Radicado: 11001-03-15-000-2022-02779-00 Demandante: Pedro Pablo Moreno Vergara 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Bogotá D.C., treinta (30) de junio de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2022-02779-00 Demandante: PEDRO PABLO MORENO VERGARA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN C, Y OTRO Temas: Contra providencias judiciales dictadas en proceso ejecutivo, que no libró mandamiento de pago por falta de título ejecutivo.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela interpuesta por el señor Pedro Pablo Moreno Vergara contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, y el Juzgado Séptimo Administrativo de Bogotá.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones 1.1. En ejercicio de la acción de tutela, mediante apoderado judicial, el señor Pedro Pablo Moreno Vergara pidió la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia e igualdad que estimó vulnerados por las providencias del 10 de diciembre de 2020 y 23 de febrero de 2022, dictadas, en su orden por el Juzgado Séptimo Administrativo de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C. En concreto, formuló las siguientes pretensiones: 1.
AMPARAR los derechos A LA SEGURIDAD SOCIAL, PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURIDICA, DEBIDO PROCESO, ACCESO A LA JUSTICIA Y DERECHO A LA IGUALDAD PROCESAL, del señor PEDRO PABLO MORENO VERGARA. 2. ORDENAR al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN “C”, en amparo a los derechos enunciados, REVOCAR el auto proferido el 23 de febrero de 2022, que confirmó el auto de primera instancia por la cual negó mandamiento de pago y en consecuencia se ordene librar mandamiento de pago teniendo en cuenta los hechos, pretensiones y las pruebas aportadas al escrito de demanda, de los cuales se puede establecer que la UGPP deberá realizar la devolución de las diferencias por concepto de aportes a pensión. 3.
Las demás que este Honorable Despacho considere para proteger los derechos aquí tutelados. 2. Hechos Del expediente, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: 2.1. El señor Pedro Pablo Moreno Vergara laboró para el Instituto de Planificación y Promoción de Soluciones Energéticas por más de 20 años. 2.2. La Caja Nacional de Previsión Social (hoy UGPP) le reconoció la pensión de jubilación, pero omitió la inclusión de la totalidad de factores salariales devengados en el último año de servicios, así como la indexación de la primera mesada. 2.3.
Por lo anterior, el señor Moreno Vergara promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la UGPP. El Juzgado Séptimo Administrativo de Radicado: 11001-03-15-000-2022-02779-00 Demandante: Pedro Pablo Moreno Vergara 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Bogotá, por sentencia del 18 de diciembre de 2015 accedió a las pretensiones de la demanda y ordenó reliquidar la pensión “con el 75% del promedio de los factores devengados en el último año de servicios, incluyendo en la base de liquidación los factores de auxilio de alimentación, auxilio de transporte, prima de servicios, prima de navidad, prima de vacaciones, bonificación por servicios prestados y quinquenio”.
Además, ordenó a la UGPP realizar el descuento de los aportes correspondientes a los factores salariales cuya inclusión se ordenó y sobre los cuales no se efectuó la deducción legal. 2.4. Que, mediante Resolución RDP 044360 del 28 de noviembre de 2016, la UGPP dio cumplimiento a la sentencia del 18 de diciembre de 2015 y ordenó la reliquidación de la pensión en cuantía mensual de $ 129.515 a partir del 01 de octubre de 1991.
Adicionalmente, en el artículo octavo ordenó descontar de las mesadas atrasadas a las que tenía derecho, la suma de $ 26.569.572, por concepto de aportes para pensión de factores de salario no efectuados. 2.5. El 14 de julio de 2017, el señor Moreno Vergara pidió ante la UGPP la modificación de la Resolución RDP 044360, en cuanto a los altos descuentos por aportes.
Y la entidad, por Oficio 201814302091271 del 27 de abril de 2018, explicó matemáticamente la procedencia del monto del descuento ordenado, lo que, a juicio del actor, no es claro ni aceptable. 2.6. Inconforme con lo anterior, el 31 de agosto de 2020 el señor Pedro Pablo Moreno Vergara instauró demanda ejecutiva ante el Juzgado Séptimo Administrativo de Bogotá (expediente 11001333502720190046500), que, por auto del 10 de diciembre de 2020, negó el mandamiento de pago. 2.6.1.
En concreto, expuso que los planteamientos de la demanda ejecutiva presentada radican en la inconformidad del ejecutante frente a la liquidación efectuada por la entidad respecto de las sumas correspondientes a los aportes no realizados sobre los factores que se ordenaron incluir en la sentencia. Que, en ese orden de ideas, las deducciones efectuadas por la entidad ejecutada, no pueden ser consideradas como un pago incompleto, toda vez que tal procedimiento es realizado mediante un acto administrativo motivado, que goza de presunción de legalidad y, por consiguiente, no puede afirmarse que el pago efectuado no corresponda al total de la deuda. 2.6.2.
Que “si bien en los fallos objeto de ejecución, se ordenó el descuento de los aportes a cargo del pensionado, tal como se expuso en líneas anteriores, se evidencia que el pago realizado al ejecutante, donde consta el valor deducido por concepto de aportes a pensión no efectuados por el pensionado, no constituye título ejecutivo, a tal punto que obligue a la UGPP a devolver al señor Pedro Moreno Vergara, las sumas deducidas y retenidas por tal motivo.” 2.7.
A instancias del recurso de apelación presentado por el demandante, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, en providencia del 23 de febrero de 2022, confirmó la decisión de primera instancia. 2.7.1. Explicó que si bien en la sentencia se dispuso el descuento por concepto de aportes o cotizaciones no efectuados, el desacuerdo sobre la forma en que se aplicó no corresponde ventilarse en un proceso ejecutivo, pues la obligación no es expresa, clara, ni exigible, en la medida en que no se sabe cuáles fueron los factores sobre los que no se efectuaron aportes para pensión y, en consecuencia, no se especificó en el acto de cumplimiento respecto de cuáles de esos factores se debe hacer la deducción. 3.
Argumentos de la acción de tutela 3.1. El señor Pedro Pablo Moreno Vergara, de manera preliminar, explicó que la solicitud de amparo cumple los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales. En cuanto al fondo del asunto, alegó que las providencias cuestionadas incurrieron: Radicado: 11001-03-15-000-2022-02779-00 Demandante: Pedro Pablo Moreno Vergara 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.1.1.
En defecto fáctico, por cuanto, a su juicio, no se valoraron las pruebas documentales, esto es, el certificado de factores salariales, que acreditaban el derecho a la devolución de la diferencia de los dineros descontados de más por concepto de aportes a pensión. Que, además, tampoco se tuvo en cuenta los tiempos laborados por el demandante, la solicitud que se realizó ante la UGPP para la modificación de la Resolución RDP 044360 del 28 de noviembre de 2016 ni la solicitud de pruebas para que dicha entidad informara la fórmula actuarial que utilizó para realizar los descuentos por aportes a factores no cotizados, en el periodo comprendido entre el 23 de agosto de 1971 y el 30 de septiembre de 1991. 3.1.1.1.
Que las decisiones cuestionadas “se limitaron a mencionar que el proceso ejecutivo contra la UGPP, no logra demostrar la existencia de una obligación clara, expresa y actualmente exigible, al resaltar que no se logra deducir del título un monto exacto por el cual se deberá ejecutar, sin tener en cuenta que las sentencias y demás decisiones jurisdiccionales ejecutoriadas que emanen de autoridad judicial competente constituyen por sí mismas un título ejecutivo y no requieren, salvo las excepciones de Ley, que se fije la condena a través de una suma dineraria específica para que pueda establecerse su valor real o demandarse ejecutivamente”. 3.1.2.
En defecto sustantivo, pues alude que el Juzgado Séptimo Administrativo de Bogotá al momento de proferir la sentencia de nulidad y restablecimiento del derecho ordenó de manera equivocada hacer los descuentos “sin tener sustento probatorio documental y sin hacer el estudio normativo adecuado a las épocas de las vigencias de las Leyes”, aunado a que nada se dijo de los porcentajes de descuento que se estaban ordenando. 3.1.2.1.
Por otro lado, explicó que las decisiones cuestionadas desconocieron la normatividad aplicable sobre el régimen pensional que cobija al demandante y no se tuvo en cuenta que los descuentos por aportes a pensión deben hacerse conforme a lo que estableció cada ley vigente para el momento de la prestación del servicio, bien sea por el último año de servicios o toda la vida laboral. 3.1.2.2.
Que, a pesar de que la UGPP realizó una liquidación y deducción por aportes a pensión de forma irregular y se apartó de la orden judicial, sin ninguna prueba que demostrara que algunos periodos no se efectuaron las deducciones legales, las autoridades judiciales demandadas concluyeron que el título ejecutivo no reunía los requisitos de ser una obligación clara, expresa y exigible. 3.1.2.3.
Que también se desconocieron las normas que regulan el procedimiento ejecutivo, en el que resulta improcedente todo juicio o manifestación de inconformidad con el contenido de la sentencia declarativa o adicionar aspectos no contemplados en las decisiones objeto de ejecución, “pues ante la solicitud del mandamiento de pago, el juez del proceso ejecutivo deberá ceñirse a la verificación y existencia de obligaciones claras, expresas y exigibles consignadas en un título ejecutivo que provenga del deudor o de su causante, y en casos como el presente, impuestas mediante sentencia judicial, en la cual no contienen orden alguna encaminada a que se realice los cálculos actuariales de los aportes a pensión, sino que tales montos sean actualizados conforme al IPC y aplicando la fórmula para el efecto decantada por la jurisprudencia contenciosa”. 3.1.3.
En desconocimiento del precedente judicial fijado en las sentencias del Consejo de Estado del 5 de diciembre de 2013 (1846-2013), del 13 de septiembre de 2017 y en auto del 6 de junio de 2019, expediente 11001-33-42-048-2016-00009-01 (2914-2018). Además, hizo alusión a diferentes providencias de Juzgados y Tribunales administrativos, respecto del monto por el cual se deben realizar los aportes a pensión, en el sentido de que “la UGPP deberá hacerlo en los porcentajes que la Ley establezca al momento de ser causados”.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-02779-00 Demandante: Pedro Pablo Moreno Vergara 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4. Trámite procesal 4.1. Por auto del 1 de junio de 2022, el Despacho Sustanciador admitió la demanda de tutela y, entre otras cosas, ordenó notificar, en calidad de demandados, a los magistrados del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, y al juez Séptimo Administrativo de Bogotá y, como tercero con interés, al Director de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social. 4.2.
En cumplimiento de la anterior orden, la Secretaría de esta Corporación practicó las notificaciones correspondientes por correos electrónicos enviados el 6 de junio de 20221. 5. Intervenciones 5.1. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, por intermedio del magistrado sustanciador, solicitó que se denegaran las pretensiones de la acción de tutela, pues la decisión cuestionada fue resuelta acorde con la posición jurisprudencial del Consejo de Estado, que “ha señalado que las controversias sobre los montos deducidos por aportes no realizados oportunamente sobre los factores salariales, no constituyen una obligación clara, expresa y exigible, y no se pueden tramitar por la vía ejecutiva sino por el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho”.
Para respaldar su argumento citó las providencias del 7 de octubre de 2021, expediente 11001 03 15 000 2021 05619 00 y del 29 de octubre de 2021, expediente 11001-03-15-000-2021-06550-00. 5.2. La Juez 25 Administrativo de Bogotá solicitó que se denegaran las pretensiones de la acción de tutela. Explicó que las decisiones se ajustaron a los preceptos constitucionales, legales y jurisprudenciales vigentes y que, luego del estudio fáctico, jurídico y probatorio se adoptó la decisión de no librar mandamiento de pago, sin que con eso signifique per se la vulneración de derechos fundamentales. 5.2.1.
Que la decisión de primera instancia fue confirmada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con fundamento en pronunciamientos recientes emitidos en casos similares por el Consejo de Estado, en los que se ha establecido que es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho el medio procedente para controvertir las inconformidades planteadas por el actor. 5.3.
El apoderado de la UGPP solicitó que se declarara la improcedencia de la acción de tutela. Como primera medida, explicó que la tutela no cumple con los requisitos generales de procedencia contra providencia judicial, pues lo pretendido por el demandante es generar una instancia adicional a las decisiones adoptadas por el juez natural. 5.3.1.
Además, explicó que las decisiones adoptadas por las autoridades judiciales demandadas se ajustaron a las normas y jurisprudencia vigentes y aplicables al caso, en las que se concluyó que el título ejecutivo no cumplía los requisitos para que se pudiera librar mandamiento de pago. CONSIDERACIONES 1. De la acción de tutela contra providencias judiciales 1.1.
A partir del año 20122, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 20143, se precisó que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas 1 Índice 7 de Samai. 2 Ver sentencia del 31 de julio de 2012. 3 Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-02779-00 Demandante: Pedro Pablo Moreno Vergara 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad. 1.2.
Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se esté cuestionando una sentencia de tutela. 1.3.
Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad de la tutela: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. 1.4.
Las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones jurídicas que son propias de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente. 1.5.
Ahora, tratándose de tutela contra providencias judiciales proferidas por el Consejo de Estado o por la Corte Suprema de Justicia, cuando ejercen funciones de órganos de cierre en las respectivas jurisdicciones, la Corte Constitucional ha establecido un requisito adicional, consistente en «la configuración de una anomalía de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional»4. 2.
Planteamiento y solución del problema jurídico 2.1. Previo a cualquier consideración sobre el fondo del asunto, la Sala verificará si la tutela cumple el requisito de relevancia constitucional, por cuanto la UGPP alegó que se estaba usando la acción de tutela a modo de instancia adicional. 2.1.1. El requisito de relevancia constitucional tiene como finalidad proteger la autonomía e independencia judicial y evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones. 2.1.2.
En ese sentido, la Corte Constitucional5 ha señalado que la relevancia constitucional tiene tres finalidades: (i) preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad; (ii) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales, e (iii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces. 2.1.3.
A juicio de la Sala, sí está cumplido el requisito de relevancia constitucional, puesto que la parte actora reclama el debido cumplimiento de sentencias judiciales que reconocieron derechos pensionales, los cuales son irrenunciables y, por ende, el juez de tutela debe velar por que las sentencias que los reconocen sean debidamente acatadas. 2.1.4.
Como se encuentran cumplidos los demás requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, corresponde a la Sala analizar el fondo del asunto. 4 SU-573 de 2017. 5 Al respecto, ver sentencias C-590 de 2005, T-335 de 2000, T-102 de 2006, T-1044 de 2007, T-658 de 2008, T-505 de 2009, T-610 de 2009, T-896 de 2010, T-040 de 2011, T-338 de 2012, T-512 de 2012, T-543 de 2012, T-1061 de 2012, T-931 de 2013, T-182 de 2014 y T-406 de 2014.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-02779-00 Demandante: Pedro Pablo Moreno Vergara 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.2. En los términos de la demanda de tutela, la inconformidad del demandante se concreta en que las providencias cuestionadas no tuvieron en cuenta que las sentencias aportadas al proceso si constituyen título ejecutivo.
Que las autoridades judiciales demandadas no analizaron debidamente las normas, la jurisprudencia y las pruebas, que permitían determinar la forma cómo deben realizarse los descuentos por aportes a pensión sobre los factores que se reconocieron en la sentencia dictada dentro del proceso ordinario para establecer la mesada pensional a la que tenía derecho. 2.2.1.
Al respecto, la Sala precisa que únicamente analizará la procedibilidad de la acción de tutela contra la providencia del 23 de febrero de 2022, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, porque se trata de la decisión que puso fin a la acción ejecutiva. Los cuestionamientos contra la providencia de primera instancia debieron proponerse en el recurso de apelación correspondiente. 2.2.2.
Así, le corresponde a la Sala decidir si la providencia del 23 de febrero de 2022, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, incurrió en defecto sustantivo, fáctico o en desconocimiento del precedente, por no librar mandamiento de pago por los valores adeudados por concepto de retroactivo. 3.
De la respuesta al problema jurídico 3.1. Como se dijo, el demandante sustenta su inconformidad en cuanto a que la providencia cuestionada no tuvo en cuenta las normas, las pruebas y la jurisprudencia aplicables al caso, que demostraban que las sentencias proferidas dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, en el que se accedió a la reliquidación de la pensión del demandante, sí conforman un título ejecutivo claro, expreso y exigible, pues ordenó el descuento de los aportes a pensión sobre los factores respecto de los cuales no se realizaron tales aportes. 3.2.
Para resolver, se hace necesario traer a estudio los argumentos del auto del 23 de febrero de 2022, que confirmó la decisión de primera instancia, que, a su vez, había denegado librar mandamiento de pago. 3.2.1. Como primera medida, en la providencia se realizó un estudio de las normas que regulan el proceso ejecutivo en materia de lo contencioso administrativo.
En general, hizo alusión al artículo 297 del CPACA, que establece que son título ejecutivo, entre otros, las sentencias debidamente ejecutoriadas proferidas por esta jurisdicción. 3.2.1.1. Asimismo, hizo referencia al artículo 422 del CGP, que señala las exigencias de tipo formal y de fondo que debe cumplirse para que una obligación pueda considerarse un título ejecutivo, esto es, (i) que sea expresa, clara y exigible, (ii) que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante y constituyan plena prueba contra él, (iii) o las que emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier Jurisdicción o de otra providencia judicial, junto con los demás documentos que señale la ley.
Luego, concluyó: Así las cosas, el titulo ejecutivo es aquel que contenga una obligación clara, expresa y exigible al momento de incoarse la demanda. En tal sentido, el Consejo de Estado se ha pronunciado frente a cada una de dichas características así6: a) La obligación es expresa si se encuentra especificada en el título y no es el resultado de una presunción legal o una interpretación normativa. b) La obligación es clara cuando sus elementos aparecen inequívocamente señalados, sin que exista duda con respecto al objeto o sujetos de la obligación. c) La obligación es exigible cuando únicamente es ejecutable cuando no depende del cumplimiento de un plazo o condición o cuando dependiendo de ellos ya se han cumplido. 6 Cita original.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, consejera ponente: Dra. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, auto de 26 de febrero de 2014, radicado: 25000 23 U 000 2011 00178 01 (19250), actor: Clínica del Country S.A, En esta providencia se citó la siguiente doctrina: Velásquez G., Juan Guillermo. Los proceso ejecutivos.
(2005). Medellín: Librería Jurídica Sánchez R. Ltda. Radicado: 11001-03-15-000-2022-02779-00 Demandante: Pedro Pablo Moreno Vergara 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co A su turno, conforme al artículo 430 del Código General del Proceso7, una vez incoada la demanda ejecutiva, el primer momento procesal radicado en cabeza del juez consiste en analizar si se cumplen los presupuestos para librar el mandamiento de pago, para lo cual deberá verificar: a) Si la demanda fue interpuesta ante el juez competente y dentro del término legalmente establecido. b) Si se cumplen los requisitos formales de la demanda, con la observancia de haber aportado el título ejecutivo correspondiente. c) Si el título ejecutivo contiene una obligación clara, expresa y actualmente exigible d) Si los documentos que dan cuenta de la existencia de la obligación provienen del deudor, de su causante o atañen a una condena proferida por una autoridad judicial; si dichos documentos constituyen plena prueba contra el deudor y si contienen una prestación en beneficio de una persona determinada. 3.2.2.
Establecida las normas aplicables al tema, la autoridad judicial descendió al caso concreto y como primera medida estableció que el titulo ejecutivo presentado por el demandante, corresponde a las “copias auténticas con constancia de ejecutoria de las providencias de primera y segunda instancia proferidas el 18 de diciembre de 2015 y el 5 de agosto de 2016, por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá - Sección Segunda y por este Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda - Subsección "C", respectivamente”, además, citó las ordenes que sobre el tema de descuento de los aportes para pensión realizaron las aludidas providencias8. 3.2.3.
Luego, hizo alusión a las Resoluciones RDP 044360 del 28 de noviembre de 2016 y RDP 019063 del 9 de mayo de 2017, por las cuales la UGPP dio cumplimiento a las anteriores providencias y, además, en esta última, ordenó liquidar y deducir de las mesadas del actor, la suma de $ 26,569,572.000, por concepto de aportes para pensión de factores de salario no efectuados y concluyó: Ahora bien, aun cuando se dijo que los descuentos por concepto de aportes o cotizaciones por los factores que se ordena reconocer, y sobre los que no se les hubiere hecho en su momento dichos descuentos, deberán hacerse en el porcentaje que legalmente corresponda en la proporción que corresponde al empleado y por toda la vida laboral, es un aparte de la decisión que corresponde a la entidad aplicar.
El desacuerdo sobre la forma de aplicar este aparte, no corresponde ventilarse en un proceso de ejecución. En efecto, la orden dada a la UGPP es que realice los descuentos de aportes dejados de realizar que corresponden a los factores sobre los que se ordenó la inclusión, sin que esta obligación esté a favor del señor Pedro Pablo Moreno Vergara, sino a la entidad que se beneficiará de tales cobros.
Por otra parte, se tiene que la obligación que pretende la parte ejecutante no es expresa, clara ni exigible, pues surge la duda respecto de cuáles son los factores sobre los cuales no se efectuaron aportes para pensión y en consecuencia, no se especificó en el acto de cumplimiento, sobre cuáles de esos factores se debe hacer la deducción. Tampoco quedó claro el porcentaje de descuento que se debía efectuar sobre los factores incluidos, esto es, si era del 5% conforme a ley 4° de 1966, ley 33 de 1985; del 11.5% en los términos de la Ley 100 de 1993 y sus decretos reglamentarios; del 12,5% en los términos de la Ley 100 de 1993 y sus decretos reglamentarios, o del 13.5% en los términos de la Ley 100 de 1993 y sus decretos reglamentarios, del tiempo laborado entre el 23 de agosto de 1971 y 30 de septiembre de 1991, como alega el ejecutante, puesto que la sentencia objeto de ejecución se limitó a indicar que los descuentos "deben efectuarse en la proporción que le corresponda al 7 Cita original.
Artículo 430. Mandamiento ejecutivo. Presentada la demanda acompañada de documento que preste mérito ejecutivo, el juez librará mandamiento ordenando al demandado que cumpla la obligación en la forma pedida, si fuere procedente, o en la que aquel considere legal. 8 La sentencia de primera instancia dispuso:"6. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP deberá pagar la diferencia que resulte entre la cantidad liquidada y las sumas canceladas por concepto del pago de la pensión de vejez de la actora, descontando los valores correspondientes a los aportes no efectuados para pensión." Y la sentencia de segunda instancia, ordenó: Se aclara el NUMERAL SEXTO para indicar que los descuentos de ley ordenados se deben efectuar en la proporción que le corresponda al accionante, durante toda su vinculación laboral y debidamente indexados.
En caso de no ser suficientes para satisfacer la totalidad de la deuda que le corresponde, la entidad efectuará una serie de descuentos mensuales, Iguales hasta completar el capital adeudado, los cuales deben ser establecidos de acuerdo a la capacidad económica del pensionado. Los valores a cargo del empleador igualmente deben ser indexados y la entidad demandada podrá repetir contra él con el fin de obtener dicho pago, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-02779-00 Demandante: Pedro Pablo Moreno Vergara 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co accionante, durante toda su vinculación laboral y debidamente indexados" sin establecer de manera clara cuál es la ley o normatividad a aplicar, dejando a la interpretación de la entidad de previsión la norma a aplicar para efectuar los mencionados descuentos. 3.2.4.
La anterior posición estuvo sustentada en la jurisprudencia del Consejo de Estado, respecto de la cual la providencia señaló: De la misma forma, el Consejo de Estado ha precisado, que "[ ] la obligación es expresa si se encuentra especificada en el título y no es el resultado de una presunción legal o una interpretación normativa [ ]9, y como se indicó con anterioridad, las sentencias, que hacen del título ejecutivo, no expresan de manera clara y precisa sobre cuales son exactamente los factores que debe hacerse la deducción, ni el porcentaje sobre el cual se deben realizar los descuentos de los aportes sobre los nuevos factores, lo que obligaría al juez de ejecución realizar una tarea interpretativa que le está vedada.
Asimismo, recientemente, en providencia del 7 de octubre de 2021, en un asunto similar el Consejo de Estado, Sección Segunda Subsección A, indicó10: (….)11 Así es que la autoridad Judicial, en la providencia objeto de litis, lo evidenció, al afirmar que la orden impartida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, en la sentencia del 8 de Junio de 2017, no estableció un procedimiento preciso para que la UGPP realizara los descuentos por aportes no efectuados, razón por la cual, dicha corporación, dejó a disposición de la entidad de previsión la posibilidad de realizarlos.
Por lo anterior, para la Sala no son de recibo los argumentos de la accionante relacionados con este punto, pues del estudio de las decisiones no coligió que existiera una obligación clara, expresa y exigible, en relación con la forma en que debían efectuarse los descuentos y, por lo tanto, no existía título ejecutivo respecto de la pretensión analizada”.
(…) La anterior posición fue reiterada por el Consejo de Estado, Sección Segunda Subsección B, en providencia del 29 de octubre de 2021, así12: (…) En síntesis, no es procedente librar mandamiento ejecutivo por cuanto la pretensión de ejecución de los descuentos de aportes, al no ser una obligación clara, expresa ni exigible, por tal razón no es calculable a través de una operación aritmética como prevé el artículo 424 del CGP.
Finalmente, se debe advertir que esta Sala de decisión, había venido sosteniendo lo contrario, afirmando que lo pedido en esta clase de demandas cumplía los requisitos de ser una obligación clara, expresa y exigible, y que no se debía negar el mandamiento de pago, en acatamiento a las recientes providencias del H. Consejo de Estado tanto de la Subsección "A" como de la Subsección "B" proferidas en asuntos similares, se acoge la posición adoptada en las mismas, en las cuales se afirmó que la obligación que pretende ejecutar la parte actora consistente en que la UGPP reintegre los montos deducidos por aportes no realizados oportunamente sobre los factores salariales que se incluyen, no se trata de una obligación clara, expresa y exigible, en la medida en que no se advierte con certeza una acreencia en favor de la parte demandante, y además, la sentencia objeto de ejecución contiene conceptos abstractos e imprecisos, por lo que el accionante no puede pretender utilizar el proceso ejecutivo para adicionar o complementar las decisiones adoptadas dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, buscando que se analicen aspectos normativos y tácticos que no fueron objeto de discusión al interior del proceso ordinario, relacionados con la metodología o criterios para determinar los valores descontados por concepto de aportes a seguridad social de los factores de liquidación, y que tratándose de los aspectos en ella incorporados que superen los límites definidos por la sentencia, se trataría de un acto administrativo demandable ante esta jurisdicción”. 3.3.
De acuerdo con lo anterior, para la Sala, la decisión de la autoridad judicial demandada no incurrió en defecto sustantivo ni en defecto fáctico ni en desconocimiento del precedente judicial, como pasa a explicarse: 3.3.1. Como primera medida, la decisión acusada analizó las normas que regulan el proceso ejecutivo en la jurisdicción de lo contencioso administrativa y los requisitos para 9 Cita original.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Consejera ponente: Stella Jeannette Carvajal Basto, Bogotá D.C., veinte (20) de agosto de dos mil veinte (2020), Radicación número: 75001- 23-33-000-2018-01039-01(25258) reiterando lo dicho en Providencia de 26 de febrero de 2014, Exp. 19250, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez. 10 Cita original.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Consejero ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas, Bogotá D.C., siete (7) de octubre de dos mil veintiuno (2021), Radicación número: 11001 03 15 000 2021 05619 00 11 Se cita aparte relevante de la transcripción. 12 Cita Original. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Consejero ponente: César Palomino Cortés, Bogotá D.C., veintinueve (29) de octubre de dos mil veintiuno (2021), Radicación número: 11001-03-15-000-2021-06550-00 Radicado: 11001-03-15-000-2022-02779-00 Demandante: Pedro Pablo Moreno Vergara 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que una obligación conforme un título ejecutivo, claro, expreso y exigible.
Además, la decisión estuvo soportada por la jurisprudencia del Consejo de Estado, que explica cómo se cumplen dichos requisitos. 3.3.2. De otro lado, contrario a lo señalado por el demandante, la providencia sí tuvo en cuenta las pruebas requeridas para determinar si la obligación era clara, expresa y exigible, que para este caso correspondía a las sentencias proferidas en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, que, según las normas y la jurisprudencia deben contener con claridad las obligaciones a su favor.
Además, de acuerdo con los requisitos para librar mandamiento de pago, el juez no debe tener duda alguna ni requerir de ejercicios de interpretación o pruebas adicionales para advertir con claridad que el título contiene una obligación expresa y exigible. 3.3.3. Lo anterior, estuvo soportado por los recientes pronunciamientos de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que, en casos similares concluyó que cuando el Juez del proceso declarativo no establece en la sentencia la forma en que se deben realizarse los descuentos de aportes para pensión (como, por ejemplo: las normas aplicables al porcentaje de descuento, las fórmulas a aplicar o los periodos a descontar), no es el proceso ejecutivo el medio idóneo para cuestionar la forma en que la entidad de previsión lo realice. 3.3.3.1.
Sobre este punto, la providencia atacada señaló que el acto administrativo que definió los valores a pagar por concepto de descuentos de aportes a pensión se puede cuestionar ante esta jurisdicción. Al respecto, esta Corporación13 ha sostenido que es a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que procede el enjuiciamiento de dichos actos.
En lo pertinente, se ha explicado: (…) Esta corporación ha establecido en reiteradas oportunidades que, por regla general, son los actos definitivos los únicos que son susceptibles de ser enjuiciados ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, dado que a través de estos la administración crea, modifica o extingue situaciones jurídicas a los asociados.
A pesar de lo anterior, excepcionalmente los actos de ejecución pueden ser objeto de control judicial en los siguientes casos14: […] cuando estos i) se apartan de la decisión judicial, ii) se abstienen de dar cumplimiento a la misma, iii) se introducen modificaciones sustanciales al acto administrativo o a la sentencia judicial que se pretenda ejecutar y/o iv) se presentan circunstancias que afectan la competencia de la entidad demandada o condenada.
Lo anterior por cuanto en el caso de presentarse cualquiera de los eventos atrás enumerados, se altera, adiciona, modifica o suprime la voluntad real de la administración de justicia y se genera una nueva situación jurídica para el administrado, susceptible de control de legalidad 3.3.4. Siendo así, no se advierte que la providencia cuestionada haya incurrido en defecto sustantivo o en defecto fáctico, pues como se advirtió, se tuvieron en cuenta y se aplicaron todas las normas que regulan el trámite de los procesos ejecutivos ante esta jurisdicción. Tampoco se advierte que la autoridad judicial demandada haya dejado de valorar las pruebas aportadas al proceso ejecutivo, pues tal como lo concluyó la autoridad judicial demandada, si bien la sentencia ordena que se descuenten los valores por concepto de aportes a pensión que no fueron descontados en los factores reconocidos en la sentencia judicial, lo cierto es que no determinó la forma en que debían realizarse. 3.3.5.
En esas condiciones, se advierte que la decisión adoptada en la providencia cuestionada resulta razonable y válida, pues estuvo acorde con las previsiones normativas y jurisprudenciales vigentes. En este punto, conviene resaltar que la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha establecido que la acción de tutela contra 13 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 13 de agosto de 2020.
MP. Rafael Francisco Suárez Vargas. Radicación: 25000-23-42-000-2014-00109-01(1997-16) 14 Cita original. 6.. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Radicación: 41001-23-33-000-2012-00137-01(4594-13), Actor: Universidad Surcolombiana, Demandado: Yulieth Penagos Leyva. Consejera ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez (E), Bogotá D. C., 6 de agosto de 2015.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-02779-00 Demandante: Pedro Pablo Moreno Vergara 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co decisiones judiciales se concibe como un juicio de validez, mas no de corrección15, y que, por lo tanto, solo será procedente cuando se advierta que la decisión cuestionada resulta incompatible con la Constitución. 3.3.6.
Adicionalmente, se debe hacer una precisión en cuanto a los argumentos propuestos contra las sentencias dictadas dentro del proceso ordinario (origen del título ejecutivo), pues en el presente asunto no se cuestionan dichas providencias ni el demandante puede pretender atacarlas indirectamente, razón por la cual, al respecto la Sala se abstendrá de realizar algún análisis. 3.4.
Ahora bien, el demandante señala que la providencia cuestionada desconoció diferentes sentencias proferidas por el Consejo de Estado y los Tribunales y Juzgados Administrativos, respecto al descuento de los aportes en pensión de los factores reconocidos en sentencia judicial. 3.4.1. Respecto a las providencias dictadas por los Juzgados y Tribunales Administrativos, que citó la demandante como desconocidas, la Sala considera que no se presenta desconocimiento del precedente. 3.4.2.
Como primera medida, el precedente puede ser horizontal o vertical, es decir, que las sentencias proferidas por los jueces no son precedentes para su superior, razón por la cual, las providencias citadas por el demandante proferidas por los jueces no serán analizadas bajo el cargo propuesto. 3.4.3. En cuanto a las sentencias de los diferentes tribunales administrativos relacionadas por el demandante, la Sala debe advertir, primero, que tales providencias no se aportaron al proceso, luego, en principio no podría hacerse el estudio necesario para determinar el presunto desconocimiento.
En todo caso, como se trata de precedente horizontal, la Sala debe dejar claro que, en virtud de la autonomía judicial, dos jueces de igual jerarquía pueden tener criterios diferentes al momento de dictar sentencia, siempre que se trate de decisiones con una carga argumentativa razonable y suficiente. 3.4.3.1. Es decir, si bien el demandante alude a varias providencias que, frente a hechos similares, emitieron decisiones diferentes, lo cierto es que ese hecho no implica una vulneración al derecho a la igualdad, pues se trata de jueces distintos, aunque con la misma jerarquía. 3.4.3.2.
Al respecto, la Corte Constitucional16 ha dicho que «cuando el término de comparación no está dado por los propios precedentes del juez sino por el de otros despachos judiciales, el principio de independencia judicial no necesita ser contrastado con el de igualdad. El juez, vinculado tan sólo al imperio de la ley (CP art. 230), es enteramente libre e independiente de obrar de conformidad con su criterio». 3.4.3.3.
En otras palabras, cuando el precedente invocado no fue proferido por el superior funcional (precedente vertical) ni por el propio funcionario (precedente horizontal propio), la autoridad judicial puede decidir libremente el asunto, conforme a su criterio, que, en todo caso, debe enmarcarse en los límites de la razonabilidad. En esas condiciones, como el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, expuso argumentos razonables para fundamentar la decisión, se concluye que no hubo desconocimiento del precedente. 3.4.4.
Finalmente, en relación con las sentencias proferidas por la Sección Segunda de esta Corporación, se advierte que el demandante citó: ➢ Las sentencias del 5 de diciembre de 2013 (1846-2013) y del 13 de septiembre de 2017. La Sala debe advertir que, ante la falta de información precisa sobre los datos del proceso se hace imposible hacer el estudio correspondiente.
Además, luego de 15 Ver, entre otras, las sentencias T.344 de 2015, SU-425 de 2016, y T-022 de 2019. 16 Sentencia T-123 de 1995. Radicado: 11001-03-15-000-2022-02779-00 Demandante: Pedro Pablo Moreno Vergara 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co intentar ubicar la providencia con los datos suministrados, no fue posible encontrarlas en el sistema de información de procesos del Consejo de Estado. ➢ Auto del 6 de junio de 2019, expediente 11001-33-42-048-2016-00009-01 (2914- 2018).
Este caso trata de un asunto que fue remitido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca para que el Consejo de Estado unificara jurisprudencia en el trámite de procesos ejecutivos, respecto de lo siguiente (i) la determinación del capital que comprende la condena cuando se trata de prestaciones periódicas; (ii) la imputación de pagos realizados;
(iii) los descuentos sobre los aportes no efectuados, (iv) el momento procesal oportuno para recaudar las pruebas que permitan liquidar el monto de la condena, (v) los documentos que integran el título ejecutivo y (vi) la competencia para resolver excepciones y contenido de la sentencia para seguir adelante con la ejecución. 3.4.4.1.
Una vez revisado el aplicativo Samai, se verificó que, por auto del 6 de junio de 2019, se avocó conocimiento del asunto, pero a la fecha no ha resuelto de fondo, por lo que no existe precedente sobre el tema y, por lo tanto, no hay lugar a realizar ningún pronunciamiento. 3.4.5. En todo caso, a juicio de la Sala, el análisis jurídico efectuado por la sentencia aquí demandada es razonable, además de que, como se advirtió del resumen de la providencia, se tuvo en cuenta la jurisprudencia vigente que sobre el tema ha adoptado la Sección Segunda de esta Corporación, lo cual desvirtúa el desconocimiento del precedente judicial. 3.5.
Se resuelve, entonces, el problema jurídico propuesto: la providencia del 23 de febrero de 2022 no incurrió en los defectos sustantivo, fáctico ni desconoció el precedente judicial. Por lo tanto, se denegarán las pretensiones de la acción de tutela. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1.
Denegar las pretensiones de la acción de tutela presentada por el señor Pedro Pablo Moreno Vergara, por las razones expuestas. 2. Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 3. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado. 4. Si no se impugna, enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo.
Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO