Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D. C., catorce (14) de septiembre de dos mil veintiséis (2026) Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACIÓN DE JURISPRUDENCIA Radicación: 41001-33-33-007-2021-00188-01 (1912-2026) Demandante: María del Carmen Álvarez Demandado: Nación-Ministerio de Defensa Nacional-Ejército Nacional Tema: Admisibilidad del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. 1.
La señora María del Carmen Álvarez interpuso recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia contra la sentencia de segunda instancia proferida el 23 de junio de 2026 por el Tribunal Administrativo del Huila. 2. Como fundamento, manifestó que el fallo recurrido desconoció la sentencia de unificación SUJ-013-S2, proferida el 4 de octubre de 2018, dentro del Radicado Nro. 05001-23-33-000-2013-00741-01.
CONSIDERACIONES • Admisibilidad del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia 3. El control relativo a la admisión del recurso exige estudiar la sustentación de este a efectos de determinar que cumpla las exigencias del artículo 262 del CPACA. Esta norma contempla su contenido mínimo y prevé que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia debe incluir: i) la designación de las partes; ii) la indicación de la sentencia recurrida; iii) la relación concreta, breve y sucinta de los hechos objeto de debate; y iv) la indicación precisa de la sentencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada, junto con las razones que le sirven de fundamento. 4.
En lo que se refiere al último de los requisitos anotados, es importante precisar que no todas las decisiones que profiere el Consejo de Estado, como máxima autoridad de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, adquieren la naturaleza de sentencia de unificación, porque esa calidad se reservó para las providencias que de manera expresa señala el artículo 270 del CPACA.
Radicado: 41001-33-33-007-2021-00188-01 (1912-2026) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 5. De otro lado, conviene insistir en que no basta con la indicación precisa de la providencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada pues, como se anotó, el artículo 262 del CPACA exige que, además, se expresen «[…] las razones que le sirven de fundamento», requisito que supone, para la parte recurrente, realizar un ejercicio de comparación entre la ratio decidendi que utilizaron, de un lado, la sentencia de unificación y, de otro, la sentencia impugnada en sede extraordinaria. 6.
De allí se desprende la necesidad de que las temáticas o conceptos sobre los que versan las decisiones contrastadas sean los mismos y, por supuesto, que esta identidad de materia no se predique simplemente respecto de los argumentos de paso u obiter dicta, sino de las razones esenciales de la decisión o ratio decidendi. De no satisfacerse esa exigencia, no será factible la admisión del recurso extraordinario. 7.
Es pertinente resaltar que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia no puede convertirse en una tercera instancia por medio del cual las partes discutan sus inconformidades respecto de las decisiones adoptadas en el proceso ordinario, en única o segunda instancia. Su carácter extraordinario y excepcional implica que el cumplimiento de los presupuestos previstos para que se conceda y se admita deben analizarse con rigor, de manera que si resulta dable exceptuar el principio de la cosa juzgada como un efecto propio de este medio impugnatorio sea, no por una interpretación vaga y abierta respecto de los requisitos de procedencia, sino porque en realidad, con su ejercicio, se pretende «[…] asegurar la unidad de la interpretación del derecho, su aplicación uniforme y garantizar los derechos de las partes y de los terceros que resulten perjudicados con la providencia recurrida y, cuando fuere el caso, reparar los agravios […]»1. 8.
Explicados los requisitos que debe reunir la sustentación del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, el consejero puede adoptar alguna de estas decisiones, de conformidad con el artículo 265 del CPACA: «[…] Si el recurso reúne los requisitos legales, el magistrado ponente lo admitirá. Si carece de los requisitos consagrados en el artículo 262, señalará los defectos para que el recurrente los subsane en el término de cinco (5) días, si este no lo hiciere, lo rechazará y ordenará devolver el expediente al despacho de origen.
El recurso también será rechazado cuando fuere improcedente pese a haberse concedido.
PARÁGRAFO. El recurso se rechazará de plano y se condenará en costas al recurrente, cuando no se fundamente directamente en una sentencia de unificación jurisprudencial o cuando sea evidente que esta no es aplicable al caso». • Análisis del despacho 9. Se procede a estudiar si se encuentran reunidos los requisitos para admitir el recurso. 1 Artículo 256 del CPACA.
Radicado: 41001-33-33-007-2021-00188-01 (1912-2026) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 - Oportunidad en la interposición y sustentación 10. La sentencia del 23 de junio de 2026 se notificó a la parte demandante el 6 de julio de 2026 y, teniendo en cuenta que el memorial de sustentación se radicó el 9 de julio de 2026, se concluye que la recurrente cumplió con la carga que le asistía dentro de la oportunidad que prevé el artículo 261 del CPACA. - Designación de las partes 11.
Se trata de la señora María del Carmen Álvarez y de la Nación-Ministerio de Defensa Nacional-Ejército Nacional, quienes intervinieron en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que se adelantó en sede de instancias. - Providencia impugnada 12. La recurrente manifestó que la sentencia objeto de recurso es la proferida el 23 de junio de 2026 por el Tribunal Administrativo del Huila. 13.
En dicha providencia se consideró que no era posible acceder al reconocimiento de la pensión de sobrevivientes causada por la muerte de su hijo, el soldado voluntario James Barrios Álvarez, porque el derecho a la pensión se consolidó con la muerte del causante en 1988, cuando regía el Decreto 2728 de 1968 que no contemplaba esa prestación, sin que fuera admisible aplicar normas posteriores ni la regla de unificación para desbordar el principio de irretroactividad. 14.
Que la sentencia de unificación habilitó el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes para los beneficiarios de los soldados fallecidos antes del 7 de agosto de 2002, bajo los Decretos 95 de 1989 o 1211 de 1990; y, como el fallecimiento del señor James Barrios Álvarez ocurrió en 1988, el régimen aplicable era el regulado en el Decreto 2728 de 1968, por ser la norma vigente al momento del fallecimiento, la cual no contempla el reconocimiento de dicha prestación. - Relación concreta, breve y sucinta de los hechos en litigio 15.
El contexto fáctico en el que la parte demandante fundamentó el recurso interpuesto puede sintetizarse como sigue a continuación: 16. Que la señora María del Carmen Álvarez interpuso demanda a fin de que se le reconociera la pensión de sobrevivientes, con ocasión de la muerte de su hijo, quien se desempeñó como soldado voluntario. 17.
Que en la sentencia de primera instancia se argumentó que el régimen aplicable, cuando el soldado voluntario fallece por acción directa del enemigo antes del 7 de agosto de 2002, es el establecido en el Decreto 1211 de 1990, por lo que era procedente inaplicar, oficiosamente, el artículo 8 del Decreto 2728 de 1968, con fundamento en el artículo 4 Constitucional, para en su lugar aplicar el artículo 189 del Decreto 1211 de 1990, que sí reconoce la citada prestación pensional a favor de los beneficiarios de que trata el artículo 185.
Radicado: 41001-33-33-007-2021-00188-01 (1912-2026) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 18. Que la anterior decisión fue revocada en segunda instancia por el Tribunal Administrativo del Huila, al considerar que su situación no se adecuaba a las reglas fijadas en la sentencia de unificación antes referenciada. - Indicación precisa de la sentencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada y las razones que le sirven de fundamento 19.
Se expresó que el fallo de segunda instancia censurado contrarió las reglas jurisprudenciales contenidas en la sentencia de unificación SUJ-013-S2, proferida el 4 de octubre de 2018, dentro del Radicado Nro. 05001-23-33-000-2013-00741- 01. 20. Como sustentación, se dijo que el Tribunal fundó su decisión de revocar la sentencia de primera instancia en una interpretación errónea y restrictiva de la dimensión temporal del precedente jurisprudencial unificado porque, como el causante murió el 24 de octubre de 1988, bajo la vigencia del Decreto 2728 de 1968, concluyó que era imposible aplicar de manera retroactiva los estatutos pensionales posteriores ─Decretos 95 de 1989 y 1211 de 1990─ y la propia regla de unificación de la sentencia SUJ-013-S2. 21.
Que la regla invocada en la sentencia de unificación fijó con absoluta claridad el límite temporal para el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes a los beneficiarios de los soldados voluntarios caídos en combate, esto es: antes del 7 de agosto de 2002. Que el órgano de cierre no estableció un límite inferior, por lo que abarcó de forma intencional y pacífica a todos aquellos soldados voluntarios que perdieron la vida en operaciones militares durante las décadas de los ochenta y noventa. 22.
Finalmente, consideró que la aplicación de la sentencia de unificación es procedente, lo que estructura la causal contemplada en el artículo 258 de la Ley 1437 de 2011. 23. Se estima que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia debe rechazarse, por las siguientes razones: 24. En el recurso se expone la inconformidad de la demandante con la decisión de segunda instancia, porque considera que el Tribunal Administrativo del Huila, al proferir sentencia, desconoció o inaplicó las reglas de unificación de una sentencia del Consejo de Estado. 25.
Al realizar una revisión de la sentencia invocada, se tiene que el objeto de esta fue unificar la jurisprudencia del Consejo de Estado en el sentido de precisar cuál era el régimen aplicable al reconocimiento de la pensión de sobrevivientes de los soldados voluntarios muertos en combate. 26. A diferencia de lo manifestado por la recurrente, el fallo no es aplicable al caso bajo estudio.
Al efecto, se tiene que la sentencia SUJ-013-S2 unificó lo siguiente: Radicado: 41001-33-33-007-2021-00188-01 (1912-2026) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 «[…] Con fundamento en el principio de especialidad, los beneficiarios de los soldados voluntarios fallecidos antes del 7 de agosto de 20022, por causa de heridas o accidente aéreo en combate o por acción directa del enemigo, bien sea en conflicto internacional o en mantenimiento del orden público, pueden beneficiarse del régimen de prestaciones por muerte contenido en el artículo 184 del Decreto 095 de 1989 o en el artículo 189 del Decreto 1211 de 1990, según la fecha de muerte, por ser el régimen especial que regula de manera particular el supuesto de hecho a que se refiere la norma, pues tal medida se armoniza con los principios protectorio, pro homine, de justicia y de igualdad que encauzan el derecho laboral»3 (cursivas y negrillas originales, subrayas fuera de texto). 27.
Si bien el fallo especificó el 7 de agosto de 2002 como hito temporal para el cumplimiento de la subregla jurisprudencial en virtud del principio de especialidad, la aplicación de los regímenes contenidos en los Decretos 95 de 1989 y 1211 de 1990 está subordinada, inexorablemente, a las reglas generales de vigencia de las normas en el tiempo.
En consecuencia, si el deceso del soldado voluntario se produjo con anterioridad a la entrada en vigor del Decreto 95 de 1989, resulta improcedente la aplicación retroactiva de dicha normativa y, por ende, de los efectos pretendidos en la unificación jurisprudencial, porque no es jurídicamente viable aplicar un estatuto normativo a situaciones fácticas consolidadas con precedencia a su nacimiento en el ordenamiento jurídico, so pena de vulnerar el principio de legalidad y seguridad jurídica. 28.
La propia regla jurisprudencial de unificación condicionó su aplicación temporal a la expresión «según la fecha de muerte», delimitando así el ámbito material de cada estatuto prestacional. Por consiguiente, si el fallecimiento del soldado voluntario acaeció en el lapso comprendido entre la expedición del Decreto 95 de 1989 y la entrada en vigor del Decreto 1211 de 1990, será aplicable el primero de los mencionados; mientras que, si el deceso se produjo con posterioridad al inicio de la vigencia del Decreto 1211 de 1990, la normativa llamada a regir la situación pensional y prestacional será esta última. 29.
Nótese, entonces, que el límite temporal de aplicación de este régimen especial de protección está circunscrito, estrictamente, al periodo comprendido entre el 11 de enero de 1989 —fecha de expedición del Decreto 95 de 1989— y el 7 de agosto de 2002, delimitación cronológica que obedece: en primer lugar, a que fue precisamente en 1989 cuando se reguló por primera vez el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes a favor de los beneficiarios de los soldados fallecidos en las circunstancias excepcionales de combate o acción directa del enemigo; y, en segundo lugar, porque una norma posterior fijó a 2002 como fecha hasta la cual los soldados voluntarios tendrían ese trato para los efectos prestacionales por muerte discutidos ─artículo 22 del Decreto 4433 de 2004─. 30.
Teniendo en cuenta que en el proceso se demostró que el soldado voluntario James Barrios Álvarez falleció el 24 de octubre de 1988, en combate, por acción 2 En atención a que el Decreto 4433 de 2004, en el artículo 22, entendió por soldados profesionales los soldados voluntarios que hubieren fallecido entre el 7 de agosto de 2002 y el 31 de diciembre de 2003, con lo que cambió su situación jurídica en lo atinente a las prestaciones por muerte en combate. 3 Consejo de Estado.
Sección Segunda. Sentencia del 4 de octubre de 2018. Rad. 05001-23-33-000- 2013-00741-01 (4648-2015). Radicado: 41001-33-33-007-2021-00188-01 (1912-2026) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 directa del enemigo, en el mantenimiento del orden público, es claro que al caso concreto de la recurrente no le era aplicable la regla de unificación a la que se ha hecho referencia, porque aun cuando los Decretos 95 de 1989 y 1211 de 1990 le fueran favorables, lo cierto es que no estaban vigentes al momento en que se causó el derecho. 31.
Así las cosas, lo expuesto por la recurrente no es aplicable al caso concreto y, por ello, se rechazará de plano el recurso extraordinario de unificación de la referencia, en atención a lo previsto en el parágrafo del artículo 265 del CPACA. 32. No obstante, no se condenará en costas a la recurrente, con base en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso4, toda vez que no están causadas ni comprobadas, en consideración a que la entidad no ha realizado actuación alguna en el trámite del presente recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. Por lo expuesto, se RESUELVE Primero. Rechazar el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto contra la sentencia de segunda instancia proferida el 23 de junio de 2026 por el Tribunal Administrativo del Huila.
Segundo. Sin condena en costas. Tercero. Ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría devolver el expediente al tribunal de origen y realizar las anotaciones correspondientes.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente 4 La norma preceptúa: «[…] 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación».