se le endilgó en el marco del procedimiento de responsabilidad fiscal, porque fueron los niveles superiores los que tuvieron a su cargo la decisión de aprobar los proyectos de acto jurídico que ella elaboró y conoció, empero, que ello dependía exclusivamente del ordenador del gasto, quien debía impartir autorización para que la cesión se ajustara a derecho, por lo que la sola elaboración del documento no comprometía la responsabilidad de la parte demandante;
(iv) en consecuencia, declaró la nulidad de los siguientes numerales (a) décimo octavo, inciso primero y trigésimo sexto del fallo con responsabilidad fiscal de primera instancia; (b) primero del auto de 25, 28, 29 y 30 de noviembre, y 5 y 7 de diciembre de 2016, expedido por la contralora delegada intersectorial 8 de la Unidad de Investigaciones Especiales contra la Corrupción; y (c) décimo del fallo de responsabilidad fiscal de segunda instancia. Inconforme, la Contraloría General de la República presentó recurso de apelación en el que solicitó la revocatoria de la sentencia de primera instancia por la indebida interpretación que hizo del concepto de responsabilidad fiscal que llevó a valorar la conducta de la demandante bajo la óptica del deber funcional, y por desconocer pruebas relevantes que influían en la decisión. Añadió que, para resolver el cargo de nulidad por ausencia de acreditación de los elementos de la responsabilidad fiscal, el tribunal realizó un juicio de responsabilidad diferente al que corresponde en materia fiscal, limitándose a la confrontación del presunto deber funcional de la demandante, sin tener en cuenta su participación e incidencia respecto del daño patrimonial debidamente probado.
La señora María Clemencia Cantini Ardila, por su parte, presentó apelación adhesiva en la que solicitó revocar parcialmente la sentencia en relación con el ordinal cuarto de la parte resolutiva, y, en su defecto, que se restableciera su derecho en lo atinente al reconocimiento y pago del perjuicio moral que, según ella, le fue causado.
Demandante: María Clemencia Cantini Ardila Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera Radicado: 11001-03-15-000-2026-02594-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Manifestó que, aunque la sentencia era favorable a sus intereses, no garantizaba el restablecimiento de derechos e incurría en un defecto fáctico al efectuar una indebida valoración probatoria, puesto que le exigía una prueba para acreditar el daño moral reclamado.
La Sección Primera del Consejo de Estado, con sentencia de 25 de septiembre de 2025, revocó la sentencia de primera instancia y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda. El sustento de dicha decisión giró en torno a que la señora Cantini Ardila, como directora técnica de Gestión Contractual del IDU, no cumplió un rol meramente accesorio ni subordinado, sino determinante en la producción del daño fiscal, en tanto elaboró, revisó y avaló jurídicamente actos contractuales que resultaron lesivos para el erario.
En tal sentido, su intervención materializó una gestión fiscal con culpa grave, al haber validado modificaciones contractuales contrarias al ordenamiento jurídico, lo que desvirtuaba cualquier alegación sobre la ausencia de poder decisorio, pues señaló que la responsabilidad fiscal no dependía exclusivamente del grado jerárquico o de la capacidad formal de decisión, sino de la efectiva incidencia de la conducta del funcionario en la producción del daño antijurídico. 1.4.
Fundamentos de la solicitud La parte actora sostuvo que la autoridad judicial accionada incurrió en los defectos fáctico, sustantivo y de violación directa de la Constitución. 1.4.1. Frente al defecto fáctico, indicó que no se valoró el laudo arbitral de 9 de diciembre de 2013, confirmado por el Consejo de Estado, en el que se declaró la nulidad del Contrato 137 de 2007 por objeto ilícito, lo cual resultaba decisivo para la resolución del litigio por cuanto en ese pronunciamiento se definió la legalidad de las actuaciones contractuales objeto de controversia y resultaba indispensable para establecer la causal real del presunto detrimento patrimonial, así como la participación de los distintos intervinientes en el proceso contractual.
Precisó que, al «no integrar el contenido del laudo arbitral en su análisis, la autoridad judicial prescindió de un elemento que podía desvirtuar la competencia de la contraloría y la responsabilidad atribuida a la accionante, particularmente en lo relacionado con la ausencia de poder decisorio y la inexistencia de una conducta dolosa o gravemente culposa». 1.4.2.
Respecto del defecto sustantivo, indicó que la Sección Primera del Consejo de Estado erró al realizar el cálculo de la prescripción de la acción fiscal porque, en contravía de lo establecido en el artículo 13 de la Ley 610 de 2000, avaló una Demandante: María Clemencia Cantini Ardila Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera Radicado: 11001-03-15-000-2026-02594-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co suspensión de términos con fundamento en demoras administrativas y actuaciones internas de la Contraloría General de la República, lo que llevó a que esta entidad se viera beneficiada de su propia negligencia. Al respecto, manifestó lo siguiente: […] Lo anterior resulta particularmente evidente en relación con el primer impedimento formulado por el Contralor General de la República, señor Edgardo José Maya Villazón, frente al cual no existe sustento normativo que permita considerar como válidamente suspendido el término de prescripción durante el periodo comprendido entre el 19 de octubre de 2015 y el 19 de abril de 2016.
Pues, dicho lapso no se enmarca en las causales taxativas de suspensión previstas en el artículo 13 de la Ley 610 de 2000 — esto es, recusación, impedimento, fuerza mayor o caso fortuito—, ni corresponde al tiempo estrictamente necesario para la decisión del impedimento, por lo que su inclusión como periodo de suspensión constituye una extensión indebida y no autorizada por el ordenamiento jurídico.
Por lo tanto, esa interpretación no solo carece de fundamento legal, sino que introduce un margen de discrecionalidad incompatible con el carácter restrictivo de las normas que limitan la potestad sancionatoria del Estado, afectando directamente el principio de seguridad jurídica. Por lo que queda claro que, la interpretación posterior que realiza el Consejo de Estado es manifiestamente irrazonable e incongruente, pues permite prolongar la potestad sancionatoria del Estado más allá de los límites legales, trasladando al administrado las consecuencias de la ineficiencia institucional, lo que configura una aplicación errada de la norma en los términos del defecto sustantivo. […]. 1.4.3.
En cuanto a la violación directa de la Constitución aseguró que la autoridad judicial accionada calculó la prescripción de la acción fiscal de una forma manifiestamente contraria al artículo 29 superior, quebrantando el derecho al debido proceso. 1.5. Trámite de la acción en primera instancia Mediante auto de 10 de abril de 2026, el magistrado ponente de primer grado admitió la acción de tutela de la referencia y ordenó notificar en calidad de demandado al Consejo de Estado, Sección Primera.
En calidad de terceros con interés vinculó al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, a la Contraloría General de la República y al IDU. 1.6. Contestaciones 1.6.1. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A indicó que los argumentos de la acción de tutela se dirigen a cuestionar una providencia dictada por el Consejo de Estado, razón por la cual precisó que no es la Demandante: María Clemencia Cantini Ardila Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera Radicado: 11001-03-15-000-2026-02594-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co autoridad llamada a responder por la presunta transgresión de derechos fundamentales y, en ese orden, solicitó su desvinculación. 1.6.2.
El Consejo de Estado, Sección Primera solicitó que se declare la improcedencia del mecanismo de la referencia, o, en su defecto, que se niegue la solicitud de amparo del extremo actor, habida cuenta de que, a su juicio, los yerros planteados en la demanda no demuestran la configuración de una verdadera vulneración sino, de un mero desacuerdo y apreciaciones subjetivas que no desvirtúan la razonabilidad de la decisión judicial. 1.6.3.
La Contraloría General de la República indicó que el asunto objeto de atención es improcedente por no superar el análisis del requisito de relevancia constitucional, así como el de inmediatez, puesto que, entre la fecha de notificación de la sentencia de 25 de septiembre de 2025, lo cual ocurrió el 3 de octubre siguientes, y el momento en que se ejerció este mecanismo constitucional, esto es, el 7 de abril del mismo año, transcurrieron más de 6 meses.
Adicionalmente aseguró que el asunto pretende la reapertura de un debate ya zanjado por los jueces naturales. 1.6.4. El Instituto de Desarrollo Urbano de Bogotá solicitó su desvinculación al asegurar que carece de legitimación en la causa por activa, debido a que la tutela se dirige contra una decisión judicial en la cual no tiene injerencia alguna. 1.7.
Fallo impugnado2 Mediante providencia de 22 de mayo de 2026, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, negó la solicitud de amparo de la referencia luego de concluir que no se configuraron los defectos endilgados a la sentencia de 25 de septiembre de 2025. Lo anterior, al considerar que, la conclusión a la cual arribó el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, concerniente al rol que tuvo la señora Cantini Ardila en la elaboración, revisión y ejecución del contrato, no fue caprichosa ni abiertamente lesiva de sus derechos fundamentales, sino que, fue el resultado de un análisis riguroso de los elementos probatorios arrimados al proceso, y necesario para examinar integralmente los elementos de la responsabilidad fiscal.
En ese sentido, precisó lo siguiente: 39. 2) Frente a la configuración de un defecto sustantivo, llama la atención que la parte actora cuestionara la interpretación que supuestamente hizo la autoridad judicial accionada del artículo 13 de la Ley 610 de 2000, sobre la prescripción de la acción fiscal, cuando en el texto de la providencia enjuiciada ni siquiera se hace mención del fenómeno 2 La notificación de la decisión fue enviada electrónicamente el 12 de junio de 2026.
Demandante: María Clemencia Cantini Ardila Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera Radicado: 11001-03-15-000-2026-02594-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co prescriptivo en la parte considerativa ni se expone discusión alguna respecto del artículo comentado de la Ley 610 de 2000. 40.
En ese sentido, no podría el juez de tutela decirle al juez natural de la causa que se pronuncie respecto de un tema que ni siquiera abordó o que no constituyó, como en este caso, el debate central del asunto. Por lo tanto, el reproche de la parte actora encaminado a justificar un defecto sustantivo no tiene ningún asidero. 41. 3) Finalmente, en relación con el defecto de violación directa de la Constitución, la Sala estima que no se configuró porque la decisión cuestionada por la parte actora se tomó con base en la realidad procesal, es decir, a partir de las circunstancias fácticas y jurídicas del caso.
El hecho de que la Sección Primera del Consejo de Estado negara las pretensiones no puede verse, de manera directa e injustificada, como una transgresión de su derecho fundamental al debido proceso. Finalmente, negó las solicitudes de desvinculación elevadas por el IDU y por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A. 1.8.
Impugnación Con escrito radicado oportunamente el 18 de junio de 2026, el extremo accionante solicitó que se revoque la decisión de primera instancia y se conceda el amparo de su derecho al debido proceso. Lo anterior, luego de insistir en la existencia del defecto sustantivo en la decisión judicial reprochada, por cuanto, a su juicio, el a quo constitucional erró al señalar que en el fallo de 25 de septiembre de 2025 dictado en el proceso ordinario no se abordó el tema relacionado con la prescripción de la acción fiscal, omitiendo que ese aspecto fue objeto de pronunciamiento por la misma Sección Primera del Consejo de Estado en la providencia de 15 de diciembre de 2023, mediante la cual revocó la declaratoria del referido fenómeno jurídico por parte del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A en el proveído de 6 de octubre de 2022, y le ordenó que se pronunciara de fondo sobre los demás cargos de la demanda.
Adujo que, al continuar el trámite del proceso, no podía plantear al juez constitucional la presunta irregularidad en la aplicación de la figura de la prescripción en atención a la naturaleza subsidiaria de la acción de tutela, por lo que le correspondía agotar todos los mecanismos ordinarios dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Para tal efecto, precisó lo siguiente: La providencia del 25 de septiembre de 2025 no surgió de la nada; es el eslabón final de una cadena de decisiones adoptadas por la misma Sección Primera del Consejo de Estado. Atacar el fallo final de 2025 implica, ineludiblemente, someter a control constitucional los vicios sustantivos previos que sirvieron de presupuesto para que esa sentencia final pudiera siquiera existir.
Pues, tal como obra en el expediente, la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia del 6 de octubre Demandante: María Clemencia Cantini Ardila Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera Radicado: 11001-03-15-000-2026-02594-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de 2022, declaró correctamente que operó la prescripción de la acción de responsabilidad fiscal en mi contra.
Pero, posteriormente, fue la Sección Primera del Consejo de Estado la que, mediante providencia del 15 de diciembre de 2023, revocó esa decisión protectora de mis derechos. En dicha decisión de 2023, el Consejo de Estado adoptó una interpretación irrazonable, desproporcional y desconocedora de los derechos básicos del debido proceso y el derecho de defensa, del artículo 13 de la Ley 610 de 2000, convalidando 386 días de suspensión de términos por negligencias y demoras netamente administrativas de los entes de control, y es debido a lo anterior, que posteriormente el Consejo de Estado dicta el fallo de fondo del 25 de septiembre de 2025. […] Esta lectura pervierte la naturaleza del derecho de responsabilidad fiscal, pues traslada al administrado la carga de soportar la ineficiencia del Estado.
Validar que las demoras internas de la Contraloría suspendan la prescripción equivale a premiar a la administración por su propia negligencia, otorgándole plazos indefinidos para ejercer su potestad, lo cual vacía de contenido el derecho a ser juzgado en un plazo razonable y sin dilaciones injustificadas (Art. 29 C.P.). De otro lado, también iteró el yerro fáctico por la ausencia de valoración del laudo arbitral de 9 de diciembre de 2013, puesto que en el fallo de 25 de septiembre de 2025 no se tuvo en cuenta la mencionada pieza «desde el punto de vista de establecer la causa real del presunto “detrimentos patrimonial” y el alcance de la participación de los distintos intervinientes», lo cual, en su criterio, era fundamental a efectos de establecer la competencia de la Contraloría General de la República para investigar el daño en el marco de controversias contractuales.
En ese orden, aseguró: El Tribunal de Arbitramento, actuando como juez natural del contrato, determinó expresamente que las modificaciones, otrosíes y factores de contingencia no alteraron la naturaleza del negocio jurídico, sino que fueron mecanismos viables, legales y estrictamente necesarios para garantizar la viabilidad financiera, la reactivación y la normalización de las obras tras el grave incumplimiento del contratista inicial.
Por lo tanto, al avalar la exclusión de esta prueba decisiva, la autoridad judicial accionada estructuró una condena fiscal desprovista de nexo causal, pues resulta material y lógicamente imposible atribuirme "culpa grave" por elaborar y revisar actos jurídicos que el propio juez del contrato validó como herramientas idóneas para proteger el proyecto y el patrimonio del Estado, y que fueron ignorados tanto por la Contraloría General como por el juez de lo contencioso administrativo.
2. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada por la señora María Clemencia Cantini Ardila contra la providencia 22 de mayo de 2026 dictada por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, de conformidad con el Decreto Demandante: María Clemencia Cantini Ardila Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera Radicado: 11001-03-15-000-2026-02594-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2591 de 1991, el Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 20213, así como el Acuerdo 080 de 20194 de la Sala Plena de esta corporación. 2.2.
Cuestión previa Si bien en el escrito de impugnación se expuso que, en esta sede, el análisis debe realizarse de manera integral en el entendido de considerar las providencias dictadas por la Sección Primera del Consejo de Estado que antecedieron al proveído de 25 de septiembre de 2025, es decir, aquella adiada 15 de diciembre de 2023, lo cierto es que la Sala no se pronunciará al respecto debido a que es un argumento nuevo frente al cual la parte accionada y los terceros con interés no tuvieron la oportunidad de ejercer su derecho de defensa y contradicción, lo cual derivaría en la transgresión del debido proceso.
Adicionalmente, tal reparo varía la causa y el objeto de la demanda tutelar, los cuales consistieron en indicar que la vulneración del derecho fundamental se deriva de la sentencia de 25 de septiembre de 2025 y, en consecuencia, se exigió que se dejara sin efectos dicho proveído. 2.3. Problema jurídico En el asunto bajo estudio, corresponde a la Sala determinar si debe confirmar, modificar o revocar la decisión de 20 de abril de 2026 proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, a través de la cual se negó la acción de tutela de la referencia. Para resolver el interrogante planteado, se analizarán los siguientes temas: (i) la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial;
(ii) el estudio de los requisitos de procedibilidad adjetiva y, solo en el caso de encontrarse superados; (iii) el análisis del caso concreto. 2.4. La procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 20125 unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción 3 Vigente desde el 6 de abril de 2021.
Antes de esa fecha, regía el Decreto 1983 de 2017. 4 Modificado por el Acuerdo 434 de 2024. 5 Sala Plena. Consejo de Estado. Ref.: Exp. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. Acción de Tutela - Importancia jurídica. Actora: Nery Germania Álvarez Bello. Magistrada Ponente: María Elizabeth García González. Demandante: María Clemencia Cantini Ardila Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera Radicado: 11001-03-15-000-2026-02594-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema6.
Así, después de un recuento de los criterios expuestos por cada Sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente en la parte resolutiva de la providencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales7. Sin embargo, fue importante precisar bajo qué parámetros procedería ese estudio, pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los “fijados hasta el momento jurisprudencialmente”.
Al efecto, en virtud de la sentencia de unificación de 5 de agosto de 20148, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, decidió adoptar los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.5.
Análisis sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva 2.5.1. Relevancia constitucional Para la Sala resulta necesario anunciar que, contrario a lo señalado por el a quo, el requisito de relevancia constitucional no se advierte superado en el asunto de la referencia, marco en el cual la solicitud de amparo elevada por la señora María Clemencia Cantini Ardila no cumple con las reglas establecidas por la Corte Constitucional en la sentencia de unificación 215 de 16 de junio de 2022. 2.5.1.1.
En el referido fallo la alta Corte señaló que en tratándose del ejercicio de acciones de tutela contra providencia judicial, implica que el interesado proponga un debate que gire en torno a la validez de la decisión que considera vulneradora de sus garantías fundamentales, más no en un juicio de corrección del fallo reprochado por cuanto esta circunstancia excluye «su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial».
Tal criterio es reiteración del contenido en la sentencia SU-128 de 2021, oportunidad en la que se concretó que el referido enfoque «impide que el mecanismo de amparo 6 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. 7 Se dijo en la mencionada sentencia: “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expuesto a folios 2 a 50 de esta providencia. 8 Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. Magistrado Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Demandante: María Clemencia Cantini Ardila Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera Radicado: 11001-03-15-000-2026-02594-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co constitucional sea utilizado indebidamente como una instancia adicional para discutir los asuntos de índole probatorio o de interpretación de la ley que dieron origen a la controversia judicial».
En ese sentido, la jurisprudencia del órgano de cierre en materia constitucional ha hecho énfasis en la necesidad de que este medio especial esté revestido de relevancia constitucional, debido a que está ligado al carácter subsidiario de la acción y en la especialidad de los jueces competentes de las causas ordinarias con el fin de evitar que en esta sede se emitan pronunciamientos que comprenden la esfera funcional de otras autoridades judiciales.
Corolario, es menester que, como primera medida, el accionante cumpla con la carga de exponer con suficiencia la «restricción desproporcionada» a las garantías superiores invocadas con ocasión del fallo censurado, puesto que no es viable el estudio del fondo del caso a partir del «simple alegato de la vulneración a los derechos fundamentales».
En la mencionada sentencia SU-128 de 2021, sobre el particular se expuso: El juez constitucional no puede estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa por qué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes.
Luego, en la SU-215 de 2022 se advirtió que la exigencia que se analiza debe cumplir con las siguientes finalidades: (i) El respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) La protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) La preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) La prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal9.
Igualmente, en el citado fallo unificador se fijaron las siguientes reglas que el juez de tutela debe verificar al momento de analizar si el caso objeto de su atención satisface el requisito de relevancia constitucional. Para tal efecto, se puntualizó que: a) El caso debe involucrar algún debate jurídico que gire en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse exclusivamente a 9 Parafraseo de la SU 2015 de 2022.
Demandante: María Clemencia Cantini Ardila Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera Radicado: 11001-03-15-000-2026-02594-01 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co un asunto meramente legal y/o económico10; es decir, el reclamo debe ser «trascendente para la interpretación del estatuto superior, su aplicación y desarrollo eficaz y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales»11. b) La controversia no debe girar en torno a una discusión meramente legal y/o económica, esto es, cuando se limita a: (1) la determinación de aspectos legales como la correcta interpretación o aplicación de una norma, con la excepción de los casos en que de esta se «desprendan violaciones a los derechos y deberes constitucionales»; y/o (2) cuando sea evidente su naturaleza o contenido económico, por tratarse de una controversia estrictamente monetaria con connotaciones particulares o privadas, que no representen un interés general”12.
En este orden, el examen de la relevancia constitucional exige que la solicitud de amparo trascienda la simple inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales. c) En la acción de tutela se deben exponer argumentos suficientes dirigidos a demostrar que la decisión judicial afectó de manera grave una prerrogativa fundamental, debido a que es necesaria «la acreditación de esta exigencia, más allá de la mera adecuación del caso a un lenguaje que exponga una relación con derechos fundamentales, supone justificar razonablemente la existencia de una restricción desproporcionada a un derecho fundamental»13. d) Finalmente, cuando se trate de acciones de tutela dirigidas contra decisiones proferidas por una alta Corte, el examen de este requisito debe ser más riguroso14, es decir, se debe constatar la existencia de una actuación u omisión arbitraria por parte de la autoridad judicial que derive en la violación de derechos fundamentales, toda vez que estas colegiaturas actúan como tribunales de cierre. 2.5.1.2.
En ese orden, este juez constitucional, al descender al análisis de los argumentos planteados por la señora María Clemencia Cantini Ardila, advierte que el asunto no cumple con el requisito de relevancia constitucional para que proceda su análisis en sede de tutela contra providencia judicial. En síntesis, la parte accionante manifestó que con la sentencia de 25 de septiembre de 2025 dictada por la Sección Primera del Consejo de Estado se configuró el defecto 10 Sentencia SU-103 de 2022. 11 Sentencia SU-573 de 2019. 12 Ibídem. 13 Sentencias SU-573 de 2019 y SU-128 de 2021. 14 Sentencia SU-573 de 2019.
Demandante: María Clemencia Cantini Ardila Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera Radicado: 11001-03-15-000-2026-02594-01 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sustantivo y una violación directa de la Constitución [artículo 29], por cuanto la referida judicatura contravino el artículo 13 de la Ley 610 de 2000, al avalar una suspensión del término de caducidad de la acción fiscal con fundamento en demoras administrativas y actuaciones internas de la Contraloría General de la República, lo que llevó a que esta entidad se viera beneficiada de su propia negligencia. Además, aseguró que se configuró un yerro fáctico en tanto la autoridad judicial prescindió de la valoración del laudo arbitral de 9 de diciembre de 2013, a partir del cual podía desvirtuar la competencia de la contraloría y la responsabilidad atribuida a la accionante, particularmente en lo relacionado con la ausencia de poder decisorio y la inexistencia de una conducta dolosa o gravemente culposa.
En ese orden, es claro para la Sala de decisión que, el debate propuesto en esta oportunidad excede las competencias del juez constitucional, al pretender que se recabe sobre la legalidad de la conducta desplegada u omitida por la señora María Clemencia Cantini Ardila como directora técnica de Gestión Contractual de la Subdirección General Jurídica del IDU, en relación con las presuntas irregularidades presentadas durante la construcción y adecuación de la fase III del Sistema Integrado de Transporte Masivo «Transmilenio» en el marco del contrato 137 de 2007, que dio lugar una sanción dentro de un proceso de responsabilidad fiscal; análisis que es del resorte exclusivo del medio de control ordinario que, en efecto, se surtió en debida forma y culminó con la sentencia de 25 de septiembre de 2025.
Como primera medida, se advierte que la discusión planteada por el extremo actor se limita a un debate de interpretación legal concerniente a determinar si la Sección Primera del Consejo de Estado erró al considerar que no operó la caducidad de la acción fiscal y, en consecuencia, ordenó al tribunal pronunciarse de fondo respecto de los demás cargos de la demanda, pese a que, como se indicó en la sentencia de tutela de primer grado, este aspecto no fue objeto de debate en el fallo censurado de 25 de septiembre de 2025, puesto que ello se abordó en la providencia de 15 de diciembre de 2023, la cual no es la decisión demandada en la tutela de la referencia. En segundo lugar, tampoco se encuentra satisfecho el requisito que se revisa en relación con el defecto fáctico, comoquiera que se insiste en el debate que se surtió en la instancia ordinaria, esto es, si la señora Cantini Ardila tuvo responsabilidad fiscal, puesto que, frente a ello, la autoridad accionada concluyó que la tutelante no cumplió un rol meramente accesorio ni subordinado, sino, uno determinante en la producción del daño, debido a que elaboró, revisó y avaló jurídicamente actos contractuales que resultaron lesivos para el erario, en atención a que su intervención materializó una gestión fiscal con culpa grave al haber validado modificaciones al negocio jurídico contrarias al ordenamiento jurídico, lo que a su juicio desvirtuó cualquier alegación sobre la ausencia de poder decisorio.
Demandante: María Clemencia Cantini Ardila Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera Radicado: 11001-03-15-000-2026-02594-01 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ello, al margen de lo que se hubiese determinado en el marco de una controversia contractual resuelta por un tribunal de arbitramento que claramente no constituye precedente, y en el cual la litis difiere sustancialmente del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, habida cuenta de que en el primer escenario se analizó el incumplimiento de cláusulas contractuales, mientras que en el segundo se estudió la legalidad de una decisión de la administración que tuvo efectos particulares en relación con la responsabilidad que recaía en cabeza de la señora Cantini Ardila como directora técnica de Gestión Contractual.
Lo anterior conlleva que se demuestre que el caso, lejos de ameritar un análisis a partir de los postulados constitucionales, se limita al estudio de la legalidad de la decisión del juez competente en materia ordinaria, la cual fue adoptada con sujeción a los principios de autonomía e independencia judicial. En ese orden, no es suficiente que la parte interesada refiera que con la decisión judicial se transgredieron determinados derechos superiores, por el contrario, es menester que quien se considera afectado, cumpla con el deber de argumentar el concepto de la violación que se deriva de una providencia judicial en abierta contradicción de los postulados constitucionales, que implique por parte de este juez un pronunciamiento respecto al análisis que ha efectuado la judicatura cuestionada.
Básicamente, los cargos, al enmarcarse en la acción de tutela contra providencia judicial, además, dictada por una alta Corte, requiere con mayor énfasis que el extremo accionante ejecute una exposición que sin lugar a duda demuestre de forma coherente, el engranaje entre la orden objeto de reproche y la inescindible afectación de las garantías fundamentales en su núcleo esencial.
Así las cosas, es notorio que esta solicitud de amparo carece de relevancia constitucional, comoquiera que no se acredita la violación iusfundamental alegada, a partir de un ejercicio explicativo jurídico y lógico que le permita al juez de esta sede advertir una prominente transgresión de las prerrogativas superiores de la accionante con ocasión de la expedición de la providencia dictada por la autoridad censurada.
En resumen, la Sala no encuentra un argumento sólido que demuestre la vulneración de garantías constitucionales que permita superar el requisito de relevancia constitucional tratándose de acción de tutela contra providencia judicial expedida por un órgano de cierre; ello comoquiera que el debate gira en torno a un asunto de interpretación meramente legal y no se observa una vulneración palmaria que amerite la intervención del juez de tutela15.
Todo lo anterior, da lugar a que esta Sala confirme la improcedencia de la solicitud de amparo de la referencia. 15 Ver las siguientes decisiones: (i) sentencia de 29 de septiembre de 2022, expediente 11001-03-15- 000-2022-03365-01, M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil; (ii) sentencia de 6 de septiembre de 2022, Demandante: María Clemencia Cantini Ardila Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera Radicado: 11001-03-15-000-2026-02594-01 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.6.
Conclusión De conformidad con lo expuesto, la Sala revocará la sentencia de 22 de mayo de 2026 proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado que negó la solicitud de amparo, para, en su lugar, declararla improcedente. 3. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: REVOCAR la decisión de 22 de mayo de 2026 proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, para, en su lugar, declarar la IMPROCEDENCIA.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: dentro de los diez [10] días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado expediente 11001-03-15-000-2022-03065-01, M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio; (iii) sentencia de 28 de abril de 2022, expediente 11001-03-15-000-2022-01880-00, M.P. Luis Alberto Álvarez Parra; y (iv) sentencia de 21 de noviembre de 2024, expediente 11001-03-15-000-2024-04391-01, M.P. Luis Alberto Álvarez Parra.
Demandante: María Clemencia Cantini Ardila Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera Radicado: 11001-03-15-000-2026-02594-01 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada «Este documento fue firmado electrónicamente.
Usted puede consultarlo con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx»